Rozwiązania instytucjonalne

Osią wyjściową dla obszaru rozwiązań instytucjonalnych jest o ś t o ż s a m o -ś c i przestrzennej. Tożsamo-ść przestrzenna jest podstawą podziału administra-cyjnego, który jest niezbędny dla samorządności jako rozwiązania ustrojowego.

Natomiast w ostatniej kolejności uszczegółowieniem takiego rozwiązania jest to, czy wybory lokalne akcentują znaczenie osób, czy ugrupowań.

W jaki sposób tworzy się struktura przestrzenna i jak się ona ma do proble-mu tożsamości? W badaniach poświęconych teproble-mu zjawisku wyróżnia się cztery poziomy, na których może występować społeczna tożsamość przestrzenna¹. Jej podstawą są jednolite warunki funkcjonowania członków danej społeczności. Na podstawie takich jednolitych warunków, które są udziałem osób mieszkających na danym terytorium, może się pojawić doświadczenie i świadomość tego, że warunki są jednolite i ludzie, którzy w nich żyją, tworzą z tej racji wspólnotę. Tak dostrzeżona wspólnota może stać się czymś więcej. Może zostać uznana za czyn-nik trwały i z racji tej trwałości zyskiwać większe znaczenie. Zatem jednolitość warunków może stać się podstawą tożsamości. Co jednak istotne – tożsamość, która wyrosła z jednolitych warunków funkcjonowania, może nabrać samoistne-go znaczenia, może trwać dalej nawet w sytuacji, w której warunki życia przesta-ły być jednolite w pewnym istotnym zakresie. Wreszcie może się zdarzyć tak, że zanik jednolitych warunków życia może doprowadzić do zaniku zbiorowej tożsa-mości. Mamy więc czterostopniową sytuację, poczynając od jednolitych, ale nie-uświadomionych warunków życia, poprzez uświadomione warunki życia, które tworzą wspólną tożsamość, na trzecim etapie tożsamość, która istnieje w sytuacji, w której nie ma już podstawy, na której została stworzona. I wreszcie sytuację, w której ta tożsamość zanika wraz z zanikiem wspólnych warunków.

Kluczowym problemem z punktu widzenia instytucjonalnego jest to, czy takie tożsamości przestrzenne są w jakikolwiek sposób formalizowane. Formalizacja tożsamości, rozumiana jako wytyczanie formalnych granic administracyjnych, bywa rozwiązywana na dwa sposoby. Wedle podejścia tradycyjnego, to właśnie historycznie ukształtowane tożsamości są podstawą formalizacji podziału ad-ministracyjnego. Według drugiego podejścia, istotą podziału jest racjonalność,

1 Z. Rykiel (red.), Tożsamość terytorialna w różnych skalach przestrzennych, Wydawnictwo Uniwersytetu Rzeszowskiego, Rzeszów 2010.

która wyraża się np. wymogami powiązań komunikacyjnych lub kosztów admi-nistracyjnych². Przykładem zróżnicowanego podejścia do problemu jest w Polsce podział na sołectwa i gminy – o ile sołectwa są w przytłaczającej większości efektem tradycyjnej formalizacji (w której właśnie na podstawie tożsamości, ukształtowanej wedle wspólnych warunków życia, powstaje po prostu odrębna wieś i sołectwo), o tyle gminy są przykładem racjonalnej formalizacji struktury przestrzennej, czego najlepszym wyrazem jest ich liczba zmieniająca się w wy-niku reform administracyjnych³. W większości przypadków te dwa podejścia nie tworzą skrajnie przeciwstawnych biegunów – w praktyce odbywa się swoistego rodzaju gra pomiędzy tradycyjnym a racjonalnym podejściem do podziału admi-nistracyjnego i tworzenia poszczególnych jednostek. Najlepszym tego przykła-dem jest podział Polski na powiaty. Część powiatów, które tworzyły w przeszłości jednolite jednostki, zostało podzielonych w związku ze zróżnicowaniem proble-mów, z którymi się spotykają. Przykładem takiego zjawiska w Małopolsce jest podział powiatu nowotarskiego i wydzielenie powiatu tatrzańskiego oraz przy-padek powiatu wielickiego, wydzielonego z krakowskiego powiatu ziemskiego.

Warto przy tym pamiętać, że zarówno tradycyjna tożsamość, jak i racjonalność danego rozwiązania to nie są zjawiska jednoznaczne. Mogą one być wyłącznie efektem ambicji lokalnych elit poszczególnych ośrodków, które chcą w ten spo-sób być wyróżnione i traktują powstanie powiatu wokół jakiegoś miasta jako for-mę nobilitacji tegoż miasta.

Jednym z kluczowych problemów tożsamości jest też pytanie o to, czy toż-samość lokalna jest w opozycji do tożsamości w szerszym wymiarze, czy wręcz przeciwnie: jest fundamentem takich tożsamości⁴. Wedle jednej z perspektyw, każda tożsamość lokalna jest formą partykularyzmu względem tożsamości na wyższym poziomie. Przy takim rozumieniu w naturalny sposób pojawia się tutaj opozycja, wedle której zainteresowanie sprawami lokalnymi odbywa się kosz-tem rozstrzygnięć, w których dobrem wspólnym jest dobro szerszej zbiorowości i w takim rozumieniu interes lokalny może stać w sprzeczności z interesem np.

ogólnokrajowym. W przeciwstawnym podejściu szersze tożsamości są po prostu sumą tożsamości lokalnych, będących korzeniem, z którego czerpią tożsamości o szerszym wymiarze, czyli tożsamości regionalne czy wreszcie podstawowe tożsamości współczesnego życia publicznego – tożsamości narodowe. Spór ten toczy się w nauce od dziesięcioleci, o ile nie stuleci, i wydaje się, że nie ma po-trzeby opowiedzenia się po jednej ze stron takiego sporu. Wiele wskazuje na to, że tożsamości w szerszej skali mogą czerpać swoją siłę z tożsamości lokalnych,

2 H. Izdebski, Historia administracji, Liber, Warszawa 2001.

3 Idem, Samorząd terytorialny, podstawy ustroju i działalności, LexisNexis, Warszawa 2009;

A. Kożuch, Samorząd wiejski – rodzaje i zadania [w:] J. Muszyński (red.), Funkcjonowanie insty-tucji demokratycznych w Polsce. Zarządzanie w samorządach terytorialnych, Wyższa Szkoła Admi-nistracji i Biznesu w Gdyni oraz Wyższa Szkoła Zarządzania i Marketingu w Warszawie, Gdynia–

–Warszawa 2000, s. 196–208.

4 T. Paleczny, Socjologia tożsamości, Ofi cyna Wydawnicza AFM, Kraków 2008.

zarówno sprzeczność konkretnych interesów, jak i sprzeczność samych określeń.

Brak jednoznacznego rozstrzygnięcia nie oznacza, że problem ten jest nieważny, wręcz przeciwnie – oznacza tyle, że trzeba brać go pod uwagę na każdym etapie analizy, dlatego że jako nierozstrzygalny problem może on zostawiać swoje ślady w wielu, nie zawsze łatwo przewidywalnych, miejscach.

Podział administracyjny nie rozstrzyga jeszcze tego, w czyim imieniu spra-wowana jest władza. Na osi centralizm versus samorządność (o ś d y s t r y b u c j i w ł a d z y) można wyróżnić trzy podstawowe modele⁵. Wedle pierwszego z nich, modelu francuskiego, administracja tworzona jest od góry i jest napędzana zbio-rową wolą, kształtowaną centralnie. Jest ucieleśnieniem tożsamości w możliwie najszerszym wymiarze. Tak rozumiana administracja, jak można ją modelowo opisać, służy mobilizacji lokalnych zasobów i regulacji lokalnych wzorów w taki sposób, by optymalizować korzyści w działaniach o możliwie najszerszej skali.

Podejście centralistyczne widzi w suwerenie ostatecznego strażnika dobra wspól-nego, które jest zagrożone także przez lokalne partykularyzmy. Drugie podejście to model amerykański, w którym administracja na kolejnych poziomach jest za-wsze autonomiczna w zakresie swoich zadań i nie jest w swoich celach i moż-liwościach podporządkowana administracji w szerszym wymiarze, na poziomie powiatu-hrabstwa czy regionu-stanu. Nie są tworzone przedstawicielstwa władz centralnych i każdy poziom jest autonomiczny. Trzecim modelem jest model miecki. W nim z jednej strony mamy samorządową administrację, która jest nie-zależna i w pewnym zakresie przeciwstawna rządowi centralnemu i która wyrasta od dołu. Z drugiej strony mamy natomiast państwo narodowe, które tworzy od-górnie swoją administrację, a obie te struktury spotykają się na szczeblu pośred-nim, gdzie w wielu wypadkach się dublują.

Jeśli chodzi o polskie realia, to zasadniczo polski model administracji jest zbliżony do niemieckiego w swojej praktyce, choć nieustająco ścierają się w nim również zasady zbliżone do dwóch pozostałych modeli. Z jednej strony zatem podkreśla się zasadę pomocniczości, jako podstawę myślenia o państwie, z dru-giej – w województwach funkcjonuje ciągle administracja rządowa, która dubluje swoją strukturą samorząd na tym poziomie. Niemniej jednak takiego zjawiska nie ma już na poziomie powiatów i samorządowa administracja lokalna nie ma swojego odpowiednika w ogólnej administracji rządowej, ma natomiast takie od-powiedniki w administracji specjalnej.

Poza generalnymi zasadami, istotne znaczenie ma również na tym polu prak-tyka, wyrażająca się w pierwszej kolejności we współczesnych instrumentach rozwoju⁶. Administracja centralna, a także instytucje Unii Europejskiej realizu-ją swoje zamiary poprzez stymulowanie działań administracji formalnie

auto-5 H. Izdebski, Historia administracji.

6 K. Szczerski, Administracja publiczna w modelu zarządzania wielopasmowego, Centrum Eu-ropejskie Natolin, Warszawa 2005; J. Hausner, Modele polityki regionalnej w Polsce, „Studia Regio-nalne i Lokalne” 2001, nr 1(5).

nomicznej na poziomie lokalnym. Dostarczają one przede wszystkim środków, które wymagają wkładu własnego ze strony samorządu. Administracja wyższe-go szczebla wchodzi tym samym w intensywne relacje z administracją lokalną, w których konieczne jest praktyczne uzgadnianie celów i warunków ich realiza-cji. Tym samym, nawet jeśli nie jest to władza umożliwiająca bezpośrednie narzu-cenie poszczególnych celów, to jednak system fi nansowych zachęt – ze względu na swoją skalę – daje administracji rządowej olbrzymią siłę nacisku na admini-strację lokalną. Co nie zmienia faktu, że z formalnego punktu widzenia wybór samych władz jest na poziomie lokalnym całkowicie poza zasięgiem oddziaływa-nia administracji rządowej. Wybory odbywają się z formalnego punktu widzeoddziaływa-nia całkowicie niezależnie i zgodnie z powszechnie obowiązującymi normami, ad-ministracja rządowa powinna zachować neutralność względem takich wyborów.

Dodatkowym elementem, który sprawia, że rozdzielenie poszczególnych ro-dzajów administracji nie jest całkowicie modelowe, jest problem zarządzania zasobami ludzkimi. Dotyczy to przede wszystkim ścieżek karier i przepływu pracowników pomiędzy poszczególnymi administracjami, który to przepływ nie jest regulowany w żaden formalny sposób. Jest on całkowicie indywidualny, tzn.

pojedyncze osoby przechodzą z jednej administracji do drugiej. Pomimo bowiem odmienności ustrojowej, zdobywane kwalifi kacje i doświadczenia są w poszcze-gólnych jednostkach zbliżone. Istotny jest tu fakt, że pomimo swego indywidua-lizmu, zjawisko to tworzy bardzo wyraźne ścieżki kariery – np. obejmowanie sta-nowisk kierowniczych w administracji rządowej jest poprzedzone zdobywaniem doświadczeń, odnoszeniem sukcesów i nabywaniem kompetencji w działalności samorządu lokalnego.

Personalne powiązania pomiędzy teoretycznie oddzielnymi instytucjami naprowadzają na problem znaczenia jednostki w strukturach władzy. W refl ek-sjach nad przemianami współczesnej polityki podkreśla się jej prezydencjaliza-cję – wzrost znaczenia i autonomii szefów egzekutywy⁷. Zjawisko to jest obecne nie tylko na poziomie ogólnokrajowym, lecz także na poziomie samorządów⁸. Z jednej strony może być ono rozumiane wyłącznie jako wzrost roli kandydata, który staje się ucieleśnieniem oferty przedstawianej przez partie polityczne, które pomimo to pozostają kluczowym podmiotem⁹. Z drugiej strony może też jednak oznaczać tendencję do pojawiania się kandydatów spoza grona partyjnego apara-tu – kandydatów, którzy będą odpowiedzią na antypartyjne nastroje wśród wybor-ców¹⁰. Kandydaci tacy stają się wtedy samodzielnymi podmiotami politycznymi,

7 T. Poguntke, P.D.Webb, The Presidentalization of Politics, Oxford Univeristy Press, Oxford–

–New York 2005, s. 336–356.

8 J. Astudillo, Accumulation of Party and Public Offi ces across Territorial Levels in New Democraties, Universitat Pompeu Fabra, http://www.upf.edu/grcp/_pdf/documents/2010/Astudi-llo_March-10.pdf (dostęp: 12.11.2011).

9 W. Cwalina, A. Falkowski, Marketing polityczny – perspektywa psychologiczna, GWP, Gdańsk 2006, s. 148–150; W. Schultz, Komunikacja polityczna, WUJ, Kraków 2006, s. 141.

10 P. Mair, W.C. Mueller, F. Plasser, Political Parties & Electoral Change, SAGE, London 2004, s. 11.

Obydwa takie rozumienia personalizacji można sprowadzić do trzeciej osi na polu instytucjonalnej struktury samorządowej polityki (o s i p o d m i o t o w o ś c i p o l i t y c z n e j). Jej bieguny to personalizacja i ugrupowanie w ramach samej wy-borczej rywalizacji politycznej.

Od strony formalnej poszczególne pozycje na tej skali w wyborach samorzą-dowych nie są jednoznaczne. Z jednej strony każdy wybór jest zredukowany do wskazania konkretnego kandydata, z drugiej strony różne jest znaczenie takiej personalizacji względem organizacyjnej tożsamości – ugrupowania, które wysta-wia taką osobę. Pierwszy poziom to samo określenie kandydata. We wszystkich wyborach, także w wyborach wójtów, burmistrzów i prezydentów, które są naj-bardziej spersonalizowane, mamy do czynienia z koniecznym wykorzystaniem tożsamości organizacyjnych. Każdy z kandydatów musi być zgłoszony przez ko-mitet wyborczy. Jednym z rodzajów takich koko-mitetów są te tworzone przez ogól-nopolskie partie polityczne. Takie komitety są wyraźnie odróżnione przez proce-durę z tytułu swojego charakteru. Taka organizacyjna tożsamość znajduje swoje odzwierciedlenie na obwieszczeniach, kartach do głosowania, w bazie danych i w obiegu informacji towarzyszącym wyborom. Zawsze podawane są szczegóły dotyczące tego, jaki komitet zgłosił danego kandydata, wraz z zaznaczeniem, czy jest on członkiem którejś z ogólnopolskich partii politycznych. Jak można się w związku z tym domyślić, taka informacja ma znaczenie dla wyborców. Z dru-giej strony w publicznej dyskusji nie brakuje też głosów, które postulują zlikwi-dowanie jakiegokolwiek wyróżnienia na tym polu.

Zupełnie inaczej przedstawia się sytuacja w przypadku wyborów do sejmików, rad powiatów i rad większych gmin. W tym przypadku, poza samą rejestracją w postaci komitetu, w którym zachodzi potrzeba wyróżnienia konkretnego prze-wodniczącego i pełnomocnika fi nansowego, odpowiedzialnego za rozliczenia kampanii wyborczej, komitety wyborcze mają do odegrania większą rolę. Istotą ordynacji wyborczej jest to, że kandydaci startują w ramach takich komitetów i na kluczowym etapie następuje podział mandatów pomiędzy komitety. To ko-mitetów dotyczą ograniczenia związane np. z przekraczaniem progu wyborczego.

Z drugiej jednak strony nawet w tych zbiorowych wyborach głosy oddaje się na indywidualnego kandydata i dopiero suma głosów oddanych na indywidualnych kandydatów jest traktowana jako wynik całego komitetu. Nie ma możliwości głosowania na komitet jako taki, zawsze jest to zapośredniczone przez głos na konkretną osobę. Ostateczny podział mandatów dotyczy indywidualnych kandy-datów, którzy tym samym (poza momentem rejestracji) nie są w żaden sposób zależni od komitetu. Tworzenie komitetu wyborczego nie wiąże się z żadnymi uprawnieniami względem kandydatów, a tylko i wyłącznie z obowiązkami zwią-zanymi z rozliczeniem kampanii. Tym samym listy zgłaszane przez komitety są strukturą pośrednią pomiędzy formalnie zbiorowymi wyborami a de facto indy-widualnym ich wynikiem.

Czynnikiem dodatkowo komplikującym jest fakt, że w przypadku wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów w jednej jednostce administracyjnej odby-wają się jednocześnie wybory bardziej spersonalizowane i wybory bardziej zbio-rowe w czasie, w którym, w przypadku rad powiatów czy sejmików, mamy do czynienia tylko z wyborami jednego rodzaju.

Nie ma tu zatem jednoznaczności. Zarówno te wybory, które pozornie wydają się personalne, czyli wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów, jak i te, w któ-rych z założenia podmiotami są ugrupowania, nie są typem czystym. W każdym z tych przypadków jedno z możliwych podejść do wyborów bez wątpienia domi-nuje, lecz drugie jest z nim powiązane w nieoczywisty sposób.