Niedługo po przyjęciu budżetu na lata 2014–2020 rozpoczęła się dysku-sja na temat dalszych losów polityki spójności. Poświęcone temu posiedze-nie Rady UE w listopadzie 2016 r. pozytywposiedze-nie oceniło dokonane zmiany, a w szczególności koncentrację tematyczną, dzięki której dofinansowanie otrzymuje mniejsza liczba obszarów, co daje lepsze wyniki, a także wpro-wadzenie warunków wstępnych, dzięki czemu szybciej następuje wdraża-nie projektów i implementowawdraża-nie unijnego dorobku prawnego. Z drugiej strony ministrowie uznali, że nadal wykorzystanie pełnego potencjału jest utrudnione przez nadmierne regulacje i zbyt wiele poziomów wdrażania i kontroli (szczebel unijny, krajowy i regionalny), zatem konieczne są dal-sze prace na rzecz uproszczenia procedur. Celem powinno być zapewnie-nie łatwiejszego dostępu do funduszy strukturalnych oraz uczyzapewnie-niezapewnie-nie ich bardziej zrozumiałymi dla obywateli, przedsiębiorstw i administracji, acz-kolwiek wyzwaniem pozostaje utrzymanie równowagi między potrzebą stabilności i ciągłości a znacznym ograniczeniem obciążeń i kosztów ad-ministracyjnych30.
Podstawowym problemem pozostaje jednak pytanie o źródła finanso-wania tej polityki i jej miejsce wśród unijnych priorytetów. Punktem wyj-ścia dla dyskusji na ten właśnie temat stał się tzw. raport Montiego31. Jedną z zasadniczych kwestii, jakie miał on rozstrzygnąć, jest zagadnienie zaso-bów własnych Unii Europejskiej. Obecnie tylko 25% wydatków pokrywają tzw. dochody własne (m.in. część VAT oraz cła), reszta środków pochodzi z wpłat z budżetów narodowych ustalanych w proporcji do dochodu naro-dowego. Efektem jest nieustanne targowanie się między krajami-płatnikami netto a krajami-beneficjentami przy każdorazowym ustalaniu wspólnego
30 Rada UE, Konkluzje Rady w sprawie wyników i nowych elementów polityki spójności i europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, komunikat praso-wy 671/16 z 16 listopada 2016 r., http://www.consilium.europa.eu/pl/press/press--releases/2016/11/16-cohesion-policy-conclusions/ [dostęp: 3 sierpnia 2017 r.].
31 Future Financing of the EU. Final report and recommendations of the High Level Group on Own Resources, grudzień 2016 r., http://ec.europa.eu/budget/mff/hlgor/lib-rary/reports-communication/hlgor-report_20170104.pdf [dostęp: 3 sierpnia 2017 r.].
budżetu. Raport podkreśla jednak także konieczność efektywnego wyko-rzystania zasobów, co wymaga m.in. skoncentrowania wydatków na klu-czowych obszarach, a za takie uznaje on przede wszystklim: lepszą ochronę i skuteczne zarządzanie wspólnymi granicami zewnętrznymi, politykę bez-pieczeństwa i obrony oraz działania dotyczące klimatu i gospodarki nisko-emisyjnej32. Nie ma natomiast na tej liście wyrównywania poziomów roz-woju i wspierania regionów słabszych gospodarczo, czyli polityki spójności.
Raport stał się podstawą dla formalnego dokumentu Komisji Europej-skiej otwierającego debatę na temat przyszłości finansowania unijnej poli-tyki33. Jest on jednym z pięciu dokumentów wskazanych przez opubliko-waną w marcu 2017 r. Białą księgę w sprawie przyszłości Europy34. Zgodnie z nakreślonym w niej schematem raport na temat przyszłości finansowania odnosi się do pięciu scenariuszy dalszego rozwoju Unii Europejskiej – ich wybór zdeterminuje kształt budżetu UE, a tym samym zakres realizowania wspólnych polityk, w tym polityki spójności:
• kontynuacja – stopniowe i powolne dostosowywanie budżetu do możliwości finansowych i wyzwań, przed którymi stoi Unia;
w pierwszej kolejności ograniczone powinny zostać wydatki na po-litykę rolną i popo-litykę spójności, a zwiększone na bezpieczeństwo i obronność oraz działania zewnętrzne; konieczne będzie znalezie-nie nowych źródeł finansowania z opłat i podatków,
• mniej wspólnych działań – budżet pozostanie bez zmian, lecz znacz-nie zostaną zredukowane wydatki na wszystkie wspólne działania (w tym politykę rolną i politykę spójności); nie będzie możliwości podejmowania nowych działań,
• niektóre państwa robią więcej – wspólny budżet dla UE-28 będzie rozwijany jak w scenariuszu pierwszym, ale obok niego pojawi się możliwość uruchamiania nowych działań finansowanych tylko przez państwa w nich uczestniczące, a także budowanie odrębnej puli zasobów własnych w gronie wybranej grupy państw,
• radykalna zmiana koncepcji – znaczne ograniczenie dotychczaso-wych działań (zwłaszcza w zakresie polityki rolnej i polityki spój-ności) przy jednoczesnym wzmocnieniu nowych inicjatyw wynika-jących ze zmienionej sytuacji zewnętrznej (m.in. bezpieczeństwo, zarządzanie migracjami); wprowadzenie nowych źródeł zasobów
32 Ibidem, s. 72.
33 Dokument otwierający debatę na temat przyszłości finansów UE, COM(2017) 358, 28 czerwca 2017 r.
34 Biała księga w sprawie przyszłości Europy. Refleksje i scenariusze dotyczące przy-szłości UE-27 do 2025 r., COM(2017) 2025, 1 marca 2017 r.
własnych (np. podatek ekologiczny, podatek od transakcji finan-sowych, wspólna skonsolidowana podstawa opodatkowania osób prawnych); większe wykorzystanie instrumentów finansowych i gwarancji zamiast dotacji,
• znacznie więcej wspólnych działań – kontynuacja, a nawet zwiększe-nie finansowania dotychczasowej wspólnej polityki rolnej i polityki spójności oraz podjęcie wspólnych działań związanych z nowymi wyzwaniami; zdecydowanie zwiększony budżet unijny, wymagający znalezienia nowych źródeł dochodów.
Dokument Komisji Europejskiej nie determinuje wyboru konkretnego scenariusza, aczkolwiek podkreśla, że po 2020 r. zarówno Unia Europej-ska, jak i zasady finansowania wspólnej działalności muszą ulec zmianie.
Z jednej strony finansowanie działań UE, po wielokrotnych przebudowach i cząstkowych reformach, nabrało niezwykle złożonego charakteru, wy-maga więc uproszczenia i uelastycznienia oraz zagwarantowania większej efektywności wydatkowania. Z drugiej strony Unię czekają coraz trud-niejsze wyzwania. W pierwszej kolejności raport wymienia: niską produk-tywność, zmiany demograficzne, presję migracyjną, zmiany klimatyczne, bezpieczeństwo międzynarodowe, cyberbezpieczeństwo i terroryzm. Kon-kretne wnioski w sprawie kolejnych wieloletnich ram finansowych Komisja zapowiada na połowę 2018 r., gdy przeanalizuje opinie wyrażane w dyskusji nad przedstawionymi propozycjami.
W najbliższym czasie poważnych napięć finansowych należy się spo-dziewać w związku z wystąpieniem z UE Wielkiej Brytanii (brexit). Kraj ten należy do grona trzech największych płatników netto do budżetu unij-nego, wnosząc do niego ok. 12 mld euro rocznie. Komisja Europejska stoi na stanowisku, że Wielka Brytania powinna co najmniej wypełnić swoje zobowiązania dotyczące obecnej perspektywy finansowej. Nie ma jednak oficjalnych szacunków wskazujących na konkretną kwotę należną od Wiel-kiej Brytanii, bowiem negocjacjom będzie podlegała w pierwszej kolejności metodologia uwzględniania zobowiązań, zależna m.in. od trybu odłącza-nia Wielkiej Brytanii oraz zasad dalszej współpracy. Szacunki ekspertów wahają się od 20 do ponad 100 mld euro, choć najczęściej pojawiającą się w przekazach medialnych kwotą jest 60 mld euro35. Niezależnie od wyni-ków negocjacji, z całą pewnością należy wykluczyć udział Wielkiej Bryta-nii w kolejnej perspektywie finansowej, co oznacza wyraźne zredukowanie
35 European Parliament, The Brexit Negotiations: Issues for the First Phase, European Parliamentary Research Service, Bruksela, czerwiec 2017 r., s. 28.
wpływów, o ile nie zostaną uzgodnione nowe źródła dochodów budżeto-wych. Efektem wystąpienia Wielkiej Brytanii i nowego ukształtowania ram polityki spójności może być również przedefiniowanie klasyfikacji regio-nów i zakresu uczestniczenia przez nie w programach finansowanych w ra-mach polityki regionalnej Unii Europejskiej36.
Kierunek dalszej debaty na temat przyszłości zarysował przewodniczą-cy Komisji Europejskiej Jean-Claude Juncker w dorocznym orędziu wy-głoszonym 13 września 2017 r. w Parlamencie Europejskim37. Nawiązując do Białej księgi w sprawie przyszłości Europy nakreślił „szósty scenariusz”, czyli Unię Europejską bardziej zjednoczoną, przez co rozumie on m.in.
jak najszybsze objęcie Bułgarii i Rumunii strefą Schengen, uzgodnienie unijnych standardów społecznych oraz przyjęcie wspólnej waluty (euro) przez wszystkie państwa członkowskie. Aby sprawnie osiągnąć ten ostatni cel, proponuje stworzenie instrumentu przedakcesyjnego dla strefy euro, oferującego pomoc techniczną, a nawet finansową państwom, które chcą przyjąć euro. Duży nacisk został położony w orędziu na wzmacnianie unii gospodarczej i walutowej. W tym celu J.-C. Junker wskazał takie narzędzia, jak: przekształcenie Europejskiego Mechanizmu Stabilności w Europejski Fundusz Walutowy oraz powołanie Europejskiego Ministra Gospodarki i Finansów, który będzie koordynować wszystkie instrumenty finansowe UE i będzie przewodniczyć Eurogrupie. Opowiedział się jednocześnie przeciwko – dyskutowanej ostatnio – idei odrębnego budżetu dla strefy euro oraz odrębnego parlamentu dla strefy euro. W zamian zaproponował stworzenie wydzielonej silnej linii budżetowej dla strefy euro w ogólnym budżecie unijnym.
Najważniejszym wydarzeniem rozstrzygającym o przyszłości UE będą wybory do Parlamentu Europejskiego w maju 2019 r., poprzedzone – zapo-wiedzianym w orędziu J.-C. Junkera – specjalnym szczytem Rady Europej-skiej w dniu 30 marca 2019 r. w Rumunii, która sprawować będzie prezy-dencję Rady w pierwszej połowie 2019 r. Podczas szczytu można oczekiwać ostatecznych rozstrzygnięć dotyczących kolejnej perspektywy finansowej, a tym samym – przyszłości polityki spójności. Decyzje z pewnością nie będą łatwe, a obrona interesów indywidualnych krajów będzie wymaga-ła rozbudowanych zabiegów dyplomatycznych i silnych sojuszy. Będzie to bowiem kulminacja kampanii wyborczej do Parlamentu Europejskiego,
36 Resolution on the implications for local and regional government of the UK’s in-tention to withdraw from the European Union, Europejski Komitet Regionów, 122. sesja plenarna w dniach 22–23 marca 2017 r., pkt 17 i 18.
37 Orędzie o stanie Unii 2017, http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-17-3165_
pl.htm [dostęp: 18 września 2017 r.].
której istotnym elementem będą zapewne także modele integracji europej-skiej. Uproszczone hasła zredukowania wydatków na cele inne niż wąsko rozumiane interesy narodowe mogą uniemożliwić wypracowanie perspek-tywicznego konsensusu, a wynik wyborów, pokazując, które z tych haseł są najbardziej nośne, może okazać się determinujący dla decyzji o przyszłym modelu rozwoju Unii.
Pewne preferencje wiodących polityków już dziś można odczytać z ich wypowiedzi. Podczas spotkania w Wersalu w marcu 2017 r. przywódcy Francji, Niemiec, Włoch i Hiszpanii jednoznacznie opowiedzieli się za możliwością ściślejszej współpracy grupy krajów na to gotowych. Ich zda-niem obecne zróżnicowanie krajów członkowskich wymaga zgody na róż-ne prędkości integracji, bowiem w innym przypadku Europie grozi zastój i niezdolność do realizaci założonych celów38. Kwestie te nie były tematem dyskusji podczas regularnego szczytu Rady Europejskiej w czerwcu 2017 r.
w Brukseli. Nie znaczy to, że temat został w ogóle zapomniany, a Polska, jako główny beneficjent funduszy strukturalnych, powinna być szczególnie wyczulona na to, w jakim kierunku zmierzają rozstrzygnięcia.
Podsumowanie
Po raz kolejny Unia Europejska staje przed dylematem określenia dalsze-go kierunku integracji. Decyzje, jakie w tej kwestii zapadną, będą ważne tak-że z punktu widzenia miejsca Polski w UE, a tym samym mogą istotnie wpły-nąć na istotne elementy rozwoju naszego kraju w nadchodzących latach.
Polityka spójności mimo wielu wad przyczyniła się znacząco do pod-niesienia poziomu gospodarczego wielu regionów. Wprawdzie nie udaje się w pełni wyrównać zróżnicowania regionalnego, co było jej zasadniczym celem. W praktyce bowiem dzięki funduszom strukturalnym większe przy-rosty siły nabywczej uzyskują niekiedy regiony o już wysokim na tle unijnej średniej poziomie rozwoju. Jednak bez wsparcia z UE regiony najsłabiej rozwinięte prawdopodobnie zostałyby całkowicie zmarginalizowane.
Polska bezwzględnie jest beneficjentem tej pomocy. Według raportu Komisji Europejskiej dzięki polityce spójności w latach 2007–2013 poziom PKB w Polsce był o 1,7 pkt proc. rocznie wyższy w stosunku do poziomu PKB, który byłby możliwy do osiągnięcia bez tych środków. Szacunkowe zyski z wydatków w ramach polityki spójności narastają w kolejnych latach
38 A. Godlewski, Scenarios for the future of the European Union, „Central European Financial Observer”, 11 maja 2017 r., http://financialobserver.eu/poland/scenarios-for--the-future-of-the-european-union/ [dostęp: 10 sierpnia 2017 r.].
w wyniku wzmocnienia konkurencyjności gospodarki otrzymującej wspar-cie i pozostają na wysokim poziomie długo po zakończeniu konkretnych programów inwestycyjnych. Z tych powodów autorzy raportu szacują, że w 2022 r. PKB w Polsce wzrośnie o ponad 4% powyżej poziomu, jaki został-by osiągnięty, gdyzostał-by nie został-było inwestycji finansowanych przez politykę spój-ności39. Dlatego też bardzo ważne z punktu widzenia stałego niwelowania różnic w poziomie rozwoju naszego kraju w stosunku do Europy Zachod-niej jest utrzymanie tego wsparcia.
Nie wydaje się, żeby problem różnic w poziomie rozwoju regionalnego nagle zniknął z pola widzenia Unii Europejskiej, lecz należy poważnie brać pod uwagę ograniczenie skali finansowania polityki spójności. Możliwa jest równoległa zmiana zasad jej finansowania w kierunku większego udziału gwarancji kredytowych w miejsce dotacji. Najbardziej dostępnym i do pew-nego stopnia już sprawdzonym wzorcem może stać się Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych, którego podstawową zasadą jest zapew-nienie gwarancji dla finansowania projektów realizowanych przede wszyst-kim przez sektor prywatny (w niektórych obszarach również przez sektor publiczny)40. Dzięki gwarancjom możliwe jest uruchomienie inwestycji długoterminowych o zdecydowanie wyższej wartości niż dostępne środki unijne czy środki z budżetu krajowego.
Polska, po początkowych trudnościach, nauczyła się stosunkowo spraw-nie korzystać z tego instrumentu. Według stanu na sierpień 2017 r. wartość dofinansowania dla już podpisanych projektów dla Polski wyniosła 1,7 mld euro (18 projektów), co ma wygenerować łączną wartość inwestycji powy-żej 6 mld euro41. Dodatkowo osiem projektów o łącznej wartości ok. 0,9 mld euro (jeden projekt o nieujawnionej wartości inwestycji) zostało już zaakceptowanych, a dwa są w trakcie procedury weryfikacyjnej. W stosun-ku do PKB jest to wprawdzie mniej niż projekty zatwierdzone na przykład na rzecz Czech, Włoch czy Bułgarii, jednak pozycjonujemy się w grupie takich krajów, jak Niemcy, Francja czy Belgia42.
Większe znaczenie może jednak mieć wybór zasadniczej ścieżki rozwo-ju UE. Nie wydaje się, aby z przedstawionych wyżej modeli zaakceptowane
39 Inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Promowanie rozwoju i dobrego rządzenia w regionach UE i miastach. Szósty raport na temat spójności gospo-darczej, społecznej i terytorialnej, Bruksela 2014, s. 231–232.
40 Https://www.mr.gov.pl/strony/zadania/plan-inwestycyjny-dla-europy/europej-ski-fundusz-na-rzecz-inwestycji-strategicznych-efis/ [dostęp: 3 sierpnia 2017 r.].
41 Wartość trzech projektów jest nieujawniona ze względu na tajemnicę handlową.
42 Na podstawie danych udostępnionych przez Europejski Bank Inwestycyjny, http://www.eib.org/efsi/efsi-projects/index.htm [dostęp: 21 sierpnia 2017 r.].
zostały warianty najbardziej radykalne (czwarty i piąty). Jednakże presja na zmianę dotychczasowego sposobu funkcjonowania jest bardzo silna, zwłaszcza z racji na coraz większe jego koszty przy ograniczonych i mało elastycznych źródłach finansowania. Nie wydaje się więc, żeby trwająca obecnie dyskusja mogła zaowocować jedynie kosmetycznymi modyfikacja-mi, jak przy wcześniejszych reformach polityki spójności. Pozostaje zatem wybór między ograniczeniem wspólnych działań (czego skutkiem będzie znacznie niższe dofinansowanie z budżetu europejskiego) a Europą wielu prędkości (co grozi naszemu krajowi wypadnięciem poza główny nurt eu-ropejskiej integracji).
Wystąpienie Przewodniczącego Komisji Europejskiej we wrześniu 2017 r., choć formalnie podkreśla potrzebę Unii bardziej zjednoczonej i od-rzuca integrację wielu prędkości, w praktyce – kładąc bardzo silny nacisk na potrzebę wzmacniania (poprzez stanowisko ministra finansów strefy euro) oraz rozszerzania (przyspieszanego specjalnym funduszem pomoco-wym) strefy euro – idzie w tym właśnie kierunku. Niestety, jest to wariant skrajnie niekorzystny dla Polski, o ile utrzymana zostanie polityka pozo-stawania poza strefą euro. Oznaczać ona będzie świadome pozostanie poza głównym nurtem integracji.
Co więcej, stworzenie specjalnego funduszu dla krajów przygotowują-cych się do przyjęcia euro z pewnością spowoduje zmniejszenie finansowa-nia innych celów rozwojowych. W konsekwencji, całkowita pula środków, jakie Polska otrzymuje z Unii Europejskiej, ulegnie zredukowaniu, co od-bije się na naszym tempie rozwoju. Nagłe ograniczenie środków z fundu-szy strukturalnych może mieć jeszcze bardziej dalekosiężne skutki. Brak namacalnych korzyści wynikających z obecności w UE może bowiem do-prowadzić do radykalnej zmiany nastawienia polskiego społeczeństwa do tej organizacji, a w efekcie wykreować presję na opuszczenie Unii. Dlatego też mądry udział w debacie na temat przyszłego modelu integracji jest klu-czowy z punktu widzenia długofalowej strategii budowania miejsca Polski w Europie.
Bibliografia
Biała księga w sprawie przyszłości Europy. Refleksje i scenariusze dotyczące przyszło-ści UE-27 do 2025 r., COM(2017) 2025, 1 marca 2017 r.
Dokument otwierający debatę na temat przyszłości finansów UE, COM(2017) 358, 28 czerwca 2017 r.
EU Cohesion Policy 2014–2020: Will EUR 167bn of EU funds give CEE a boost?, Erste Group, 2014.
Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne na lata 2014–2020: teksty urzędowe i komentarze, Urząd Publikacji Unii Europejskiej, Luksemburg 2016.
Ex post evaluation of Cohesion Policy programmes 2007–2013, focusing on the Eu-ropean Regional Development Fund (ERDF) and the Cohesion Fund (CF), WP1:
Synthesis report, Directorate-General for Regional and Urban Policy, European Commission, Publications Office of the European Union, 2016.
Future Financing of the EU. Final report and recommendations of the High Level Group on Own Resources, grudzień 2016 r.
Gawlikowska-Hueckel K., Zielińska-Głębocka A., Integracja europejska. Od jedno-litego rynku do unii walutowej, C.H. Beck, Warszawa 2004.
Godlewski A., Scenarios for the future of the European Union, „Central European Financial Observer” z 11 maja 2017 r.
Grupa Wysokiego Szczebla ds. Zasobów Własnych. Streszczenie i zalecenia, grudzień 2016 r.
Komisja Europejska, Inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Pro-mowanie rozwoju i dobrego rządzenia w regionach UE i miastach. Szósty raport na temat spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej, Bruksela 2014.
Komisja Europejska, Wprowadzenie do unijnej polityki spójności na lata 2014–2020, czerwiec 2014 r.
Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: Zwiększanie innowacyjności europejskich regionów. Strategie na rzecz trwałego, zrównoważonego wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu, COM(2017) 376, 18 lipca 2017 r.
Pastuszka S., Polityka regionalna Unii Europejskiej – cele, narzędzia, efekty, Difin, Warszawa 2012.
Polityka spójności UE 1988–2008: Inwestowanie w przyszłość Europy, „Inforegio Pa-norama” 2008, nr 26.
Procesy integracyjne i dezintegracyjne w Europie, red. A. Pacześniak, M. Klimowicz, Wrocław 2014.
Regions in the European Union. Nomenclature of territorial units for statistics NUTS 2013/EU-28, Publications Office of the European Union, Luksemburg 2015.
Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komi-tetu Ekonomiczno-Społecznego i KomiKomi-tetu Regionów: Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne na lata 2014–2020. Sprawozdanie za 2016 r. pod-sumowujące roczne sprawozdania z realizacji programów w latach 2014–2015, COM(2016) 812, 20 grudnia 2016 r.
Strategie gospodarcze i społeczne Unii Europejskiej, red. K. Opolski, J. Górski, Wy-dział Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2015.
The Brexit Negotiations: Issues for the First Phase, European Parliamentary Research Service, European Parliament, Bruksela, czerwiec 2017 r.