POZYCJA USTROJOWA NAJWYŻSZEJ IZBY KONTROLI
5. Reasumując: skoro władza ustawodawcza, aby nie być bezradna wobec władzy wykonawczej, którą z siebie wyłania, a która potem zyskuje nad nią
pew-ną „operacyjpew-ną” przewagę, wydała z siebie organ, który wykształcił się w ogrom-ną, niezależną strukturę, mającą swoje oddziały terenowe – to po co parlament zachował swoje uprawnienia kontrolne, poza może Komisją ds. Kontroli Pań-stwowej? Skoro Najwyższa Izba Kontroli umacnia się, zyskuje autorytet i udało się jej uniknąć „rozszarpania” w sporach partyjnych, to wynikałoby z tego, że funkcja kontrolna parlamentu, zwłaszcza Sejmu, powinna się zmniejszać, a nawet zanikać. Istnieje pewna pula działań kontrolnych i nie można kontrolować „bez końca”. Wszelkie dostępne analizy wskazują jednak coś odwrotnego. Nie tylko Komisja Kontroli Państwowej, nie tylko posłowie bardzo cenią swoje uprawnie-nia kontrolne i egzekwują je, ale po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r.
– po krótkim milczeniu – nastąpił rozkwit instytucji śledczej, a więc nowego par-lamentarnego organu, również kontrolnego. Czy to oznacza, że parlament nie ma zaufania do Najwyższej Izby Kontroli, skoro powołuje własne wewnętrzne ciała o zupełnie innej strukturze? Czy może powołuje je dlatego, że Najwyższa Izba Kontroli jest zbyt zamknięta przed społeczeństwem i nie współdziała z nim ści-śle, nie przekazuje wyników swoich kontroli opinii publicznej w taki sposób, aby można było z nich skorzystać? A może dlatego, że NIK jest „wyniosłą, zamknię-tą twierdzą”, budzącą respekt, ale niekomunikatywną, a zatem bliski narodowi
13 Por. M. Niezgódka-Medek: W sprawie zasady dwuinstancyjności w postępowaniu kontrolnym.
(Polemika), „Kontrola Państwowa” nr 4/2003, s. 53-58.
Irena Lipowicz
47 47
parlament próbuje jakoś ten defi cyt wyrównać, powołując komisję śledczą. Ana-liza sprawozdań NIK, stron internetowych, sprawozdań przed parlamentem czy publikacji w „Kontroli Państwowej” wskazuje, że zasadniczo wszystkie obowiąz-ki komunikacji są realizowane. Czyli upada hipoteza, że dzieje się tak dlatego, iż NIK jest zamknięta przed społeczeństwem. Może parlament wyraża swą nieufność wobec wyników kontroli NIK? Tego także się nie obserwuje. Wszelkie siły po-lityczne, nawet jeżeli są bardzo krytyczne z powodu wyników jakiejś konkretnej kontroli, ostatecznie je akceptują. Każdy prezes Najwyższej Izby Kontroli dopie-ro wtedy ma za sobą „chrzest bojowy”, gdy przejdzie przez okres, w którym obie strony polityczne mają do niego wielkie pretensje. Można wówczas powiedzieć, że spełnił swoją konstytucyjną rolę, ponieważ NIK nie jest powołana do tego, aby zadowalać partie polityczne, lecz żeby strzec państwa jako całości. Ale i tutaj krytyka nie posuwa się w żadnej z liczących się partii politycznych w Polsce (co jest ewenementem i wielkim sukcesem NIK) do kwestionowania instytucji jako takiej. Nie ma bowiem partii, która głosiłaby podobną tezę, mimo że mogłaby w ten sposób zabiegać o łaski wyborców, tłumacząc, iż chce ich uwolnić od in-stytucji, która budzi obawę (czasem uzasadnioną) przed pogłębioną kontrolą.
Europeizacja oznacza jednak, że korzystamy ze swej podzielonej suwerenności wraz z innymi parlamentami i że czynimy to w ramach organów Unii Europej-skiej. Parlament, który w burzliwych okresach reformy rzeczywiście od nowa tworzył ustrój państwa, w tej chwili w dużej mierze z woli narodu, potwierdzonej w referendum, mieści swą działalność ustawodawczą w ramach prawa europej-skiego. Ustawodawcza rola parlamentu (nie tylko polskiego) maleje, natura nie znosi próżni, zatem muszą wzrosnąć na znaczeniu inne jego funkcje.
Jeżeli życie polityczne jest o wiele barwniejsze niż kilka lat temu, temperatura sporów politycznych wyższa, a działalność kontrolna parlamentu nasila się, nale-ży to przypisać pewnej zmianie historycznej. Widać to także w innych parlamen-tach. Dopóki parlamenty narodowe na nowo nie odnajdą swego miejsca w Unii Europejskiej, gorączkowo poszukują swojej roli. Można by zatem powiedzieć, że umiejscowienie Najwyższej Izby Kontroli w systemie organów państwowych sprawdziło się w praktyce, a przyczyna zmian leży raczej po stronie parlamen-tu. Do tego stopnia NIK okazała swą istotność w systemie organów państwa, że można nawet wyprowadzić wniosek o potrzebie modyfi kacji monteskiuszow-skiego podziału władzy. Widać również, że nawet rozszerzenie funkcji kontrolnej parlamentu nie łączy się z dyskredytowaniem NIK przez parlament – czy jednak czegoś nie brakuje? Wprowadzony niegdyś obowiązek składania sprawozdań przed parlamentem przez prezesa NIK jest obowiązkiem ważnym, ale w zasta-nawiający sposób zmienił swój charakter. Jeśli jakiś organ przedkłada Sejmowi
Pozycja ustrojowa NIK
48
sprawozdanie ze swojej działalności, to można oczekiwać, że powinno ono za-wierać (w wypadku prezesa NIK) przede wszystkim listę dokonań i relację z prze-prowadzonych działań. Analiza przedłożeń prezesów NIK z ostatnich lat dowodzi, że nie są to już zwykłe sprawozdania „przed przełożonym”, lecz raczej diagnozy ostrzegawcze, pokazujące dysfunkcje aparatu państwowego, podstawowe zagro-żenia dla równowagi państwa oraz główne elementy, w których należałoby wpro-wadzić zmiany. Taka treść jest czymś więcej niż klasycznym sprawozdaniem dla parlamentu. Nie twierdzę, że NIK wychodzi w ten sposób poza konstytucyjną rolę;
przeciwnie – uważam, że mieści się w niej gdy nastąpiła dysfunkcja administracji.
I trudno byłoby wskazać element usytuowania ustrojowego NIK, który pozwoliłby tę dysfunkcję usunąć. W praktyce jednak widać, że ogromny wysiłek kontrolerski, konkretne wnioski przedkładane parlamentowi, władzom wykonawczym i kolej-nym rządom kończą się niczym14, co wskazuje, że odbiór sprawozdania NIK przez parlament nie przebiega w sposób właściwy. Adresatem wniosków jest też oczywi-ście prokuratura, która – jeżeli otrzyma materiał odpowiednio opracowany – musi z niego zrobić użytek. Parlament ma w tym zakresie więcej swobody. Ważne by-łoby zatem nie tyle odmienne usytuowanie Najwyższej Izby Kontroli w systemie organów państwa, ile raczej zwiększenie efektywności wykorzystania wyników jej pracy. Jeśli prześledzi się wypowiedzi prezesów NIK na łamach prasy, posie-dzenia Komisji ds. Kontroli Państwowej czy posieposie-dzenia Sejmu z ostatnich dzie-sięciu lat poświęcone kontroli, to okazuje się, że zmieniały się rządy, a problem niewykorzystywania wniosków NIK stale wraca. Właściwe byłoby w projekcie nowelizacji ustalenie terminu zajęcia stanowiska wobec spraw sygnalizowanych przez NIK, ale nie jest to wystarczające.
Należy zastanowić się, czy utrzymywanie odrębnej pozycji ustrojowej Naj-wyższej Izby Kontroli jest nadal zasadne i czy zmian nie brakuje? W poglądach profesorów Andrzeja Sylwestrzaka, Eugeniusza Ochendowskiego i Jacka Jagiel-skiego widać poczucie niedosytu co do wyraźnego sformułowania niezależności Izby. Wydaje się, że gdyby doszło do nowelizacji konstytucji, takie uzupełnienie byłoby pożądane.
Wydaje się, że NIK jest dobrze usytuowana między władzą ustawodawczą, wykonawczą a sądowniczą, jednak istnieje kwestia zlecania kontroli i jawności działania administracji. Stosunkowo mało osób zdaje sobie sprawę, jaką „rewolu-cję” może spowodować jawność życia publicznego, prawo dostępu do informacji.
To prawo już istnieje, ale jeszcze rzadko się z niego korzysta. Jeśli zacznie być stosowane powszechnie, nastąpią zasadnicze zmiany. Najwyższa Izba Kontroli
14 Na przykład wyniki kontroli dworców PKP, por. <www.nik.gov.pl>.
Irena Lipowicz
49
powinna się do masowego korzystania z tego prawa lepiej przygotować (na przy-kład stworzyć zewnętrzny ośrodek informacji o kontroli).
Sytuacja, w której najwyższe organy mogą spowodować kontrolę NIK, rów-nież kontrolę doraźną, a jednocześnie nie mają prawa zrobić tego w tajemnicy przed sobą, jest jednym z udanych rozwiązań ustrojowych, które należałoby utrzymać. Wyklucza ona, aby parlament, prezydent czy premier w jakiś sposób zawłaszczył NIK. Prezes Walerian Pańko zabiegał właśnie o taką pozycję Izby.
Współcześnie stykamy się z różnorodną fi lozofi ą, organizacją czy ustrojem organów kontroli innych państw europejskich, lecz czy to wpłynie na zmiany w naszym kraju? Czy damy się z czasem przekonać do radykalnych posunięć, do stworzenia instytucji w rodzaju trybunału czy izby obrachunkowej, z nieco inną fi lozofi ą niż nasza? Można uznać, że pozycja ustrojowa Najwyższej Izby Kontroli jest pewną wartością i równoprawną tradycją europejską. Mamy prawo, tak jak inni, prezentować i bronić swojej wizji kontroli. W literaturze przedmiotu, doktrynie i praktyce polskiej wspólne jest przekonanie do modelu, który istnieje obecnie.
Jakie zadanie stoi jeszcze przed nami? Jesteśmy świadkami pewnego zrastania się tradycji konstytucyjnych i swoistego „przetargu” na nowe modele, wartości i rozwiązania w skali całej Unii Europejskiej. To, że Polska jest jej „młodszym”
członkiem nie oznacza, że nasz kraj nie wypracował elementów działalności pań-stwowej, z których może być dumny; można próbować wprowadzić niektóre z nich, a niewykluczone, że za kilkanaście lat ukształtują one wspólny model kontroli w państwach Unii. Najwyższa Izba Kontroli jest aktywnym członkiem EUROSAI i może to jest droga do pokazania naszego modelu kontroli i promowania niektó-rych polskich rozwiązań w przyszłym wspólnym wzorcu europejskim. Nie musi-my narzucać go Unii, lecz powinniśmusi-my prezentować jego założenia i wartości. W przeciwnym razie może się okazać, że będziemy konfrontowani z wzorcami, które nie odpowiadają nie tylko Polsce, ale i całemu regionowi. Kontrola i jej model jest bowiem częścią historii państwa i prawa.
Celem moim było zwrócenie uwagi na elementy pozycji ustrojowej Najwyż-szej Izby Kontroli, które mogą budzić zastanowienie czy zatroskanie. Przemyśle-nia te adresuję także do przedstawicieli elity państwowej, którzy nasze państwo tworzyli, odnawiali od 1989 r. Po dwudziestu latach przyszedł czas na reformy, w efekcie których sygnały NIK o stanie państwa nie trafi ałyby w próżnię, a admi-nistracja rządowa byłaby sprawna i efektywna.
Jak w świetle dotychczasowych dokonań i tradycji ocenia się dzisiaj pozycję ustrojową Najwyższej Izby Kontroli? Osoby, które towarzyszyły powstawaniu
Pozycja ustrojowa NIK
50
Konstytucji RP z 1997 r. i pamiętają wielkie debaty z tym związane, rozumieją również skąd wzięła się obecna pozycja ustrojowa. Zastanówmy się, czy stało się dobrze. Trudniej było o taką refl eksję w tamtym czasie – istniały wtedy inne oba-wy, inne perspektyoba-wy, autorytet i rola NIK nie były jeszcze tak utwierdzone. Jak oceniamy je teraz? Wydaje się, że pozycja ustrojowa NIK jest właściwa i stabil-na, pozwala Izbie wypełniać jej konstytucyjne zadania. Obserwowane dysfunkcje mają charakter funkcjonalny, a nie strukturalny i dotyczą głównie skuteczności działania Izby i wykorzystywania efektów jej kontroli, tym bardziej warto je usunąć.∗15
prof. UKSW dr hab. Irena Lipowicz kierownik Katedry Prawa Administracyjnego Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu im. Kardynała Stefana Wyszyńskiego
w Warszawie, członek Kolegium NIK
∗ Referat przygotowany w związku z konferencją jubileuszową w Delegaturze NIK w Poznaniu.
Irena Lipowicz
51
Pozycja ustrojowa NIK
Wojciech J. Katner
PRAWO I PRAWNICY