Pakt na rzecz stabilności i wzrostu

W celu wzmocnienia i uzupełnienia postanowień traktatowych doty-czących nadzoru nad politykami budżetowymi i koordynacji polityk go-spodarczych został przyjęty Pakt na rzecz stabilności i wzrostu (PSW).

Składa się on z dwóch rozporządzeń Rady przyjętych 7 lipca 1997 r. oraz rezolucji Rady Europejskiej z 17 czerwca 1997 r. przyjętej na szczycie w Amsterdamie.⁴⁶ Przepisy te weszły w życie 1 stycznia 1999 r. i zosta-ły znacząco zmodyfikowane 27 czerwca 2005 r.

Ramię prewencyjne PSW⁴⁷ określa reguły dotyczące zawartości, składania, oceny i monitorowania średnioterminowych programów go-spodarczych. Jego celem jest zapobieżenie – na wczesnym etapie – poja-wienia się w państwach członkowskich nadmiernych deficytów.

Rozporządzenie przewiduje, że państwa członkowskie składają Ra-dzie i Komisji programy stabilności i konwergencji. Programy stabilności składają „państwa uczestniczące w trzecim etapie UGW”, a programy konwergencji – kraje nienależące do strefy euro. Programy te zawiera-ją średnioterminowe cele polityki budżetowej oraz ewentualnie ścieżkę dojścia do tego celu, założenia dotyczące spodziewanego rozwoju sytu-acji gospodarczej i istotnych zmiennych makroekonomicznych, takich jak: PKB, inwestycje, zatrudnienie i inflacja, które wpływają na realiza-cję programów, opis działań w ramach polityki budżetowej czy − sze-rzej − polityki gospodarczej proponowanych i/lub podejmowanych, by osiągnąć założone cele polityki budżetowej oraz analizę, w jaki sposób zmiana podstawowych założeń ekonomicznych mogłaby wpłynąć na

46 Rezolucja Rady Europejskiej z dnia 17 czerwca 1997 r. w sprawie Paktu stabilności i wzrostu (Dz. Urz. UE L 236, 02.08.1997).

47 Rozporządzenie Rady nr 1466 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzo-ru pozycji budżetowych oraz nadzonadzo-ru i koordynacji polityk gospodarczych (Dz. Urz.

UE L 209, 02.08.1997) zmienione rozporządzeniem Rady nr 1055 z dnia 27 czerw-ca 2005 r. (Dz. Urz. UE L 174, 07.07.2005).

sytuację budżetową. Programy konwergencji zawierają dodatkowo śred-nioterminowe cele polityki pieniężnej oraz ocenę relacji między nimi a stabilnością cen i kursu walutowego.

W programach tych państwa członkowskie zobowiązują się do przestrzegania średnioterminowych celów polityki budżetowej, które powinny być bliskie równowadze lub nadwyżce budżetowej. Obecnie są one zróżnicowanie dla poszczególnych państw, co odzwierciedla ich różnorodność pod kątem gospodarczym oraz budżetowym i w praktyce zawarte są w przedziale pomiędzy –1% PKB a równowagą lub nadwyż-ką, przy uwzględnieniu zmian cyklicznych i skorygowaniu o czynniki jednorazowe i tymczasowe. Jest to tzw. saldo strukturalne. Tak ustalone wartości mają – teoretycznie – pozwolić państwom członkowskim za-chować wystarczający margines zabezpieczający przed przekroczeniem przez deficyt budżetowy wskaźnika 3% w relacji do PKB na wypadek nieprzewidzianych okoliczności, zapewnić stabilność finansów nych w długim okresie i umożliwić finansowanie inwestycji publicz-nych. Średnioterminowe cele budżetowe przyjmowane są przez państwa członkowskie oraz przedstawiane w programach stabilności i konwer-gencji. Podlegają one ocenie przez Komisję i Radę w ramach procedu-ry wielostronnego nadzoru. Państwa członkowskie zobowiązane są do aktywnej konsolidacji finansów publicznych w okresie dobrej koniunk-tury (ang. good times), zdefiniowanej jako sytuacja, w której rzeczywi-sty wzrost gospodarczy przekracza potencjalny lub gdy „niewielka luka produkcyjna systematycznie maleje i jest bliska dodatniej”.⁴⁸ Oznacza

48 Specifications on the Implementation of the Stability and Growth Pact and Guideli-nes on the Format and Content of Stability and Convergence Programmes endorsed by the Council on the 7th of September 2010, dostępny na stronie: >http://ec.euro- pa.eu/economy_finance/sgp/pdf/coc/2009-11-19_code_of_conduct_%28consoli-dated%29_en. pdf<, s. 5. Dokument ten zastąpił i skonsolidował liczne inicjatywy w tym zakresie, w tym zwłaszcza przyjętą 10 lipca 2001 r. przez Radę ECOFIN opi-nię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego w sprawie zawartości i treści programów stabilności i konwergencji.

to, że nieoczekiwane dochody budżetowe powinny być przeznaczone na redukcję deficytu i długu. W „dobrych” czasach wysiłek dostosowaw-czy powinien być większy. W krajach strefy euro i należących do Eu-ropejskiego Mechanizmu Kursowego II saldo budżetowe powinno się poprawiać przynajmniej o 0,5% PKB w skali roku. Przyjęto także, że przy ocenie sytuacji budżetowej większą uwagą będzie się przykładać do długu publicznego.

Programy stabilności i konwergencji miały zostać złożone do 1 marca 1999 r. i być aktualizowane corocznie. Ich horyzont obejmuje rok bieżący, poprzedni oraz lata n+1, n+2, n+3. Zgodnie z kodeksem dobrej praktyki,⁴⁹ programy powinny być składane krótko po przedstawieniu przez rząd projektu budżetu, od połowy października do 1 grudnia.

W celu zapewnienia wysokiej jakości i porównywalności programów zaleca się stosowanie jednolitego układu (struktura, prezentacja tre-ści w formie zharmonizowanych tablic – por. ramka 1), posługiwa-nie się ujednoliconymi założeniami co do kształtowania się sytuacji w otoczeniu zewnętrznym UE (np. cena ropy naftowej, wzrost ekspor-tu i imporekspor-tu światowego, kurs euro/dolar), wykorzystanie metodologii zgodnej z Europejskim Systemem Rachunków Narodowych i Regio-nalnych we Wspólnocie („ESA 95”⁵⁰) oraz konsultowanie z Komisją własnych założeń i prognoz metodologicznych. Postulowane jest tak-że rozszerzenie zakresu przedmiotowego programów, tak aby znalazły się w nich dodatkowe informacje dotyczące jakości finansów publicz-nych i ich stabilności w długim okresie, np. na temat prowzrostowych efektów przeprowadzanych reform budżetowych czy skutków procesu starzenia się społeczeństwa.

49 Ibidem.

50 Rozporządzenie Rady nr 2223/96 z dnia 25 czerwca 1996 r. w sprawie europejskie-go systemu rachunków narodowych i regionalnych we Wspólnocie (Dz. Urz. UE, 30.11.1996).

Programy stabilności i konwergencji złożone przez państwa człon-kowskie są oceniane – w ramach procedury wielostronnego nadzo-ru – przez Radę. Ministrowie mogą wezwać państwo członkowskie do modyfikacji programu. Gdy program zostanie ostatecznie zatwierdzony, Rada monitoruje jego wdrażanie w życie. Jeśli ministrowie stwierdzą, że polityka budżetowa rządu odbiega od założeń przyjętych w programie i/lub istnieje ryzyko niezrealizowania przyjętych celów, a także zagra-ża funkcjonowaniu UGW, kierują pod adresem danego państwa człon-kowskiego zalecania podjęcia działań naprawczych.

Ramię represyjne PSW⁵¹ wyjaśnia i uszczegółowia procedurę nad-miernego deficytu. Celem jest zniechęcenie państw członkowskich do prowadzania nieodpowiedzialnej polityki budżetowej przejawiającej się dużym deficytem i zadłużeniem państwa oraz – w razie wystąpienia trud-ności – wywieranie nacisku na zmianę kursu.

Rozporządzenie określa ramy czasowe poszczególnych etapów w procedurze nadmiernego deficytu. Zawiera kontrowersyjne postano-wienia dotyczące sankcji. Przewiduje, że jeśli Rada zadecyduje o nałoże-niu sankcji, podstawowym środkiem będzie nieoprocentowany depozyt.

Będzie się on składał z dwóch części: stałej (w wysokości 0,2% PKB) oraz zmiennej, zależnej od wielkości deficytu i wynoszącej 0,1% PKB za każdy punkt procentowy deficytu powyżej wartości 3% PKB. Całkowita wielkość depozytu nie może przekroczyć 0,5% PKB. Zgodnie z PSW, depozyt może być zwrócony państwu członkowskiemu, jeśli zredukuje ono deficyt poniżej 3% PKB. Jeśli w ciągu dwóch lat od podjęcia przez ministrów decyzji o nałożeniu depozytu, problemy budżetowe nie zosta-ną rozwiązane, depozyt przekształcany jest w karę finansową. Grzywna ta nie jest zwracana państwu członkowskiemu i jest rozdzielana między

51 Rozporządzenie Rady nr 1467 z dnia 7 lipca 1997 r. dotyczące przyspieszenia i wy-jaśnienia procedury nadmiernego deficytu (Dz. Urz. UE L 209, 02.08.1997) zmie-nione rozporządzeniem Rady nr 1056 z dnia 27 czerwca 2005 r. (Dz. Urz. UE L 174, 07.07.2005).

państwa członkowskie niewykazujące nadmiernego deficytu, proporcjo-nalnie do ich udziału w całkowitym PNB państw członkowskich nie-objętych procedurą.

Ramka 1. Struktura programów stabilności i konwergencji według kodeksu dobrej praktyki

Ogólne ramy prowadzenia polityki gospodarczej i jej cele

• Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i jej prognoza

• – Gospodarka światowa/założenia makroekonomiczne – Cykl koniunkturalny i bieżąca sytuacja

– Scenariusz średniookresowy – Równowaga zewnętrzna

– Skutki głównych reform strukturalnych dla wzrostu Wynik i dług sektora rządowego

• – Strategia

– Cele średnioterminowe

– Sytuacja bieżąca i implikacje dla kolejnego budżetu – Wynik strukturalny

– Dług sektora rządowego

– Wpływ głównych reform strukturalnych na budżet Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją

• – Alternatywne scenariusze i czynniki ryzyka – Analiza wrażliwości budżetu

– Porównanie z poprzednią aktualizacją Jakość finansów publicznych

• – Strategia

– Strona wydatkowa budżetu – Strona dochodowa budżetu

Stabilność finansów publicznych w długim okresie

• – Strategia

– Długoterminowe perspektywy dla finansów publicznych, w tym skutki procesu starzenia się społeczeństwa

Zagadnienia instytucjonalne finansów publicznych

• – Reguły fiskalne – Proces budżetowy – Inne zmiany

Przy opracowaniu przez Komisję sprawozdania oraz przy podejmo-waniu przez Radę decyzji o istnieniu nadmiernego deficytu, przekrocze-nie przez deficyt publiczny wartości bazowej uznaje się za wyjątkowe,

jeśli wynika ono z poważnego pogorszenia koniunktury w następstwie ujemnego rocznego tempa wzrostu PKB lub skumulowanego spadku produkcji podczas przedłużającego się okresu bardzo niskiego wzrostu PKB w stosunku do potencjalnego wzrostu lub nadzwyczajnych oko-liczności pozostających poza kontrolą państw członkowskich, a które wywierają znaczny wpływ na kondycję budżetową sektora rządowego.

Opracowując sprawozdanie, Komisja zgodnie z art. 126 ust. 3 TFUE powinna brać pod uwagę wiele istotnych czynników wpływających na kondycję finansów publicznych, takich jak: rozwój sytuacji gospodar-czej w średnim okresie (potencjalny wzrost, faza cyklu koniunktural-nego, wdrażanie działań naukowo-badawczych oraz zmierzających do realizacji wieloletnich strategii gospodarczo-społecznych UE), rozwój sytuacji budżetowej (działania naprawcze podejmowane w okresie do-brej koniunktury, jakość finansów publicznych, zadłużenie państwa, fakt realizacji inwestycji publicznych) oraz zaangażowanie państwa w pro-ces integracji europejskiej i obciążania finansowane z tym związane.

Okoliczności te zostaną uwzględnione, jeśli deficyt budżetowy pozo-staje bliski wartości odniesienia i ma charakter tymczasowy, co ozna-cza, że według prognoz Komisji spadnie poniżej 3% PKB po ustaniu

„nadzwyczajnych okoliczności”, w tym poważnego spadku koniunktu-ry. Okoliczności te powinny być brane pod uwagę na kolejnych etapach procedury nadmiernego deficytu.

Reforma systemu emerytalnego, wprowadzającego system oparty na wielu filarach, w tym obowiązkowym filarze kapitałowym, jest uzna-na za odrębny czynnik usprawiedliwiający przekroczenie przez deficyt dopuszczalnej wielkości referencyjnej. Państwa członkowskie dostały możliwość uwzględniania w ocenie salda budżetowego w sposób re-gresywny kosztów netto reformy w ciągu pięcioletniego okresu przej-ściowego. Odliczenie to przysługuje jednak pod warunkiem, że deficyt budżetowy jest bliski wartości odniesienia, a jego przekroczenie wyni-ka z faktu wdrożenia reformy.

Na potrzeby nadzoru budżetowego przyjęto szczegółowe zasady do-tyczące składania przez państwa członkowskie sprawozdań do Komisji (Eurostatu) na temat ich planowanych i rzeczywistych deficytów budże-towych oraz wysokości ich długu. Zasady te zapisane są w rozporządzeniu Rady nr 479/2009 z dnia 25 maja 2009 r. o stosowaniu Protokołu w spra-wie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu załączonego do Trak-tatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską.⁵² Zgodnie z nim, pojęcia wykorzystywane w PNB powinny być zgodne z Europejskim Systemem Rachunków Narodowych i Regionalnych we Wspólnocie („ESA 95”).⁵³ Państwa członkowskie zobowiązane są przedkładać Komisji (Eurosta-towi) sprawozdania na temat ich sytuacji budżetowej dwa razy w roku:

po raz pierwszy przed 1 kwietnia, a po raz drugi – przed 1 października roku n. Dane te zawierają najświeższe, aktualne prognozy na rok bieżą-cy, szacowane, wstępne dane za poprzedni rok oraz rzeczywiste dane za lata n–2, n–3 i n–4. Komisja (Eurostat) dokonuje oceny jakości przed-stawianych danych pod kątem ich zgodności z zasadami rachunkowości, kompletności, wiarygodności, terminowości i spójności. Państwa człon-kowskie zobowiązane są do współpracy z Komisją (Eurostatem) w zakre-sie wymiany informacji statystycznych, a także stosowanej metodologii.

Komisja (Eurostat) współpracuje z organami statystycznymi państw członkowskich, udzielając im wsparcia technicznego, a także przeprowa-dzając systematyczne wizyty konsultacyjne, a także ewentualne inspekcje metodologiczne. Celem tych pierwszych jest przegląd przekazywanych danych, zbadanie kwestii metodologicznych, omówienie procedur oraz

52 Rozporządzenie to zmieniło i skonsolidowało wcześniejsze akty prawne w tej ma-terii, w szczególności rozporządzenie Rady nr 3605/93 z dnia 22 listopada 1993 r.

w sprawie stosowania Protokołu w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego de-ficytu załączonego do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. Urz.

UE L 332, 31.12.1993).

53 Rozporządzenie Rady nr 2223/96 z dnia 25 czerwca 1996 r. w sprawie europejskie-go systemu rachunków narodowych i regionalnych we Wspólnocie (Dz. Urz. UE, L 310, 30.11.1996).

ocena zgodności z zasadami rachunkowości. Inspekcje metodologicz-ne przeprowadzametodologicz-ne są w przypadku stwierdzenia, że jakość danych jest zagrożona lub narażona na potencjalne problemy i mają na celu moni-torowanie procesów i rachunków sektora publicznego. Mogą one mieć miejsce w sytuacji, gdy np. wprowadzane są częste, znaczące i nieuza-sadnione korekty deficytu i zadłużenia, państwo członkowskie nie prze-syła Komisji (Eurostatowi) na czas wszystkich wymaganych informacji statystycznych, zmieniane są jednostronnie i bez podania wyjaśnienia metody szacowania deficytu i długu lub gdy istnieją nierozstrzygnię-te różnice metodologiczne między państwem członkowskim a Komisją (Eurostatem). Przed publikacją Komisja (Eurostat) może skorygować dane przekazywane przez państwa członkowskie, jeśli istnieją dowody, że nie spełniają one wymogów jakościowych.

Niemal od samego początku Pakt stabilności i wzrostu był przed-miotem bardzo ostrej krytyki. Jedne z najbardziej godnych odnotowa-nia sceptycznych głosów sformułowali W. Buiter et al.⁵⁴ i B. Eichengreen i Ch. Wypłosz.⁵⁵ Ożywiona fala krytyki nastąpiła krótko przed i tuż po listopadzie 2003 r., gdy Rada niezgodnie z prawem de facto zawie-siła procedurę nadmiernego deficytu wobec Niemiec i Francji.⁵⁶ Kry-tycy zarzucali regułom polityczny podtekst podejmowanych decyzji, trudności w egzekwowaniu zasad, krótkowzroczność czy nadmierną re-presyjność. Dość powszechnie wypowiadany był podgląd, że pakt ogra-nicza możliwość wykorzystania polityki budżetowej jako instrumentu oddziaływania na gospodarkę, co byłoby szczególnie pożądane w kon-tekście utraty przez państwa należące do strefy euro innych narzędzi

54 w. buiter et al., Excessive Deficits: Sense and Nonsense in the Treaty of Maastricht,

„Economic Policy”, vol. 8, no 16, 993.

55 b. eichengreen, c. wyplosz, Stability and Growth Pact. More than a Minor Nuisan-ce, „Economic Policy”, vol. 13, no 26, 1998.

56 European Commission, Public Finances in EMU. 2004, „European Economy”, no 3, 2004, s. 61.

polityki ekonomicznej, takich jak polityka pieniężna czy kurs walutowy.⁵⁷ W 2004 r. zaczął się wyłaniać konsens co do pożądanych zmian w regu-lacjach. Pojawiła się powszechna zgoda, że należy usprawnić te mechani-zmy paktu, które zawiodły (M. Buti użył określenia internal adjustments), niż wprowadzić całkowicie nowe reguły fiskalne na szczeblu europejskim (grand design według nomenklatury M. Butiego⁵⁸). W szczególności po-stulowane usprawnienia dotyczyłyby położenia większego nacisku na konieczność prowadzania ostrożnej polityki fiskalnej w czasie dobrej ko-niunktury, zwrócenia większej uwagi na kwestię zadłużenia i stabilności finansów publicznych w długim okresie, uwzględnienia zmian cyklicz-nych, ściślejszego nadzoru nad statystykami finansowymi oraz wzmoc-nienia wiarygodności reguł.⁵⁹

Pod wpływem krytyki, lecz przede wszystkim pod naciskiem Nie-miec i Francji borykających się z trudnościami budżetowymi,⁶⁰ PSW został w 2005 r. zreformowany.⁶¹ Przyjęto, że średnioterminowe cele polityki budżetowej powinny być wyznaczane dla każdego kraju indy-widualnie i uwzględniać ich specyfikę. Założono, że oceniając sytuację

57 Szerzej na ten temat: m. czernielewska-rutkowska, Europeizacja polityki fiskalnej – adaptacja państw członkowskich do ram budżetowych UE. Wnioski dla Polski, Cen-trum Europejskie Natolin, Warszawa 2003. Interesujący przegląd propozycji zmian znajduje się w: j. fischer et al., 101 Proposals to Reform the Stability and Growth Pact. Why so Many? A Survey, „European Economy Economic Papers”, no 267, De-cember 2006.

58 m. buti et al., Revisiting the Stability and Growth Pact: Grand Design or Internal Adjustment?, „CEPR Discussion Paper”, no 3692, 2003.

59 m. buti, a. sapir, Fiscal Policy in Europe: the Past and Future of EMU Rules from the Perspective of Musgrave and Buchanan, „CEPR Discussion Papers”, no 5830, Sep-tember 2006, s. 17.

60 Por. m. heipertz, a. verdun, Ruling Europe. The Politics of the Stability and Growth Pact, Cambridge University Press, Cambridge, 2010.

61 Szerzej na ten temat w: European Commission, Strengthening Economic Governan-ce and Clarifying the Implementation of the Stability and Growth Pact, COM (2004) 581, September 2004 oraz European Commission, Public Finances in EMU, „Euro-pean Economy”, no 3, 2005, s. 70–89.

budżetową, należy uwzględniać wiele czynników wpływających na stan finansów publicznych. Reformę systemu emerytalnego uznano za kolejny powód usprawiedliwiający przekroczenie dopuszczalnej wielkości deficy-tu, a państwa członkowskie dostały możliwość uwzględnienia w ocenie salda budżetowego kosztów reform wprowadzających system kapitało-wy. Innymi ważnymi zmianami było wydłużenie terminów w procedu-rze nadmiernego deficytu oraz zobowiązanie państw członkowskich do aktywnej konsolidacji finansów publicznych w czasie dobrej koniunktu-ry. Przyjęto również, że przy ocenie sytuacji budżetowej większą uwagę należy skupić na długu publicznym.⁶²

Reforma paktu wymyka się jednoznacznym ocenom. Stosując kry-teria G. Kopitsa i S. Symanskiego,⁶³ można powiedzieć, że pod pewnymi względami, takimi jak przejrzystość, prostota i jednoznaczność, zno-welizowane przepisy wypadają gorzej. Z drugiej strony, reforma paktu oznacza zwiększenie elastyczności reguł, ich większą zgodność z innymi celami, działaniami i politykami Unii, a także ułatwia przeprowadzanie niezbędnych reform strukturalnych.⁶⁴ Niejednoznacznie należy ocenić wpływ reformy na egzekwowalność oraz wiarygodność przepisów.