Ograniczenie legitymacji procesowej w przepisach szczególnych

Niestety w wielu przypadkach katalog stron postępowania jest ograniczony przepisami szczególnymi. Zaliczyć do nich należy przede wszystkim art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (ograniczenie zakresu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę), art. 127 ust. 7 Prawa wodnego (ograniczenie zakresu stron postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego).

Do najdalej idących ograniczeń należy zaliczyć art. 185 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym strona-mi postępowania o wydanie pozwolenia (np. pozwolenia na estrona-misję gazów i pyłów do atmosfery) są prowadzący instalację oraz władający powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania, jeżeli został on utworzony (co zdarza się bardzo rzadko).

Dotychczas takie ograniczenie zawierał również art. 41 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, który

257  Nie można skutecznie wywieść interesu prawnego z faktu istnienia obligacyjnego stosunku cywilnoprawnego. Wyrok NSA z 04.03.2015 r., sygn. I OSK 2055/13.

pozbawiał przymiotu strony właścicieli nieruchomości położonych poza obszarem górniczym²⁵⁸. Jednakże w dniu 12 maja 2021 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok w sprawie o sygnaturze akt SK 19/15, w którym stwierdził niekonstytucyjność art. 41 ust. 2 PGG. Wyrok ten został opublikowany i wszedł w życie w dniu 18 maja 2021 r.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny przychylił się do stanowiska skarżącej, zgodnie z którym zaskarżony przepis, stanowiąc że stronami postępowań koncesyjnych nie są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miej-scami wykonywania robót geologicznych, w istocie deroguje definicję „strony postępowania”, wynikającą z KPA, który rozstrzyga, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, zaś podmiot, który jest objęty definicją strony postępowania w rozumieniu KPA, obecnie nie ma możliwości obrony swojego interesu prawnego w po-stępowaniu koncesyjnym, prowadzonym na podstawie zaskarżonej ustawy, nawet mimo bezspornego wykazania istnienia takiego interesu.

Trybunał Konstytucyjny uznał za trafny i całkowicie zasadny wywód skarżącej, wskazujący, że na skutek przed-stawionych w skardze decyzji administracyjnych oraz wyroków sądów administracyjnych obu instancji naruszo-ne zostało jej prawo do sądu w rozumieniu art. 45 ust 1 Konstytucji – poprzez odebranie jej prawa domagania się kontroli sądowej decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących bezpośrednio jej interesu prawnego w ro-zumieniu art. 28 k.p.a. Stało się tak w związku z tym, że podstawą rozstrzygnięć administracyjnych i sądowych było aktualne, restrykcyjne brzmienie art. 41 ust. 2 p.g.g., który wyklucza uznanie za stronę w postępowaniu kon-cesyjnym innych osób niż wymienione w tym przepisie ustawy szczególnej – nawet wówczas, gdy przedmiot po-stępowania koncesyjnego dotyczy bezpośrednio ich interesu prawnego. Trybunał Konstytucyjny uznał argument skarżącej, że w świetle powołanych w skardze decyzji oraz wyroków sądów administracyjnych skarżąca nie miała prawa bronić swojego bezspornego interesu prawnego ani w postępowaniu koncesyjnym, ani na drodze sądo-woadministracyjnej. Skarżąca zasadnie upatruje w tym „oczywiste naruszenie prawa podmiotowego określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP”²⁵⁹. W teorii więc zniesiono ograniczenie dotyczące możliwości udziału w postępo-waniach koncesyjnych, jednakże nie jest jeszcze wiadome, jak sądy odniosą się do ww. wyroku w praktyce.

Niepokojącą tendencją jest stopniowe ograniczanie katalogu stron i pozbawianie grup osób i podmiotów le-gitymacji procesowej. Nastąpiło to pod przykrywką przy okazji nowego uregulowania kwestii wodnoprawnych drogą Ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku – Prawo wodne²⁶⁰. Zmieniono wówczas także – mimo braku związku z reformą prawa wodnego – Ustawę z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko²⁶¹ oraz dodano nowy ust. 3a art. 74 tej ustawy, który istotnie ograniczył katalog stron postępowania w sprawie decyzji o  środowiskowych uwarunkowaniach. Katalog ten objął wnioskodawcę oraz podmiot, któremu przy-sługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsię-wzięcie²⁶². Obszar ten również został ściśle zdefiniowany, wiążąc go m.in. z przekroczeniami standardów jakości środowiska. Warto zaznaczyć, że uprzednio do zyskania przymiotu strony w ww. postępowaniu właścicielowi nieruchomości wystarczyło wykazanie, że planowana inwestycja może oddziaływać na jego działkę i nie musiało

258  Obszarem górniczym jest, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 Prawa geologicznego i górniczego, przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów, podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji. W przypadku górnictwa odkrywkowego obszar górniczy pokrywa się de facto z granicami odkrywki. Stronami postępowania koncesyjnego nie będą więc właściciele nieruchomości położonych poza tym obszarem, pomimo że wydobycie kopalin może na nie poważnie oddziaływać, np. poprzez powstanie szkód górni-czych, oddziaływanie leja depresyjnego.

259  Wyrok TK z dnia 12 marca 2021 r. wyrok TK SK 19/15.

260  Tekst jednolity: Dz.U. 2018, poz. 2268 z późn. zm.; dalej jako: p.w.

261  Tekst jednolity: Dz.U. 2018, poz. 2081 z późn. zm.; dalej jako: u.o.o.ś.

262  http://blog.frankbold.pl/nowe-prawo-wodne/.

to być oddziaływanie znaczące, a tym bardziej nie musiało prowadzić do przekroczenia standardów jakości śro-dowiska²⁶³. Wykazanie znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na nieruchomość stwarzać może znaczne trudności dowodowe²⁶⁴. Kolejnym, negatywnym przykładem tego rodzaju jest przyjęta w lipcu 2019 roku no-welizacja u.o.o.ś., zawierająca postanowienia faworyzujące inwestorów ponad inne strony postępowania oraz zawężająca katalog tych ostatnich podmiotów. W szczególności według zmienionego art. 74 ust. 3a pkt 1 u.o.o.ś.

stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę; jako obszar rozumie się m.in.

przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu.

Na marginesie dodać należy, że poprzez art. 402 p.w. wyłączono udział organizacji społecznych w postępowa-niach dotyczących zgód wodnoprawnych.

Niepokojące postanowienia zawierał także poselski projekt ustawy o zmianie Ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz Ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochro-nie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, potoczw ochro-nie w mediach określany jako „lex węgiel”²⁶⁵. Kluczowym i  niebezpiecznym proponowanym elementem był obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o utworzeniu specjalnego przeznaczenia w zakresie wydobywania węgla kamiennego lub węgla brunatnego ze złóż o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej. Stroną tego postępowania miałby być wyłącznie pod-miot zamierzający podjąć działalność wydobywczą. Tym samym w procesie wydawania decyzji pominięte zosta-łyby gminy czy mieszkańcy. Podmioty te nie tylko nie miazosta-łyby najmniejszego wpływu na powstawanie kopalni, ale również nie mogłyby takiej decyzji zaskarżyć²⁶⁶. Decyzja ta determinowałaby treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy czy miejscowego planu zagospodarowania przestrzenne-go, a jednocześnie do chwili zmiany tych dokumentów nie stosowałoby się ich w zakresie sprzecznym z decyzją.

W związku z tym decyzja ta ingerować musiałaby w prawo własności, uniemożliwiając właścicielom obronę swo-ich praw. 14 października 2019 roku, po sprzeciwie licznych środowisk, w tym organizacji pozarządowych czy Rzecznika Praw Obywatelskich, prace nad projektem odwołano²⁶⁷.

Rekomendacje:

1. Zaniechanie wprowadzania przepisów ograniczających legitymację procesową w postępowaniu admi-nistracyjnym, w tym w szczególności za pośrednictwem tzw. specustaw, wykorzystywanych często do rozwiązywania jednostkowych problemów konkretnych inwestycji.

2. Ujednolicenie przepisów dotyczących legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym, uchy-lenie przepisów szczególnych regulujących legitymację procesową w sposób odmienny do k.p.a.

263  http://blog.frankbold.pl/wp-content/uploads/2017/06/2017-06-23-uwagi-do-projektu-ustawy-Prawo-wodne-FB.pdf.

264  http://blog.frankbold.pl/wp-content/uploads/2017/06/2017-06-23-uwagi-do-projektu-ustawy-Prawo-wodne-FB.pdf.

265  http://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/1F0301E29B58FBB2C12584710062E470/%24File/3818.pdf.

266  Zob. wypowiedź M. Jakubowskiego dla OKO.press: https://oko.press/lex-wegiel-nie-przeszlo-specustawa-nie-bedzie--procedowana-przed-koncem-kadencji/.

267  https://www.rpo.gov.pl/pl/content/sejm-konczacej-sie-kadencji-nie-bedzie-pracowal-nad-specsustawa-gornicza.

3.4.2.3. ACTIO POPULARIS, legitymacja w postępowaniu