Planowanie w zarządzaniu przestrzenią turystyczną

Na proces zarządzania składają się: planowanie, organizowanie, bieżące kie-rowanie oraz kontrola. Każdemu z  nich odpowiadają narzędzia zarządzania. Noworól (2008) wskazuje, że planowanie rozwoju mieści w sobie następujące elementy: analizowanie i diagnozowanie, prognozowanie, definiowanie celów i wizjonerstwo, tworzenie strategii, programowanie oraz projektowanie187. Naj-ogólniej rzecz ujmując wyróżnia się planowanie społeczno-gospodarcze oraz przestrzenne.

• Planowanie społeczno-gospodarcze

Głównym dokumentem strategicznym określającym trendy, scenariusze roz-woju społeczno-gospodarczego oraz kierunki zagospodarowania przestrzennego Polski jest Długookresowa Strategia Rozwoju Kraju – Polska 2030. Trzecia fala no-woczesności. W strategii, której nadrzędnym celem jest poprawa jakości życia Po-laków wyznaczono trzy obszary strategiczne: konkurencyjność i innowacyjność gospodarki, równoważenie potencjału rozwojowego regionów Polski, efektywność i sprawność państwa188. W ramach tych obszarów wskazane zostały cele rozwojo-we uzupełnione kierunkami interrozwojo-wencji, a w dalszej kolejności celami do realizacji. Podstawowym dokumentem średniookresowym dotyczącym rozwoju Polski i jednocześnie stanowiącym punkt odniesienia dla dziewięciu strategii zintegro-wanych189 jest Strategia Rozwoju Kraju 2020. W dokumencie określono trzy ob-szary, na których powinna nastąpić koncentracja funduszy związanych z polity-ką rozwoju: sprawne i efektywne państwo konkurencyjna gospodarka, spójność społeczna i terytorialna190. W obszarze dotyczącym sprawnego i efektywnego państwa zwrócono szczególną uwagę na konieczność przejścia od administro-wania do zarządzania rozwojem, którego warunkiem koniecznym jest przegląd i analiza mechanizmów oraz zasad funkcjonowania instytucji publicznych na poziomie krajowym, a także na poszczególnych poziomach administracji teryto-rialnej. Założono, że poprawa wiązać będzie się z uporządkowaniem kompeten-cji umożliwiającym realizację działań rozwojowych, zwiększeniem efektywności instytucji publicznych, wprowadzeniem jednolitych zasad e-gov w administra-cji, poprawą jakości prawa, zapewnieniem ładu przestrzennego191. W perspekty-wie średniookresowej za pożądane uznano między innymi zwiększenie stopnia pokrycia planami zagospodarowania przestrzennego powierzchni kraju oraz wzmocnienie partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym. Zestawie-nie szczegółowych działań zaprezentowano w tabeli 36.

188 Długookresowa Strategia Rozwoju Kraju – Polska 2030. Trzecia fala nowoczesności, Minister-stwo Administracji i Cyfryzacji, Warszawa 2013, s. 4.

189 Strategia Innowacyjności i  Efektywności Gospodarki, 2020, Ministerstwo Gospodarki Warszawa 2013; Strategia Rozwoju Kapitału Ludzkiego 2020, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa 2013; Strategia Rozwoju Transportu do 2020 roku (z perspektywą do

2030),Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, Warszawa 2013. Stra-tegia „Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko, perspektywa do 2020”, Ministerstwo

Gospo-darki, Ministerstwo Środowiska, Warszawa 2014; „Strategia Sprawne Państwo 2020”,

Warsza-wa 2013; Strategia Rozwoju Kapitału Społecznego 2020, Ministerstwo Kultury i DziedzictWarsza-wa

Narodowego, Warszawa 2013; Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010–2020: Regiony,

Miasta. Obszary wiejskie, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2010; Strategia Rozwoju Systemu Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej do 2022, Warszawa

2013; Strategia Zrównoważonego Rozwoju Wsi, Rolnictwa i Rybactwa na lata 2012–2020, Mi-nisterstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Warszawa 2012.

190 Czym jest Strategia Rozwoju Kraju 2020, https://www.mir.gov.pl/strony/zadania/polityka–

rozwoju–kraju/zarzadzanie–rozwojem–kraju/strategia–rozwoju–kraju/ (dostęp: 29.09.2015).

Tabela 36. Działania związane z planowaniem przestrzennym ujęte w Strategii Rozwoju Kraju

2020

Działania 2012–2015 Działania 2016–2020

przygotowanie systemowych regulacji i decyzji ułatwiających wprowadzanie rozwiązań związanych ze zmianami struktur przestrzennych

delimitacja obszarów funkcjonalnych na poziomie krajowym i regionalnym wypracowanie metody analizy wpływu polityk

publicznych na zmiany struktur przestrzennych opartej o technologie satelitarne

wprowadzenie systemu monitoringu przebiegu zjawisk przestrzennych i wpływu polityk publicznych opartego na europejskiej i krajowej infrastrukturze informacji przestrzennej wprowadzenie obowiązku sporządzania aktów

planowania przestrzennego w technice cyfrowej ^{uruchomienie cyfrowego systemu danych o planach}zagospodarowania przestrzennego budowa i rozwijanie krajowej infrastruktury informacji przestrzennej

wprowadzenie rozwiązań sprzyjających efektywniejszemu wykorzystaniu przestrzeni tworzenie gminnych zasobów nieruchomości

Źródło: opracowanie na podstawie Strategia Rozwoju Kraju 2020, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego Warszawa 2012, s. 49.

Planowanie społeczno-gospodarcze ma także miejsce na poziomie regional-nym. Zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa samorząd województwa określa strategię rozwoju województwa. W odniesieniu do szczebla lokalnego ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powia-towym i ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie określają wprost obowiązku tworzenia i realizacji strategii rozwoju. Wymogi skutecznego działania wymuszają na samorządach sięganie po tego typu instrumenty. Jednak samo posiadanie strategii nie jest wyrazem aktywności prorozwojowej.

W planach dotyczących rozwoju społeczno-ekonomicznego dużą rolę od-grywa turystyka. Oprócz uwzględnienia jej w tego rodzaju dokumentach po-wstają także osobne dedykowane turystyce. W sierpniu 2015 roku Rada Mini-strów przyjęła Program Rozwoju Turystyki do 2020 r. Skoncentrowano się w nim na następujących obszarach priorytetowych: konkurencyjna i innowacyjna rystyka, nowoczesny system zarządzania turystyką, kompetentne kadry dla tu-rystyki, turystyka jako czynnik rozwoju regionalnego, i lokalnego, zwiększający spójność społeczną i gospodarczą regionów i kraju oraz poprawę jakości życia mieszkańców192. W programie zarówno w celu głównym, jak i w jego elemen-tach realizacyjnych brak jest bezpośrednich nawiązań do przestrzeni. Niemniej jednak widoczny jest wzgląd na realizację zasad zrównoważonego rozwoju. Te-mat ten w odniesieniu do turystyki jest w ostatnich latach coraz częściej po-dejmowany na łamach różnych opracowań. Zagadnieniom turystyki zrówno-ważonej szczególnie dużo uwagi zostało poświęcone w ramach publikacji pod red. Kowalczyka (2010). Dla celów przedkładanego opracowania przyjęto, że „turystyka zrównoważona odnosi się do sytuacji, w której negatywne konsekwencje działalności turystycznej nie mają charakteru nieodwracalnego dla środowiska, przy-192 Program Rozwoju Turystyki do 2020 roku, Ministerstwo Sportu i Turystyki, Warszawa 2015, s. 35.

nosząc jednocześnie pozytywne skutki turystom, społecznościom obszarów recepcji, a także podmiotom świadczącym usługi turystyczne”193. Wyraźne odniesienia do zrównoważonego rozwoju i przestrzeni turystycznej znajdują się też w innych częściach wspomnianego wyżej programu, a szczególnie w ramach celu ope-racyjnego 4 Zagospodarowanie i modernizacja przestrzeni dla rozwoju turystyki i  infrastruktury turystycznej, przy zachowaniu zasad zrównoważonego rozwoju i przepisów ochrony środowiska. Realizacja tego zamierzenia będzie mieć miejsce poprzez zadania dotyczące wsparcia inwestycji turystycznych w ramach progra-mów, rewitalizacji, rozwoju miast i obszarów wiejskich oraz tworzenie nowych usług a także w związku z wsparciem działań na rzecz rozbudowy infrastruktury turystycznej. Koordynatorem realizacji zadania jest Ministerstwo Sportu i Tu-rystyki we współpracy między innymi z jednostkami samorządu terytorialne-go. Należy podkreślić, że w programie rekomendowane są działania na rzecz rozwoju turystyki kulturowej (szczególnie przemysłowej), przemysłu spotkań, turystyki aktywnej, zdrowotnej (w tym głównie spa & wellness), turystyki na obszarach wiejskich.

Na szczeblu poszczególnych jednostek terytorialnych tworzone są odrębne dokumenty planistyczne, w których, w wielu przypadkach uwzględnia się kwe-stie związane z turystyką.

Niejednokrotnie opracowuje się też odrębne plany rozwoju turystyki, czy produktów turystycznych.

• Planowanie przestrzenne

Polityka przestrzenna to „planowa działalność polegająca na wykorzystaniu znajomości praw rządzących kształtowaniem i użytkowaniem przestrzeni w celu racjonalnego jej zagospodarowania”194. Tworzenie polityki przestrzennej jest ściśle powiązane z polityką gospodarczą i społeczną. Każde określone warunki spo-łeczno-ekonomiczne powodują zapotrzebowanie na odpowiednie formy użyt-kowania ziemi195. Jak pisze Noworól (1998) „każda polityka lokalna ma jakiś wy-miar przestrzenny”196. Podstawą kreowania zmian przestrzennych powinna być zasada zrównoważonego rozwoju. Na politykę przestrzennego zagospodarowa-nia kraju wpływa szereg czynników, w tym: uwarunkowazagospodarowa-nia polityczne, związa-ne z historycznie ukształtowaną siecią osadniczą, demograficzzwiąza-ne, gospodarcze, technologiczne, wynikające z dziedzictwa kulturowego, przyrodnicze, związa-ne z realizacją celów rozwojowych Unii Europejskiej, krajowe uwarunkowania 193 Ekonomika turystyki i  rekreacji, red. A. Panasiuk, Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN, 2011, s. 109.

194 M. Borsa, Polityka przestrzenna w gospodarce regionalnej i lokalnej, [w:] Gospodarka

regional-na i lokalregional-na, red. Z. Strzelecki, Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN, 2008, s. 174–196.

195 Podstawy teoretyczne gospodarki przestrzennej i zarządzania przestrzenią, red. T. Bajerowski, Olsztyn: Wydawnictwo Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego, 2003, s. 182.

196 A. Noworól, Instrumenty zarządzania rozwojem miasta, Kraków: Instytut Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej, 1998, s. 122.

prawno-instytucjonalne. Politykę tę programuje rząd, a współrealizują wszyst-kie podmioty publiczne w ramach swoich kompetencji. Władze publiczne są podmiotami polityki przestrzennej, która wykorzystuje różnorodne instrumenty w celu realizacji zamierzeń. Należą do nich: otoczenie prawne i struktury or-ganizacyjne, regulacje nakazowo-zakazowe, bezpośrednie inwestycje publiczne, środki ekonomiczne, uspołecznienie podejmowania decyzji, środki informacyj-ne, badania i naukę197. Podstawą kształtowania polityki przestrzennej jest pla-nowanie przestrzenne (w odniesieniu do poziomu kraju, regionu i w aspekcie lo-kalnym, a także w odniesieniu do wyodrębnionych przestrzennie, specyficznych obszarów). Głównym dokumentem strategicznym kreującym ład przestrzenny w Polsce oraz stanowiącym ramy przestrzenne dla prowadzonej polityki rozwo-ju jest Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Krarozwo-ju 2030. W dokumencie przyjęto za zagospodarowanie przestrzenne kraju uważać sposób rozmiesz-czenia w przestrzeni Polski podstawowych elementów struktury przestrzennej (elementy systemu gospodarczego i społecznego, infrastruktura techniczna, sieć osadnicza, krajobraz przyrodniczy i kulturowy, powiązania funkcjonalne) oraz zachodzące między nimi relacje198.

Poza planowaniem na szczeblu krajowym system planowania przestrzenne-go w Polsce opiera się o planowanie na poziomie regionalnym i lokalnym oraz o planowanie funkcjonalne tworzone dla obszarów o specyficznym przeznacze-niu (tabela 37).

Tabela 37. System planowania przestrzennego w Polsce

Poziom Organy i ich kompetencje

Planowanie krajowe

a) Minister do spraw rozwoju regionalnego – koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju.

b) Inni ministrowie odpowiedzialni za działania w określonych funkcjonalnie elementach zagospodarowania oraz mający kompetencje w zakresie przygotowania odpowiednich dokumentów planistycznych.

Planowanie regionalne ^{Samorządy województw – plany przestrzennego} _{zagospodarowania województw.} Planowanie lokalne

Jednostki samorządu terytorialnego na poziomie lokalnym – plany miejscowego zagospodarowania przestrzennego, studium zagospodarowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Planowanie funkcjonalne ^{Plany tworzone są w ramach obszarów o specyficznych cechach} _{(plany obszarów funkcjonalnych).} Źródło: opracowanie własne na podstawie Koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju...op. cit., s. 18.

Na szczeblu krajowym sporządza się koncepcję przestrzennego zagospodaro-wania kraju. Kształtowanie i prowadzenie regionalnej polityki przestrzennej leży 197 M. Borsa, Polityka…, op. cit., s.174–196.

w gestii samorządu województwa. Podstawowym instrumentem w tym działaniu jest plan zagospodarowania przestrzennego województwa. Na poziomie lokalnym pierwszym krokiem jest opracowanie studium uwarunkowań i kierunków zago-spodarowania przestrzennego gminy. Kolejne działania zmierzają do sporządze-nia miejscowego planu zagospodarowasporządze-nia przestrzennego.

Planowanie przestrzenne w Polsce opiera się jednocześnie o szereg doku-mentów prawnych, wśród których jako pierwszą należy wymienić ustawę o pla-nowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 roku. Związek z omawianym zagadnieniem wykazuje także szereg innych przepisów, w tym ustawy dotyczące prowadzenia polityki rozwoju, odnoszące się do zarządzania środowiskiem przyrodniczym, normy prawne regulujące wyznaczanie sieci eko-logicznych, planowania ochrony na obszarach chronionych i inne. Zadania sy-temu regulującego rozwój przestrzenny Borsa (2008) za Malisz (1984) ujmuje w następujące grupy:

• utrzymanie prawidłowej struktury użytkowania terenów,

• zapewnienie warunków do efektywnego działania podmiotów gospodarczych, • alokacja funkcji społeczno-gospodarczych i  poszczególnych inwestycji

z uwzględnieniem interesów inwestora oraz nadrzędnych interesów społecz-nych,

• kontrola wykorzystania każdego fragmentu przestrzeni pod kątem jej efek-tywności z  uwzględnieniem racjonalnej eksploatacji zasobów i  zachowania walorów środowiska przyrodniczego,

• ogólny nadzór nad konserwacją majątku trwałego i stanem zagospodarowania przestrzennego199.

Na koniec 2013 r. niemal wszystkie gminy (oprócz 15 jednostek) w Polsce posiadały obowiązujące studia gminne, a obowiązujące plany miejscowe miały 2289 gminy, (co stanowi 92,3% jednostek), przy czym pokrycie kraju planami kształtowało się na poziomie 28,6%, a średnia przeciętna powierzchnia planu wyniosła 205 ha200.

3.3.2. Pozostałe funkcje zarządzania w aspekcie przestrzeni turystycznej