Dopełniając charakterystyki okresowych kar pieniężnych, ryczał-tów i korekt finansowych, można wskazać na podobieństwa zachodzące między tymi środkami prawnymi, co służyć ma wykazaniu, że łączy je wiele cech wspólnych, a to w konsekwencji pozwala na przyjęcie, że ich nakładanie ma charakter sankcyjny. Podobieństwa te dotyczą zarówno przesłanek ich nakładania, wypełnianych przez nie funkcji, procedur stosowanych przy ich nakładaniu oraz charakteru odpowiedzialności państw członkowskich.
Należy wskazać, że zarówno okresowa kara pieniężna, ryczałt jak i korekta finansowa stosowane są z inicjatywy Komisji, w celu zapewnienia
146 Opinia rzecznika generalnego L.A. Geelhoeda z 6 marca 2001 r. w sprawie
C-375/99 Hiszpania p. Komisji, Rec. 2001, s. I-5983, pkt 22, 24 i 25.
147 Wyrok: z 11 stycznia 2001 r. w sprawie C-247/98 Grecja p. Komisji, Rec. 2001,
s. I-1, pkt 13 i 14; z 9 września 2004 r. w sprawie C-332/01 Grecja p. Komisji, Rec.
2004, s. I-7699, pkt 63; z 24 kwietnia 2008 r. w sprawie C-418/06 P. Belgia p.
Komisji, Zb. Orz. 2008, s. I-3047, pkt 154.
przestrzegania prawa Unii przez państwa członkowskie w toku wdra-żania przez nie polityk unijnych (art. 17 ust. 1 TUE), w tym również poszanowania zasad ich finansowania z środków budżetu Unii (art. 317 TFUE). Wspólną przesłanką nakładania omawianych środków prawnych jest zatem naruszenie prawa Unii przez państwo członkowskie. W przy-padku okresowych kar pieniężnych i ryczałtów naruszenie to polega na niewykonaniu wyroku Trybunału wydanego w trybie art. 258 TFUE, potwierdzającego wcześniejsze naruszenie prawa Unii przez to państwo.
W odniesieniu do korekt finansowych naruszenie to dotyczy natomiast przepisów rozporządzeń unijnych określających wymogi związane z wy-datkowaniem środków finansowych budżetu Unii przeznaczonych na wdrażanie wspólnej polityki rolnej i polityki spójności. Z przesłanką tą wiąże się przyjęta metoda regulacji nakładania omawianych środków prawnych: rodzaje naruszeń prawa określają przepisy Unii, natomiast Komisja w formie komunikatów i wytycznych ustala reguły stosowane przy określaniu ich wysokości, a praktykę tę akceptuje Trybunał.
Odnosząc się do funkcji wypełnianych przez okresowe kary pie-niężne, ryczałty i korekty finansowe, można stwierdzić, że wszystkie te środki prawne spełniają funkcje restytucyjno – prewencyjne, natomiast ryczałty i ryczałtowe korekty finansowe mogą również wypełniać funkcje represyjne.
Podobieństwa między omawianymi środkami prawnymi wystę-pują również w sferze proceduralnej. W inicjowanych przez Komisję postępowaniach prowadzących do nałożenia analizowanych środków prawnych można wyróżnić etap postępowania administracyjnego, obej-mujący negocjacje między Komisją i państwem członkowskim oraz możliwość mediacji, a także etap postępowania sądowego, w którym o zasadności zarzutu naruszenia prawa przez państwo członkowskie rozstrzyga Trybunał. W toku postępowań Trybunał stosuje szczególną regułę dowodową, rozkładając ciężar dowodu między Komisję i państwo członkowskie, przy czym w odniesieniu do postępowań o naruszenie
prawa prowadzonych w trybie art. 258 TFUE reguła ta stosowana jest wtedy, gdy Komisja stawia państwu członkowskiemu zarzut generalnego i ciągłego naruszania prawa.
Wskazać można również na podobieństwo w charakterze odpo-wiedzialności ponoszonej przez państwa członkowskie za naruszenia prawa prowadzące do nałożenia okresowych kar pieniężnych, ryczałtów i korekt finansowych. Odpowiedzialność ta oparta jest na kryteriach obiektywnych związanych z samym faktem naruszenia prawa przez państwo członkowskie, przy uwzględnieniu wystąpienia siły wyższej, jako okoliczności egzoneracyjnej. Oznacza to, że subiektywne kryteria związane np. ze stopniem staranności państwa członkowskiego czy jego pobudkami nie decydują o jego odpowiedzialności, mogą mieć jednak wpływ na wysokość nakładanych okresowych kar pieniężnych, ryczałtów i korekt finansowych.
Podejmując próbę określenia charakteru prawnego okresowych kar pieniężnych, ryczałtów i korekt finansowych jako środków prawnych o charakterze sanacyjnym, można wskazać, że sankcje w porządku praw-nym Unii, podobnie jak w systemach krajowych, zaliczane są do mecha-nizmów mających zapewnić przestrzeganie obowiązujących przepisów prawa148. Definiowanie sankcji jest łączone z wyodrębnieniem normy sankcjonowanej, tj. normy wyznaczającej adresatowi określony wzorzec zachowania i normy sankcjonującej, tj. nakazującej wymierzenie temu adresatowi określonej sankcji za jego niezrealizowanie. Sankcję wyzna-czają przepisy prawne określające konsekwencje zachowania niezgodnego z prawem, a jej istotą jest jej dotkliwość149. O ile w literaturze przedmiotu zgodnie przyjmuje się, że okresowe kary pieniężne i ryczałty stanowią
148 M. szwarc-kuczer, Wpływ prawa wspólnotowego na prawo karne państw
człon-kowskich, Warszawa, Centrum Europejskie Natolin 2006 (26).
149 s. wrOnkOwska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Poznań 2005,
s. 19; M. wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymie-rzania, Warszawa 2008, str.17-19.
sankcje, o tyle tego rodzaju kwalifikacja prawna nie została jeszcze doko-nana w odniesieniu do korekt finansowych. Wskazać można jednak cechy upodabniające je do sankcji. W przypadku korekty finansowej normy sankcjonowane i normy sankcjonujące ustalają przepisy z zakresu wspól-nej polityki rolwspól-nej i polityki spójności poprzez nałożenie na państwa członkowskie określonych obowiązków związanych z wydatkowaniem środków budżetu Unii na wdrażanie obu polityk oraz prawne konsekwen-cje ich naruszenia, w postaci nałożenia korekt finansowych. Dotkliwością grożącą za niewykonanie obowiązków jest zatem konieczność uiszczenia przez państwo członkowskie kwoty korekty finansowej, prowadzącej do zmniejszenia puli dostępnych mu środków finansowych. Ponadto należy zauważyć, że z przepisów Unii wynika nakaz miarkowania wysokości korekty finansowej w zależności od ciężaru (powagi) naruszenia prawa.
Przyjąć można, że wprowadzenie tego nakazu zostało zainspirowane orzecznictwem Trybunału wypracowanym w odniesieniu do wszelkich sankcji nakładanych za naruszenie prawa Unii, które zdaniem Trybunału należy miarkować w zależności od powagi naruszenia prawa. Należy również odnotować, że przepisy unijne dotyczące korekt finansowych ustanawiają wiele gwarancji proceduralnych mających zapewniać pań-stwom członkowskim prawo do obrony zarówno w administracyjnej fazie postępowania, jak i podczas sądowej kontroli decyzji nakładających ko-rekty finansowe, a wagę ich przestrzegania podkreśla również Trybunał.
Uregulowanie w przepisach dotyczących korekt finansowych wypraco-wanych wcześniej przez Trybunał zasad związanych z miarkowaniem ich wysokości zgodnie z zasadą proporcjonalności i gwarancjami prawa do obrony można odczytać jako uznanie przez prawodawcę unijnego i Trybunał sankcyjnego charakteru korekty finansowej. Jeżeli w świetle powyższego uznać, że korekta finansowa stanowi sankcję nakładaną na państwo członkowskie, wątpliwości budzi prawna metoda regulacji polegająca na określaniu przesłanek jej nakładania w formie rozporzą-dzeń, natomiast szczegółowych kryteriów decydujących o jej wysokości
w formie wytycznych. Wątpliwości te wynikają ze stanowiska Trybunału, który przyjmuje, że sankcja, nawet niemająca charakteru karnego (np.
przepadek kaucji), może zostać nałożona tylko wtedy, jeżeli jest oparta na jasnej i jednoznacznej podstawie prawnej. W tym świetle trudno uznać, by prawnie niewiążące wytyczne określające przesłanki wpływające na wysokość korekty finansowej mogły stanowić jasną i jednoznaczną pod-stawę prawną ich nakładania.
Dla dopełnienia obrazu można wskazać na różnice występujące między charakteryzowanymi środkami prawnymi związane z proce-durą ich nakładania: okresowe kary pieniężne i ryczałty nakładane są na państwa członkowskie przez Trybunał w formie wyroku (art. 260 TFUE), natomiast korekty finansowe przez Komisję w formie decyzji podlegającej sądowej kontroli Trybunału sprawowanej w ramach skargi na nieważność (art. 263 TFUE). A zatem kognicja Trybunału jest szersza w toku nakładania okresowych kar pieniężnych i ryczałtów, gdy decyduje on o rodzaju i wysokości kar, i węższa w ramach kontroli decyzji Komisji nakładającej korekty finansowe, gdyż jej zakres wyznaczają zarzuty skargi na nieważność z art. 263 TFUE, a kompetencje Trybunału względem skarżonej decyzji mają charakter kasacyjny (art. 261 TFUE). Na uwa-gę zasługują również rozwiązania dotyczące terminów, w jakich mogą być nakładane analizowane środki prawne. W odniesieniu do korekt finansowych nakładanych w ramach polityki spójności, okresowych kar pieniężnych i ryczałtów nie ustanowiono terminu uniemożliwiającego ich nakładanie, natomiast w przypadku korekt finansowych nakładanych w ramach wspólnej polityki rolnej mogą one obejmować wyłącznie te naruszenia prawa, które wystąpiły w okresie 24 miesięcy poprzedzają-cych dostarczenie państwu członkowskiemu pisemnej informacji o ich
wykryciu przez Komisję. r
O Autorce
Dr Justyna Łacny, adiunkt w Zakładzie Prawa Europejskiego w Instytucie Nauk Prawnych PAN, ekspert ds. legislacji w Biurze Analiz Sejmowych, współpracownik Centrum Europejskiego UW, stypendyst-ka m.in. Komisji Europejskiej (OLAF), Trybunału Obrachunkowego, a także Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Institut Suisse de Droit Comparé, Katholieke Universiteit Leuven i Fundacji „Centrum Europejskie Natolin”.
financial corrections imposed on Member States for the infringement of the EU law*
___
Okresowe kary pieniężne, ryczałty i korekty finansowe nakładane na państwa
członkowskie za naruszenia prawa UE
* The paper has been based on the research conducted by the Author in the Library of the European University Institute in Florence in 2010 within the project ”Summer Fellowship” sponsored by the Natolin European Centre.