sądami administracyjnymi i organami administracji
W okresie objętym Informacją Rzecznik Praw Obywatelskich wniosła następujące skargi do Wojewódzkich Sądów Administracyjnych:
V.7204.97.2014 z dnia 16 stycznia 2015 r. – skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S. będący załącznikiem do uchwały Rady Gminy S. w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S.
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich zaskarżony przepis uchwały został ustanowiony z wykroczeniem poza granice upoważnienia zawartego w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wprowadzając obowiązek uiszczenia nieznanej ustawie daniny publicznej. Zgodnie z postanowieniami Konstytucji, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jedno z takich upoważnień zostało zawarte w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z nimi, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Zdaniem Rzecznika, zobowiązanie w zaskarżonym przepisie uchwały właścicieli nieruchomości wykorzystywanych na cele „rekreacyjne” do zadeklarowania wytwarzania odpadów komunalnych przez co najmniej 4 miesiące nie mieści się w zakresie materii przekazanej Radzie Gminy do uregulowania. W ogóle nie dotyczy bowiem kwestii związanych z rozmieszczeniem i utrzymaniem pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, a wprowadza obowiązek uiszczenia nieznanej ustawie daniny publicznej. Rada Gminy obligując właścicieli nieruchomości rekreacyjnych do wykazania w składanej deklaracji co najmniej czteromiesięcznego (w okresie od czerwca do września) wytwarzania odpadów komunalnych, w oderwaniu od faktycznego ich wytwarzania lub zamieszkiwania na danej nieruchomości, doprowadziła do sytuacji, w której właściciele tych nieruchomości ponosić będą opłatę nieprzewidzianą w ustawie.
Będzie to bowiem opłata powiązana wyłącznie z własnością nieruchomości rekreacyjnej, a nie, jak to przewidział ustawodawca, z zamieszkiwaniem na nieruchomości lub wytwarzaniem odpadów. Zakwestionowana regulacja narusza przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także wynikającą z Konstytucji zasadę wyłączności ustawy w stanowieniu danin publicznych.
77
V.811.212.2014 z dnia 21 stycznia 2015 r. – skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Przewodniczącego Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. w przedmiocie odmowy przyznania karty parkingowej.
Stosownie do przepisów Prawa o ruchu drogowym, kartę parkingową wydaje się osobie niepełnosprawnej zaliczonej do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności mającej znacznie ograniczone możliwości samodzielnego poruszania się. Kartę parkingową wydaje, za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, przewodniczący powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Tryb wydawania kart parkingowych określa rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie wzoru oraz trybu wydawania i zwrotu kart parkingowych. Zgodnie z rozporządzeniem, wniosek o wydanie karty parkingowej składa się do przewodniczącego zespołu właściwego ze względu na miejsce stałego pobytu osoby niepełnosprawnej w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W zaskarżonej decyzji organ bezpodstawnie przyjął, iż niedopełnienie przez wnioskodawcę obowiązku meldunkowego w R. jest równoznaczne z brakiem stałego miejsca pobytu w tej miejscowości. Prawodawca nakazuje jednak kierować się przy ustalaniu właściwości miejscowej organu nie adresem zameldowania na pobyt stały, ale miejscem stałego pobytu w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności. Są to dwie różne kategorie. Brak zameldowania nie sprawia, że osoba nie posiada miejsca stałego pobytu w danym miejscu. Organ uchybił również normom wynikającym z Kodeksu postępowania administracyjnego nie przeprowadzając postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie miejsca stałego pobytu wnioskodawcy. Rzecznik Praw Obywatelskich wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
IV.7003.135.2014 z dnia 9 lutego 2015 r. – skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.
Rzecznik Praw Obywatelskich zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie art. 4 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez rażące naruszenie zasad wykładni prowadzące do błędnego uznania, iż przepis ten dopuszcza oddanie w zarząd gruntów stanowiących własność gminy na rzecz komunalnych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej funkcjonujących w ramach innej gminy. Rzecznik wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie w całości poprzedzających ją decyzji.
Rzecznik Praw Obywatelskich wniosła następujące skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego:
V.6060.12.2014 z dnia 3 lutego 2015 r. – skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty
78
miejscowej, terminów płatności oraz zarządzenia poboru opłaty miejscowej w drodze inkasa, określenia inkasenta i wysokości wynagrodzenia za inkaso.
W ocenie Rzecznika zakwestionowane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przepisy uchwały są sprzeczne z przepisami ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz Konstytucji, bowiem wykraczając poza granice upoważnienia do ustanowienia aktu prawa miejscowego rozszerzają określony w ustawie obowiązek uiszczenia daniny publicznej, jaką jest opłata miejscowa.
W ocenie Rzecznika wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, oddalający skargę Rzecznika, zapadł z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Sąd nie przeprowadził oceny zarzutów podniesionych przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Ponadto nie dokonał oceny zgodności zaskarżonych przepisów uchwały z zawartym w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych upoważnieniem do wydania aktu prawa miejscowego.
V.7220.39.2014 z dnia 23 marca 2015 r. – skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę na decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji utrzymującą w mocy decyzję KRRiT w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o zwrot opłat abonamentowych.
Rzecznik Praw Obywatelskich wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.
Zdaniem Rzecznika zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powinien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego, ponieważ sąd pierwszej instancji nie skorygował istotnych uchybień popełnionych przez KRRiT na etapie postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego, w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej.
Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. Dokonując kontroli legalności sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza jeżeli ustalenia te są kwestionowane przez stronę postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy kluczową kwestią było ustalenie treści żądania wnioskodawczyni. Dokonanie przez KRRiT swobodnego wytyczenia przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie należy uznać za naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności, a także zasad postępowania administracyjnego tj. zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także zasady informowania. W ocenie Rzecznika, Wojewódzki Sąd Administracyjny bezzasadnie przyjął, w ślad za organem, iż postępowanie prowadzone przez KRRiT dotyczyło umorzenia naliczonej należności. Gdyby sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny działań organu
79
w toku postępowania administracyjnego, powinien był uchylić decyzje KRRiT i jednocześnie wyjaśnić organowi, że w przypadku wątpliwości co do przedmiotu żądania należałoby najpierw ustalić, czego żąda strona, a nie samodzielnie czynić domniemania w tym zakresie. Rzecznik nie może również zgodzić się z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w sprawach indywidualnych abonamentów KRRiT właściwa jest jedynie w zakresie przyznawania ulg w spłacie zaległości tych należności.
Rzecznik Praw Obywatelskich przystąpiła do postępowań przed Wojewódzkimi Sądami Administracyjnymi oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym:
V.7220.39.2014 z dnia 29 stycznia 2015 r. – zgłoszenie udziału w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym ze skargi na decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o zwrot opłat abonamentowych, w którym skarga została oddalona.
IV.7003.101.2014 z dnia 6 lutego 2015 r. – zgłoszenie udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w którym Prokurator Generalny przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienie prawne dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Prokurator Generalny przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne: „czy podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego, w sytuacji wystąpienia materialnoprawnych przesłanek z art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy ?”.
Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawiła następujące stanowisko: W razie stwierdzenia przez organ, że wywłaszczona nieruchomość, podlegająca zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, została po dniu 1 stycznia 1998 r. zbyta przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z naruszeniem art. 136 ust. 1 i ust. 2 ustawy, postępowanie administracyjne podlega zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu rozstrzygnięcia w postępowaniu cywilnym o ważności umowy przenoszącej własność nieruchomości (ustanawiającej na niej użytkowanie wieczyste).
Jeżeli termin wyznaczony stronie przez organ na podstawie art. 100 § 1 in fine k.p.a.
na wystąpienie do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego upłynął bezskutecznie, organ wydaje decyzję o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (100 § 2 w związku z art. 100 § 3 k.p.a.).
W uzasadnieniu pisma procesowego Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdza, że zagadnienie prawne przedstawione przez Prokuratora Generalnego do rozstrzygnięcia
80
przez powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi jedno z trudniejszych w problematyce wywłaszczeniowej. Zdaniem Rzecznika wynika to przede wszystkim z niedostatków regulacji normatywnej prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Brak jest bowiem przepisów we właściwy sposób rozwiązujących konflikt interesów pomiędzy uprawnionymi do nieruchomości, niegdyś wywłaszczonej, która pomimo istnienia obowiązku zwrotu została sprzedana przez podmiot publiczny osobie trzeciej z naruszeniem ustawowego zakazu przeznaczania nieruchomości na inne cele, a także z naruszeniem obowiązku poinformowania poprzedniego jej właściciela o takim zamiarze. Dodatkowa trudność polega też na tym, że konfliktu tego nie można rozwiązać w jednym postępowaniu, gdyż kognicję ma tu w określonym zakresie zarówno organ administracji publicznej, jak i sąd powszechny. Brak stosownych przepisów jest tym bardziej dotkliwy, że dotyczy praw majątkowych korzystających z bezpośrednich gwarancji konstytucyjnych, odnoszących się do ochrony własności i praw majątkowych oraz zakresu dopuszczalnego wywłaszczenia. W ocenie Rzecznika prawidłowe rozwiązanie tego problemu zależy przede wszystkim od ustalenia, czy nabycie przez osobę trzecią, na podstawie czynności cywilnoprawnej, nieruchomości wywłaszczonej i podlegającej zwrotowi, w taki jednak sposób, że uniemożliwia to realizację żądania zwrotowego byłego właściciela, jest czynnością ważną i prawnie skuteczną.
III.7040.101.2014 z dnia 10 marca 2015 r. – zgłoszenie udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w związku ze skierowaniem pytania prawnego do składu siedmiu sędziów NSA dotyczącego czynności komisji konkursowej podczas postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły.
Zgodnie z ustawą o systemie oświaty zasadą jest, że stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na to stanowisko wyłania się w drodze konkursu, który przeprowadza komisja konkursowa powołana przez organ prowadzący szkołę lub placówkę. Regulamin konkursu określony został w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. W piśmie zgłaszającym udział w postępowaniu Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawiła swoje stanowisko w sprawie rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego co do określenia, który akt dotyczący postępowania konkursowego może być zaskarżony do sądu administracyjnego. W ocenie Rzecznika poszczególne czynności podejmowane w postępowaniu konkursowym na stanowisko dyrektora szkoły przez komisję konkursową, w tym w szczególności czynność polegająca na odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, która przyjmuje formę uchwały, nie mieści się w kategoriach aktów oraz czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. i z tego względu nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zdaniem Rzecznika komisji konkursowej nie można przypisać cech organu administracji publicznej. Jej zadania sprowadzają się do funkcji doradczej
81
dla organu administracji przy wyborze odpowiedniego kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. W razie stwierdzenia nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego organ prowadzący szkołę unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega wówczas zarządzenie o unieważnieniu konkursu bądź zatwierdzeniu jego wyników.
Postępowanie administracyjne z udziałem Rzecznika Praw Obywatelskich:
V.7203.1.2014 z dnia 10 marca 2015 r. – zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarża przewlekłość prowadzonego przez Starostę postępowania w przedmiocie określenia dopuszczalnych poziomów hałasu dla zakładu przedsiębiorcy.
Wojewódzkie Sądy Administracyjne wydały następujące orzeczenia w sprawach ze skarg Rzecznika Praw Obywatelskich:
V.7011.74.2014 z dnia 2 października 2014 r. – skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na czynność Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ polegającą na niewydaniu danych dostępowych do systemu teleinformatycznego NFZ, w którym zawarto informacje o prawie świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej oraz o udzielonych mu świadczeniach.
Skarga uwzględniona (wyrok z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 1066/14).
V.7220.138.2014 z dnia 4 grudnia 2014 r. – skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w rozpoznaniu wniosku o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych.
Skarga częściowo uwzględniona (wyrok z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt V SAB/Wa 42/14).
IV.7210.57.2014 z dnia 15 grudnia 2014 r. – skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przepisy załącznika do uchwały Rady Miasta O. w sprawie wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy O. na lata 2012–2016.
Skarga oddalona (wyrok z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 37/15).
Naczelny Sąd Administracyjny wydał następujące orzeczenie w sprawie skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich:
82
RPO-732155-IV/13 z dnia 20 maja 2013 r. - skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę na decyzję Wojewody w przedmiocie umorzenia postępowania.
Skarga kasacyjna uwzględniona (wyrok z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1487/13).
83
VI. Wnioski do Trybunału Konstytucyjnego. Zgłoszenia udziału