ROZSZERZENIA
Z punktu widzenia paƒstw kandydujàcych do cz∏onkostwa w Unii Europejskiej sam fakt uzgodnienia na szczycie w Berlinie reform sk∏adajàcych si´ na Agend´ 2000 musi byç oceniany pozytywnie. Bez reformy finansów, polityki strukturalnej, a przede wszystkim Wspólnej Polityki Rolnej (CAP) rozszerzenie UE nie by∏oby mo˝liwe, a paƒstwa prowadzàce negocjacje akcesyjne skazane by∏yby na pozostawanie zak∏adni-kiem niemo˝noÊci „pi´tnastki” do podj´cia nieodzownej reformy wewn´trznej. Je˝eli jednak chodzi o szczegó∏owà ocen´ reformy uzgodnionej w Berlinie, to musi ona byç znacznie bardziej trzeêwa i pozbawiona nadmiernego entuzjazmu.
Lejtmotywem ostatecznej fazy negocjacji nad Agendà 2000 by∏o has∏o stabilizacji unijnego bud˝etu – proces rozszerzania wymaga nie tylko dalekosi´˝nej wizji politycz-nej, ale równie˝ Êrodków do jej wype∏nienia; trudno rozpoczynaç niebywale kosztownà operacj´ poszerzania pod sztandarem ograniczania wydatków bud˝etowych. ˚àdania paƒstw pragnàcych obni˝enia swoich kontrybucji do unijnego „worka”, notabene tych samych, które czerpaç b´dà wi´kszoÊç ekonomicznych korzyÊci z rozszerzenia, po∏àczo-ne z nieprzejednanym stanowiskiem pozosta∏ych paƒstw cz∏onkowskich, które nie chcia∏y zrezygnowaç choçby z cz´Êci przys∏ugujàcych im przywilejów, doprowadzi∏y jed-nak˝e do zestawienia ze sobà sprzecznych priorytetów. Ju˝ sama wyjÊciowa propozycja Komisji Europejskiej z czerwca 1997 r. przez wielu oceniana by∏a jako niewystarczajà-ca oraz ma∏o odwa˝na w obliczu wyzwania tak powa˝nego, jakim bez wàtpienia jest
„ekspansja“ Unii Europejskiej na Wschód; w tym kontekÊcie dyrektor CEPS Peter Lu-dlow mówi∏ nawet o braku wyobraêni1. Nic wi´c dziwnego, ˝e – tak to ujm´ – rozwod-niona wersja reformy rozczarowuje jeszcze bardziej. O ile reorganizacja Wspólnej Po-lityki Rolnej w wersji zaproponowanej przez Komisj´ stanowi∏a absolutne minimum konieczne do udanego poszerzenia, o tyle ostatecznie zaaprobowana modyfikacja CAP mo˝e wr´cz mieç negatywny wp∏yw na przebieg ca∏ego procesu.
Ostateczna faza negocjacji nad Agendà 2000 odbywa∏a si´ w bardzo sprzyjajàcej sy-tuacji zewn´trznej. Przede wszystkim przewodnictwo w Unii sprawowa∏y Niemcy, gdzie rzàdzàcy socjaldemokraci za wszelkà cen´ chcieli uwierzytelniç swoje europejskie po-wo∏anie, co zmusi∏o kanclerza Schroedera do przyj´cia koncyliacyjnego stanowiska.
Ponadto, paradoksalnie, kryzys zwiàzany z podaniem si´ do dymisji Komisji Europej-skiej oraz konflikt w Kosowie sprzyja∏y podj´ciu konstruktywnych decyzji. Unia Euro-pejska zmuszona zosta∏a do zawarcia kompromisu i do zakoƒczenia negocjacji nad Agendà 2000, bowiem kolejna pora˝ka odbi∏aby si´ katastrofalnie na nadwer´˝onym wizerunku Brukseli w oczach opinii publicznej. Mimo jednak tak korzystnego splotu wydarzeƒ reformy zainicjowane przez „pi´tnastk´” nie charakteryzujà si´ zbytnim ra-dykalizmem, co samo w sobie nie daje powodów do entuzjazmu.
Starà unijnà prawdà zawsze by∏ fakt, ˝e w razie jakichkolwiek trudnoÊci i tak Niem-cy za wszystko zap∏acà. Tym razem mia∏o staç si´ inaczej. To w∏aÊnie NiemNiem-cy, ustami swoich ministrów finansów (obu rzàdów), jak równie˝ kanclerza Schroedera zapowia-da∏y zmierzch tej prastarej tradycji, ˝àdajàc redukcji swojej kontrybucji do unijnego bu-d˝etu. Jasne by∏o, i˝ w du˝ej mierze sà to deklaracje polityczne czynione na u˝ytek
we-wn´trzny i ˝e w ostatecznym rozrachunku, w czasie w∏asnego przewodnictwa, Berlin b´-dzie musia∏ nieco utemperowaç swoje ambicje. Jednak˝e nie da si´ ukryç, i˝ rozmach, z jakim Niemcy pogodzili si´ ze zmianà swojego stanowiska, zaskoczy∏ wszystkich. „Nie wygraliÊmy na loterii, ale to my korzystamy najwi´cej na wspólnym rynku i zatrudnie-niu” – oÊwiadczy∏ ze stoickim spokojem kanclerz Schroeder2i rozda∏ wszystkim zainte-resowanym prezenty, o jakie prosili nieco na wyrost: Francuzom rolnictwo, Brytyjczy-kom – rabat, W∏ochom Prodiego, a wszystkim innym (poza mo˝e Danià i Luksembur-giem) ust´pstwa w polityce strukturalnej (patrz lista specjalnych przypadków). Tak wi´c postulaty wi´kszoÊci zosta∏y spe∏nione, niemal wszystkie – poza radykalnym obni˝eniem niemieckiej kontrybucji do unijnego bud˝etu. Przemo˝na ch´ç odegrania konstruktyw-nej roli, po∏àczona z niewàtpliwymi b∏´dami strategicznymi, doprowadzi∏a do sytuacji, w której to rzàd niemiecki straci∏ relatywnie najwi´cej. Z tym ˝e to w∏aÊnie kompromis zawarty w Berlinie w du˝ej mierze urzeczywistni∏ perspektyw´ rozszerzenia, na czym, znów powo∏ujàc si´ na kanclerza Schroedera, najwi´cej skorzystajà Niemcy.
OczywiÊcie szczegó∏owa ocena postanowieƒ berliƒskich nie mo˝e byç jednostronnie negatywna – najwa˝niejsza dla Polski, poza samym faktem zawarcia porozumienia, jest bez wàtpienia decyzja o oddzieleniu Êrodków przeznaczonych na rozszerzenie od reszty wydatków bud˝etowych (tzw. ringfencing). Tego rodzaju obietnica stanowi najlepszy do-wód, ˝e Unia Europejska powa˝nie traktuje kwesti´ rozszerzenia, znacznie bardziej przekonywujàcy ni˝ banalna deklaracja o rozszerzeniu do∏àczona do konkluzji berliƒ-skich. W krajach kandydujàcych zawsze istnia∏y obawy, ˝e w razie jakichkolwiek proble-mów wewn´trznych, lub w imi´ stabilizacji bud˝etu, ci´cia nastàpià w∏aÊnie w fundu-szach przeznaczonych dla nowych cz∏onków, jako ˝e trudno nam ich b´dzie broniç nie b´dàc cz∏onkiem Unii – okaza∏o si´ jednak, i˝ zredukowanie obiecanych nak∏adów nie b´dzie mo˝liwe. Pozostaje pytanie, co stanie si´ ze Êrodkami, które nie zostanà wykorzy-stane (Perspektywa Finansowa zak∏ada wejÊcie pierwszych paƒstw do Unii ju˝ w roku 2002, co prawdopodobnie nie b´dzie mo˝liwe), czy sumy te3zostanà przeznaczone na sfinansowanie dodatkowych wydatków zwiàzanych z rozszerzeniem (na przyk∏ad dop∏at bezpoÊrednich w rolnictwie!!!), czy zostanà u˝yte na odbudow´ Kosowa, czy te˝ po pro-stu wrócà do bud˝etów paƒstw cz∏onkowskich, tak jak to z regu∏y ma miejsce.
Finanse
Negocjacje nad reformami zaproponowanymi w Agendzie 2000 odbywa∏y si´ pod has∏em stabilizacji unijnego bud˝etu. O ile na poczàtku chodzi∏o zaledwie o jego za-mro˝enie na poziomie 1,27% unijnego PKB, o tyle potem okaza∏o si´, i˝ ci´cia b´dà musia∏y byç bardziej drastyczne, jako ˝e paƒstwa cz∏onkowskie p∏acàce najwy˝sze kon-trybucje do unijnego „worka” zacz´∏y powa˝nie domagaç si´ redukcji ponoszonych na-k∏adów. Stabilizacja bud˝etowa mog∏a jednak byç rozumiana na wiele sposobów – jako stabilizacja na poziomie wydatków lat 1994–19994(a wi´c realnie na poziomie 1,13%
unijnego PKB) lub te˝ na poziomie nie przekraczajàcym wzrostu wydatków publicz-nych w krajach cz∏onkowskich. Zawarty w Berlinie kompromis co prawda zatwierdza górny pu∏ap zasobów w∏asnych na poziomie 1,27% unijnego PKB, ale w rzeczywistoÊci przeprowadza znacznà redukcj´ wydatków w porównaniu do propozycji Komisji zawar-tej w projekcie Perspektywy Finansowej z marca 1998 r. Najwa˝niejszym postanowie-niem szczytu w Berlinie w tej kwestii jest stabilizacja wydatków rolnych na poziomie Êredniej z lat 1994-19995oraz stwierdzenie, i˝ wydatki z unijnego bud˝etu nie b´dà
ro-s∏y szybciej od wydatków na szczeblu narodowym. W rzeczywistoÊci nowa Perspektywa Finansowa zak∏ada wzrost wydatków zaledwie o 1% ponad inflacj´6.
W porównaniu do projektu Perspektywy Finansowej z roku 1998 w Berlinie w spo-sób dosyç znaczny zredukowano wydatki we wszystkich sektorach. Ci´cia w polityce rolnej wynios∏y przesz∏o 40 miliardów euro, w polityce strukturalnej 33,7 miliarda eu-ro, w polityce wewn´trznej 6,9 miliarda eueu-ro, polityce zewn´trznej 9 miliardów eueu-ro, wydatki na administracj´ zredukowano o 1,3 miliarda euro, nieznacznie podniesiono tylko rezerwy finansowe z 3,7 miliarda euro do 4,05 miliarda euro. W sumie ci´cia wy-nios∏y prawie 90,5 miliarda euro, a wi´c sum´ bliskà ca∏emu rocznemu bud˝etowi Unii Europejskiej7.
Na szczycie w Berlinie paƒstwa „pi´tnastki” zgodzi∏y si´ na utrzymanie brytyjskiego rabatu wywalczonego jeszcze przez Margaret Thatcher na szczycie w Fontainebleau8. Zgodzono si´ jednak, ˝e rabat nie obejmie kosztów zwiàzanych z rozszerzeniem oraz
˝e Wielka Brytania zrezygnuje z korzyÊci zwiàzanych ze zmianà sposobu finansowania unijnego bud˝etu oraz wzrostu wielkoÊci wp∏ywów celnych, które paƒstwa cz∏onkow-skie b´dà mog∏y zatrzymaç u siebie (tzw. windfall gains)9. Zmieni si´ równie˝ sposób fi-nansowania brytyjskiego rabatu, poprzez równe roz∏o˝enie go mi´dzy paƒstwa „pi´t-nastki” wed∏ug poziomu ich GDP, tak aby Austria, Niemcy, Holandia i Szwecja mog∏y p∏aciç na ten cel o 25% mniej.
Je˝eli chodzi o system finansowania unijnego bud˝etu, Rada Europejska
postanowi-∏a uczyniç pierwszy krok na drodze do oparcia kontrybucji paƒstw cz∏onkowskich na ich relatywnym bogactwie (mierzonym przez poziom GDP). Tak wi´c paƒstwa cz∏onkow-skie b´dà odprowadzaç mniejszà cz´Êç podatku VAT do Brukseli – w 2002 r. wartoÊç ta zostanie zredukowana z 1 do 0,75%, a w roku 2004 do 0,5%. Ka˝de z paƒstw „pi´tnast-ki” b´dzie równie˝ mog∏o zatrzymaç 25% wszystkich pobieranych przez nie op∏at gra-nicznych (zamiast dotychczasowych 10%). Ponadto Rada Europejska zobowiàza∏a si´
przedsi´wziàç generalny przeglàd systemu zasobów w∏asnych, bioràc pod uwag´ efekty rozszerzenia, przed 1 stycznia 2006 r. Nowy system ma byç prosty, sprawiedliwy, przej-rzysty oraz efektywny.
Projekt Perspektywy Finansowej, przedstawiony przez Komisj´ Europejskà w marcu 1998 r., okreÊli∏ poziom wydatków dla ca∏ej „pi´tnastki” oraz wysokoÊç pomocy przed-akcesyjnej10. Komisja zaproponowa∏a równie˝ ustalenie sum, które konieczne b´dà do sfinansowania akcesji nowych cz∏onków (po roku 2002), wydatki te jednak˝e nie
zosta-∏y uwzgl´dnione w Perspektywie Finansowej pod osobnym tytu∏em11. Sta∏o si´ tak dopie-ro w Berlinie, gdzie Êdopie-rodki dla nowych szeÊciu paƒstw cz∏onkowskich zosta∏y inkorpodopie-ro- inkorporo-wane do nowej Perspektywy Finansowej jako osobna pozycja bud˝etowa (tytu∏ 8).
Jak ju˝ zosta∏o wspomniane, paƒstwa cz∏onkowskie Unii zgodzi∏y si´ na ca∏kowite oddzielenie wydatków przeznaczonych na poszerzenie oraz wydatków przeznaczonych na potrzeby obecnych paƒstw cz∏onkowskich (tzw. ringfencing)12. Przede wszystkim Êrod-ki zarezerwowane dla UE-15 (tytu∏y od 1 do 6) nie b´dà mog∏y zostaç wydane na sfinan-sowanie pomocy przedakcesyjnej (tytu∏ 7), a Êrodki przewidziane na pomoc przedakce-syjnà nie b´dà mog∏y zostaç wydane na potrzeby obecnej „pi´tnastki”; jak równie˝ pie-niàdze przeznaczone na rozszerzenie (tytu∏ 8) nie b´dà mog∏y zostaç u˝yte do sfinanso-wania nieprzewidzianych wydatków dla UE-15, ani pomocy przedakcesyjnej, i na od-wrót – Êrodki przewidziane na wydatki dla obecnej „pi´tnastki” oraz na pomoc przed-akcesyjnà nie b´dà mog∏y zostaç wydane na sfinansowanie kosztów rozszerzenia.