– ewolucja polityki Unii Europejskiej wobec państw Partnerstwa Wschodniego
2.3. Od ENPI do Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa
W kontekście nowego podejścia do Europejskiej Polityki Sąsiedztwa, przyjętego 25 maja 2011 r. w ramach wzmocnienia EPS, Europejski Instru-ment Sąsiedztwa i Partnerstwa od 2014 r. został zastąpiony Europejskim Instrumentem Sąsiedztwa (European Neighbourhood Instrument – ENI).102 Ma on zapewnić jeszcze większe wsparcie dla 16 państw partnerskich ze wschodu i południa Europy w łącznej kwocie 15,4 mld euro.103 Arab-ska wiosna pokazała, że Unia EuropejArab-ska nie ma odpowiednich narzędzi do wspierania demokratycznej transformacji w swoim sąsiedztwie. Dlatego w przeglądzie Europejskiej Polityki Sąsiedztwa instytucje unijne zapropo-nowały wprowadzenie zasady „więcej za więcej” – dodatkowej pomocy dla państw wdrażających reformy. Południe otrzymało 350 mln euro w ramach programu Support for Partnership, Reform and Inclusive Growth (SPRING, wrzesień 2011 r.), a wschód – 130 mln euro z programu Eastern Part-nership Integration and Cooperation (EAPIC, czerwiec 2012 r.).104 Środki
102 Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a European Neighbourhood Instrument, Brussels, 7.12.2011 COM(2011) 839 final, 2011/0405 (COD), <http://eeas.europa. eu/enp/pdf/docs/2011_prop_eu_neigh-bourhood_instrument_reg_en.pdf>; Regulation (EU) No 232/2014 of the Euro-pean Parliament and of the Council of 11 March 2014 Establishing a EuroEuro-pean Neighbourhood Instrument, 15.3.2014 Official Journal of the European Union L 77/27, <http://eeas.europa.eu/enp/pdf/enp-regulation-11032014_en.pdf>, [data dostępu: 15.05.2014].
103 How is the ENP financed?, <http://eeas.europa.eu/enp/how-is-it-financed/index_
en.htm>, [data dostępu: 15.05.2014].
104 EaPIC, tak jak i inne programy finansowane z funduszy Instrumentu Europejskie-go Sąsiedztwa jest programem transferów warunkowych, których wysokość zależy m.in. od wprowadzanych reform demokratycznych. Należy zauważyć, że fundusze EaPIC funkcjonują oddzielnie od funduszy Partnerstwa Wschodniego, lecz bywa-ją używane do dalszego wsparcia projektów częściowo już finansowanych poprzez Partnerstwo Wschodnie.
otrzymały: Egipt, Jordania, Maroko, Tunezja, Liban, Armenia, Gruzja i Mołdawia.105
W ramach drugiej edycji Programu Integracji i Współpracy z Part-nerstwem Wschodnim (Eastern Partnership Integration and Coope-ration Programme, EaPIC) Komisja Europejska dokonała podziału 87 mln euro między trzy państwa Partnerstwa Wschodniego: Arme-nię (25 mln euro), Gruzję (27 mln euro) oraz Mołdawię (35 mln euro).
Jest to wzrost o prawie jedną trzecią w porównaniu z rokiem ubie-głym, kiedy te trzy państwa otrzymały łącznie 65 mln euro. Komisarz ds. rozszerzenia i polityki sąsiedztwa Štefan Füle tłumaczy, że wzrost funduszy jest „nagrodą za wysiłki naszych wschodnich partnerów w re-alizowaniu przemian demokratycznych oraz dążeniu do podstawowych wartości”.106 Projekty wsparte w ramach EaPIC, mimo że związane z szeroko pojętą gospodarką, obejmują wiele dziedzin: w Gruzji jest to „ulepszanie zarządzania rynkiem pracy”, w Armenii walka z ko-rupcją i reforma służby cywilnej, podczas gdy w Mołdawii – wsparcie dla obszarów wiejskich.
EaPIC wszedł w życie w zeszłym roku. Powołano go zgodnie z za-sadą „więcej za więcej”, w domyśle – więcej pieniędzy za więcej demo-kracji. W swojej idei miał być więc instrumentem miękkiej polityki, mającym zachęcać państwa regionu do zbliżania się do europejskie-go ideału demokracji, praw człowieka i rządów prawa. Jeeuropejskie-go efektyw-ność może być kwestionowana, jako że tylko trzy z sześciu państw Partnerstwa Wschodniego (Armenia, Azerbejdżan, Białoruś, Gruzja, Mołdawia i Ukraina) spełniły warunki, by otrzymać fundusze z tego programu. Duża różnorodność finansowanych projektów niesie ry-zyko mniej odczuwalnego, bardziej rozproszonego wpływu funduszy
105 e. kaca, Przyszłość zasady „więcej za więcej” w polityce sąsiedztwa, „Biuletny PISM”, nr 101 (966), 2012.
106 Miliony dla Partnerstwa Wschodniego, <http://www.euractiv.pl/rozszerzenie/artykul/
miliony-dla-partnerstwa-wschodniego-005308>, [data dostępu: 15.12.2013].
unijnych. Zmieni się to najprawdopodobniej w 2014 r., w związku z za-powiedzią UE, że programy pomocy dla jej „partnerów zewnętrznych”
(państw niebędących członkami UE) mają się bardziej koncentrować na mniejszej liczbie obszarów działań niż do tej pory, w celu zwiększe-nia ich efektywności.
EaPIC, tak jak inne programy unijne wspierające finansowo państwa poradzieckie, krytykowany jest za przekazywanie funduszy państwom niemającym najlepszej reputacji jeżeli chodzi o korupcję i efektywne zarządzanie funduszami.107 Jednocześnie Freedom House, amerykańska pozarządowa organizacja non-profit zajmująca się m.in.
obserwacją przemian demokratycznych na świecie, chwali Mołdawię za podjęte niedawno reformy mające zredukować korupcję i zwiększyć transparentność. Pozytywne tendencje w „praktycznym wyeliminowa-niu korupcji niskiego, codziennego szczebla poprzez bardzo agresywną implementację polityki antykorupcyjnej” dostrzega się również w Gru-zji. Organizacja zwraca jednak uwagę na wciąż istniejące nieprawidło-wości na wyższych szczeblach, szczególnie niejasne powiązania między władzą a biznesem, np. w Armenii.
Wdrożenie zasady „więcej za więcej” jest elementem kilkumie-sięcznych negocjacji w sprawie Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa (EIS/ENI) na lata 2014–2020 na poziomie trialogu między Komisją, Radą i Parlamentem. Punktem spornym była wysokość pomocy finan-sowej wydatkowanej według tej zasady. Proponowany budżet końcowy ENI na lata 2014–2020 w ostateczności wyniósł 15,433 mln euro z ogól-nego budżetu UE na instrumenty polityki zewnętrznej wynoszącego
107 Faktycznie, w Indeksie Percepcji Korupcji z 2013 r. tworzonym przez Transparen-cy International z sześciu państw Partnerstwa Wschodniego Ukraina jest na 144 (ze 177) miejscu (im dalsze miejsce, tym bardziej kraj jest postrzegany jako skorum-powany), Azerbejdżan na 127, Białoruś na 123, Mołdawia na 103, Armenia na 94, a Gruzja, z najlepszym wynikiem spośród nich, na 55 (dla porównania, Polska jest na 38 miejscu, zaś najlepsza w Europie i na świecie jest Dania).
51,419 mln euro,108 co stanowi kwotę porównywalną w stosunku do do-tychczasowej perspektywy budżetowej przeznaczonej na ENPI w latach 2007–2013.109 Nowy instrument ma prowadzić do większego zróżni-cowania, większej elastyczności, bardziej restrykcyjnej warunkowości i większych korzyści dla najlepszych reformatorów oraz stanowić od-wzorowanie stopnia zaawansowania partnerstwa z poszczególnymi pań-stwami.110 Zbudowany na osiągnięciach dotychczasowego ENPI, ENI ma wzmocnić stosunki dwustronne z partnerami oraz przynieść wza-jemne korzyści zarówno dla UE, jak i dla beneficjentów w obszarze de-mokracji, praw człowieka, rządów prawa, dobrego rządzenia i trwałego rozwoju. ENI będzie kontynuował wsparcie finansowe dla państw są-siedzkich, szczególnie poprzez program współpracy dwustronnej, regio-nalnej i transgranicznej. Z regionalnych i transgranicznych programów w ramach nowego ENI będzie mogła korzystać również Rosja, natomiast współpraca dwustronna będzie realizowana za pośrednictwem nowego Instrumentu Partnerstwa (a new Partnership Instrument – PI).111
W negocjacjach Rada postulowała przeznaczenie ok. 10% budżetu ENI dla państw przeprowadzających reformy – jest to tzw. rezerwa
108 Z całości kwoty budżetu przeznaczonego na stosunki zewnętrzne 51,419 mln Euro, w okresie 2014–2020, dokonano podziału na poszczególne instrumenty: Instrument for Pre-accession Assistance (IPA): €11,699 million; European Neighbourhood In-strument (ENI): €15,433 million, Development Cooperation InIn-strument (DCI):
€19,662 million; Partnership Instrument (PI): €955 million; Instrument contribu-ting to Stability and Peace (IfSP): €2,339 million; European Instrument for Demo-cracy & Human Rights (EIDHR): €1,333 million. Zob. The Multiannual Financial Framework: The External Action Financing Instruments, Brussels, 11 December 2013, European Commission – Memo/13/1134, 11/12/2013, <http://Europa.Eu/Rapid/
Press-Release_Memo-13-1134_en.htm>, [data dostępu: 11.12.2013].
109 Communication From The Commission To The European Parliament, The Coun-cil, The European Economic And Social Committee And The Committee Of The Regions A Budget For Europe 2020, Com 2011 0500.
110 The Multiannual Financial Framework, op. cit.
111 Ibidem. Zob. też: EU Neighbourhood Info Centre Webpage, <www.Enpi-Info.Eu/
Main.Php?Id_Type=2&Id= 402#Eni\>.
wykonania (ma ona działać podobnie jak obecne programy SPRING/
EAPIC). Te środki, szacowane na ok. 1,5–1,8 mld euro (w zależności od wysokości budżetu ENI), byłyby udzielane ad hoc wybranym państwom na podstawie oceny ich postępów w demokratycznej transformacji. Po-mogłoby to uelastycznić obecny system sztywno ustalanych narodowych alokacji.112 Biorąc pod uwagę wybór beneficjentów w ramach programów SPRING i EAPIC, w najbliższej perspektywie szansę na skorzystanie z tych funduszy ma 7–9 państw. Oczywiste jest jednak, że przy obecnym stanie finansów polityki sąsiedztwa żadna kwota funduszy nie stanowi dla sąsiadów UE wystarczającej zachęty do podejmowania dodatkowych reform, jeśli nie ma ku temu woli politycznej. Porażką zakończyło się za-stosowanie wspomnianego instrumentu Governance Facility, podobnego w konstrukcji do planowanej rezerwy wykonania (50 mln euro rocznie w latach 2007–2008) – nagrodzone państwa nie przeprowadziły dodat-kowych reform. Ponadto absorpcja unijnej pomocy na rządowe reformy (wsparcie budżetowe) pokazuje wyraźnie skalę zaangażowania danych państw. Na przykład w latach 2007–2010 wschodni sąsiedzi wykorzy-stali następującae częścci funduszy: Mołdawia 77%, Gruzja 74%, Ukra-ina 67%, Armenia 47%, Azerbejdżan 27%. Dzięki rezerwie wykonania wzrośnie pomoc dla krajów przeprowadzających reformy z własnego wy-boru (Mołdawia i Tunezja).113
Priorytetowe dziedziny tzw. nowej EPS są zasadniczo powtórzeniem oryginalnej koncepcji, postrzeganej od samego początku jako mało sku-teczna. Przejmują wiele od tzw. starej EPS – promocję i wsparcie proce-su demokratycznej transformacji, ustanowienie i reformę efektywnych instytucji, wzmocnienie praw podstawowych i praw człowieka, łącznie
112 Jest to istotne, gdyż np. w latach 2007–2010 Azerbejdżanowi, zachowującemu po-lityczne status quo, przyznano 92 mln euro, podczas gdy wprowadzająca reformy The Multiannual Gruzja dostała niewiele więcej – 120,4 mln euro. Zob. e. kaca, op. cit.
113 Ibidem.
ze wsparciem dobrych rządów, reformą sądownictwa, walką z korupcją, jak również wsparciem trwałego rozwoju społeczno-ekonomicznego, które-mu towarzyszyć ma modernizacja, jak również integracja z globalnym sys-temem ekonomicznym. Nowa Europejska Polityka Sąsiedztwa raz jeszcze ma być oparta na zasadzie „więcej za więcej” (more for more principle). Tym samym wprowadzenie tej zasady w 2011 r. należy uznać za kluczową innowację zrewidowanej polityki sąsiedztwa. Unia Europejska wskazu-je wskazu-jeszcze bardziej jasno niż poprzednio, że zredukuwskazu-je swowskazu-je wsparcie dla tych reżimów, które opóźnią, zahamują lub przedwcześnie odrzucą pla-ny reform. Polityka „więcej za więcej”, oparta na tzw. pozytywnej warun-kowości, już stanowi podstawę „starej EPS”, nie tylko w znaczeniu oferty
„wszystko, ale nie instytucje” zaproponowanej przez przewodniczącego Komisji Romano Prodiego. Stanowcze odwołanie się do zasady „mniej za mniej” (less for less) wskazuje, z drugiej strony, większą determinację UE do niezawahania się we wprowadzaniu sankcji za antyreformatorskie za-chowanie, zamiast wzajemnego zaakceptowania go. W konsekwencji Unia Europejska grozi tym państwom, które ograniczają reformy, co prowadzi do zmniejszenia pomocy finansowej i wsparcia sektorowego.114