Działania ustrojowe i procesowe 1.4.1.
W kontekście badania współzależności między aspektami instytucjonalnymi a efektywną realizacją celów ekonomicznych w UE wyróżnić można działania w ramach polityki ustrojowej oraz działania w ramach polityki procesowej
W polityce ustrojowej (instytucjonalnej) UE podkreśla się konieczność łączenia ładu społecznego, gospodarczego i politycznego postulat ten, mający swe korzenie w głównym nurcie niemieckiego ordoliberalizmu jest szczególnie aktualny, gdyż kryzys finansów publicznych w strefie euro jest związany z istniejącym ładem instytucjonalnym, który wymaga fundamentalnej przebudowy Unii gospodarczej i Walutowej (UgW) (coeuré 2013a, s 1) na konieczność istnienia takiego ładu, zwracał uwagę już w 1950 r czołowy przedstawiciel tego nurtu Walter Eucken (2005, s 209) podkreślał on także konieczność stworzenia, w odniesieniu do danego kraju, takiego ustroju gospodarczego (włączając do niego ustrój walutowy zapew
niający stabilny kurs wymiany), który okazałby się wystarczający do rozumnego kierowania całym procesem ekonomicznym i efektywną realizacją wytyczonych celów
Wykorzystując do badania polityki UE metodologię badawczą uwzględniającą taki punkt widzenia, a także dorobek ekonomii instytucjonalnej, poszukuje się współzależności między unijną polityką ekonomiczną a ustrojem i jego przemia
nami nacisk na aspekty instytucjonalne pozwala na ukazanie zmian instytucji gospodarczych w perspektywie historycznej, tj w opisywanych fazach kryzysu Umożliwia również podkreślenie ewolucyjności zjawisk ekonomicznych w dziedzi
nie rozwoju gospodarczego, jak i spojrzenie ewolucyjne na politykę ekonomiczną (polański 1995, s 15)
kraje UE nie prowadzą wspólnej polityki gospodarczej, pomimo że poddają się rygorom jej unijnej koordynacji, a jedynie w odniesieniu do strefy euro gestia polityki pieniężnej została przeniesiona na szczebel ponadnarodowy poziom inte
gracji i wymiany w analizowanym okresie, a także prowadzone krajowe polityki gospodarcze, faktycznie uzależniają wzajemnie gospodarki państw członkowskich, o czym świadczą także negatywne skutki opisanych kryzysów ich przenoszeniu się nie była w stanie zapobiec polityka ekonomiczna prowadzona na szczeblu unijnym, co rodzi pytania dotyczące jej efektywności, wpływu na rozwój gospodarczy i uza
leżnienia od rozwiązań ustrojowo instytucjonalnych
Rozdział 1. Kryzysy i polityka stabilizacyjna w Unii Europejskiej 35
do badania wzajemnej zależności, a także specyfiki odróżniającej politykę ustrojową od polityki procesowej w odniesieniu do UE, posłużyć się można przy
kładem polityki pieniężnej, jako jedynej jednolitej ponadnarodowej polityki Unii ograniczonej jednak do strefy euro
„pieniężna polityka ustrojowa reguluje w ramach ustroju walutowego stosunki między walutą krajową a walutami innych obszarów walutowych (krajów lub grup krajów), a w ramach ustroju pieniężnego zasady zaopatrzenia gospodarki w pieniądz, kontrolę systemu bankowego, a także podmioty, cele i narzędzia polityki pieniężnej polityka ta prowadzona jest po to, aby osiągnąć nowe, inne cele polityki walutowej i pieniężnej lub aby przy niezmienionych celach dostosować pieniężne warunki ramowe i instrumenty polityki walutowej oraz pieniężnej do zmian w postępowaniu banków i podmiotów gospodarczych, a także do strukturalnych zmian w systemie bankowym, gospodarce i w stosunkach gospodarczych z zagranicą” (schaal 1996, s 365–366) taką definicję odnieść można do prowadzonej przez Ebc polityki pieniężnej jej ustrój oraz cele i instrumenty zostały ujęte szczegółowo w traktacie o Unii Europejskiej z maastricht z 1991 r i unijnym dorobku prawnym ratyfiko
wanym i przyjętym następnie przez państwa członkowskie Ważną rolę odgrywają w nim działania kształtujące ład gospodarczy, w szczególności realizację celów UgW chodzi tutaj o spełnianie kryteriów konwergencji określonych w trakta
cie z maastricht, pakcie stabilności i Wzrostu (psW) oraz ustaleń wynikających z kolejnych paktów, procedur itp będących rezultatem polityki instytucjonalnej UE polityka ta ma na celu realizację celów zarówno konwergencji nominalnej, tj sta
bilności cen, stóp procentowych, kursu walutowego i zrównoważonego budżetu, jak i celów konwergencji realnej, tj np tempa wzrostu pkb, konkurencyjności i rozwoju eksportu
przesłankami skutecznej ustrojowej polityki pieniężnej jest jej zgodność z unijną ustrojową polityką gospodarczą, systemem finansowym, zgodność narzędzi z celami i możliwość ich bezkonfliktowej realizacji takie same przesłanki z uwzględnieniem specyfiki, dotyczą zgodności całościowej polityki gospodarczej UE z politykami krajowymi
pieniężna polityka procesowa jest kombinacją celów i środków, której zadaniem jest sterowanie procesem gospodarowania pieniądzem, tj realizacja, w danych ramach pieniężnej polityki ustrojowej, celów polityki pieniężnej w drodze bieżą
cego stosowania narzędzi polityki monetarnej jej długofalowe cele i narzędzia, a także podmioty ją realizujące są określane przez pieniężną politykę ustrojową, ona też przewiduje odpowiednie zmiany (schaal 1996, s 370) polityka procesowa może rozwijać określoną strategię pieniężną dla osiągnięcia jej celów głównym podmiotem pieniężnej polityki procesowej jest bank centralny, a w odniesieniu
do strefy euro – Ebc (oraz cały Eurosystem), który realizuje strategię pieniężną strategia ta winna być zgodna z całościową procesową polityką gospodarczą, w tym stabilizacyjną w strefie euro
Polityka stabilizacyjna i jej fazy w czasie kryzysu 1.4.2.
politykę stabilizacyjną określa się jako „przedsięwzięcia skierowane na utrwa
lenie poziomu zagregowanego dochodu i wydatków, jak również na opanowanie bezrobocia” (burda, Wyplosz 2000, s 700) ma ona na celu tłumienie wahań cyklu koniunkturalnego i w jego normalnym przebiegu polega na dokonywaniu korekt, tj oddziaływaniu na popyt za pomocą polityki pieniężnej i fiskalnej
polityka pieniężna oddziałuje na podstawowe agregaty ekonomiczne, jak np dochód narodowy, produkcja i eksport jej celem jest stabilność cen (i ewen
tualnie produkcji) W zależności od fazy cyklu, np dla wsparcia ożywienia stosowana jest ekspansyjna lub dla ochrony przed przegrzaniem gospodarki restrykcyjna poli
tyka pieniężna Wewnętrznie zgodna z nią powinna być polityka fiskalna, tj celowe kształtowanie wydatków i dochodów państwa, które umożliwia ich zbilansowanie, a najczęściej – wobec braku wystarczających dochodów bieżących – kształtowanie deficytu sektora publicznego jej celem strategicznym jest minimalizacja tego defi
cytu lub uzyskanie w trakcie cyklu koniunkturalnego równowagi budżetowej W ramach polityki stabilizacyjnej w UE podjęto działania zmierzające do opanowania kryzysu bankowego, finansów publicznych i prywatnych oraz głę
bokiej recesji działania te uznać można za tożsame z polityką antykryzysową, która od polityki stabilizacji wahań cyklicznych różni się większą intensywnością działań w związku z gwałtownym rozwojem opisywanych zjawisk kryzysowych, tj np silnego spadku pkb w 2009 r w krajach UE i szybko narastającego długu publicznego
od początku kryzysu wyróżnić można, co najmniej dwie fazy unijnej polityki stabilizacyjnej:
pierwsza od sierpnia 2007 r do końca 2009 r zapoczątkowana działaniami płyn
• nościowymi Ebc i opracowaniem na jesieni 2008 r szeregu dokumentów wyty
czających ścieżkę wyjścia z kryzysu należy do nich m in komunikat komisji Europejskiej pt „przezwyciężenie kryzysu finansowego i wyjście na prostą: euro
pejskie ramy działania” członkowie Ecofin, ministrowie finansów i gospodarki państw członkowskich UE opracowali plan działań stabilizacyjnych w strefie euro (European commission 2008b) rada UE w swym komunikacie wsparła ten plan w strefie euro oraz analogiczne działania stabilizacyjne w krajach członkowskich nie należących do niej działania te przewidywały zwiększenie poziomu zaufania
Rozdział 1. Kryzysy i polityka stabilizacyjna w Unii Europejskiej 37
na rynku finansowym, w tym ochronę oszczędności deponowanych w bankach (council of the European Union 2008) W dokumencie kE, zaproponowano nową architekturę rynku finansowego w UE (por rozdziały 2 i 3), zarys planu przeciwdziałania tendencjom kryzysowym w sferze realnej oraz działania anty
kryzysowe w skali międzynarodowej (European commission 2008c) kolejnym kluczowym dokumentem był „Europejski plan naprawy gospodarczej” (komisja Europejska 2008) W marcu 2009 r parlament Europejski w pełni poparł w swej rezolucji ten plan i zalecił kE jego wdrożenie W rezolucji wskazano na tym
czasowy charakter rozluźnienia polityki finansowej W związku z narastaniem deficytów budżetowych rada UE wyznaczyła nowe, wydłużone terminy redukcji deficytu budżetowego dla większości krajów UE (albiński 2011, s 31)
We wspomnianym planie koncentrowano się na stymulowaniu popytu, głów
nie za pomocą rosnących wydatków rządowych i ulg podatkowych, które łącznie przyczyniły się do gwałtownego wzrostu deficytów sektora finansów publicznych i długu publicznego w większości państw UE były to zwłaszcza działania proce
sowe zarówno w ramach unijnej polityki pieniężnej, jak i odnoszące się krajowych polityk fiskalnych taki sposób stymulowania popytu, głównie za pomocą narzędzi dyskrecjonalnej polityki fiskalnej przewidziany był najpóźniej do 2010 r , w któ
rym kończyć miały się pakiety wspierania koniunktury faza ta, zbieżna czasowo z wcześniej wspomnianą pierwszą fazą kryzysu, obejmowała działania antycykliczne przeciwdziałające pogłębiającej się recesji oprócz bieżących działań procesowych zaczęto przygotowywać zmiany ustrojowe, np dotyczące nowej architektury rynku finansowego w UE
druga faza unijnej polityki stabilizacyjnej – od 2010 r , w której pod presją
• narastającego długu publicznego zalecono odejście od dotychczasowej polityki fiskalnej (fiscal exit) i od nadzwyczajnego stymulowania popytu oraz powrót do zrównoważonych finansów publicznych i redukcji długu faza ta miała na celu wykorzystanie ożywienia i rosnących wraz z nim dochodów budżetowych do ograniczenia wydatków rządowych (austerity programmes), ich racjonali
zacji oraz konsolidacji fiskalnej, która umożliwiłaby redukcję deficytu i długu publicznego kilkanaście krajów UE objętych procedurą nadmiernego deficytu rozpoczęło konsolidację fiskalną już w 2010 roku drugą fazę unijnej polityki stabilizacyjnej poprzedziły inicjatywy w tym zakresie kE z października 2009 roku potwierdził ją szczyt państw g20 w czerwcu 2010 r , z udziałem czoło
wych krajów UE, na którym zadeklarowano plan redukcji deficytów o połowę do 2013 r i zmniejszenia lub stabilizacji relacji długu do pkb do 2016 r (g20 2010, s 1, pkt 10) do kolejnych inicjatyw należą decyzje rady UE z marca 2011 r zatwierdzające reguły semestru Europejskiego Weszły także w życie pakt Euro
plus, sześciopak, dwupak i traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w UgW (por rozdział 3) te akty prawne utworzyły nowe instytucjonalne ramy działalności i świadczą o rosnącym znaczeniu polityki ustrojowej również w sferze polityki fiskalnej w UE
dominujące znaczenie w drugiej fazie polityki stabilizacyjnej miały zmiany ustrojowe w polityce pieniężnej w strefie euro należy do nich utworzenie np Euro
pejskiego instrumentu stabilności finansowej i Europejskiego mechanizmu sta
bilności, które odegrały ważną rolę w udzieleniu pomocy pożyczkowej dla państw pogrążonych w głębokim kryzysie finansów publicznych i zagrożonych brakiem płynności to, że doszło do tak głębokiego kryzysu czołowi politycy UE wiązali m in z brakiem pogłębionej unii politycznej i fiskalnej, której np wspólna polityka fiskalna, wspierając jednolitą politykę pieniężną, mogłaby zapobiec nadmiernemu zadłużaniu się państw zaproponowali oni rozwiązania przygotowujące taką unię, a także tworzące unię bankową (por rozdział 4)
szereg krajów UE, w tym w strefie euro, (np grecja, hiszpania, irlandia i portu
galia) zobowiązało się do konsolidacji fiskalnej choć kE i rada UE ustaliły zasad
niczo na lata 2012–2013 terminy redukcji deficytów sektora finansów publicznych, to w większości z nich nie udało się zrealizować tych celów (por podrozdziały 2 3 i 3 2) jednak już w 2012 r zaczęto sobie zdawać sprawę z niepowodzenia zalecanej przez UE restrykcyjnej polityki fiskalnej i programów oszczędnościowych (auste‑
rity programmes) wobec krajów dotkniętych kryzysem, które wraz z wdrażaniem takich programów pogrążały się w recesji, co sprzyjało dalszemu zwiększaniu długu publicznego oznaczało to, że działania antycykliczne podjęte we wspomnianej wcześniej drugiej fazie kryzysu, tj ożywienia, po którym nastąpiło ponowne wej
ście w recesję lub stagnację, okazały się nieskuteczne od końca 2012 r i w 2013 r zaczęto odchodzić od takiej polityki, być może rozpoczynając w UE trzecią fazę polityki stabilizacyjnej
Rozdział 2. Pierwsza faza kryzysu w Unii Europejskiej: lata 2007–2009 39