Wniosek Prezydenta do TK o zbadanie

Nieco odmienny, choć w praktyce również często polityczny charakter, ma druga przysługująca Prezydentowi „kompetencja blokująca”, czyli ini-cjacja prewencyjnej kontroli konstytucyjności ustawy. Przed omówieniem tej instytucji należy jednak – w kontekście często pojawiającego się zarzutu o polityczny charakter rozstrzygnięć Trybunału – krótko scharakteryzować jego skład i rolę w polskiej polityce.

Trybunał Konstytucyjny jest odrębnym od sądów, samodzielnym or-ganem konstytucyjnym państwa⁶⁴. Składa się z 15 sędziów, wybieranych przez Sejm na indywidualną 9-letnią kadencję. Sędzią Trybunału może zo-stać osoba posiadająca kwalifikacje wymagane do zajmowania stanowiska sędziego Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego⁶⁵, a więc wykazująca się dużym doświadczeniem i wiedzą prawniczą. Nieza-leżność Trybunału zapewnić ma przede wszystkim zakaz wybierania sę-dziego na kolejną kadencję oraz nieusuwalność ze stanowiska w jej trakcie.

Prezesa i Wiceprezesa Trybunału mianuje Prezydent RP spośród dwóch kandydatów przedstawionych na każde z tych stanowisk przez Zgromadze-nie Ogólne Sędziów Trybunału.

62 Jak miało to miejsce w przypadku reformy podziału terytorialnego kraju, por. przyp. 54.

63 Kwestię tę rozstrzygnęło ostatecznie orzeczenie TK K 6/96 z 5 listopada 1996 r., zob. też L. Gar-licki, Polskie... [op. cit. przyp. 1], s. 252.

64 Podstawy prawne funkcjonowania Trybunału określają art. 188–197 Konstytucji oraz ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 roku o Trybunale Konstytucyjnym (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 102, poz. 643, z późn. zm.).

65 Wymogi te określają ustawy i należą do nich m.in. warunek co najmniej 10-letniego stażu pra-cy na stanowisku sędziego lub prokuratora albo wykonywania przez co najmniej 10 lat zawodu adwo-kata, radcy prawnego lub notariusza.

Apolityczność członków każdego organu obsadzanego przez Sejm musi być w polskich realiach traktowana z dystansem, zwłaszcza kiedy dotyczy ciała kolektywnego⁶⁶. Pomimo chętnie kreowanego przez sędziów TK wi-zerunku kierujących się tylko literą prawa „strażników Konstytucji”, nie ma racjonalnego powodu, by zakładać że prawnicy są osobami nie posiadają-cymi poglądów politycznych i że poglądy te nie wpływają na ich ocenę pra-wa⁶⁷. W Polsce nie dokonano jak do tej pory przekrojowej analizy orzeczeń Trybunału pod kątem ich ewentualnej zbieżności z konkretnymi interesa-mi politycznyinteresa-mi, ale nie ulega wątpliwości, że organ ten odegrał ogrom-nie pozytywną rolę w procesie kształtowania się polskiej demokracji, sku-tecznie wymuszając na politykach przestrzeganie zasad demokratycznego państwa prawa i podnosząc standardy legislacji⁶⁸. Wśród najgłośniejszych spraw rozstrzyganych przez TK wskazać można zarówno takie w których wykazał się on dużą niezależnością od polityki, jak i takie w których aktyw-nie ją kreował – przy czym jak się wydaje, najbardziej uzasadnione zarzuty o stronniczość i włączenie się Trybunału w grę polityczną dotyczyły sytu-acji, w których stwierdzał on niekonstytucyjność ustaw regulujących zasa-dy funkcjonowania zawodów prawniczych oraz lustrację, a więc materie o których powiedzieć można, że bezpośrednio dotyczą samych członków Trybunału oraz ich środowisk zawodowych i rodzinnych⁶⁹. W tej sytuacji przyjmowanie, że TK wolny jest całkowicie od relacji z bieżącą polityką i że decyzja Prezydenta o poddaniu ustawy jego prewencyjnej kontroli nie pod-lega kalkulacji politycznej z punktu widzenia skuteczności tego instrumen-tu byłoby naiwnością.

Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obo-wiązującą i są ostateczne. Podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie

66 Co wiąże się z faktem, że obsada organów kolektywnych przez Sejm bardzo często jest przed-miotem targów politycznych pomiędzy ugrupowaniami, czego najjaskrawszym przykładem są koalicje tworzące się w związku z obsadą stanowisk w Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji.

67 Do pewnego stopnia jest to naturalna cecha każdego sądu konstytucyjnego, przynajmniej w sy-tuacjach, w których orzeka on o wykładni podstawowych zasad ustrojowych w kontekście rozwiązań, których istota sprowadza się do dokonania pewnego wyboru światopoglądowego – takich jak dopusz-czalność aborcji. Czym innym jest jednak odwołanie się do określonego światopoglądu (czego w pew-nych sytuacjach po prostu nie da się uniknąć), czym innym zaś włączenie się w bieżącą politykę. Roz-ważając na ile polski Trybunał Konstytucyjny może być odporny na tę ostatnią pokusę często pomija się okoliczność, że część sędziów TK – będąc niewątpliwie doświadczonymi prawnikami – była też ak-tywnymi politykami przed swoim wyborem albo też po upływie kadencji włączała się aktywnie w poli-tykę (Ciemniewski, Zieliński, Zoll).

68 Zob. w szczególności Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa TK, Wydawnictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008; aktualna wersja opracowania dostępna w Internecie: http://www.try-bunal.gov.pl/epublikacje/download/proces_prawotworczy.pdf .

69 Chodzi tu o wyrok TK z 11 maja 2007 r. K 2/07 oraz wyrok z 19 kwietnia 2006 r. K6/06.

102 103

(wydawnictwie) urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony. Je-żeli akt nie był ogłoszony, orzeczenie ogłasza się w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”. Orzeczenie Trybunału wcho-dzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał może określić inny ter-min utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (osiemnaście miesię-cy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny – dwanaście miesięcy)⁷⁰.

Kontrola ustawy dokonywana przez Trybunał na wniosek Prezydenta dotyczy wyłącznie zbadania zgodności ustawy z Konstytucją, co obejmu-je również badanie zgodności z Konstytucją ustaw wyrażających zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej (a więc pośrednio – i samych umów, choć te ostatnie mogą zostać poddane kontroli konstytucyjności w odręb-nym trybie)⁷¹. Jest to uprawnienie o charakterze wyłącznym – żaden inny podmiot nie ma kompetencji do kwestionowania zgodności z Konstytu-cją ustawy na tym etapie jej powstawania. Inaczej niż w przypadku weta, wniosek Prezydenta dotyczyć może także ustawy budżetowej oraz ustawy o prowizorium budżetowym (Konstytucja przewiduje tu krótki – dwumie-sięczny termin dla TK na wydanie orzeczenia, art. 224 ust. 2 Konstytucji).

Nie jest natomiast jasne, czy kontroli TK w tym trybie podlegałaby ustawa o zmianie Konstytucji⁷².

Zakres kognicji Trybunału obejmuje badanie niezgodności material-nej (sprzeczność treści badanego aktu a Konstytucją) oraz formalmaterial-nej (naru-szenie konstytucyjnych wymogów trybu ustawodawczego bądź naruszenia kompetencji do wydania ustawy)⁷³. Jest to kontrola abstrakcyjna, a więc nie

70 Przepis ten – konieczny, gdyż niekiedy natychmiastowa utrata mocy obowiązującej przez okre-ślony akt prawny mogłaby skutkować paraliżem kluczowych obszarów życia społecznego, takich jak np.

ochrona zdrowia – zwiększa ryzyko doraźnego uwikłania Trybunału w politykę. Jego stosowanie doty-czy jednak wyłącznie kontroli następczej, powodującej utratę mocy obowiązującej przez ustawę która już weszła w życie, nie ma więc zastosowania do kontroli prewencyjnej na wniosek Prezydenta.

71 Prezydent może ponadto w odrębnym trybie (ale również prewencyjnie) zwrócić się do TK o zbadanie zgodności z Konstytucją umowy międzynarodowej przed jej ratyfikowaniem (art. 133 ust. 2 Konstytucji). Nie może natomiast inicjować kontroli prewencyjnej w zakresie, w jakim on – oraz inne określone w Konstytucji podmioty – mogą inicjować tzw. kontrolę następczą, czyli mającą miejsce już podczas obowiązywania aktu, a która obejmuje badanie zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi. Nt. innych uprawnień Trybunału zob. wyczerpująco: L. Garlicki, Polskie... [op. cit.

przyp. 1], s. 373 i nast.; B. Naleziński, Organy władzy sądowniczej, [w:] P. Sarnecki (red.), Prawo konsty-tucyjne RP, C.H. Beck 2006, s. 406 i nast.; J. Sobczak, Sądy i Trybunały, [w:] W. Skrzydło (red.), Polskie prawo konstytucyjne, Lublin 2006, s. 399 i nast.

72 Za uznaniem dopuszczalności takiej kontroli opowiada się L. Garlicki, Polskie... [op. cit. przyp.

1], s. 250, stwierdzając jednak, że mogłaby ona dotyczyć wyłącznie trybu uchwalenia takiej ustawy; por.

art. 235 Konstytucji.

73 Art. 42 ustawy o TK, por. też orzeczenie TK K 12/94 z 12 stycznia 1995 r.

ma na celu orzeczenia o dopuszczalności zastosowania badanego przepisu w konkretnej sprawie⁷⁴. Podczas orzekania Trybunał jest związany grani-cami wniosku⁷⁵, co może mieć znaczenie dla losów ustawy, gdyż Prezydent we wniosku może wskazać konkretne przepisy ustawy, które uważa za nie-konstytucyjne i wówczas postępowanie przed Trybunałem będzie ograni-czało się do zbadania tych właśnie przepisów.

Dokonując kontroli prewencyjnej, Trybunał orzeka w pełnym składzie, czyli z udziałem co najmniej 9 sędziów (art. 25 ust. pkt. 1 ustawy o TK).

Postępowanie ma charakter kontradyktoryjny i oparty na równości stron, którymi są: organ wydający kwestionowany akt (a więc w tym wypadku – Sejm) i Prezydent. Podobnie jak inne procedury sądowe w prawie polskim, również postępowanie przed TK oparte jest o zasadę prawdy materialnej, co oznacza, że Trybunał nie jest związany wnioskami dowodowymi stron i może dopuszczać dowody z urzędu. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji, orzeczenia Trybunału są ostateczne, nie podlegają więc weryfikacji żadnej wyższej instancji. Prezydent do rozstrzygnięcia sprawy może jednak każ-docześnie wycofać swój wniosek o zbadanie konstytucyjności, co spowo-duje umorzenie postępowania, a zarazem rodzić będzie obowiązek Prezy-denta do podpisania ustawy⁷⁶.

Postępowanie w sprawie konstytucyjności ustawy wszczęte na wniosek Prezydenta może zakończyć się:

uznaniem ustawy za zgodną z Konstytucją,

uznaniem ustawy za sprzeczną z Konstytucją w zakresie przepisów nierozerwalnie związanych z całą ustawą,

uznaniem ustawy za sprzeczną z Konstytucją w zakresie przepisów niezwiązanych nierozerwalnie z całą ustawą.

W pierwszym przypadku Prezydent zobowiązany jest podpisać ustawę (art. 122 ust. 3 Konstytucji) i nie ma dalszych możliwości zapobieżenia jej wejściu w życie. W przypadku drugim, Prezydent obligatoryjnie odmawia podpisania ustawy (art. 122 ust. 4 Konstytucji), a postępowanie ustawo-dawcze ulega zamknięciu. Wreszcie, w razie niezgodności z Konstytucją przepisów ustawy „nie związanych z nią nierozerwalnie”⁷⁷, Prezydent może – po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu – podpisać ustawę z pominię-ciem przepisów uznanych przez TK za niekonstytucyjne (a więc w

„okro-74 Por. B. Naleziński, Organy... [op. cit. przyp. 69], s. 415.

75 Art. 66 ustawy o TK.

76 Por. L. Garlicki, Polskie... [op. cit. przyp. 1], s. 250 oraz postanowienie TK K 3/95 z 7 marca 1995 r.

77 Nt. znaczenia tego pojęcia zob. orzeczenie TK K 3/99 z 28 kwietnia 1999 r.

—

—

—

104 105

jonym” kształcie) lub „zwrócić ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgod-ności” (art. 122 ust. 4 Konstytucji). Ta ostatnia sytuacja oznacza szczególny tryb „poprawienia” ustawy przed jej wejściem w życie i zostanie szczegóło-wo omówiona poniżej.

Porównując polityczną rolę prewencyjnej kontroli konstytucyjności oraz weta Prezydenckiego wskazać należy, że – mogąc służyć do osiąg-nięcia tego samego celu jakim jest zablokowanie ustawy zwalczanej przez Prezydenta z powodów politycznych – różnią się one między sobą prze-de wszystkim w dwóch aspektach: przewidywalności skutków oraz odbio-ru społecznego. Weto jest narzędziem niemal stuprocentowo skutecznym, a co za tym idzie – jego efekty są przewidywalne⁷⁸. Skierowanie ustawy do TK nie daje pewności co do zablokowania ustawy, zwłaszcza wobec możli-wości uznania za niekonstytucyjne tylko niektórych „niezwiązanych z nią nierozerwalnie” przepisów; aczkolwiek – z uwagi na niski poziom polskiej legislacji oraz sformułowany przez TK wymóg dostatecznej określoności przepisów prawa⁷⁹ – szanse powodzenia również i w tym przypadku nale-ży oceniać jako wysokie. Prezydent dążący do zablokowania ustawy z po-wodów politycznych powinien zatem posługiwać się w pierwszym rzędzie wetem jako narzędziem do osiągnięcia tego celu. Jednak tradycja ustrojowa (a zarazem medialna) III Rzeczypospolitej ukształtowała stanowisko Pre-zydenta jako osoby, od której wyborcy oczekują często postawy ponadpar-tyjnej i koncyliacyjnej, „prezydenta ponad podziałami”. W tej sytuacji za-stosowanie weta, instrumentu jednoznacznie konfliktowego może wiązać się z wysoką ceną w postaci spadku popularności. Decyzja „wniosek do Trybunału czy weto” zależy więc w konkretnej sytuacji nie tylko od wagi interesu politycznego, któremu zagraża uchwalona ustawa i od dokonywa-nych przez Kancelarię Prezydenta prognoz co do wyroku TK, ale również – jak to często bywa w polityce – od aktualnego poziomu poparcia dla Prezy-denta w sondażach i przychylności mediów (mogących znacznie złagodzić wrażenie zaangażowania w politykę partyjną poprzez użycie weta)⁸⁰.

78 Zob. przyp. 4.

79 Trybunał w szeregu orzeczeń uznał klarowność, stabilność, spójność logiczną i wzajemną konse-kwencję przepisów za standardy legislacyjne wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa i konsekwentnie uznawał niedochowanie tych standardów przez ustawodawcę za przyczynę niekon-stytucyjności ustaw. Por. szczegółowe omówienie orzeczeń [w:] Proces prawotwórczy... [op. cit., przyp. 66].

80 Prezydent A. Kwaśniewski, cieszący się dużym poparciem społecznym oraz dużą przychylnością mediów, przez cały okres obydwu swoich kadencji nie wahał się wetować ustaw w interesie grupy poli-tycznej, z której się wywodził i korzystał z tego narzędzia dość często.

4.4. Usunięcie niezgodności uchwalonej ustawy z Konstytucją