Uwagi wstępne

Ustawa o obywatelstwie polskim z 2 kwietnia 2009 r. (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz.  1462) dokonała precyzyjnej klasyfikacji postępowań administra-cyjnych prowadzonych w sprawach obywatelskich i uporządkowała ter-minologię związaną z takimi postępowaniami. Obok spraw związanych z  nabyciem lub utratą obywatelstwa polskiego (tj. takich, które finali-zowane są wydaniem decyzji konstytutywnej: sprawy o  nadanie oby-watelstwa polskiego, o uznanie za obywatela polskiego, o przywrócenie obywatelstwa polskiego oraz o wyrażanie zgody na zrzeczenie się oby-watelstwa polskiego) ustawa przewiduje szczególny rodzaj postępowa-nia, jakim jest potwierdzenie posiadania (lub utraty) obywatelstwa. Za-sadnicza różnica związana z przebiegiem takiego postępowania polega na tym, że nie zmierza ono do wydania decyzji, która kreowałaby nową sytuację prawną osoby fizycznej (tzn. tworzyłoby szczególną więź praw-ną pomiędzy dapraw-ną osobą a Rzeczpospolitą Polską), ale służy stwierdze-niu, że taka więź już de facto istnieje (lub w przypadku decyzji negatyw-nej że przestała istnieć w określonegatyw-nej dacie²). Jego celem jest więc wydanie

2 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 grudnia 2009 r. (II OSK 1868/08).

73

AR T YKUŁY

Tomasz Jan Tadla: Rola zagranicznego dokumentu urzędowego…

decyzji deklaratoryjnej, która choć nie kreuje nowego stanu prawnego, to w związku z istniejącymi wątpliwościami bez jej wydania nie jest moż-liwe podjęcie innych działań immanentnie związanych z faktem posia-dania obywatelstwa polskiego (np. wyposia-dania polskiego dowodu osobiste-go lub polskieosobiste-go paszportu, objęcia opieką konsularną etc.)³. Lakoniczne stwierdzenie, zawarte w art. 17 ust. 4 ustawy z 15 lutego 1962 r. o obywa-telstwie polskim (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 28, poz. 353 z późn. zm.), iż „Po-siadanie i utratę obywatelstwa polskiego stwierdza wojewoda. Odmowa stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego lub jego utraty następu-je w drodze decyzji administracyjnej”, w nowej ustawie z 2009 r. zastąpio-no rozdziałem 7 (art. 55–58), co należy uznać za rozwiązanie pożądane, umożliwiające m.in. bardziej precyzyjne określenie stron postępowania (art. 55 ust. 1) oraz środków dowodowych, przedkładanych na poparcie wniosku (art. 56 ust. 2), a w rezultacie częściowe odejście od uzupełniają-cego stosowania w tym zakresie przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257)⁴. W związku z przyjętą w polskim prawie zasadą prawa krwi, tj. sukce-sji obywatelstwa w kolejnych pokoleniach, taka forma wykazania związ-ków z Rzeczpospolitą Polską jest zazwyczaj szczególnie atrakcyjna dla potomków polskich emigrantów, którym zależy na potwierdzeniu ist-nienia więzi z krajem pochodzenia przodków, a którzy z uwagi na brak dotychczasowego zaangażowania w  sprawy Polski mieliby niewielkie szanse na uzyskanie pozytywnego stanowiska Prezydenta RP w przed-miocie nadania obywatelstwa lub z uwagi na brak zamieszkania na tery-torium RP nie mogą być uznani za obywateli polskich przez wojewodę.

Należy bowiem zauważyć, że pozytywną przesłanką do potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego nie jest wykazanie się znajomością

3 Tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2013 r. (II OSK 73/12), w którym NSA stwierdził, iż w związku z deklaratoryjnym charakterem ta-kiej decyzji nie wymaga ona wykonania, a co za tym idzie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania czy też nakazem znoszenia zachowania in-nych podmiotów.

4 Na konieczność uzupełniającego stosowania przepisów k.p.a. w  sprawach o  po-twierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego pod rządami starej ustawy zwrócił uwagę m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 maja 2008 r. (IV SA/Wa 568/08).

Radca Prawny. Zeszyty Naukowe 4 (17)/2018

74

AR T YKUŁY

kultury, historii czy nawet języka polskiego, a  jedynie udowodnienie, że w przypadku przodków i samego zainteresowanego nie zaszły (pod rządami żadnej z czterech ustaw o obywatelstwie polskim, które obo-wiązywały na przestrzeni ostatnich 99 lat) przesłanki utraty obywatel-stwa. Ponadto należy wykazać, że zachodzi ciągłość obywatelstwa (tj. że spełniona została przesłanka pozytywna w postaci następstwa tej więzi w kolejnych pokoleniach). Pozytywna decyzja wydana w stosunku do osoby spoza kraju członkowskiego Unii Europejskiej otwiera jej dostęp do wspólnotowego rynku pracy, umożliwiając podjęcie zatrudnienia w jednym z 28 krajów członkowskich⁵. Prawdopodobnie dlatego polskie urzędy konsularne akredytowane w Wielkiej Brytanii odnotowały po-naddwukrotny wzrost zainteresowania tą procedurą tuż przed, jak i po ogłoszeniu wyników referendum przeprowadzonego 23 czerwca 2016 r.

dotyczącego opuszczenia przez Wielką Brytanię Unii Europejskiej⁶. Ustawa nie przewiduje przy tym żadnych ograniczeń co do stopnia pokrewieństwa w linii prostej, który uniemożliwiałby wydanie decyzji pozytywnej, co daje możliwość potwierdzania obywatelstwa nie tylko po rodzicu (rodzicach), ale także po dziadkach, pradziadkach etc. Nie-mniej na im dalszy stopień pokrewieństwa powołuje się sam zaintereso-wany, tym lepiej powinna być udokumentowana jego sytuacja rodzinna i prawna. Jako że z wnioskiem o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego będą najczęściej występować osoby urodzone poza granicami RP, to siłą rzeczy głównymi środkami dowodowymi w tego typu postę-powaniach będą zagraniczne dokumenty urzędowe. Zaś im dłużej dana osoba (i jej przodkowie) zamieszkiwali poza granicami Polski, tym ob-szerniejszy będzie zakres zdarzeń prawnych podlegających dowodowi z takiego właśnie dokumentu⁷.

5 Stan na styczeń 2019 r.

6 Przykładowo: Wydział Konsularny Ambasady RP w Londynie przyjął 108 wniosków o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego w całym 2013 r., 85 w 2014 r., 130 w 2015 r. oraz 85 wniosków w okresie od 24 czerwca do 20 października 2016 r.

7 Pozostałe przypadki będą np. dotyczyć osób, które wyjechały z kraju na podstawie polskiego dokumentu podróżnego, następnie zostały naturalizowane w obcym pań-stwie i przez dłuższy czas nie legitymowały się polskim dokumentem tożsamości.

Nierzadko wniosek składają też osoby urodzone w Polsce, a następnie adoptowane przez obcokrajowców.

75

AR T YKUŁY

Tomasz Jan Tadla: Rola zagranicznego dokumentu urzędowego…

Zanim przejdę do omówienia charakteru zagranicznych dokumen-tów, jakie mogą służyć wykazaniu faktu pochodzenia od polskiego przodka (jak również okoliczności, iż przodek ten i jego zstępni nigdy nie utracili obywatelstwa polskiego), warto przyjrzeć się przesłankom sukcesji (i utraty) obywatelstwa polskiego pod rządami obowiązujących na przestrzeni ostatniego stulecia ustaw. To właśnie te przesłanki będą determinować zakres postępowania dowodowego w sprawach związa-nych z potwierdzaniem posiadania obywatelstwa. Od odzyskania przez Polskę niepodległości w 1918 r. nabywanie i utratę obywatelstwa pol-skiego regulowały cztery akty generalne w  randze ustawowej: ustawa o obywatelstwie Państwa Polskiego z 20 stycznia 1920 r. (Dz.U. RP nr 7, poz. 44 z późn. zm.); ustawa o obywatelstwie polskim z 8 stycznia 1951 r.

(Dz.U. nr 4, poz. 25) oraz już wymienione ustawy z 15 lutego 1962 r. oraz 2 kwietnia 2009 r. Oprócz tego obowiązywało wiele aktów normatyw-nych mających węższy zakres przedmiotowy, dotyczących bądź to okre-ślonych grup etnicznych, bądź związanych z  określonym zdarzeniem historycznym, które wymuszało wydanie takiego aktu⁸. W niniejszym opracowaniu skupię się przede wszystkim na ww. ustawach, które ujmo-wały przedmiotowe kwestie całościowo.

Już na wstępie warto odnotować zasadniczą różnicę pomiędzy prze-pisami wstępnymi, zawartymi w  ustawie z  1920  r., a  uregulowaniami późniejszych aktów. Analiza art. 2 ustawy z 1920 r. wskazuje, że ówcze-sny ustawodawca stanął przed niełatwym zadaniem zdefiniowania poję-cia „obywatelstwa polskiego” po 123 latach nieistnienia Rzeczpospolitej Polskiej na mapie Europy. Nie wdając się w tym miejscu w szczegółowe analizy na temat tego, kogo ustawa uznawała za obywateli odrodzonego państwa, należy przypomnieć, że na przestrzeni XIX w. zaszły poważ-ne zmiany społeczno-polityczpoważ-ne (odejście od społeczeństwa feudalpoważ-ne- feudalne-go, wyodrębnienie się państw narodowych); a ponadto że przed 1795 r.

w obrocie prawnym nie istniało pojęcie obywatelstwa w dzisiejszym ro-zumieniu tego terminu. Dlatego też, o ile w przypadku ustawy z 1920 r.

8 Do takich aktów należały np. ustawa z 28 kwietnia 1946 r. o obywatelstwie Pań-stwa Polskiego osób narodowości polskiej zamieszkałych na obszarze Ziem Odzy-skanych (Dz.U. RP nr 15, poz. 106) oraz dekret z 22 października 1947 r. o obywa-telstwie Państwa Polskiego osób narodowości polskiej zamieszkałych na obszarze b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz.U. nr 65, poz. 378).

Radca Prawny. Zeszyty Naukowe 4 (17)/2018

76

AR T YKUŁY

konieczne było zdefiniowanie de novo kategorii osób, które uznaje się za  obywateli polskich, o  tyle kolejne ustawy odwoływały się do zasa-dy ciągłości obywatelstwa, tzn. uznawały za obywateli te osoby, które posiadały obywatelstwo polskie w chwili wejścia w życie nowej regula-cji. Przyjęcie zasady ciągłości obywatelstwa ma doniosłe konsekwencje w  prowadzonych dzisiaj postępowaniach o  potwierdzenie posiadania obywatelstwa, gdyż skutkuje koniecznością dokonywania oceny zda-rzeń prawnych powodujących zaistnienie (bądź ustanie) węzła prawne-go między osobą fizyczną a państwem polskim według przepisów ustaw obowiązujących w  momencie danego zdarzenia. Dlatego też chociaż ustawy z 1920, 1951 oraz 1962 r. zostały już uchylone, ich przepisy na-dal znajdują zastosowanie dla oceny zdarzeń, które miały miejsce w cza-sie ich obowiązywania. Także w przypadku weryfikowania możliwości utraty obywatelstwa po rządami jednego z ww. aktów prawnych.

Jeśli chodzi o przesłanki utraty obywatelstwa, to w kontekście prze-prowadzania dowodu z zagranicznego dokumentu urzędowego na szcze-gólną uwagę zasługuje pozbawienie obywatelstwa polskiego w  związ-ku z nabyciem obywatelstwa innego państwa. Artyzwiąz-kuł 11 pkt 1) ustawy z 1920 r. wskazywał, że nabycie obywatelstwa obcego skutkuje de iure utratą obywatelstwa polskiego. Unormowanie to korespondowało z art. 1 przedmiotowej ustawy, zgodnie z którym obywatel polski nie mógł być jednocześnie obywatelem innego państwa, i było w umiarkowany tylko sposób łagodzone treścią art. 11 in fine, zgodnie z którą osoby obowiąza-ne do czynobowiąza-nej służby wojskowej mogły nabyć obywatelstwo obce jedynie po uzyskaniu zezwolenia Ministra Spraw Wojskowych. W przeciwnym razie wobec Państwa Polskiego nie przestawały być uważane za obywa-teli polskich. Unormowania zmierzające do przeciwdziałania podwójne-mu obywatelstwu nie były charakterystyczne jedynie ustawie z 1920 r., ale zostały powtórzone w aktach normatywnych z 1951 oraz 1962 r. Z tą istotną różnicą, że inaczej niż w przypadku ustawy z 1920 r. utrata obywa-telstwa polskiego następowała nie z samego faktu nabycia obywaobywa-telstwa obcego, lecz w  wyniku nabycia takiego obywatelstwa za  zgodą właści-wych władz polskich (art. 11 ustawy z 1951 r. oraz art. 13 ustawy z 1962 r.

w jego pierwotnym brzmieniu). Nabycie obywatelstwa obcego bez zgo-dy odnośnych władz polskich pod rządami ustaw z 1951 oraz 1962 r. nie skutkowało samo z siebie utratą obywatelstwa polskiego.

77

AR T YKUŁY

Tomasz Jan Tadla: Rola zagranicznego dokumentu urzędowego…

W związku z tym w toku postępowania o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego (wyłączywszy inne możliwości nabycia lub utraty obywatelstwa, które mogą być dowodzone polskimi dokumentami urzę-dowymi), mając na uwadze wspomniane zasady prawa krwi i ciągłości, zagraniczne dokumenty urzędowe powinny móc dowieść: sukcesję oby-watelstwa w linii prostej; okoliczność, że przodkowie (lub sam zaintereso-wany) nie nabyli obywatelstwa obcego przed 19 stycznia 1951 r. (data wej-ścia w życie ustawy z 1951 r.)⁹ oraz tożsamość wnioskodawcy. Dlatego też zagranicznymi dokumentami o  podstawowym znaczeniu dowodowym będą w takim wypadku zagraniczne akta stanu cywilnego, orzeczenie za-granicznych sądów, akty naturalizacji oraz dokumenty stwierdzające toż-samość (paszporty, dowody osobiste, niekiedy prawa jazdy).