Rola polityki planistycznej w realizacji przedsięwzięć - strona publiczna jako ich współtwórca współtwórca

W przypadku przedsięwzięć urbanistycznych o dużej skali strona publiczna odgrywa kluczową rolę w zakresie ich planowania i realizacji. Zaangażowanie strony publicznej przyjmuje aktywny charakter, zwłaszcza w zakresie określenia terytorialnych czy przestrzennych aspektów zagospodarowania - lokalizacji i typologii projektu. Postawa ta wyraża przedsiębiorczą postawę władz publicznych, gdzie możliwym narzędziem polityki przestrzennej, rozumianej jako ukierunkowana państwowa interwencja w procesy rynkowe, staje się realizacja przedsięwzięć urbanistycznych. Jest to jeden z głównych paradoksów tego modelu działania, który, przynajmniej w Europie, może być przedstawiany w kategoriach rynkowych, jednak w rzeczywistości strona prywatna nie zawsze jest wiodąca w ich inicjowaniu bądź pełni rolę strategicznego inwestora w zakresie przygotowania i uzbrojenia terenów.

Prowadzi to do pytania, na ile sektor prywatny angażowałby się w realizację przedsięwzięć

185 Nominalnie - jako wątek przewodni projektu, realnie wyrażany przez udział strony prywatnej w projekcie.

134 urbanistycznych bez udziału strony publicznej oraz w jaki sposób takie projekty byłyby kształtowane¹⁸⁶ - wątek ten jest rozwinięty w kontekście analizy polskich doświadczeń, zwłaszcza nowych dzielnic mieszkaniowych i handlowych. Strona publiczna może ponosić odpowiedzialność zapewnienia kluczowej inicjatywy oraz długoterminowego zaangażowania przy realizacji przedsięwzięć. W zakresie meritum polityki przestrzennej dotyczy to np. określenia wiodącej idei przekształceń i usytuowania przedsięwzięcia w strukturach terytorialnych. Nie jest to jednak jej jedyne zadanie, gdyż w celu realizacji tych założeń instytucje publiczne mobilizują dostępne zasoby publiczne - prawne, finansowe czy przestrzenne (nieruchomości). Inna kwestia, w której rola władz jest najistotniejsza, to długofalowe zaangażowanie w realizację dużych przedsięwzięć, zwłaszcza w sytuacji, w której działania strony rynkowej mogą być determinowane przez doraźną sytuację rynkową, dyktowaną uwarunkowaniami makroekonomicznymi. Są to m.in. cykle koniunkturalne gospodarki, dostępność kapitału i gruntów oraz charakter zaangażowania strony prywatnej, nastawionej przede wszystkim na zapewnienie zysku dla udziałowców oraz minimalizacja kosztów jego uzyskania. Oznacza to także możliwość zainicjowania bądź wsparcia inwestycji w sytuacji dekoniunktury.

Stopień zaangażowania strony publicznej może się różnić w zależności od przyjętej formuły projektu. Na podstawie analizy typologii trudno sformułować zależność między typem inwestycji a stopniem zaangażowania, ponieważ są one warunkowane szeregiem innych czynników. Najistotniejszym z nich, istotniejszym niż szczegółowy charakter przeznaczenia terenu, jest sam wybór formuły przedsięwzięcia jako sposobu realizacji lokalnej polityki. Choć i tu są typologie, które wymagają silniejszego wsparcia (głównie finansowego) ze strony publicznej, np. funkcje kultury czy badawczo-rozwojowe, decyduje tu kryterium opłacalności dla strony prywatnej. Dzięki integracji działań wiodąca rola strony publicznej - samorządów lub instytucji narodowych - może otwierać możliwości dla zabezpieczenia interesu publicznego. Strona publiczna (samorządy, ale także partycypujące organizacje społeczne) ustalając zasady realizacji projektów negocjuje realizację tych celów. Wpisuje się to w formułę, zgodnie z którą instytucje publiczne mogą zachować decydującą kontrolę dzięki udziałom w przedsięwzięciu. Mogą to byc udziały finansowe (budżetowe, bądź gwarancje inwestycyjne) lub nieruchomości. Stawianie

186 W krajach, w których znajdują się projekty stanowiące przedmiot badań, decyzje dotyczące zagospodarowania przestrzennego, w tym zabezpieczenie interesu mieszkańców i osób trzecich, są odpowiedzialnością instytucji samorządowych lub, w wyjątkowych sprawach, przez instytucje publiczne reprezentujące władze centralne (np.

ministerstwa). Realizacja projektów wymaga ich zgody i akceptacji nawet przy minimalnym stopniu zaangażowania strony publicznej. Pytanie dotyczy pozostałych aktywności - zgromadzenia kapitału i gruntu, przygotowania oraz realizacji inwestycji, sprzedaży, wynajmu i utrzymania projektu. Realna "władza" strony prywatnej nad przestrzenią miasta jest sprawcza i wyraża się poprzez działania gospodarcze i inwestycyjne.

135 warunków jest jednak możliwe tylko wówczas, jeśli instytucje publiczne muszą zaangażować się we współpracę ze stroną prywatną, w tym przyjąć polityczne i finansowe ryzyko jako wkład w realizację przedsięwzięcia. Zakres i stopień może się różnić od lokalnych uwarunkowań, zwłaszcza prerogatyw prawnych i politycznych powierzonych stronie publicznej. Choć strona publiczna nie zawsze może angażować się w ścisłą współpracę¹⁸⁷ na polu finansowym, wsparcie dla dużych inwestycji prawie zawsze wiąże się z decyzją polityczną oraz ryzykiem. Dzieje się tak zwłaszcza z uwagi na skalę i efekty zewnętrzne przedsięwzięć urbanistycznych, które i tak wymagają zaangażowania środków publicznych, chociażby realizację wspierającej je miejskiej infrastruktury. Zrozumienie współzależności wymaga zidentyfikowania w ogólnym zakresie, jak przedsięwzięcia przyjmują formę typologii i jak kształtowane są główne zadania w ramach jej realizacji.

4.3.3. Rynkowy charakter przedsięwzięć a wybór formuły interwencji

Jak wskazuje charakterystyka dużych przedsięwzięć urbanistycznych, są one formułowane w określeniu o pewne wiodące, powtarzane, przekształcane i aplikowane globalnie, typologie. Opisywane rzedsięwzięcia są mechanizmem spajającym cele polityki przestrzennej i prywatnych planów oraz projektów. Haila, badając politykę aspirujących miast globalnych, wspominała o tym aspekcie w kontekście dominującej roli rynku nieruchomości w kształtowaniu polityki przestrzennej miast. Jej analiza wskazywała w szczególności na dwa elementy: "percepcję" miejskiej polityki przez inwestorów i deweloperów jako przyjaznej dla rynku i minimalizującej ryzyko oraz wdrażanie określonych procedur inwestowania. Wiąże się to zarówno z praktycznym, ale także "symbolicznym" wymiarem polityki miast (Haila 1997). Koncepcja Haili pozwala tu na zrozumienie roli przedsięwzięć jako mechanizmu scalającego jeden i drugi aspekt w komplementarny, spójny produkt, gdzie strony prywatna i publiczna dostarczają wzajemnie uzupełniających się elementów tego narzędzia. Tłumaczy także, jak potencjalnie mogą się kształtować narzędzia i mechanizmy integracji tych działań.

Analiza typologii projektów wskazuje także na charakterystyczne elementy składowe tych przedsięwzięć, gdzie określone grupy udziałowców je realizujących mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na jej kształtowanie. Identyfikacja tych „części składowych”, funkcjonujących jako "udziały" strony prywatnej i

187 Przykłady mechanizmów współpracy zostały zawarte w rozdziałach 4 oraz 6 - podsumowanie badań. Polskim przykładem ryzyka finansowego i politycznego, wpływającego na ograniczenie współpracy, była niewielka popularność mechanizmów partnerstwa publiczno-prywatnego przed nowelizacją ustawy z 2008 roku. Do 2012 roku jedynie Gdańsk i Sopot były miastami aktywnie wdrażającymi mechanizmy PPP dla realizacji przedsięwzięć urbanistycznych. Czynnikiem ograniczającym mechanizmy pomocy publicznej są także przepisy UE.

136 publicznej, pozwalają zrozumieć, jak kształtowały się relacje między uczestnikami procesu inwestycyjnego oraz kto odpowiada za ustalanie kierunku w ich wdrażaniu. W szczególności istotna jest tu różnica miedzy mobilizacją działania w ramach zamierzonej polityki przestrzennej (przedsięwzięcie urbanistyczne jako sposób na realizację celów - np. wizerunek miasta, poprawa jakości przestrzeni, lokalizacja miejsc pracy i usług), typologii produktu deweloperskiego (np. osiedle apartamentowców, centrum handlowe) oraz mobilizacji infrastruktury dla wzrostu gospodarczego (wiążącej się z popytem na przestrzenne) bądź inwestycji (m.in. wiążącej się z wzrostem roli sektora FIRE oraz finansowaniem poszczególnych rynków i produktów nieruchomości) w gospodarkach przez 2008 r.). W dużym uproszczeniu relacje między uczestnikami tych procesów oraz ich zaangażowanie w procesy zostały one zestawione w tabeli 2 poniżej.

Schemat ilustruje powiązany charakter zaangażowania strony prywatnej i publicznej oraz to, że głównie uczestnicy rynkowi mogą realizować wiele z założeń „składających” się na przedsięwzięcia. Szeroko definiowana strona publiczna odpowiada za ukierunkowanie tych działań w zakresie dotyczącym polityki przestrzennej. Jej wpływ na sam charakter projektu może zależeć od wpływu na mechanizmy rynku nieruchomości.

137 Tabela 2 -Główne grupy instytucji uczestniczące w kształtowaniu typologii przedsięwzięć oraz stopień, w jakim mają one wpływ na jego kształtowanie

Aspekt składowy typologii

Główne grupy instytucji uczestniczące w kształtowaniu typologii przedsięwzięcia oraz stopień w jaki mają one wpływ na jego kształtowanie

Stron publiczna -

138 Ważnym elementem, celowo pominiętym w tabeli powyżej, jest zaangażowanie lokalnych wspólnot mieszkańców, zwłaszcza w kontekście kształtowania typologii przedsięwzięć, nie tylko wyłącznie jako elementu mechanizmu inwestycyjnego, ale także w szerszym kontekście, elementu tworzenia polityki przestrzennej. Dotychczasowa praktyka, podsumowana w rozdziale, wskazuje na ograniczony wpływ grup mieszkańców na formułę przedsięwzięć. Opisane powyżej typologie są niemal wyłącznie wynikiem kombinacji czynników rynkowych oraz wytycznych polityki przestrzennej, rozumianych w dużej mierze jako racjonalne procesy zagospodarowania przestrzeni miast. Przykłady, w krórych przedsięwzięcia były realizowane w formie uspołecznionej i kooperatywnej, są stosunkowo nieliczne i bazują na lokalnej specyfice rynku, dopuszczającej taką formułę. Przykładem jest tu np. dzielnica mieszkaniowa Vauban we Fryburgu, wykorzystująca istniejące systemach wsparcia dla kooperatyw mieszkaniowych¹⁸⁸. Inną możliwością jest wpływ na procesy inwestycyjne poprzez mechanizmy politycznej reprezentacji oraz odgórne decyzje związane np. z polityką społeczną. Przykładem jest tu Dublin Docklands Development Authority (DDDA), przywoływane jako miejski model korporacyjnej odpowiedzialności społecznej, gdzie na fali krytyki pierwszych realizacji rząd powołał instytucję, która miała w swoich decyzjach uwzględniać zarówno potrzeby społeczne, jak i głos mieszkańców. DDDA realizowała te zadania m.in. poprzez mechanizm konsultacyjny i wprowadzenie lokalnych przedstawicieli do rady nadzorczej (Moore 2008).

Wynika to raczej ze specyficznego charakteru ustroju politycznego niż otwartej natury przedsięwzięcia jako narzędzia realizacji polityki przestrzennej. Niezależnie od mechanizmów zabezpieczania interesu publicznego¹⁸⁹, przedsięwzięcia urbanistyczne realizowane w partnerstwie ze stroną prywatną muszą realizować określone cele rynkowe. W przypadku, gdzie partnerem jest wyłącznie strona publiczna, problem nabiera innego znaczenia i wiąże się z mechanizmami społecznego nadzoru nad tym, jak i na co wydawane są środki publiczne. W Polsce problem ten wyrażany jest m.in. jako dylemat - "stadiony"

kontra "szkoły i przedszkola". Podkreśla to jednak fundamentalny problem przedsięwzięć związany z

"deficytem partycypacyjnym"¹⁹⁰, powodowanym przez ograniczone możliwości kształtowania formuły interwencji (Swyngedouw 2003), jak i będącym endemiczną cechą większości z "megaprojektów"

(Flyvbjerg 2003). Jeśli jednak mieszkańcy niekoniecznie mogą decydować o tym, jak powstaje projekt.

188 Za Forum Vauban e.V., źródło: http://www.vauban.de/info/abstract2.html

189 Są one omówione szczególowo w wynikach badań studiów przypadku (rozdział 4.2) oraz podsumowaniu (rodział 4.3). Przykład stanowią np. programy zapewnienia korzyści dla lokalnych społeczności w wyniku realizacji

projektów przez prywatnych deweloperów lub z zysków sprzedaży nieruchomości przez operatora inwestycji. Były one stosowane m.in. przez DDDA w projekcie Docklands.

190 Partycypacja jest tu traktowana nie tylko jako mechanizmy informowania i konsultacji, ale przede wszystkim możliwości współrządzenia czy wpływu na formułę projektu.

139 Prowadzi to do pytania o polityczne ryzyko związane z realizacją opisywanych przedsięwzięć oraz stosowania ich jako narzędzia kształtowania rozwoju przestrzennego.

4.4. Podsumowanie

Rozdział zawiera studia przypadków sześciu zagranicznych przedsięwzięć: Dublin Docklands, Dublin Adamstown, Liverpool One, Manchester Salford MediaCityUK, Hamburg Hafencity oraz 22@ w Barcelonie. Przedsięwzięcia są poddane analizie pod kątem typu operatora oraz tzw. mechanizmów powiązania między przedsięwzięciami a wytycznymi polityki przestrzennej o charakterze ponadlokalnym i lokalnym. Każde studium przypadku obejmuje mechanizmy zabezpieczenia interesu samorządu oraz stron trzecich. Rozdział podsumowuje zestawienie głównych wyników analizy.

140

141 5. Dotychczasowa perspektywa realizacji dużych projektów urbanistycznych o dużej skali w

Polsce - podsumowanie doświadczeń oraz ich rola w debacie o polityce miejskiej