Pozostałe determinanty

Wśród pozostałych czynników mających wpływ na poziom prawdopodobieństwa wystąpienia upadłości państwa należy wymienić jego historię (w tym dziedzictwo systemu prawnego), uwarunkowania geograficzne, a także postać instytucji nieformalnych (w tym dominującą religię).

W rozważaniach na temat czynników warunkujących upadłość państwa szczególną uwagę należy zwrócić na także tzw. dryf instytucjonalny (por. Rysunek 1, str. 38), który definiowany jest jako suma przeszłych zdarzeń (niekiedy o charakterze losowym) wpływająca na obecny kształt instytucji. Do elementów dryfu zaliczyć można m.in. historię państwa i ludności zamieszkującej jego terytorium, dziedzictwo kulturowe, jak również zmiany klimatu i warunków środowiskowych, które determinują kształt społeczeństwa i jego instytucji.

Jak wskazano w poprzednim rozdziale, dryf instytucjonalny ma wpływ na kształtowanie się instytucji państwa, a w konsekwencji na osiągane efekty gospodarcze oraz stabilność aparatu państwowego. Zdarzenia przeszłe zdają się mieć szczególne znaczenie w kontekście nowoutworzonych państw oraz drogi, jaką musiały one przebyć od momentu uzyskania niepodległości. Państwa postkolonialne (zyskujące suwerenność w wyniku ustania relacji kolonialnej) muszą mierzyć się z szeregiem barier i wyzwań,

73

stanowiących przeszkody w kształtowaniu trwałych i silnych instytucji gwarantujących stabilność państwa.

Pierwszą z omawianych barier jest skupienie aparatu władzy w rękach pojedynczych przywódców lub uprzywilejowanych grup. W takiej sytuacji następuje odrzucenie władzy legalnej kosztem władzy charyzmatycznej (w rozumieniu Webera), często motywowanej przemocą lub zagrożeniem jej użycia. Długotrwałe utrzymywanie wyzyskujących instytucji politycznych skutkuje m.in. asymetrycznym rozkładem rent – zarówno politycznych, jak również ekonomicznych. Jak wykazano, w długim okresie zwiększa to zagrożenie państwa upadłością.

Drugą z wymienianych barier jest niska sprawność aparatu biurokratycznego wynikająca z nieustannego konfliktu interesów pomiędzy grupami zainteresowanymi dostępem do władzy i rent ekonomicznych. Nieujednolicone prawnie metody rozwiązywania takich sporów oraz częste uciekanie się do przemocy sprawia, iż niemożliwe jest zaistnienie odpowiednich warunków do wzrostu gospodarczego i trwałej poprawy warunków życia ludności, które przyczyniłyby się do zmniejszenia zagrożenia wystąpienia upadłości w państwach o takiej charakterystyce.

Sachs [2006, s. 193-195] analizując sytuację postkolonialną państw skupia swoją uwagę na państwach afrykańskich, ze szczególnym uwzględnieniem Afryki Subsaharyjskiej77. Wskazuje, iż wyzysk państw afrykańskich przez państwa tzw. „Zachodu” trwał wiele setek lat, począwszy od handlu niewolnikami (XVI wiek) do brutalnych rządów kolonialnych (do lat 60. XX wieku). Jak konkluduje, po zakończeniu ery kolonialnej „Afryka bynajmniej nie wyszła wzmocniona pod względem gospodarczym; nie miała też wykształconych obywateli i przywódców, podstawowej infrastruktury i publicznej opieki zdrowotnej. Granice nowych państw, które uzyskały niezależność, przebiegały wzdłuż linii, które kiedyś arbitralnie wytyczyły ówczesne imperia kolonialne, rozdzielając zupełnie dowolnie grupy etniczne, ekosystemy, działy wodne i złoża zasobów naturalnych”. Istniejące do dziś podziały i wybuchające konflikty są więc skutkiem zarówno procesów kolonizacyjnych, jak i późniejszej, często chaotycznej, dekolonizacji. Horowitz [1985, s. 5] podkreśla iż „w wielu byłych państwach kolonialnych niepodległość utorowała drogę zamieszkom na tyle etnicznym”. Wszechobecna przemoc, której dopuszczają się liczne grupy zbrojne

77 Zgodnie z metodologią Programu Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju, do Afryki Subsaharyjskiej zalicza się 46 państw leżących na południe od Sahary.

74

próbujące zawłaszczyć część rent ekonomicznych, oraz wieloletnie opóźnienia w stymulowaniu rozwoju gospodarczego sprawiają, że kraje postkolonialne szczególnie mocno narażone są na całkowity rozkład instytucji państwa i wystąpienie upadłości.

Poziom zagrożenia państw postkolonialnych upadłością zależy od tego, które państwo stanowiło władze kolonialną w przeszłości. Sposoby sprawowania nadzoru przez władze tych państw lub ich wysłanników znacząco się bowiem różniły między sobą. Jedną z głównych osi podziału jest podejście do tworzenia prawa, które można podzielić na tzw. „oddolne stanowienie prawa” oraz „odgórne stanowienie prawa”.

Oddolna ewolucja prawa związana jest z tradycją prawa zwyczajowego i pochodzi z Anglii, skąd w naturalny sposób została rozszerzona na byłe kolonie brytyjskie. Zgodnie z tym podejściem, sędziowie są niezależnymi fachowcami, którzy orzekają na podstawie podobnych przypadków, które zdarzyły się w przeszłości (precedensów). W przypadku, gdy sporna sytuacja wydarza się po raz pierwszy i nie można skorzystać z wiążącego precedensu (tzw. „sprawa jeszcze nierozpoznana”, case

of first impression), sędziowie orzekają na podstawie poczucia sprawiedliwości

charakterystycznego dla danej wspólnoty lub poprzez analogię do podobnych spraw. Jest to tak zwane prawo precedensowe (ang. common law). Zasady prawne powstają więc w reakcji na otaczającą rzeczywistość i szybciej są adoptowane do nowych sytuacji.

Tradycja odgórnego stanowienia prawa jest z kolei związana z prawem cywilnym i pochodzi od Napoleona, stąd jej szczególna rola w byłych koloniach francuskich i hiszpańskich. Zgodnie z nią, prawo jest stanowione przez odpowiednie organy (legislatorów) z przewidywaniem każdej sytuacji, która może się wydarzyć. Rolą sędziów jest odniesienie sytuacji będącej przedmiotem sporu do spisanego wcześniej prawa.

Porównując oba podejścia do tworzenia prawa należy zwrócić uwagę, iż systemowi z tradycyjnym prawem cywilnym brakuje sprzężenia zwrotnego, które charakteryzuje prawo zwyczajowe. W związku z tym „prawo cywilne mniej przystaje do rzeczywistości i ma problem w adaptowaniu się do nowych sytuacji, w miarę jak zmienia się społeczeństwo (…)” [Easterly 2008, s. 84-85]. Oddolne podejście do prawa jest bardziej korzystne dla rozwoju niż podejście odgórne. Należy więc oczekiwać, iż państwa, w których funkcjonował lub funkcjonuje system prawa cywilnego, są bardziej narażone na wystąpienie upadłości w porównaniu do państw z systemem prawa zwyczajowego.

75

Fenwick [2009] porównując byłe kolonie brytyjskie i francuskie78 zwraca uwagę, iż główny cel przyświecający państwom-kolonizatorom był zawsze taki sam bez względu na to, które państwo stanowiło władzę kolonialną. Tym celem było osiąganie korzyści ekonomicznych. Niemniej jednak metody, którymi się posługiwano w trakcie realizacji tego zadania, były bardzo zróżnicowane. Brytyjski system zarządzania koloniami był nastawiony na wydobywanie surowców oraz tworzenie rentownych przedsiębiorstw. Z kolei system francuski w znacznej mierze został oparty na próbie zacieśniania więzów ekonomicznych, politycznych i kulturowych. Wielka Brytania nigdy nie zamierzała dążyć w takim stopniu do asymilacji ludności zamieszkującej tereny kolonii.

Próba odgórnego narzucenia europejskiej wizji budowy społeczeństwa w koloniach była w obarczona bowiem dużym ryzkiem niepowodzenia z uwagi na brak spójności instytucji formalnych (prawa) oraz nieformalnych (zwyczajów, kultury). Również inni badacze podkreślają przewagę brytyjskiego systemu zarządzania koloniami nad systemami innych krajów, objawiającą się w lepszych efektach gospodarczych [Lee, Schultz 2012], rozwoju państwa [Lange, Mahoney, vom Hau 2006] oraz jego stabilności [Pureza i in., 2007; Karadeli 2009, s. 114-116]. Wskazuje się także, iż państwa, które uzyskały niepodległość na drodze ustania relacji kolonialnej, są bardziej narażone na upadłość, z uwagi na nagłe obniżenie siły państwa, a także na brak wystarczającego potencjału militarnego do zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego oraz zewnętrznego [Fearon 1998].

Należy podkreślić, iż państwa postkolonialne (szczególnie leżące na południe od Sahary) osiągały w pewnych okresach wysokie tempo wzrostu gospodarczego [por. Sender 1999 za: Di John 2008, s. 23]. Spuścizna prawna z okresu ucisku kolonialnego, bez wątpienia nadal ma wpływ na proces kreowania rent i trwałość państwa w długim okresie [Lockwood 2005, s. 70; Di John 2008, s. 23-24]. Ponadto, Sulkowski [2011, s. 283] wyróżnia dziedzictwo systemu kolonialnego jako jeden z czterech głównych czynników wpływających na niestabilność państw afrykańskich⁷⁹.

Kolejną grupą uwarunkowań wpływających na zagrożenie państwa upadłością, są determinanty kulturowe, również będące elementem dryfu instytucjonalnego.

78 W analizie wykorzystuje wielokrotne studium przypadku, porównując Kenię (byłą kolonię brytyjską) i Senegal (byłą kolonię francuską).

79 Do pozostałych zalicza zakończenie zimnej wojny i walki ideologicznej supermocarstw, demokratyzację państw „Trzeciego Świata” oraz wysokie tempo procesu globalizacji.

76

Czynniki te są trudne do wykorzystania w badaniach ilościowych, ponieważ opisują bardzo złożone, niekiedy nieuchwytne, zjawisko.

Reasumując, funkcjonujące włączające instytucje ekonomiczne (takie jak: równomierny dostęp do rynku i procesu kreowania rent) częściej wykształcają się w państwach, których społeczeństwa wykazują większe podobieństwa kulturowe. Konsekwencje ich funkcjonowania (w postaci trwałego rozwoju gospodarczego) zmniejszają zagrożenie państwa upadłością. Wysokie zróżnicowanie etniczne, częste konflikty, brak wzajemnego zaufania i funkcjonujące instytucje o charakterze wyzyskującym zwiększają prawdopodobieństwo wystąpienia upadłości państwa [por. także: Jacoby 2005; Desment, Ortuño-Ortín, Wacziarg 2015].

W rozważaniach na temat czynników warunkujących upadanie państwa przytacza się również argumenty o dużym wpływie środowiska naturalnego oraz czynników klimatycznych. Nie ma żadnych wątpliwości, że państwa położone w okolicy równika charakteryzują się statystycznie mniej sprawnymi instytucjami niż te leżące bliżej zwrotnika Raka bądź Koziorożca (patrz Rysunek 2). Nie świadczy to jednak o istnieniu jakiejkolwiek zależności przyczynowo-skutkowej w tym zakresie bądź jej braku.

77

Rysunek 2. Mapa świata z zaznaczonymi państwami upadłymi i upadającymi zgodnie z Fragile State Index

Uwaga: kolor ciemnoniebieski oznacza bardzo wysokie zagrożenie upadłością, niebieski – wysokie zagrożenie, a kolor jasnoniebieski – zagrożenie upadłością (zgodnie z metodologią Fragile State Index)

źródło: opracowanie własne na podstawie Fund for Peace. [1,1] (1,2] (2,3] No data zwrotnik Raka równik zwrotnik Koziorożca

78

Wśród badaczy nie ma również zgody co do postaci i siły wpływu mechanizmów transponujących zastane warunki klimatyczne na zagrożenie upadłością państwa. Istnieją analizy podkreślające całkowity brak wpływu klimatu na sprawność instytucji, efektywne rządzenie oraz zagrożenie upadłością [Acemoglu i Robinson 2014, s. 63-71; Gil 2015, s. 96], jak również wskazujące, że warunki klimatyczne są silnie powiązane z niestabilnością polityczną [m.in.: Smith i Vivekananda 2007]. Bezsprzecznie jednak na sytuację ekonomiczno-polityczną państwa wpływ ma nie sam klimat, ale fakt oraz tempo jego zmian. Mazo [2009, s. 100-101] zauważa, iż w krajach biednych zmiany klimatyczne, takie jak na przykład wzrost średniorocznej temperatury, powodują obniżenie stopy wzrostu gospodarczego. Owa zmiana stanowi bowiem egzogeniczny szok dla gospodarki, którego absorpcja trwa statystycznie dłużej w krajach o niższych dochodach na mieszkańca. Na niekorzyść państw relatywnie biedniejszych wpływa także fakt, iż są one oparte w większej mierze na produkcji silnie uzależnionej od warunków pogodowych (większy udział rolnictwa w PKB). Opisana relacja pomiędzy klimatem a efektami gospodarczym nie występuje w krajach rozwiniętych.

Zmiany klimatyczne są więc przeszkodą (obok m.in. wysokiego tempa wzrostu populacji, niskiej jakości służby zdrowia, wykluczenia ekonomicznego), z którą muszą mierzyć się państwa leżące w regionach o przeciętnie niskim produkcie na mieszkańca. Państwa upadające, z powodu słabej jakości instytucji objawiającej się niewłaściwym zarządzaniem państwem oraz niską zdolnością do rozwiązywania problemów na płaszczyźnie ogólnokrajowej (takich jak absorbcja szoków związanych ze zmiennością warunków klimatycznych), są bardziej narażone na postępującą degradację funkcji państwa, niż państwa stabilne [Battaglini, Scheffran 2011, s. 28-30].

Fetzek i Mazo [2014, s. 143-144] zwracają uwagę także na pośredni wpływ zmian klimatycznych. W określonych przypadkach mogą one przyczyniać się do występowania lokalnych niedostatków wody, jedzenia i innych zasobów naturalnych, co z kolei może stanowić przyczynę wewnętrznych napięć. W raporcie A Climate of

Conflict, przygotowanym przez brytyjską organizację pozarządową International Alert

[Smith, Vivekananda 2007], zawarto stwierdzenie, iż postępujące zmiany klimatyczne przyczyniają się do destabilizacji światowego ekosystemu, co z kolei zwiększa

79

zagrożenie klęskami naturalnymi80. Ich konsekwencją jest przejściowy lub trwały brak dostępu do odpowiedniej ilości pożywienia. Powoduje to niekiedy masową i często niekontrolowaną migrację, która z kolei skutkuje wzrostem ryzyka wystąpienia konfliktów. Szacuje się, że nawet 66% populacji świata zamieszkuje w krajach, w których istnieje wysokie ryzyko destabilizacji państwa jako konsekwencji przeobrażania się klimatu.

Kluczowym aspektem jest więc zdolność państwa do zaadoptowania się do zmiennych warunków klimatycznych. Ponieważ obserwuje się wysoką korelację pomiędzy niską zdolnością do adaptacji oraz słabością instytucji, często niezbędna jest pomoc zewnętrzna [Smith, Vivekananda 2008, s. 1-13]. W państwach upadających społeczeństwa często nie mają możliwości wywierania presji na rządzących, gdyż funkcjonujące instytucje ekonomiczne i polityczne o charakterze wyzyskującym ograniczają ich prawa w tym zakresie. Z tego powodu koalicje będące przy władzy nie są zainteresowane reformami (zwiększaniem możliwości adaptacji do zmian klimatu), a jedynie powiększaniem własnych rent. W długim okresie skutkuje to znacznym wzrostem prawdopodobieństwa wybuchu konfliktu zbrojnego oraz ostateczną upadłością państwa. Gdy społeczeństwo posiada wystarczającą siłę polityczną i ekonomiczną, rządzący zmuszeni są do wprowadzania zmian i innowacji, co powiększa zdolność do absorpcji szoków zewnętrznych związanych ze zmianą klimatu oraz pozwala oddalić zagrożenie wybuchu konfliktu [Smith, Vivekananda 2009, s. 9-10]. Tematyka wpływu klimatu i jego zmian na zagrożenie konfliktem zbrojnym jest poruszona także w badaniach ekonometrycznych. Udowodniono, iż wzrost temperatury o 1 stopień Celsjusza może zwiększać prawdopodobieństwo wybuchu wojny w krajach afrykańskich nawet o 4,5% [Burke i in., 2009, s. 20670-20671].

Należy także wspomnieć, iż konsekwencją wojen niemal zawsze jest dewastacja środowiska naturalnego. W krajach, które posiadają jedynie niewielkie ilości zasobów naturalnych w momencie wybuchu konfliktu, obserwuje się proporcjonalnie znacznie większy ubytek surowców, niż w krajach posiadających większe złoża. Patel i Sondorp [2003, s. 139-140] zwracają uwagę, iż dewastacja środowiska naturalnego utrudnia procesy odbudowy i wzmacniania struktur państwowych na terenach pokonfliktowych. Procesy zmierzające do zwiększenia zdolności reagowania na zmiany klimatu przez

80 Szerzej o bezpośrednim i pośrednim wpływie katastrof naturalnych na wyniki ekonomiczne państw: Kukułka [2016].

80

organy rządzące oraz społeczeństwa są ze swej natury długie i kosztowne. Proces zmian struktury produkcji w kierunku zwiększenia racjonalności w wykorzystaniu środowiska (w tym ograniczenia emisji produktów spalania paliw kopalnych, zmniejszenia wycinki lasów i marnotrawienia wody) jest czaso- i kapitałochłonny. Jednakże, według szacunków, znacznie korzystniejsze z ekonomicznego punktu widzenia jest przeciwdziałania zmianom klimatycznym, niż ponoszenie ich kosztów [Dutt, Gaioli 2007, s. 4239-4241]. Jak wynika z raportu przygotowanego dla rządu Wielkiej Brytanii (tzw. „raport Sterna”), negatywne skutki zmian klimatu mogą prowadzić do utraty 5% PKB rocznie, a w długim okresie nawet do 20% PKB rocznie, podczas gdy koszty niezbędnych programów obniżających tempo zmian klimatycznych i ograniczających powstałe w ich wyniku ryzyka gospodarcze nie powinny przekroczyć 1% światowego PKB [Stern 2007, s. vi], jeśli owe programy zostaną wprowadzone odpowiednio wcześnie. Zmiany klimatyczne i zdolność do adaptacji wpływają więc na wyniki ekonomiczne państw, co z kolei determinuje zagrożenie wystąpienia upadłości.

Sachs [2009, s. 74-87] zwraca uwagę na zagrożenia wynikające z postępujących w coraz szybszym tempie zmian klimatycznych i środowiskowych wywołanych działalnością człowieka. Należą do nich m.in. przeobrażanie obszarów lądowych, zwiększanie stężenia dwutlenku węgla (i związany z nim wzrost średniorocznej temperatury na Ziemi, tzw. „efekt cieplarniany”), zużywanie surowców w szybszym tempie, niż możliwe jest ich odtworzenie oraz wyniszczanie licznych gatunków zwierząt. Sachs nazywa przejściowe sukcesy ekonomiczne wynikające z uprzemysłowienia gospodarek „paradoksem bogacenia się”, gdyż często towarzyszy im załamanie światowego systemu ekologicznego. Wraz ze wzrostem światowego PKB w długim okresie może nastąpić więc gwałtownie obniżenie średniego poziomu życia mieszkańców naszej planety.

Kolejną grupą czynników determinujących zagrożenie państwa upadłością są instytucje nieformalne, które związane są z tożsamością, kulturą i religią⁸¹. Inglehart [2003] analizuje 65 państw należących do kilku „kręgów kulturowych”. Państwa poddane badaniu zostały podzielone na następujące kręgi: kraje historycznie katolickie, kraje prawosławne, kraje historycznie protestanckie, państwa islamskie, a także kraje konfucjańskie. Autor wykazuje, iż dziedzictwo kulturowe jest przyczyną różnic w

81 Liczne artykuły przedstawiające wpływ kultury na efekty gospodarcze zostały przedstawione w książce Kultura ma znaczenie [Harrison, Huntington 2003].

81

poziomie kapitału społecznego, jak również rozwoju gospodarczego. Kulturę utożsamia, przynajmniej częściowo, z wyznawaną religią lub jej dziedzictwem obserwowanym w tradycyjnych zachowaniach przedstawicieli danej społeczności. Słuszne jest więc analizowanie różnic w postaci instytucji nieformalnych pomiędzy państwami na podstawie wiodącej w danym kraju religii.

Można także stwierdzić, iż czynniki kulturowe, w tym religia [Fernandez 2010], mogą wpływać na wartości realne oraz na zagrożenie konfliktami wewnętrznymi i zewnętrznymi, a w konsekwencji na prawdopodobieństwo wystąpienia upadłości państwa. Nieustannie trwające walki o dystrybucję zysków prowadzone między grupami etnicznymi w Afryce utrudniły nie tylko faktyczną i skuteczną demokratyzację afrykańskich państw, ale także uniemożliwiły zapewnienie trwałego rozwoju gospodarczego z uwagi [Easterly 2008, s. 108].