Odnosząc się do wypowiedzi pana doktora G. Sibigi chciałabym zwró-cić uwagę na pewną kwestię praktyczną i poprosić prelegenta o usto-sunkowanie się do tego problemu. Pan doktor Sibiga powiedział, że w sytuacji, gdy mamy do czynienia z wnioskiem, który może być rozpa-trzony niezwłocznie, nie możemy udzielić informacji niezwłocznie, jeżeli wniesiona ma być opłata za udostępnienie informacji publicznej. Co więc z sytuacją, gdy wnioskodawca będący w urzędzie prosi o 100 stron kserokopii i informacja może być niezwłocznie udzielona. Czy można udostępnić te kserokopie i jednocześnie pobrać opłatę? Jest to sytuacja korzystna z punktu widzenia zarówno wnioskodawcy jak i urzędu. Niestety problem tkwi w art. 15 ust. 2, który przewiduje tryb postępowania zwią-zany z pobraniem tej opłaty. Jak Państwo wiedzą stosowanie tego trybu wydłuża postępowanie do minimum 2 miesięcy. Urzędnik musi także wysłać pismo za zwrotnym poświadczeniem odbioru. To zaś rodzi koszty po stronie administracji, często w wysokości równej nakładom poniesio-nym za wykonanie kserokopii. Jak więc w takiej sytuacji postępować? Czy można przyjąć, za czym bym się opowiadała, że art. 15 ust. 2 odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy wniosek jest kierowany listownie, a nie do opisanego powyżej przypadku? Dziękuję.
Prof. M
AŁGORZATAJ
AŚKOWSKANaczelny Sąd Administracyjny
Wydział Informacji Sądowej
Pozwolę sobie zabrać głos i odnieść się do zgłoszonych propozy-cji dotyczących formy udzielania informapropozy-cji publicznej na wniosek. Na wstępie pragnę podkreślić, że ujawniane w procesie stosowania ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jej ułomności były i są przedmiotem twórczej interpretacji ze strony orzekających w sądach
administracyjnych sędziów. Można pójść nawet dalej twierdząc, że celem nadrzędnym orzecznictwa sądowo-administracyjnego w tym zakresie było i jest wprowadzenie takiej interpretacji przepisów ustawy, która pozwoli oddać ducha prawa, gwarantując wypośrodkowanie interesów tak pod-miotów zobowiązanych, jak i wnioskodawców. Oceniam, że proces ten ma jednak swoje ograniczenia, z których jako podstawowe jawi się zakaz prawotwórczej działalności sądów. Mimo to pozostaję wciąż zaintereso-wana propozycjami zastosowania nowych instrumentów prawnych, które pomogłyby w większym stopniu stać na straży interesów wnioskodawców, będących z reguły stroną słabszą w postępowaniu.
Przechodząc do meritum zagadnienia, tj. odpowiedzi na pytanie, czy możliwe jest uznanie na podstawie już istniejących regulacji, że informacja publiczna udzielana na wniosek powinna być wydana w formie decyzji administracyjnej, to zmuszona jestem stwierdzić, że nie bardzo widzę korzyści, jakie by mogły z takiego rozwiązania wynikać. Oczywiście można przyjąć, że miałoby to służyć wzmocnieniu pozycji prawnej strony w sytu-acji, gdy organ uchyla się od udzielenia informacji. Takie smutne i wcale nie należące do rzadkości przypadki są zresztą, jak rozumiem, podstawą propozycji przyjęcia formy decyzji prawie we wszystkich rozstrzygnięciach związanych z udostępnieniem informacji publicznej na wniosek, włącznie z jej udzieleniem.
Osobiście uważam, że ten sam zakres ochrony można uzyskać w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność podmiotu zobowią-zanego. Przyjmując natomiast wymóg wydawania w takich sytuacjach decyzji administracyjnych nie uzyska się większej ochrony. Dlaczego? Dlatego że jeżeli odmówiono by udostępnienia informacji publicznej na wniosek z uwagi na to, że nie jest to informacja publiczna, to sądowo-administracyjna kontrola legalności wydanej decyzji nie będzie mogła przesądzić istoty sprawy. Sąd bowiem nie będzie mógł zobowiązać do udzielenia informacji, gdyż przeciwko temu mogłyby przemawiać tajem-nice ustawowo chronione, a w takich sprawach, jak wiadomo sąd admi-nistracyjny, w większości przypadków, nie jest właściwy. I na tym właśnie, proszę Państwa, polega moim zdaniem istota problemu, że większość spraw dotyczących kontroli decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej ustawodawca przekazał do sądu powszechnego. Rozwiązanie to generalnie uważam za błędne. Po pierwsze z uwagi na długotrwałość postępowania, po drugie ze względu na to, że zgodnie z art. 184
Konsty-tucji RP kontrola administracji publicznej, co do zasady powinna należeć do sądu administracyjnego, zaś wszelkie wyjątki od tej zasady nie powin-ny być interpretowane rozszerzająco. Mimo to w ustawie o dostępie do informacji publicznej zdecydowano się na przekazanie większości spraw do właściwości sądów powszechnych.
Po drugie, moi przedmówcy, mówiąc o wymogu formy decyzji admini-stracyjnej jako niezbędnym przy udzielaniu informacji publicznej na wnio-sek, podkreślali, że da to stronie większe uprawnienia procesowe. Tyle tylko, że praktyczne konsekwencje przyjęcia takiego założenia mogą obrócić się właśnie przeciwko tej stronie. W takim bowiem przypadku wchodziłyby np. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o protokołach i termi-nach, bo przecież organ zawsze chciałby wniosek strony załatwić dokładnie. Już na pierwszy rzut oka zatem widać, jak bardzo takie rozwiązanie koliduje z istotą ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegającą na zapew-nieniu niezwłoczności udzielenia informacji. Realizacji takiego założenia procedura k.p.a. w tym wypadku przeszkadza. Nie będę ukrywała, że moja ocena byłaby inna, gdyby istniało postępowanie uproszczone, jednak w tej chwili takiego postępowania uproszczonego w k.p.a. nie ma, zaś przepisy postępowania ogólnego są tak rozbudowane, że dają podmiotom zobowią-zanym znakomite możliwości przeciągania załatwienia sprawy.
Po trzecie, chciałabym zauważyć, że nie jest prawdziwe twierdzenie jakoby nie można było obecnie zapewnić odpowiedniego standardu prawnej ochrony żądań strony. Ten odpowiedni standard ochrony można zachować chociażby z uwagi na to, że w zakresie spraw proceduralnych istnieje możliwość posługiwania się analogią. W związku z tym sąd może czasami odwołać się do k.p.a. i zastosować w sprawie związanej z dostę-pem do informacji publicznej przepisy o terminach i doręczeniach, może też wyprowadzać zasadę wysłuchania. Jednym słowem, proszę Państwa, przyjmując takie założenie można wyprowadzić wiele rozwiązań, bez jednoczesnego obciążania się całym bagażem k.p.a., wówczas kiedy chodzi jedynie o udzielenie informacji, a więc gdy organ jest nastawiony na pozytywne rozstrzygnięcie wniosku. Można oczywiście wyobrazić so-bie wprowadzenie zupełnie odrębnej procedury do ustawy o informacji publicznej i w jej ramach podstawowe rzeczy w zakresie postępowania uregulować, jednak w chwili obecnej nie bardzo widzę praktyczne korzy-ści, jakie miałyby z takiej koncepcji wynikać. Dotyczy to w szczególności spraw związanych z bezczynnością podmiotów zobowiązanych.
Jako o wiele poważniejszy problem oceniam natomiast kwestię moż-liwości weryfikacji tego, czy podmiot zobowiązany posiada informację publiczną, czy też jej nie posiada. Sąd spotykając się z taką sytuacją jest, co do zasady obecnie bezsilny – nic nie może zrobić. Osobiście znam jeden zaledwie przypadek, kiedy sąd – mimo powoływania się przez organ na tę właśnie przesłankę – w toku rozprawy udowodnił, że organ posiada żądane informacje. Z tego też względu zagadnienie to oceniam jako warte pogłębienia, oczywiście traktując je jako temat do dalszej dyskusji.
W tym miejscu moim zamiarem jest zwrócenie uwagi na to, że tak, jak z jednej strony niektóre osoby mogą nadużywać prawa do informacji, tak z drugiej strony są pewne podmioty i organy, które wykorzystują pewne niedoskonałości ustawowe. I nie stanowi tajemnicy, że odmownie zała-twione wnioski wcale nie stanowią 10% ogółu, a świadczyć o tym może chociażby analiza orzecznictwa WSA i NSA. Problem dotyczy w szcze-gólności spraw, które związane są z ujawnianiem majątku i dyspozycji majątkiem oraz finansów i dysponowania nimi. W tym zakresie nagle okazuje się, że obowiązuje zasada tajności, tajemnicy przedsiębiorcy albo, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznych. I takie właśnie przypadki traktuję jako główny argument przemawiający na rzecz dokonania zmian w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ewentu-alne zmiany nie powinny jednak polegać na mechanicznym powieleniu wszystkich przepisów znajdujących się obecnie w k.p.a., lecz jedynie tych, które oddają istotę tego postępowania, z naciskiem na zapewnienie mu sprawności i szybkości.
Kończąc pragnę wyrazić przekonanie, że ewentualna realizacja przed-stawionej przez część z moich przedmówców propozycji, zgodnie z którą udzielenie informacji publicznej na wniosek miałoby pociągać za sobą konieczność zachowania formy decyzji administracyjnej, nie przyniosłaby pożądanych efektów. Wprowadzenie takiego wymogu powinno, w mojej ocenie, zostać poprzedzone dokonaniem w ustawie z 6 września 2001 r. gruntownych zmian o charakterze proceduralnym. Zmiany te, nie ukry-wam, że rewolucyjne, nie gwarantują jednak, że informacja publiczna posiadana przez organ będzie udzielana. Świadczą o tym najdobitniej te przywoływane tutaj przypadki, w których nagle okazywało się, że żądana informacja i informacja otrzymana są diametralnie różne. Tak się przecież robi obchodząc prawo dostępu do informacji publicznej, gdy ktoś wy-stępuje np. o dane dotyczące wynagrodzenia x pracowników pełniących
funkcje publiczne, to wskazuje się, że suma wynagrodzeń wynosi łącznie 5000 zł. Mamy zatem udzieloną na wniosek informację publiczną o wy-nagrodzeniach, a w związku z tym sprawa jest załatwiona.