Praktyka IV kadencji Sejmu

W trakcie IV kadencji Sejmu (2001–2005) podjęto 30 nieudanych obywatelskich inicjatyw ustawodawczych, jednakże 4 komitety ponownie zainicjowały procedurę złożenia projektu ustawy, co zakończyło się sukcesem, tj. skutecznym wniesieniem propozycji do Marszałka Sejmu. Wskazane komitety sformułowały następujące

postu-laty808: zapewnienie warunków konkurencji i realizacji zadań własnych gmin w

zakre-sie zaopatrzenia w energię cieplną809, powołanie funduszu alimentacyjnego będącego

w dyspozycji gminy810, przywrócenie 7% stawki VAT na odzież dziecięcą811,

zachowa-nie przez górników uprawzachowa-nień do wcześzachowa-niejszych świadczeń emerytalnych812. Twórcy

pozostałych 26. nieudanych obywatelskich inicjatyw ustawodawczych wystąpili z na-stępującymi postulatami:

wprowadzenie jednomandatowych okręgów wyborczych w wyborach samorządo-–

wych wszystkich szczebli;

ustanowienie ulgi 49% przy przejazdach środkami publicznego transportu zbioro-–

wego kolejowego dla dzieci i młodzieży szkolnej, jak również studentów do ukoń-czenia 26 roku życia;

usprawnienie ustroju Warszawy przy zachowaniu gmin warszawskich (2 inicja-–

tywy);

pełne urynkowienie czynszu po 2004 roku przy zachowaniu maksymalnej ochrony –

najuboższych lokatorów;

wprowadzenie ułatwień dla przedsiębiorców i organów wydających zezwolenia na –

sprzedaż alkoholu (2 inicjatywy);

zwiększenie wysokości środków finansowych przeznaczanych na świadczenia –

zdrowotne; zmiana sposobu zorganizowania świadczeń zdrowotnych;

ochrona nieruchomości rolnych przed ich niewłaściwym wykorzystaniem, speku-–

lacją, a także wyprzedażą za bezcen zarówno w obrocie krajowym, jak również zagranicznym; wprowadzenie nowych regulacji prawnych dotyczących norm ob-szarowych gospodarstw rolnych;

808 Analiza przedmiotowych inicjatyw została przedstawiona w punkcie Skutecznie wniesione projekty ustaw.

809 Druk nr 3854…, op. cit. 810 Druk nr 3392…, op. cit. 811 Druk nr 3764…, op. cit. 812 Druk nr 3864…, op. cit.

efektywne wykorzystanie środków budżetowych przeznaczonych na zwalczanie –

bezrobocia poprzez stopniowe ograniczanie zasiłków na rzecz refundacji zatrud-niania bezrobotnych;

zachowanie prawa do wcześniejszych emerytur górniczych; –

zwiększenie bezpieczeństwa obrotu gospodarczego; doprecyzowanie przepisów –

Ordynacji podatkowej;

zmiana warunków uzyskiwania statusu agenta ubezpieczeniowego; –

ustanowienie dnia 30 maja Dniem Rodzicielstwa Zastępczego

– 813;

powołanie urzędu Rzecznika Pacjenta; –

ustanowienie dnia 2 maja Dniem Flagi Rzeczypospolitej Polskiej; –

umożliwienie taksówkarzom prowadzenia ewidencji obrotu i kwot podatku należ-–

nego nie tylko przy użyciu kas rejestrujących, lecz także przy użyciu taksometrów z rejestratorami pamięci (2 inicjatywy);

ograniczenie tempa powstawania obiektów wielkopowierzchniowych; –

likwidacja fiskalnych przyczyn bezrobocia w Polsce; zmiana zasad finansowania –

sektora publicznego; uporządkowanie i uproszczenie polskiego systemu podatko-wego;

ustanowienie części ogólnej prawa administracyjnego; –

przywrócenie corocznej waloryzacji emerytur i rent (2 inicjatywy); –

przywrócenie wszystkim osobom, które przebywały w Hitlerowskich Więzie-–

niach i Obozach Koncentracyjnych statusu Inwalidy Wojennego (w miejsce wprowadzonego podziału na „inwalidów wojennych” i „osoby represjonowane przez III Rzeszę);

umożliwienie lekarzom i lekarzom dentystom realizacji obowiązku doskonalenia –

zawodowego;

określenie statusu bezrobotnego; wprowadzenie systemu świadczeń dla osób bez-–

robotnych (ponownie nieudana inicjatywa w przedmiotowym zakresie została pod-jęta w trakcie V kadencji Sejmu).

Wspólnym mianownikiem części nieudanych inicjatyw ustawodawczych była przyczyna ich opracowania, tj. powstały one w odpowiedzi na zmiany (ewentualnie zapowiedzi zmian) obowiązującego ustawodawstwa. Projekt zakładający ustanowie-nie ulgi 49% na przejazdy koleją dla uczniów i studentów powstał w odpowiedzi na działania koalicji rządowej SLD-PSL, która po przejęciu władzy w 2001 roku wdro-żyła program oszczędnościowy, obniżając m.in. poziom ulg na przejazdy środkami

publicznego transportu zbiorowego814. Z kolei obywatelskie projekty ustaw o

zmia-nie ustawy z dnia 25 marca 1994 roku o ustroju miasta stołecznego Warszawy, któ-rych istotą było usprawnienie ustroju miasta (przy zachowaniu gmin warszawskich), stanowiły odpowiedź na propozycję poselską zakładającą likwidację gmin i nadanie Warszawie statusu miasta na prawach powiatu (ostatecznie propozycja poselska

zo-813 Warto dodać, iż postulat ustanowienia Dnia Rodzicielstwa Zastępczego został zrealizowany w drodze uchwały Sejmu RP, która została przyjęta z inicjatywy grupy posłów. Zob. szerzej: Druk nr 525, Sejm V kadencji; uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 maja 2006 r. o ustano-wieniu dnia 30 maja Dniem Rodzicielstwa Zastępczego, M.P. 2006, Nr 36, poz. 389.

stała zrealizowana815). Autorzy obywatelskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów (…), który zakładał pełne urynkowienie czynszu po 2004 roku, chcieli swoją propozycją wyrazić sprzeciw wobec licznych rozwiązań przyję-tych w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów,

mieszkanio-wym zasobie gminy i o zmienia Kodeksu cywilnego816. W opinii wnioskodawców,

przywołana ustawa „jest niekorzystna z punktu widzenia poszczególnych uczestni-ków rynku nieruchomości, właścicieli, zarządców, pośredniuczestni-ków, developerów i

sa-mych najemców”817. W trakcie IV kadencji Sejmu powstały 4 komitety, które podjęły

nieudane próby wniesienia obywatelskich projektów ustaw o zmianie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przedmiotowe inicjatywy miały na celu realizację dwóch postulatów, tj. zachowanie prawa do wcześniejszych emerytur górniczych (2 inicjatywy), jak również przywró-cenie corocznej waloryzacji emerytur i rent (2 inicjatywy). Tak więc wskazane pro-pozycje również powstały w odpowiedzi na wcześniejszą działalność ustawodawcy. Jak podkreślili autorzy inicjatywy zakładającej przywrócenie corocznej waloryzacji świadczeń, „ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. zlikwidowała coroczną waloryzację eme-rytur i rent uzależniając ją od osiągnięcia poziomu 105 proc. inflacji w wymaganym okresie kalendarzowym. (…) Nie może być jednak zgody na sanację finansów

pu-blicznych kosztem ludzi najuboższych i najsłabszych”818.

Powyższe projekty ustaw stanowiły formę wyrażenia sprzeciwu przez suwerena wobec ustanowionych (planowanych) rozwiązań legislacyjnych, jednakże podobny charakter miały również inne propozycje obywatelskie. Przykładowo rządowe plany wprowadzenia obowiązku posiadania kas fiskalnych przez taksówkarzy spowodowały powstanie dwóch komitetów obywatelskich, które wniosły projekty ustaw o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług (celem inicjatyw było umożliwienie taksówka-rzom prowadzenia ewidencji obrotu i kwot podatku należnego również przy użyciu taksometrów z rejestratorami pamięci).

W podsumowaniu poruszonego zagadnienia warto wskazać, że praktyka obywa-telskiej inicjatywy ustawodawczej w Polsce uprawnia do sformułowania wniosku, iż jedną z funkcji omawianej formy demokracji bezpośredniej (semibezpośredniej) jest wyrażanie sprzeciwu przez obywateli wobec działań ustawodawcy. Wskazana konsta-tacja została sformułowana na bazie doświadczeń IV kadencji Sejmu, jednakże anali-za inicjatyw ludowych podjętych w trakcie pozostałych kadencji również skłania do analogicznego wniosku.

Praktyka obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej podczas IV kadencji Sejmu do-prowadziła do konieczności udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy jeden komitet może wystąpić z dwoma projektami ustaw. Wskazany dylemat powstał w związku z

działal-815 Zob. szerzej: Ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, Dz. U. 2002, Nr 41, poz. 361, z późn. zm.

816 T.j. Dz. U. 2014, poz. 150, z późn. zm.

817 Obywatelski projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (materiał w zasobach Archiwum Sejmu RP).

818 Obywatelski projekt ustawy o zmianie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i ren-tach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (materiał w zasobach Archiwum Sejmu RP).

nością komitetu, który podjął działania na rzecz wniesienia obywatelskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowym oraz na rzecz uchwalenia ustawy o podatku od towarów i usług. W istocie komitet wniósł jednocześnie dwa projekty ustaw, tj. projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowym, jak również projekt nowej ustawy o podat-ku od towarów i usług, który miał wejść w życie z dniem 1 maja 2004 ropodat-ku. W opinii sporządzonej na zlecenie Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu zaznaczono, iż w myśl przepisów ustawy o wykonywaniu inicjatywy, komitet jest „podmiotem tworzonym dla potrzeb indywidualnej inicjatywy ustawodawczej. Inny projekt

powi-nien być wniesiony przez odrębny komitet inicjatywy ustawodawczej”819. Tak więc

jeden komitet może wystąpić tylko z jednym projektem ustawy, choć „nic nie stoi na przeszkodzie, by ta sama grupa obywateli, którzy tworzą jeden komitet inicjatywy

ustawodawczej, utworzyła odrębny komitet w celu wniesienia drugiego projektu”820.

W związku z tym, iż komitet w ustawowym terminie nie usunął braków formalnych zawiadomienia (m.in. nie wniósł jednego projektu ustawy), Marszałek Sejmu wydał postanowienie o odmowie przyjęcia zawiadomienia o utworzeniu Komitetu

Inicjaty-wy Ustawodawczej821.

Poddając analizie zagadnienie podmiotów, które występowały z obywatelski-mi projektaobywatelski-mi ustaw należy wskazać, iż w większości były to wcześniej działające organizacje, takie jak partie polityczne, związki zawodowe, stowarzyszenia, funda-cje. Tym samym można sformułować wniosek, że przywołane organizacje traktują omawianą formę inicjatywy ludowej jako jeden z instrumentów realizacji swoich celów. Wśród podmiotów, które podjęły nieudane inicjatywy ustawodawcze można wymienić m.in.: Niezależne Zrzeszenie Studentów (projekt ustawy o zmianie ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowe-go), Stowarzyszenie Metropolia Warszawa (projekt ustawy o zmianie ustawy z dnia 25 marca 1994 roku o ustroju miasta stołecznego Warszawy), Stowarzyszenie Wła-ścicieli Nieruchomości w Łodzi (projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów), Polskie Stronnictwo Ludowe (projekt ustawy o obrocie nieruchomościami rolnymi), Związek Zawodowy Górników w Polsce (projekt ustawy o zmianie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z FUS), Polską Izbę Pośredników Ubezpieczeniowych i Finansowych (projekt ustawy o zmianie ustawy o pośrednic-twie ubezpieczeniowym), Fundację Przyjaciółka (projekt ustawy o ustanowieniu dnia 30 maja Dniem Rodzicielstwa Zastępczego), Stowarzyszenie Pacjentów Primum Non Nocere (projekt ustawy o Rzeczniku Pacjenta), Stowarzyszenie Rodu Rodziewiczów,

819 W. Odrowąż-Sypniewski, Opinia w sprawie dopuszczalności wniesienia przez komitet ini-cjatywy ustawodawczej dwóch projektów ustaw, „Biuletyn Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu” 2003, nr 4, s. 107.

820 Ibidem, s. 107. Zob. również: B. Szepietowska, W sprawie wykonywania inicjatywy ustawo-dawczej przez obywateli (art. 118 ust. 2 Konstytucji), „Biuletyn Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu” 2000, nr 3, s. 56–58.

821 Postanowienie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 grudnia 2003 r. o od-mowie przyjęcia zawiadomienia o utworzeniu Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej na rzecz zmiany ustawy o podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowym oraz na rzecz uchwalenia ustawy o podatku od towarów i usług (materiał w zasobach Archiwum Sejmu RP).

Radziewiczów, Rodzewiczów, Radzewiczów i Rudziewiczów (projekt ustawy o zmia-nie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 roku o godle, barwach i hymzmia-nie RP), Centrum im. Adama Smitha (projekt ustawy o likwidacji bezrobocia i naprawie finansów publicz-nych), Fundację „Pro Veritate” (projekt ustawy Przepisy ogólne prawa administracyj-nego), Krajową Partię Emerytów i Rencistów (projekt ustawy o zmianie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z FUS), Polską Partię Pracy (projekt ustawy o statusie bezrobotnego).