Operacje związane z wykorzystaniem środków unijnych mają swą spe-cyfikę. Procedury zarządzania środkami publicznymi pochodzącymi ze źródeł zagranicznych oraz sposób prezentacji tych operacji w ustawie bu-dżetowej i w budżetowych dokumentach spra woz dawczych powinny to uwzględniać. Nie może to jednak oznaczać stosowania praktyk jawnie niezgodnych z obowiązującymi przepisami, ani znaczących odstępstw od standardów jawności i przej rzystości finansów publicznych, co obecnie ma miejsce.
1. W Konstytucji RP pojęcie „budżet pań-stwa” występuje kilkakrotnie, lecz nie jest expressis verbis definio wane. Jedynie z tre-ści art. 219 ust. 3 można odczytać inter-pretację pojęcia budżetu państwa jako do-kumentu (planu) określającego dochody i wydatki państwa. Jest to określenie bar-dzo ogólne i mało precyzyjne. W prak-tyce kształt budżetu państwa jako pod-stawowego planu finansowego państwa określają kolejne ustawy. Bezpośrednio po uchwaleniu Konstytucji była to – do końca 1998 r. – ustawa Prawo budżetowe z 1991 r., a następnie – kolejne ustawy o fi-nansach pub licznych uchwalane w latach:
1998, 2003, 2005 oraz 2009 i wielokrotnie nowelizowane w okresie obowiązywania.
2. Od początku perspektywy finansowej 2007–2013 obowiązywał – na mocy no-welizacji ustawy o finansach publicznych z 2005 r. (ufp 2005), dokonanej w końcu 2006 r. ‒ model, w którym w budżecie państwa wszystkie środki pochodzące z budżetu UE i pozostawione do dyspo-zycji rządu były zaliczane do dochodów budżetu państwa, a wydatki ponoszo-ne na realizację zadań finan so wa nych z udziałem środków budżetowych Unii (również innych środków pomocowych z zagranicy) ze wszystkich programów operacyjnych i ze wszystkich programów obejmujących zadania Wspólnej Polityki Rolnej traktowane były jako wydatki bu-dżetu państwa, realizowane albo w for-mie wydatków państwowych jednostek budżetowych, albo w postaci dotacji dla innych podmiotów.
1 Dz U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.
W podobny sposób rozwiązano kwestię ujęcia środków unijnych w budżetach jed-nostek samorządu terytorialnego.
3. W ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o fi-nansach publicznych1 (ufp 2009) wpro-wadzono oprócz po ję cia budżet państwa pojęcie bud że tu środków europejskich.
Zgodnie z art. 117 ust. 2 tej ustawy w bu-dżecie środków europejskich ujmuje się:
• dochody z tytułu realizacji programów finansowanych z udziałem środków eu-ropejskich,
• wydatki na realizację programów finan-sowanych z udziałem środków europej-skich w części podlegającej refundacji, przy czym zarówno w dochodach, jak i w wydatkach budżetu środków euro-pejskich nie ujmuje się operacji związa-nych z przedsięwzięciami tzw. pomocy technicznej ‒ zarówno środki uzyskiwa-ne na te przedsięwzięcia z budżetu Unii Europejskiej, jak i wydatki na nie ujmo-wane są w budżecie „krajowym”.
4. W przedłożonym Sejmowi projekcie ustawy budżetowej na rok 2010 docho-dy i wydatki budżetu środków europej-skich zostały wyłączone z budżetu pań-stwa. Budżet państwa w formie, w jakiej był prezentowany (i uchwalany) w latach 2007–2009 na podstawie przepisów ufp 2005, został więc zastąpiony przez dwa rozłączne plany:
• budżet „krajowy”, nazywany nadal bu-dżetem państwa;
• budżet środków europejskich;
przy czym budżet środków europejskich prezentowany był – zgodnie z art. 119
artykuły Wojciech Misiąg
ufp 2009 – w układzie innym niż budżet państwa – dla budżetu środków europej-skich nie jest wymagany podział wydatków na rozdziały i grupy paragrafów, wyod-rębniane są natomiast dochody i wydat-ki odpowiadające poszczególnym progra-mom finansowanym z udziałem środków europejskich.
W efekcie na podstawie projektu ustawy budżetowej (a więc i na podstawie uchwa-lonej ustawy) nie można zestawić budże-tu państwa w zakresie i układzie porów-nywalnym z budżetem z lat 2007–2009.
Należy też zauważyć, że pojęcie „budżet państwa” ma w ustawie budżetowej na rok 2010 (i w us ta wach na kolejne lata) inne zna-czenie niż ten sam termin używany w usta-wach budżetowych na lata 2007–2009.
5. Projekty ustaw budżetowych na kolejne lata (łącznie z projektem ustawy budże-towej na rok 2017) zostały sporządzone w identyczny sposób jak projekt ustawy budżetowej na rok 2010.
W dalszej części artykułu uzasadnię tezę, iż stosowany od roku 2010 układ ustawy budżetowej – w którym budżet środków europejskich jest oddzielony od budżetu państwa („budżetu krajowego”), zatem sy-tuacja, w której dochody publiczne pocho-dzące z budżetu Unii Europejskiej i prze-kazane do dyspozycji rządu nie są zaliczane do dochodów budżetu państwa, a podle-gające refundacji ze środków europejskich wydatki na projekty (zadania) finansowane z udziałem środków UE i innych zagranicz-nych środków pomocowych – jest niezgodny z treścią ustawy o finansach publicznych i z intencjami ustawodawcy.
Nie odnoszę się do kwestii, czy dopusz-czalne było dokonanie tak istotnej zmiany zakresu pojęcia „budżet państwa”. Skoro
ustawa o finansach publicznych nie zo-stała – w żadnej części – uznana za nie-zgodną z Konstytucją (nikt o to zresztą formalnie nie wnioskował), to powinni-śmy przyjąć, że takiej zmiany można było dokonać. Przedmiotem zainteresowania będzie jedynie to, czy faktycznie wprowa-dzenie do ustawy o finansach publicznych pojęcia „budżet środków europejskich”
miało – zgodnie z literą ustawy i inten-cjami ustawodawcy – spowodować takie zmiany w układzie ustawy bud że towej.
Budżet środków europejskich w ustawie o finansach publicznych Argumentację na rzecz sformułowanej powyżej tezy zacznijmy od analizy do-słownej treści przepisów ustawy o fi-nansach publicznych odnoszących się do relacji pojęć budżet państwa i bu-dżet środków europejskich. Wiemy, że w ustawie tej nie ma jednoznacznego sformułowania typu:
„Dochodów budżetu środków europej-skich nie zalicza się do dochodów budżetu państwa, a wydatków budżetu środków europejskich nie zalicza się do wydatków budżetu państwa”
lub „Dochody budżetu środków europej-skich zalicza się do dochodów budżetu państwa, a wydatki budżetu środków eu-ropejskich zalicza się do wydatków bu-dżetu państwa”,
jednak
wskazać można co najmniej kilka przepi-sów jasno określających intencje usta wo-dawcy ukształtowane w wyniku całego procesu legislacyjnego.
1. W art. 124, w którym zdefiniowano podział wydatków budżetu państwa na
siedem grup wydat ków, pkt 5 brzmi:
„Wydatki na realizację programów finan-sowanych z udziałem środków, o któ rych mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 (czyli środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz nie pod legających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa człon-kowskie EFTA – przypis WM), w tym wydatki budżetu środków europejskich”
– wprost ustalono więc, że wydatki bu-dżetu środków europejskich są wydatka-mi budżetu państwa. Konsekwencją musi więc być uwzględ nienie w budżecie pań-stwa również tych dochodów.
2. O takiej intencji ustawodawcy świadczy również treść art. 111, w którym określo-no wykaz dochodów podatkowych i nie-podatkowych budżetu państ wa. W art. 111 pkt 16 ujęto „środki europejskie i środ-ki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 5 lit. a i b, na realizację projektów pomocy technicznej oraz środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 4 lit. b tiret drugie, pkt 5 lit. c i d oraz pkt 6, po ich przekazaniu na rachunek dochodów budżetu państwa”.
Oznacza to, że do niepodatkowych do-chodów budżetu państwa zalicza się:
a) środki europejskie, co zgodnie z art. 2 pkt 5 ufp 2009 oznacza:
• środki pochodzące z funduszy stru ktu ralnych, Funduszu Spójności
2 Dz.U. L 310 z 9.11.2006, s. 1–14
3 Dz.Urz. UE L 209 z 11.8.2005, s. 1.
4 Oznacza to wydatki na: refundacje w wypadku wywozu produktów rolnych do państw trzecich; inter-wencje w zakresie regulacji rynków rolnych; płatności bezpośrednie dla rolników przewidziane w ramach wspólnej polityki rolnej; wkład finansowy Wspólnoty w działania informacyjno-promocyjne na rzecz pro-duktów rolnych na rynku wewnętrznym Wspólnoty i w państwach trzecich, których realizacja odbywa się za pośrednictwem państw członkowskich na podstawie innych programów niż te, o których mowa w art. 4, wyznaczonych przez Komisję; wkład finansowy Wspólnoty w poszczególne działania wetery-naryjne, w działania kontrolne w dziedzinie weterynarii, w dziedzinie środków spożywczych i pasz zwie-rzęcych, w programach zwalczania i kontroli chorób zwierzęcych (środki weterynaryjne), jak również
i Europejskiego Funduszu Rybackiego, z wyłączeniem środków przeznaczonych na realizację programów w ramach celu
„Europejska Wspólnota Terytorialna”
oraz na realizację programów, o których mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1638/2006 z 24 października 2006 r. określającym przepisy ogólne w sprawie ustanowienia Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa2;
• niepodlegające zwrotowi środki z po-mocy udzielanej przez państwa człon-kowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), z wyłącze-niem środków Norweskiego Mecha nizmu Finansowego 2004–2009 oraz Mecha-nizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego 2004–2009;
• środki na realizację Wspólnej Polityki Rolnej, pochodzące z:
‒ Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej „Sekcja Gwarancji”;
‒ Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji na wydatki, o których mowa w art. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z 21 czerwca 2005 r.3 w sprawie finansowania wspól-nej polityki rolwspól-nej4;
‒ Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich;
artykuły Wojciech Misiąg
b) środki przeznaczone na realizację pro-gramów pomocy technicznej w ramach celu „Europejska Wspólnota Terytorialna”
oraz w ramach środków na realizację pro-gramów, o których mowa w rozporządze-niu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1638/2006 z 24 października 2006 r., określającym przepisy ogólne w sprawie ustanowienia Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa;
c) środki Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2009–2014 oraz Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego 2009–2014;
d) inne niż wymienione w art. 5 ust. 3 pkt 1–5 środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumie-nia o Wolnym Handlu (EFTA), bez środ-ków, które Rada Ministrów, na podstawie art. 5 ust. 4 wyłączy z zakresu środków publicznych.
Zgodnie z art. 117 ust. 2 pkt 1 dochody z tytułu realizacji programów finansowa-nych z udziałem środków europejskich są dochodami budżetu środków europej-skich, a jednocześnie – zgodnie z art. 111 – należą do dochodów budżetu państwa, dochody budżetu europejskiego stanowią zatem część niepodatkowych dochodów budżetu państwa.
3. Art. 118 ust. 2 stanowi, że deficyt budże-tu środków europejskich albo nadwyżka
w działaniach z zakresu ochrony fitosanitarnej; promocję produktów rolnych, realizowaną bezpośrednio przez Komisję lub za pośrednictwem organizacji międzynarodowych; środki przyjęte zgodnie z ustawo-dawstwem wspólnotowym dla zapewnienia zachowania, opisu, groma dze nia i wykorzystywania zasobów genetycznych w rolnictwie; wprowadzanie i utrzymywanie systemów informacyjnych rachunkowości rol-niczej; system badań rolnych, w tym również badań w zakresie struktury gospodarstw rolnych; wydatki związane z rynkami rybołówstwa.
środków euro pejs kich nie są wliczane do, odpowiednio, deficytu albo nadwyżki bu-dżetu państwa. Gdyby intencją ustawo-dawcy było wyłączenie budżetu państwa z budżetu środków europejskich, prze-pis byłby zbędny. Wobec rozłączności obu planów stałoby się bowiem oczywiste, że deficyt wykazany w jednym z nich nie jest wliczany do deficytu drugiego, a deficyt (dokładniej – wynik) skonsolidowanego budżetu, obejmującego budżet „krajowy”
i budżet środków europejskich jest sumą wyników obu budżetów. Przepis art. 118 ust. 2 ma natomiast logiczne wyjaśnienie na podstawie odmiennej interpretacji rela-cji między budżetem państwa i budżetem środków euro pejskich – nakazuje bowiem obliczać wynik budżetu nie „klasycznie”, odejmując kwotę wydatków od kwoty do-chodów, lecz stosując inną zasadę.
4. W art. 182 ust. 3 zamieszczono wykaz informacji (zestawień), które powinny znaleźć się w spra wozdaniu z wykonania ustawy budżetowej. Obejmuje on:
• dochody, wydatki oraz nadwyżkę albo deficyt sektora finansów publicznych;
• dochody i wydatki wynikające z za-mknięć rachunków budżetu państwa, spo-rządzone według szczegółowości i układu ustawy budżetowej;
• przychody i koszty państwowych fun-duszy celowych;
• przychody i koszty agencji wykonaw-czych;
• przychody i koszty instytucji gospodarki budżetowej;
• przychody i koszty jednostek, o których mowa w art. 9 pkt 14, czyli zaliczanych do sektora finansów publicznych państwo-wych osób prawnych niewymienionych explicite w art. 9 ufp2009.
Jak widać, wykaz ten nie obejmuje peł-nego zestawienia dochodów i wydatków budżetu środków europejskich, sporzą-dzonego w taki sposób jak sprawozdanie z wykonania budżetu państwa (pkt 2). Nie wydaje się jednak możliwe, by ustawo-dawca chciał wyłączyć szczegółowe spra-wozdanie z wykonania budżetu środków europejskich z dokumentu zawierające-go wyni ko we (zrealizowane) wielkości wszystkich planów finansowych uchwa-lonych w ustawie budżetowej. Logicznym wyjaśnieniem takiego kształtu wykazu zawartego w art. 182 ust. 3 jest więc za-łożenie, że wynikające z dokumentów księgowych sprawozdanie z wykonania budżetu środków europejskich stanowi część zestawienia dochodów i wydatków budżetu państwa.
5. O tym, że budżet środków europejskich powinien być traktowany jako część budże-tu państwa świadczy również treść art. 121, zawierającego opis załącznika do ustawy budżetowej, w którym prezentowane są programy finansowane z udziałem środków europejskich. Zgodnie z tym prze pisem w opisywanym załączniku dla każdego pro-gramu finansowanego z udziałem środków europejskich należy m.in. określić:
• planowane w roku budżetowym i kolej-nych dwóch latach dochody budżetu pań-stwa z tytułu wpływu środków europejskich;
• planowane w roku budżetowym i kolej-nych dwóch latach wydatki na realizację
programu, w szczegółowości określonej w pkt 2;
• plan wydatków budżetu państwa w roku budżetowym na finansowanie programu.
6. Art. 159 stanowi – powtarzając dokład-nie sformułowadokład-nie z art. 146 ust. 4 pkt 6 Konstytucji – że „Rada Ministrów kie-ruje wykonywaniem budżetu państwa”.
Jeśli przyjmiemy, że budżet środków eu-ropejskich jest planem oddzielonym od budżetu państwa, to art. 159 nie będzie miał zastoso wania do budżetu środków europejskich. W istocie rzeczy oznaczało-by to, że przyjęta praktyka formułowania projektu ustawy budżetowej ograniczyła – przynajmniej w porównaniu ze stanem z lat 2007–2009 – konstytucyjne zadania i kompetencje Rady Ministrów. Problem ten zniknie, gdy przyjmiemy, że budżet środków europejskich wyodrębniony jest
„wewnątrz” budżetu państwa.
Podobne wątpliwości rodzi analiza tre-ści innych przepisów ustawy o finansach publicznych, takich jak np.:
• art. 162, w którym określono zasady go-spodarki finansowej obowiązujące w toku wykony wa nia budżetu państwa;
• art. 175, określający zasady nadzoru i kontroli wykonywania budżetu państwa sprawo wane przez dysponentów części budżetowych.
Budżet środków europejskich a dyscyplina finansów publicznych Wyłączenie z budżetu państwa budże-tu środków europejskich powoduje też pewne komplikacje przy stosowaniu ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowie-dzialności za naruszenie dyscypliny fi-nansów publicznych (Dz. U. z 2013 r.
poz. 168). Problemy te wynikają z faktu,
artykuły Wojciech Misiąg
iż w art. 5–18, zawierających katalog na-ruszeń dyscypliny finansów publicznych kilkakrotnie użyto terminu „budżet” bez dodat kowych określeń, co – zgodnie z po-wszechnie przyjętą interpretacją art. 2, nadającego terminowi „budżet” znaczenie nadane mu w ustawie o finansach publicz-nych – oznacza budżet państwa lub bu-dżet jednostki samorządu terytorialnego.
Potraktowanie budżetu środków europej-skich jako bytu odrębnego od budżetu pań-stwa spowodowałoby też, że w odniesieniu do operacji związanych z wyko nywaniem budżetu środków europejskich nie byłyby naruszeniami dyscypliny finansów pub-licznych takie nieprawidłowości, jak:
• nieprzekazanie w terminie do budże-tu w określonej wysokości pobranych dochodów należnych Skarbowi Państwa (np. zwrotu części dotacji), czyli czyn wskazany w art. 6 pkt 2 ustawy o odpo-wiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych;
• nieustalenie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu (art. 8 pkt 3);
• dokonanie zmiany w budżecie bez upo-ważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia (art. 10).
Kwestia ta jest bardzo istotna z tego względu, iż w orzecznictwie komisji orze-kających w sprawach o naruszenie dyscy-pliny finansów publicznych utrwalił się już pogląd o nie do puszczalności stosowa-nia rozszerzającej interpretacji przepisów ustawy o odpowiedzialności za narusze-nie dyscypliny finansów publicznych,
5 W ustawie budżetowej na rok 2017 dochody budżetu środków europejskich zaplanowano na ok. 60,2 mld zł, a po-chodzące z budżetu państwa dochody budżetu „krajowego” – na ok. 1,8 mld zł. W budżecie środków europejskich ujęto więc ponad 97% planowanych do uzyskania środków z budżetu UE i z innych źródeł pomocy zagranicznej.
a w szczególności ‒ rozszerzającej inter-pretacji przepisów art. 4 ‒ 18c tej usta-wy, zawierającej katalog czynów stano-wiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Dodatkowe problemy rodzi to, że znaczna część transferów dokony-wanych w ramach budżetu środków eu-ropejskich nie jest pod rządami obowią-zującej ustawy o finansach publicznych formalnie uznawana za dotacje. Może to powodować wątpliwości co do możliwości zastosowania w wypadkach związanych z wykonywaniem budżetu środków euro-pejskich innych przepisów ustawy o odpo-wiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych odnoszących się do niepra wid łowości związanych z przyzna-waniem, wykorzystywaniem i rozlicza-niem środków przekazanych z budżetu środków europejskich.
Dochody budżetu środków europejskich
Nie budzi wątpliwości fakt, że środki otrzymywane z budżetu Unii Europejskiej są dochodami budżetowymi ‒ przesądza o tym jednoznacznie treść art. 111 pkt 16 ustawy o finansach publicznych. Jak już wiemy, w przyjętej od roku 2010 prak-tyce środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej są ‒ ze stosunkowo nie-wielkimi wyjątkami ‒ zaliczane w usta-wach budżetowych do budżetu środków europejskich5.
W art. 111 ust. 16 zawarto jednak istot-ne zastrzeżenie ‒ wyliczoistot-ne tam środki
pochodzące z budżetu Unii Europejskiej i z innych źródeł bezzwrotnej pomocy za-granicznej stają się dochodami budżeto-wymi „po ich przekazaniu na rachunek dochodów budżetu państwa”. To pozornie nieistotne sformułowanie (wobec faktu, iż ewidencja budżetowa prowadzona jest w Polsce w ujęciu kasowym, zaliczenie do dochodów budżetowych jakichkolwiek należności Skarbu Państwa następuje za-wsze dopiero po przekazaniu środków na rachunki budżetowe) zawiera jednak pe-wien podtekst. Procedura wykonywania budżetu środków europejskich jest bo-wiem zorganizowana w taki sposób, że te przekazywane Polsce z budżetu UE nie są kierowane na rachunki dochodów budżetu środków europejskich, lecz na odrębny rachunek Ministra Finansów w NBP. Obroty na tym rachunku nie są uwzględniane w ewidencji i sprawozdaw-czości budżetowej, a uznanie wpływów środków pochodzących z budżetu UE za dochody budżetu środków europejskich następuje w momencie przekazania przez Ministra Finansów środków z wyodrębnio-nego (przejściowego) rachunku wpływów
6 „Najwyższa Izba Kontroli po raz kolejny zauważa, że Minister Finansów nie wypracował propozy cji usta-wowych, ani regulacji wew nętrz ny c h, określających tryb i terminy przekazywania środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej i innych źródeł zagranicznych na do cho dy budżetu środ ków europejskich. Mi-nister Finansów na bieżąco podejmował decyzje kiedy i jaka część środków zostanie przekazana na do-chody budżetu środków europejskich. Praktyka taka pozwala na dowolne kształtowanie wielkości zreali-zowanych dochodów, a tym sa mym wyniku budżetu środków euro pejskich” – Analizawykonaniabudżetu
państwaizałożeńpolitykipieniężnejw2015roku,NIK, Warszawa 2016, s. 82.
7 Jako argument za takim rozwiązaniem operacji związanych z dochodami budżetu środków europejskich wska-zuje się na to, iż pozostawienie wpływów z UE na rachunku walutowym prowadzonym w NBP pozwala na uniknięcie dwukrotnego przewalutowania tych środków i dokonywanie wydatków budżetowych w euro wprost z rachunku przejściowego. Argumentacja ta nie jest mocna – można bowiem pozostawić środki na rachunku prowadzonym w euro, zaliczając je jednocześnie do dochodów budżetu środków europejskich. Oczywiście konieczne byłoby wówczas uwzględnianie w rachunku dochodów budżetu państwa różnic kursowych (zmian złotowej wartości środków na rachunku przejściowym) powstających przy zmianach kursu euro do złotego.
8 Przepis ten stanowi, iż „dochody i wydatki ujmuje się w terminie ich zapłaty, niezależnie od rocznego bu-dżetu, którego dotyczą”.
z budżetu UE na rachunek dochodów bu-dżetu środków europejskich. Nie zostały przy tym określone jakiekolwiek reguły dotyczące tego, kiedy środki z rachunku przejściowego powinny być przekazywane na rachunek dochodów budżetu środków europejskich. O ich ustalenie NIK zwracała się już kilkakrotnie do Ministra Finansów6, formułując po kontroli wykonania budżetu państwa odpowiednie wnioski pokontrol-ne. Wnioski te nie zostały jednak nigdy zrealizowane.
Przyjęcie takiej techniki operowania
Przyjęcie takiej techniki operowania