Jednym ze wskaźników decentralizacji funkcjonalnej jest udział wydatków samorządowych w produkcie krajowym brutto (PKB). W Polsce udział ten w 1991 roku wynosił 7,4%, w 1999 roku zwiększył się do 10,5%, a w 2010 roku w Polsce i na Węgrzech należał do najwyższych spośród krajów Europy Środ-kowej i Wschodniej i wynosił według danych OECD odpowiednio 14,9 i 12,6%
(tabela 3) – przybliżając te kraje do modelu północnoeuropejskiego w zakre-sie poziomu decentralizacji funkcjonalnej. Obu państwom daleko jednak było pod tym względem do państw skandynawskich (Szwecji – 24,2% oraz Finlandii – 22,4%). W wyniku reform centralizacyjnych i reorganizacji administracji tery-torialnej na Węgrzech, udział wydatków samorządowych w stosunku do PKB zmniejszył się w okresie 2010–2015 o blisko 5 punktów procentowych, co ozna-cza istotne zmniejszenie funkcjonalnego znaczenia samorządu lokalnego. W
Pol-75 Cyt. za: J. Bober, J. Hausner, H. Izdebski et al., Narastające dysfunkcje…, s. 18.
76 E. Kustra, Zasada pomocniczości a przekształcenia polskiego systemu prawa i społecznej świadomości, „Studia Iuridica Toruniensia” 2002, t. II, s. 209.
77 S. Patyra, Zakres dopuszczalnej ingerencji władzy centralnej w sferę funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce – refleksje aksjologiczne, [w:] Samorządy w procesie decentra-lizacji władzy publicznej, red. M. Chrzanowski, J. Sobczak, Lublin: Stowarzyszenie Naukowe Pro Scientia Iuridica 2017, s. 26.
sce wskaźnik ten zmniejszył się w tym samym czasie o 2,2 punktu procentowego.
W latach 2015–2017 – według danych GUS – nastąpił natomiast przyrost tego wskaźnika o 0,7 punktu procentowego78, co wskazuje, że odbierane samorzą-dom zadania i kompetencje nie przełożyły się na spadek poziomu decentralizacji funkcjonalnej.
Tabela 3. Udział wydatków samorządowych w produkcie krajowym brutto (PKB) w wybranych państwach Europy (w %)
Lp. Państwo 2001 2010 2012 2015
1 Węgry 12,0 12,6 9,3 7,8
2 Polska 14,1 14,9 13,2 12,7
3 Republika Czeska 10,1 11,3 11,3 11,3
4 Republika Słowacka 3,0 7,3 6,4 7,5
5 Estonia 10,0 9,8 9,7 9,4
6 Łotwa 9,7 12,0 9,9 9,3
7 Wielka Brytania 11,6 13,4 12,9 10,8
8 Irlandia 13,7 5,5 4,3 2,2
9 Niemcy – 7,9 7,6 7,7
10 Francja 9,7 11,5 11,7 11,3
11 Włochy – 15,7 14,9 14,4
13 Szwecja 24,4 24,2 25,0 24,6
14 Finlandia 18,0 22,4 23,4 22,9
15 Norwegia – 15,0 14,6 16,0
16 EU-28 – 12,0 11,6 11,1
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych OECD.
Biorąc pod uwagę wspomniany wskaźnik, w 2015 roku Węgry (obok Sło-wacji i Bułgarii) były jednym z najmniej zdecentralizowanych państw Europy Środkowo-Wschodniej (członków UE). Polska natomiast nadal należała do liderów decentralizacji w tej części kontynentu79. Spośród państw wymienio-nych w tabeli 3 zmniejszenie udziału wydatków samorządowych w PKB w latach
78 Obliczenia własne na podstawie: GUS, Mały Rocznik Statystyczny Polski, Warszawa 2018; GUS, Rocznik Statystyczny RP, Warszawa 2015.
79 OECD, Subnational government expenditure as a percentage of GDP and total pub-lic expenditure, [w:] Subnational government finance for regional development, Paris: OECD Publishing 2016; OECD/UCLG, Subnational Governments Around the World. Structure and Finance, Part III Country Profiles, Paris: OECD Publishing 2016.
2010–2015 miało miejsce, oprócz Węgier i Polski, także na Łotwie, Wielkiej Brytanii, Irlandii, we Włoszech, nieznacznie we Francji, Niemczech i Hiszpanii.
Generalnie, zwiększenie decentralizacji w Europie miało miejsce pomiędzy 1990 a 2009 rokiem, zwłaszcza w nowych demokracjach Europy Środkowo-Wschod-niej. Po tym okresie, w niektórych państwach europejskich trend się odwrócił.
Zmiany poziomu decentralizacji w okresie pomiędzy 2005 a 2014/2015 w pań-stwach Europy Środkowo-Wschodniej przedstawia wykres 1. Gábor Péteri, który opracował wykres zastrzegł, że w państwach takich jak Białoruś czy Ukraina oficjalne statystyki nie wyodrębniają lokalnie dostarczanych usług i funkcji zarzą-dzanych przez samorządy lokalne, tworząc fałszywe wrażenie wysokiej autonomii samorządowej w tych państwach.
Wykres 1. Poziom decentralizacji w roku 2014/2015
mierzony udziałem wydatków samorządowych w PKB i zmiany w tym zakresie od 2005 r.
-10
Local budget in % of GDP 18,2
BEL UKR POL CRO CZE MLD EU28 BUL ROM EST MLD SLO LAT KOS HUN LIT SKR MNE SRB BiH-RS GEO BiH-FBiH
MAC ALB ARM AZE
Źródło: G. Péteri, Decentralization in Eastern Europe: grab the moment!, 25 August 2016, Website of the MTA–DE Public Service Research Group, http://publicgoods.eu/decentralization-eastern-europe-grab-moment [20.07.2018].
Z wykresu wynika, że państwa naszej części kontynentu mają różny poziom decentralizacji. Większość państw nie przekraczała przeciętnego poziomu decen-tralizacji w UE (11,1). W Bułgarii i Rumunii oraz w niektórych państwach bałkań-skich, takich jak Kosowo czy Macedonia, wprowadzono reformy decentralizacyjne.
Poziom funkcjonalnego znaczenia samorządu mierzony jest również udzia-łem wydatków samorządu w ogólnych wydatkach publicznych80. Na Węgrzech i w Polsce udział ten w połowie lat dziewięćdziesiątych wynosił około 25%.
W 2006 roku wydatki węgierskiego samorządu lokalnego stanowiły 24,7%
publicznych wydatków, z czego około 19% było wydatkami gmin a reszta
80 Miara ta budzi wątpliwości metodologiczne ze względu na nieporównywalność systemu wydatków publicznych w poszczególnych państwach.
wydatkami województw81. Dla porównania, w Polsce w tym samym roku (2006) udział wydatków samorządu terytorialnego w ogólnych wydatkach publicznych wynosił 30,7%. Około 80% wszystkich wydatków samorządowych ponoszonych było i jest nadal w polskich gminach, w tym w dużych miastach ze statusem powiatu, około 13% w powiatach i tylko około 6–7% na szczeblu samorządu regionalnego. W wyniku reorganizacji administracji publicznej (centralizacji) na Węgrzech wydatki samorządu terytorialnego w ogólnych wydatkach publicznych zmniejszyły się w latach 2009–2015 o blisko 8 punktów procentowych, natomiast w Polsce w tym samym czasie zmniejszyły się o prawie 2 punkty procentowe (tabela 4), co potwierdza trendy centralizacyjne w obu państwach, choć w innej skali. Polski sektor samorządowy wydaje prawie jedną trzecią wydatków sek-tora finansów publicznych, znacząco więcej niż francuski czy brytyjski i zbliżony do udziału sektora samorządowego w Norwegii. Jednocześnie, aż dwie trzecie inwestycji infrastrukturalnych w Polsce to inwestycje samorządowe, co świadczy o kluczowej roli polskiego samorządu w procesie rozwoju.
Tabela 4. Udział wydatków samorządowych w ogólnych wydatkach publicznych w wybranych państwach Europy w latach 2009–2015 (w %)
Lp. Państwo 2009 2012 2015
1 Węgry 23,7 19,1 15,8
2 Polska 32,7 30,9 30,8
3 Republika Czeska 26,7 25,3 27,1
4 Republika Słowacka 16,5 15,8 16,4
5 Estonia 24,4 22,1 23,5
6 Łotwa 28,9 26,8 25,0
7 Wielka Brytania 28,2 27,8 25,4
8 Irlandia 13,1 10,2 7,5
9 Niemcy 16,6 17,1 17,7
10 Francja 21,0 20,6 20,1
11 Włochy 32,2 29,7 28,6
12 Hiszpania 15,4 12,2 13,7
13 Szwecja 47,1 48,1 49,5
14 Finlandia 40,7 41,7 40,3
15 Norwegia 32,7 33,9 32,9
16 OECD (27) – – 15,6
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych OECD.
81 Dexia, Sub-national Governments in the European Union. Organisation, Responsibilities and Finance, Paris: Dexia Editions 2008, s. 64.
O zmniejszeniu się poziomu decentralizacji funkcjonalnej na Węgrzech świad-czy również radykalny spadek liczby zatrudnionych w samorządzie terytorialnym i wzrost liczby zatrudnionych w administracji rządowej w stosunku do ogółu zatrudnionych w administracji publicznej. Pomiędzy 2009 a 2014 rokiem odsetek zatrudnionych przez węgierski rząd centralny wzrósł aż o 30 punktów procen-towych, do prawie 65%. Transfer zatrudnienia z poziomu lokalnego do central-nego odbywał się poprzez transfer miejsc pracy, głównie w sektorze zdrowia i społecznego zabezpieczenia. W 2012 roku rząd centralny przejął odpowiedzial-ność za finansowanie i świadczenie większości usług opieki zdrowotnej i obecnie jest odpowiedzialny za wszystkie szpitale. Do rządu centralnego została również przeniesiona odpowiedzialność za zarządzanie programami opieki społecznej oraz rozwoju gospodarczego. Centralizacja dotknęła również sektor bezpieczeń-stwa i porządku publicznego, już i tak silnie scentralizowanego82. Dla porów-nania, w Polsce odsetek zatrudnionych w administracji państwowej (centralne organy, urzędy wojewódzkie) w okresie 2010–2016 zmniejszył się o 1,2 punktu procentowego i stanowił w 2016 roku 40,5% ogółu zatrudnionych w administra-cji publicznej. O taki sam odsetek zwiększyło się zatrudnienie w administraadministra-cji samorządowej (o 1,2 p.p.) i w 2016 roku stanowiło prawie 60% ogółu zatrudnio-nych w administracji publicznej83. W 2018 roku, po raz pierwszy od 2013 roku, przeciętne zatrudnienie w polskiej administracji samorządowej zmniejszyło się o 2100 etatów, tj. o około 0,5 p.p. w stosunku do 2016 roku84. Eksperci sugerowali, że jest to chwilowy trend spowodowany zwolnieniami po wyborach samorządowych w 2018 roku, niechęcią włodarzy do zatrudniania nowych pra-cowników w roku wyborczym, odchodzeniem prapra-cowników z powodu relatywnie niskiego wynagrodzenia. Podobne zjawisko miało miejsce w 2011 roku – wów-czas liczba pracowników samorządowych spadła aż o 6 tysięcy. W kolejnym roku stan zatrudnienia wrócił do dawnego poziomu85.