najczęściej w trzech znaczeniach. W ujęciu przedmiotowym oznacza on realizację zadań państwa w sposób oparty na określonych zasadach ogólnych3. W literaturze wskazuje się, że do najważniejszych cech służby cywilnej na-leżą: lojalność urzędników wobec prawa i rządu, bezstronność, uczciwość, profesjonalizm oraz neutralność polityczna. Urzeczywistnieniu tych wartości w działalności administracji sprzyjać powinny nie tylko odpowiednie roz-wiązania normatywne, ale także tradycja i wysoka świadomość obywatelska społeczeństwa.
W drugim znaczeniu – instytucjonalnym (strukturalnym) – służ-ba cywilna to określona struktura organizacyjna, wyodrębniona w aparacie 2 Zob. np. strona internetowa:
http://wpolityce.pl/polityka/275363-pis-rusza-ze-zmiana- ustawy-o-sluzbie-cywilnej-wassermann-chcemy-by-pekl-szklany-sufit-dzisiaj-te-urzedy-sa-dostepne-tylko-dla-wybranych-wideo.
3 Por. J. Jagielski, [w:] J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o służbie cywilnej, Warszawa 2001, s. 15.
państwowym. Wyrazem owego wyodrębnienia jest powołanie Szefa Służby Cywilnej, który jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach służby cywilnej. Wyodrębnienie służby cywilnej nie jest obecnie (pod rządami ustawy z 2008 roku) tak wyraźne, jak to miało miejsce w okre-sie obowiązywania wcześniejszych ustaw – z 1996 i z 1998 roku, niemniej jednak nie może być kwestionowane, zwłaszcza w porównaniu do ustawy o służbie cywilnej z 2006 roku, kiedy na czele służby cywilnej stał de facto Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.
W ostatnim wreszcie znaczeniu – podmiotowym – służba cywilna to korpus pracowników (urzędników) wykonujących określone zadania pań-stwa (pełniących służbę państwową).
Jak przy tym podkreśla J. Stelina, wyodrębnienie organizacyjne służby cy-wilnej w aparacie państwowym oznacza w istocie jej podwójne zaczepienie w systemie organów państwa. Z jednej strony, służba cywilna jest strukturą rozproszoną w systemie organów i urzędów administracji rządowej, pracow-nicy i urzędpracow-nicy służby cywilnej podlegają więc merytorycznemu zwierzch-nictwu kierownictwa urzędów, w których pracują. Z drugiej jednak strony, służba cywilna, pomimo swego rozproszonego charakteru, jest formacją po-siadającą własną hierarchię organizacyjną i własne organy, o których będzie jeszcze mowa, natomiast w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej orze-kają komisje dyscyplinarne urzędu oraz Wyższa Komisja Dyscyplinarna Służ-by Cywilnej4.
Według przedstawicieli doktryny idea służby cywilnej została po raz pierwszy sformułowana we Francji w okresie III Republiki w postaci znanego powiedzenie, iż „rządy i parlamenty odchodzą, a administracja pozostaje”5. Chodzi w niej o zapewnienie ciągłości profesjonalnego wykonywania zadań państwa, mimo zmian politycznych ekip rządzących, poprzez oddzielenie stanowisk politycznych od neutralnych politycznie i stabilnych stanowisk wykonawczych – urzędniczych. Idea służby cywilnej jest zaprzeczeniem tzw. systemu łupów, niemal do końca XIX wieku praktykowanego w Stanach Zjednoczonych, gdzie przedstawiciele partii, która wygrała wybory prezy-denckie, obejmowali niemal wszystkie stanowiska w administracji rządowej6. Z Francji idea służby cywilnej rozpowszechniła się w całej Europie Za-chodniej, a pod koniec XIX wieku dotarła też do USA, wcielana w różnych krajach w różne konkretne rozwiązania prawne. Różny jest między innymi jej zakres podmiotowy – najszerszy we Francji, gdzie poza pracownikami 4 J. Stelina, Prawo urzędnicze, Warszawa 2009, s. 159 i n.
5 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2000, s. 207.
urzędów państwowych obejmuje ona też nauczycieli szkół publicznych oraz pracowników publicznej służby zdrowia i opieki społecznej. W większości państw ogranicza się jednak do pracowników urzędów państwowych, a nie-kiedy także samorządowych (np. w Danii); w niektórych spośród nich (np. w Wielkiej Brytanii) tylko do urzędów administracji rządowej7.
Co istotne i tłumaczące z taką właśnie ideą ukształtowania modus operandi podmiotów działających w ramach określonych instytucji administracji rzą-dowej, służba cywilna funkcjonuje zgodnie z tzw. modelem kariery służ-bowej, wywodzącym się jeszcze z tradycji pruskiej i napoleońskiej, a wystę-pującym nadal we Francji, Hiszpanii, Portugalii i Grecji. Polega na stworzeniu dla funkcjonariuszy służby państwowej zasadniczo odmiennego statusu (wy-odrębnieniu ich spośród ogółu pracowników). Wstąpienie do służby ozna-cza rozpoczęcie kariery przy zapewnieniu gwarancji zatrudnienia. Stopniowo w tej służbie następują awanse, przechodzenie na wyższe stanowiska – aż do osiągnięcia wieku emerytalnego. Przez okres służby funkcjonariusz zobowią-zany jest do zdyscyplinowania, karności, lojalności i wierności. Legitymować się musi odpowiednim przygotowaniem fachowym oraz wykazywać wysoki-mi walorawysoki-mi moralnywysoki-mi i etycznywysoki-mi, nie tylko w trakcie służby, ale również „poza nią”. Co wiecej w okresie służby musi bezwzględnie wykonywać pole-cenia przełożonych. Zwiększony zakres odpowiedzialności i obowiązków ma być zrekompensowany przez zapewnienie stabilizacji stosunku pracy. Stosu-nek służbowy łączy funkcjonariusza z państwem i co istotne – ma charakter publicznoprawny. W całości podlega prawu administracyjnemu8. Ten model „stosowany” był przede wszystkim w okresie przed II wojną światową.
Jednocześnie słusznie zauważa T. Liszcz, że rozwiązania dotyczące zatrud-niania w służbie cywilnej są różne. W praktyce występują najczęściej rozwią-zania łączące w sobie elementy obydwu modeli (modelu kariery i modelu zatrudnienia służbowego). Model kariery, w przypadku którego podmiotem zatrudniającym urzędnika jest państwo i jest on zatrudniany w korpusie służ-by cywilnej lub w jednej z kategorii korpusu, a nie na konkretne stanowi-sko, mając stabilny stosunek zatrudnienia, pewne uposażenie i pokonując kolejne szczeble kariery służbowej stabilną emeryturę, znajduje zastosowanie m.in. we Francji, w Niemczech i w Austrii. Model zatrudnienia (stanowisk), w przypadku którego podmiotem zatrudniającym urzędnika nie jest państwo jako całość, a konkretny urząd i jest on zatrudniany za konkretnym stanowi-sku, będąc zobowiązanym spełniać dopasowane do tego stanowiska wymaga-7 G. Rydlewski, Służba cywilna w Polsce. Przegląd rozwiązań na tle doświadczeń innych państw
i podstawowe akty prawne, Warszawa 2001, s. 16 i n.
8 Por. W. Sanetra, Status pracowniczy funkcjonariuszy aparatu samorządu terytorialnego, „Acta Universitatis Wratislaviensis”, Wrocław 1993, nr 1470, s. 116.
nia, można odnaleźć m.in. w Wielkiej Brytanii, krajach skandynawskich oraz we Włoszech.
Rekrutacja do służby cywilnej w krajach Unii Europejskiej odbywa się na zasadzie otwartości (jawności), konkurencyjności oraz jednakowych dla wszystkich, upublicznionych kryteriów (warunków wstępnych) i procedur. Wśród warunków wstępnych występują zazwyczaj: wiek, zdolność do dzia-łań prawnych, odpowiednie wykształcenie, dobry stan zdrowia, uregulowany stosunek do służby wojskowej, nieskazitelna przeszłość, czy znajomość języka urzędowego danego państwa9.
W większości krajów służba cywilna dzieli się na kategorie lub korpusy. W celu zapewnienia neutralnego politycznie i bezstronnego wykonywania przez urzędników zadań państwa, ustawy regulujące zatrudnienie w służbie cywilnej nakładają na urzędników, o czym będzie jeszcze mowa, wiele ogra-niczeń, w szczególności: zakaz przynależności do partii lub manifestowania poglądów politycznych i uczestniczenia w działalności politycznej, zakaz łą-czenia statusu urzędnika z pełnieniem mandatu parlamentarnego, ogranicze-nie praw związkowych, a zwłaszcza prawa udziału w strajku i innych formach protestu, które mogłyby zakłócić pracę urzędu, zakaz lub ograniczenie moż-liwości łączenia pracy w charakterze urzędnika z prowadzeniem działalności gospodarczej, zakaz zatrudnienia przez określony czas w podmiocie, którego sprawy załatwiał urzędnik w czasie pełnienia swojej funkcji10.