WYKORZYSTANIE DOPŁAT DO OPROCENTOWANIA KREDYTÓW INWESTYCYJNYCH NA RZECZ ROLNICTWA

Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła kontrolę wykorzystania środków publicznych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na dopłaty do oprocentowania kredytów inwestycyjnych na rzecz rolnictwa¹. Kontroli poddano celowość i wielkość przyznawanych przez Agencję dopłat do oprocentowania preferencyjnych kredytów inwestycyjnych oraz dokonano oceny prawidłowości przydzielania i wykorzystywania tych kredytów. Badaniami, przeprowadzony-mi na terenie ośprzeprowadzony-miu województw² od kwietnia do października 2007 r., objęto 45 banków oraz Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Warszawie. Wybór województw zapewniał reprezentację różnych poziomów wykorzystania kredytów zarówno co do ich wolumenu, jak i rodzaju linii kre-dytowych, z których korzystali kredytobiorcy. Kontrola dotyczyła okresu od 1 stycznia 2004 r. do 30 kwietnia 2007 r., tj. do ostatniego dnia funkcjonowa-nia kredytów preferencyjnych dla rolnictwa na warunkach określonych w roz-porządzeniu Rady Ministrów z 30 stycznia 1996 r. w sprawie kierunków dzia-łań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich

1 Informacja o wynikach kontroli wykorzystania środków publicznych ARiMR na dopłaty do opro-centowania kredytów inwestycyjnych na rzecz rolnictwa, nr ewid. P/07/131, Delegatura NIK w Bydgosz-czy, maj 2008 r.

2 Woj.: dolnośląskie, kujawsko-pomorskie, łódzkie, mazowieckie, świętokrzyskie, warmińsko-ma-zurskie, wielkopolskie i zachodniopomorskie.

realizacji³. Po 30 kwietnia 2007 r. ARiMR kontynuuje działania w ramach pomocy krajowej, ale pod nowymi rygorami wytycznych Wspólnoty w sprawie pomocy publicznej w sektorze rolnym i leśnym⁴.

Cele przyznawanej pomocy w formie dopłat ARiMR do oprocentowania kredytów inwestycyjnych

Zadania Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposób ich realizacji regulują przepisy ustawy z 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa⁵. Zgodnie z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy, ARiMR realizuje swoje zadania między innymi przez dopłatę do oprocentowania kredytów bankowych za pośrednictwem banków lub innych osób prawnych na podstawie umów zawieranych z tymi podmiotami. Plany fi nansowe ARiMR, okre-ślające wysokość środków na dopłaty do oprocentowania bankowych kredytów inwestycyjnych, ustalane były przez prezesa ARiMR w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi i ministrem właściwym do spraw fi nansów.

Ustalając corocznie wysokość środków na dopłaty, nie przedstawiano celów społecznych, jakie miały być osiągnięte przy wykorzystaniu kredytów inwestycyj-nych z dopłatami do oprocentowania. Nie określano mierników produkcji rolnej roślinnej i zwierzęcej, planowanego wzrostu areału gruntów rolnych, a także rze-czowych efektów realizacji celów, wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1996 r. Tym samym pomoc państwa w omawianym zakresie miała de facto charakter podmiotowy, a wielkość tej pomocy była w znacznym stopniu funkcją podmiotowego (rolników-kredytobiorców) zapotrzebowania.

Wielkość i struktura udzielonych kredytów

W okresie objętym kontrolą w całym kraju, z 13 funkcjonujących linii kre-dytowych udzielono 81 303 kredytów inwestycyjnych z dopłatami ARiMR do oprocentowania w łącznej kwocie 9 238 551 tys. zł. W kredytach tych dominowały trzy linie kredytowe: dla młodych rolników (MR), inwestycyjne podstawowe (IP) oraz na zakup ziemi (KZ). Ogółem stanowiły one 90,3% liczby i 79,8% wartości udzielonych kredytów, co obrazuje tabela 1.

3 DzU nr 16, poz. 82, ze zm.

4 Rozporządzenie Rady Ministrów z 26.04.2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu i kierun-ków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (DzU nr 77, poz. 514, ze zm.).

5 T.j. DzU z 2005 r., nr 31, poz. 264, ze zm.

Tabela 1

Linie kredytowe

Okres od 01.01.2004 r. do 30.04.2007 r.

liczba udzielonych kredytów

wartość udzielonych kredytów (tys. zł)

Inwestycje Podstawowe (IP) 17 923 1 473 916

Zakup Ziemi (KZ) 21 882 1 336 770

Młody Rolnik (MR) 33 577 4 562 691

Pozostałe 10 linii kredytowych 7 921 1 865 173

Razem 81 303 9 238 550

Z zestawienia wynika, że kredyty z jednej tylko linii kredytowej Młody Rol-nik stanowiły 41,3% liczby i 49,4% wartości wszystkich kredytów. Wpływ na to miały bardzo „pojemne” zasady udzielania kredytów z tej linii, w której mieści-ły się również przedsięwzięcia fi nansowane z innych linii kredytowych, jednak o korzystniejszych warunkach niż w pozostałych. Przykładowo, kredyt na przed-sięwzięcie inwestycyjne polegające na utworzeniu lub urządzeniu gospodarstwa rolnego i działu specjalnego produkcji rolnej mógł być udzielony zarówno z linii kredytowej Młody Rolnik, jak i z linii Inwestycje Podstawowe. Kredyt na wymie-nione przedsięwzięcia mógł zostać przyznany maksymalnie na 15 lat z linii MR i na 8 lat z linii IP. Warunkiem umożliwiającym korzystanie z kredytów preferen-cyjnych z linii kredytowej Młody Rolnik było nieukończenie 40 roku życia.

Ustawodawca, tworząc linię kredytową Młody Rolnik, zamierzał wprowadzić bodźce dla ludzi młodych, jednak ustalenie górnej granicy wieku (40 rok życia) w rzeczywistości nie stanowiło dla nich zachęty do pozostawania na roli. Z po-mocy tej korzystały bowiem również osoby z wieloletnim stażem w rolnictwie, a zatem od dawna wiążące z nim swoją przyszłość. Obniżenie górnej granicy wieku dla osób korzystających z linii kredytowej Młody Rolnik do 35 roku życia, przy jednoczesnym zwiększeniu dopłat ARiMR do oprocentowania kredytów inwesty-cyjnych z tej linii kredytowej, byłoby bodźcem dla ludzi młodych i umożliwiłoby realizację jednego z najważniejszych zadań – tworzenia pozarolniczych miejsc pracy. Budżet państwa nie ponosiłby z tego tytułu dodatkowych kosztów, ponieważ wolumen kredytów z linii kredytowej Młody Rolnik uległby zmniejszeniu.

Wolumen przyznawanych kredytów inwestycyjnych na rzecz rolnictwa nie wynikał z celowych działań i decyzji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rol-nictwa lub Ministerstwa RolRol-nictwa i Rozwoju Wsi. O jego wielkości decydowało zainteresowanie rolników-kredytobiorców tą formą pomocy państwa. W środkach masowego przekazu oraz na stronach internetowych ARiMR od grudnia 2006 r.

ukazywały się informacje, że kredyty preferencyjne na warunkach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 stycznia 1996 r., wygasają 30 kwietnia 2007 r. Możliwość zaciągania kredytów bez limitów i ograniczeń ze strony ARiMR wywołała w kraju znaczny wzrost zainteresowania rolników. Obrazuje to tabela 2.

Tabela 2

Linia kredytowa

Średniomiesięczne wielkości udzielo-nych kredytów preferencyjudzielo-nych

w latach 2004–2006

Średniomiesięczne wielkości udzielo-nych kredytów preferencyjudzielo-nych w okresie styczeń-kwiecień 2007 r.

liczba

średnia wartość udzielonego kredytu

(zł)

liczba wartość (zł)

IP 405 77 575 835 102 650

KZ 520 55 925 790 91 728

MR 721 129 807 1 905 156 618

Pozostałe linie 168 229 286 463 258 337

Razem 1 814 106 180 3 993 144 289

Jak wynika z powyższego zestawienia, średniomiesięczna liczba kredytów w czterech miesiącach 2007 r., (tj. w okresie od ogłoszenia, że kredyty preferencyjne na warunkach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 stycznia 1996 r.

wygasają 30 kwietnia 2007 r.), była wyższa o 120% od średniomiesięcznej liczby kredytów udzielonych w poprzednim okresie (tj. w latach 2004–2006). Największy wzrost udzielonych kredytów (o ponad 164%) wystąpił w linii kredytowej Młody Rolnik.

Przestrzeganie przez banki oraz kredytobiorców procedur i warunków obowiązujących przy udzielaniu i wykorzystywaniu kredytów inwestycyjnych

W 35 bankach (76,1% kontrolowanych) nie w pełni realizowano procedury i warunki obowiązujące przy udzielaniu kredytów inwestycyjnych. Banki nie przestrzegały postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1996 r., umów zawartych z ARiMR oraz zarządzenia prezesa Agencji w sprawie zasad udzielania kredytów inwestycyjnych z dopłatą do oprocentowania⁶, stanowiącego załącznik do umów zawartych z bankami. Nieprawidłowości obejmowały przede

6 Nr 86/2003 z 29.12.2003 r., ze zm.

wszystkim: brak opinii ośrodków doradztwa rolniczego, udzielanie kredytów z linii Młody Rolnik na zakup środków trwałych bez ustalania średnich cen ryn-kowych w województwie, nieprzeprowadzanie u wnioskodawców kontroli przed zawarciem umów kredytowych oraz corocznej kontroli prawidłowości wykorzy-stania kredytów, naliczanie przez banki nadmiernej prowizji od udzielonych kre-dytów. Wymienione uchybienia stwierdzono w 589 kredytach o łącznej wartości 189 848 tys. zł, tj. 33,8% wartości badanych kredytów.

Realizacja przez kredytobiorców 22 umów, w łącznej kwocie 7834 tys. zł, nie spełniała wymagań wynikających z obowiązujących zasad udzielania kredytów inwestycyjnych.

Błędy polegały na:

– nieudokumentowaniu przez kredytobiorców wniesienia wkładu własnego w przedsięwzięcia objęte kredytem preferencyjnym;

– nieudokumentowaniu w terminie trzech miesięcy od pobrania kredytów wy-datków poniesionych na fi nansowanie przedsięwzięcia;

– wykorzystaniu kredytów niezgodnie z przeznaczeniem określonym w planach przedsięwzięcia i umowach kredytowych.

Dopłaty ARiMR do oprocentowania kredytów

Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w okresie objętym kon-trolą na dopłaty do oprocentowania kredytów preferencyjnych wydała kwotę 1 431 620,6 tys. zł. Dopłaty do oprocentowania kredytów inwestycyjnych na rzecz rolnictwa udzielonych od 1 stycznia 1994 r. do 30 kwietnia 2007 r., tj. w czasie funkcjonowania zasad wynikających z obowiązującej wówczas ustawy o ARiMR, będą realizowane do 2027 r. Według prognoz sporządzonych na podstawie zapo-trzebowań i terminarzy spłat w okresie od 2004 r. do 2027 r. ARiMR wypłaci na dopłaty 2 511 004,2 tys. zł. W kwocie tej nie są ujmowane dopłaty do wszystkich kredytów udzielanych po 30 kwietnia 2007 r.

Kontrola wykorzystania środków publicznych na dopłaty do oprocentowania W okresie objętym kontrolą do dnia zakończenia kontroli w Agencji Re-strukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (od stycznia 2004 r. do października 2007 r.), tj. przez 46 miesięcy, funkcję prezesa ARiMR pełniło siedem osób.

W ten sposób średnio co pół roku następowała zmiana na stanowisku preze-sa. W konsekwencji licznych zmian organizacyjnych i kadrowych nie mogła zostać zapewniona ciągłość zarządzania. Dotyczyło to również koncepcji kon-troli banków w zakresie prawidłowości wykorzystania środków publicznych

ARiMR na dopłaty do oprocentowania kredytów inwestycyjnych na rzecz rolnictwa.

Prezes ARiMR 15 sierpnia 2005 r. wprowadził zmiany organizacyjne⁷, pole-gające między innymi na przekazaniu obowiązków Departamentu Kontroli We-wnętrznej do Departamentu Audytu i Kontroli. Zmiana ta, jak napisano w uzasad-nieniu do wymienionego zarządzenia, miała na celu między innymi „podniesienie efektywności monitorowania systemów kontroli wewnętrznej oraz ujednolicenie trybu koordynacji kontroli zewnętrznych w ARiMR, jak również ograniczenie przez oba departamenty działań tożsamych pod względem zakresu podmiotowo--przedmiotowego”.

Podczas kontroli NIK ustalono, że w wyniku połączenia obu departamentów w jeden:

– w rocznych planach kontroli ARiMR na lata 2006–2007 zaprzestano ujmo-wania kontroli banków w zakresie udzielania i wykorzystania preferencyjnych kredytów inwestycyjnych na rzecz rolnictwa z dopłatami budżetu państwa do opro-centowania (w planach na lata wcześniejsze, tj. 2004–2005, ujęto odpowiednio 19 i 7 takich kontroli);

– zmniejszyła się liczba przeprowadzonych kontroli (łącznie planowych i do-raźnych) z 34 (w 2004 r.) do 22 (w 2006 r.);

– wydłużył się czas między datą podpisania protokołu z kontroli (zarówno z kontroli planowych, jak i doraźnych) i datą wystąpienia pokontrolnego.

W latach 2004–2005, tj. przed połączeniem obu departamentów, 10,1% wy-stąpień pokontrolnych kierowano do prezesów banków po 90 i więcej dniach (w tym jedno po 153 dniach). Po ich połączeniu aż 60,7% wystąpień pokontrolnych kierowano po 90 dniach, w tym 13 (46,4%) po 150 i więcej dniach; z tego trzy po ponad 400 dniach od daty podpisania protokołu kontroli. Kierowanie wystąpień do kontrolowanych banków po wielu miesiącach od dnia podpisania protokołu stanowiło naruszenie regulaminu wewnętrznego ARiMR; ponadto kontrola nie spełniała swych zasadniczych funkcji – wyeliminowania stwierdzonych niepra-widłowości i prewencyjnej.

Zmiana organizacyjna w ARiMR, polegająca na połączeniu obu kontrolnych departamentów, nie usprawniła zatem kontroli wykorzystania środków publicz-nych na dopłaty do oprocentowania kredytów inwestycyjpublicz-nych na rzecz rolnictwa.

Prezes Agencji w sierpniu 2007 r., tj. jeszcze w trakcie trwania kontroli NIK, po-nownie rozdzielił Departament Audytu i Kontroli, wyodrębniając osobny Departa-ment Kontroli Wewnętrznej. W piśmie skierowanym do NIK⁸ prezes zapewnił, że

7 Zarządzenie prezesa ARiMR nr 28/2005 z 11.08.2005 r.

8 Odpowiedź z 20.12.2007 r. na wystąpienie pokontrolne.

zmiana organizacyjna usprawni kontrole wykorzystania preferencyjnych kredytów inwestycyjnych.

Po zakończonej kontroli prezes Rady Ministrów 20 stycznia 2008 r., na wniosek ministra rolnictwa i rozwoju wsi oraz ministra fi nansów, dokonał kolejnej zmiany na stanowisku prezesa ARiMR. W październiku 2008 r. w środkach masowego przekazu pojawiały się informacje, że wkrótce dojdzie do następnej.

Podsumowanie

Stwierdzone przez Najwyższą Izbę Kontroli nieprawidłowości dotyczyły kre-dytów udzielonych na zasadach obowiązujących do 30 kwietnia 2007 r. Ponie-waż nowe – od 1 maja 2007 r. – zasady udzielania kredytów preferencyjnych dla rolnictwa w podstawowej części są takie same jak obowiązujące wcześniej, dlatego wnioski płynące z kontroli dotyczą obu wyżej wymienionych okresów.

Nieprawidłowości powstające zarówno na etapie przydzielania kredytów przez banki, jak i wykorzystywania ich przez kredytobiorców mają istotny wpływ na wysokość dopłat budżetu państwa do oprocentowania kredytów w kolejnych la-tach – aż do 2027 r. Najważniejszym wnioskiem pokontrolnym, który pozwoli na optymalne wyeliminowanie stwierdzonych nieprawidłowości, był ten skierowa-ny do prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o ujmowanie w planach i przeprowadzanie w bankach kontroli planowych w zakresie przydzie-lania i wykorzystywania kredytów inwestycyjnych na rzecz rolnictwa z dopłatami do oprocentowania. Z odpowiedzi prezesa Agencji na wystąpienie pokontrolne wynika między innymi, że w planach ARiMR ujęto kontrole banków dotyczące przydzielania i wykorzystywania kredytów preferencyjnych, a wystąpienia po tych kontrolach mają być kierowane do prezesów banków w optymalnie krótkim terminie. Działania te pozwalają domniemywać, że dopłaty budżetu państwa do oprocentowania kredytów inwestycyjnych na rzecz rolnictwa będą kierowane tylko tam, gdzie kredyty preferencyjne zostały wykorzystane zgodnie z obowiązującymi zasadami i postanowieniami umów zawartych między bankiem i kredytobiorcą.

Lucyna Cierzniakowska-Morzyńska Christian Makowski Delegatura NIK w Bydgoszczy

Marzanna Lipińska Jacek Stadnik