Bezrobocie stanowi jeden z najpoważniejszych problemów współczesności, zarówno w wymiarze ekonomicznym, jak i społecznym [Przypis 55.]. Zjawisko to jest dużym
wyzwaniem nie tylko dla ekonomistów, ale także „dla ustawodawcy, którego zadaniem jest dostarczenie prawnych instrumentów dla prowadzonej polityki rynku pracy” [Przypis 56.].
Skalę tego problemu nasilają: położenie geograficzne Polski, uwarunkowania społeczno-gospodarcze oraz polityczne sojusze, które zobowiązują do otwarcia granic dla
cudzoziemców. Napływ obywateli innych państw wpływa na polski rynek pracy z jednej strony pozytywnie (m.in. sprzyja wymianie wiedzy i doświadczeń zawodowych,
przenikaniu nowej kultury pracy, różnych rozwiązań w organizacji pracy oraz zatrudnieniu wysoko kwalifikowanych specjalistów), z drugiej strony oddziałuje negatywnie (m.in.
stanowi konkurencję dla polskich pracowników, absolwentów szkół oraz niejednokrotnie jest równoznaczny z dumpingiem płacowym) [Przypis 57.].
Współcześnie działania i decyzje prawotwórcze stają się coraz trudniejsze, niemniej stanowione prawo winno sprzyjać temu, co w podejmowaniu pracy przez obywateli
polskich i cudzoziemców jest pozytywne, a minimalizować to, co negatywne [Przypis 58.].
Dokonany w tym opracowaniu przegląd regulacji prawnych dotyczących przesłanek nabycia statusu osoby bezrobotnej przez cudzoziemców w świetle UPromZatr utwierdza w
przekonaniu, iż problematyka bezrobotnych cudzoziemców poszukujących zatrudnienia w Polsce, za pośrednictwem urzędów pracy oraz korzystających z prawa do zabezpieczenia społecznego, jest dla polskiego ustawodawcy istotna. Potwierdzają to ostatnie nowelizacje dwóch wiodących aktów regulujących tę materię – UPromZatr oraz UCudz. Niektórzy przedstawiciele doktryny wskazują jednakże na zmienność, labilność oraz nadmierną szczegółowość rozwiązań prawnych dotyczących statusu bezrobotnego cudzoziemca.
Str. 384
W ich ocenie nowe prawo o cudzoziemcach „»przytłacza« swoimi rozmiarami i już na początku czyni wrażenie, że jest skomplikowane i trudne zarówno dla władzy, jak i dla ludzi” [Przypis 59.], natomiast język, w jakim została zredagowana UPromZatr, nie jest wystarczająco precyzyjny, a rozbudowane przepisy mają opisowy charakter i nie ułatwiają ich interpretacji [Przypis 60.]. Dostrzegany jest również brak należytej harmonizacji między regulacjami UPromZatr i UCudz [Przypis 61.].
W świetle obowiązujących przepisów status cudzoziemców poszukujących w Polsce zatrudnienia jest mocno zróżnicowany. Jego dyferencjacja niekiedy może wydawać się nadmierna i świadczyć o protekcji krajowego rynku pracy [Przypis 62.]. Przeprowadzona w niniejszej pracy analiza ukazała brak tożsamości zakresu definicji bezrobotnego z
zakresem zastosowania UPromZatr (nie każdy cudzoziemiec objęty regulacjami tego aktu nabędzie status osoby bezrobotnej), poza tym nie wszyscy cudzoziemcy mogą być
klientami urzędów pracy i korzystać ze świadczeń i zasiłków przysługujących bezrobotnym obywatelom polskim. Stan taki rodzi wątpliwości, czy w dobie „wzrostu państwa
administracyjnego” [Przypis 63.] stanowienie zbyt restrykcyjnych norm (kryteriów definicyjnych) nie wywoła „krzyku rozpaczy” [Przypis 64.] ubogich istot ludzkich
pozbawionych pomocy świadczonej przez urzędy pracy. Oczywiście nasuwa się pytanie o celowość dyferencjacji statusu poszczególnych kategorii cudzoziemców. W ocenie
przedstawicieli doktryny trudno jednak znaleźć uzasadnienie dla tak „dziwnej figury
legislacyjnej inne (…) niż to, że chodziło o stworzenie punktu odniesienia do unormowania różnej pozycji cudzoziemców na polskim rynku pracy” [Przypis 65.].
Wobec częstego postrzegania cudzoziemców jako zagrożenia dla polskiego rynku pracy [Przypis 66.] oraz systemu świadczeń dla bezrobotnych przeprowadzone rozważania, poprzedzone analizą aktualnych aktów prawnych oraz przeglądem literatury poświęconej tej tematyce, pozwalają stwierdzić, że obawy te są bezzasadne. Stopa bezrobocia
rejestrowanego w Polsce maleje (w grudniu 2013 roku wynosiła 13,4 procent, zaś w grudniu następnego roku osiągnęła poziom 11,5 procent) [Przypis 67.], liczba
cudzoziemców zarejestrowanych w powiatowych urzędach pracy wynosiła na koniec 2013 r. około 4,5 tys. osób, natomiast na koniec 2014 r. stanowiła około 3,9 tys. osób [Przypis 68.], wpisując się w ogólną tendencję spadku poziomu bezrobocia w kraju.
Str. 385
Polski ustawodawca dostrzega wagę problemu bezrobocia – dokonując zmian
legislacyjnych stara się odpowiadać na potrzeby rynku pracy. Wprowadzenie bardziej liberalnych regulacji prawnych nie budzi zatem ryzyka zagrożenia rynku pracy i
nadużywania przez cudzoziemców systemu świadczeń z tytułu bezrobocia w Polsce.
Niemniej podejmowane działania są niejednokrotnie trudne i dalekosiężne, bowiem formułowanie zasad polityki migracyjnej wymaga uwzględnienia kierunku rozwoju gospodarczego kraju, potrzeb pracodawców, a także ochrony interesów polskiego pracownika [Przypis 69.].
Mając na uwadze skalę bezrobocia, a co za tym idzie – uzupełniający, a nie podstawowy charakter zatrudnienia obywateli innych państw w Polsce, przedstawione ograniczenia i zróżnicowanie statusu bezrobotnego cudzoziemca są zasadne. Należy jednak formułować postulaty tak, by nowe regulacje prawne kształtujące administracyjnoprawny status
bezrobotnego cudzoziemca były bardziej przejrzyste oraz minimalizowały ograniczenia w dostępie cudzoziemców do polskiego rynku pracy i systemu świadczeń dla osób
bezrobotnych. Poddawanie ocenie aktualnych regulacji normatywnych i formułowanie adekwatnych wniosków de lege ferenda w zakresie poruszanej problematyki nie wynika bynajmniej z zarzutu zbędności owych regulacji, lecz jest podyktowane złożonością i znaczeniem tego tematu.
Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że działania państwa, polskiego prawodawcy dotyczące polityki rynku pracy, w tym kształtowania przesłanek nabycia statusu osoby bezrobotnej przez cudzoziemca, zmierzają we właściwym kierunku – są wyrazem dbałości o polski rynek pracy i jego uczestników. Nie tylko obywatele polscy, ale i cudzoziemcy, stający w obliczu bezrobocia, mają zapewnioną pomoc ze strony specjalnie w tym celu powołanych służb zatrudnienia, czego gwarancją są odpowiednio
ukształtowane regulacje prawne.
Bibliografia Literatura:
l. Białocerkiewicz J., Status prawny cudzoziemca w świetle standardów międzynarodowych, Toruń 1999.
Chlebny J. (red.), Ustawa o cudzoziemcach. Komentarz, Warszawa 2015.
Chlebosz D., Czajka B., Zdak A., Zatrudnienie i przeciwdziałanie bezrobociu: obowiązki i uprawnienia pracodawcy, zatrudnienie cudzoziemców, świadczenia z tytułu bezrobocia, Warszawa 2002.
Culepa M., Rotkiewicz M., Wołoszyn-Kądziołka D., Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Komentarz, Warszawa 2015.
Dańczak P. [w:] J. Chlebny (red.), Ustawa o cudzoziemcach. Komentarz, Warszawa 2015.
Dąbrowski P., Cudzoziemiec niepożądany w polskim prawie o cudzoziemcach, Warszawa 2011.
Str. 386 Bibliografia
Dąbrowski P. [w:] J. Chlebny (red.), Ustawa o cudzoziemcach. Komentarz, Warszawa 2015.
Dostęp migrantów do systemu zabezpieczenia społecznego w Polsce. Raport
przygotowany przez Krajowy Punkt Kontaktowy Europejskiej Sieci Migracyjnej w Polsce, https://emn.gov.pl/down load/75/17355/DOSTEPMIGRANTOWDOSYSTEMUZABEZPIECZ ENIASPOLECZNEG OWPOLSCE.pdf , 30.06.2015.
Góral Z. (red.), Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Warszawa 2011.
Góral Z. (red.), Zatrudnianie cudzoziemców, Warszawa 2015.
Jagielski J., Status prawny cudzoziemca w Polsce (problematyka administracyjnoprawna), Warszawa 1997.
Jagielski J, Kilka refleksji na temat stanu i perspektyw polskiego prawa o cudzoziemcach, [w:] O. Łachacz, J. Galster (red.), Status cudzoziemca w prawie międzynarodowym publicznym: implikacje w prawie Unii Europejskiej i polskim porządku prawnym, Olsztyn 2013.
Jagielski J., Pudzianowska D. [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2013.
Kabaj M., Strategie i programy przeciwdziałania bezrobociu w Unii Europejskiej i w Polsce, Warszawa 2004.
Krajewski S., Mackiewicz M., Krajewski P. (red.), Jak obniżyć bezrobocie – mechanizmy niwelowania niedopasowań strukturalnych na rynku pracy, Łódź 2008.
Kruk E., Sankcja administracyjna, Lublin 2013.
Miesięczna informacja o bezrobociu rejestrowanym w Polsce w grudniu 2014
roku,_http://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/rynek-pracy/bezrobocie-rejestrowane/ miesieczna-informacja-o-bezrobociu-rejestrowanym-w-polsce-w-grudniu-2014-roku,1,35.html, 30.06.2015 r.
Spada liczba bezrobotnych cudzoziemców,
https://www.emn.gov.pl/esm/aktualnosci/12461,Spada liczba-bezrobotnych-cudzoziemcow.html, 30.06.2015 r.
Wierzbicki B., Uchodźcy w prawie międzynarodowym, Warszawa 1993.
Akty prawne:
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. nr 78, poz. 483, z późn. zm.).
Konwencja z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 z późn. zm.).
Europejska karta społeczna z dnia 18 października 1961 r. (Dz.U. z 1999 r., nr 8, poz. 67, z późn. zm.).
Międzynarodowy pakt praw obywatelskich i politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1977 r., nr 38, poz. 167).
Karta praw podstawowych Unii Europejskiej z dnia 30 marca 2010 r. (Dz.Urz. UE C Nr 83).
Dyrektywa Rady 2003/86/WE z dnia 22 września 2003 r. w sprawie prawa do łączenia rodzin (Dz. Urz. UE L 251 z 3.10.2003 r.).
Dyrektywa Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotycząca statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz. Urz. UE L 16 z 23.01.2004 r.).
Dyrektywa 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium Państw Członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz. Urz. UE L 158 z 30.04.2004 r.).
Str. 387 Bibliografia
Dyrektywa Rady 2004/81/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie dokumentu
pobytowego wydawanego obywatelom państw trzecich, którzy są ofiarami handlu ludźmi
lub wcześniej byli przedmiotem działań ułatwiających nielegalną imigrację, którzy
współpracują z właściwymi organami (Dz. Urz. UE L 261 z 6.08.2004 r., s.19, z późn. zm.).
Dyrektywa Rady 2004/114/WE z dnia 13 grudnia 2004 r. w sprawie warunków
przyjmowania obywateli państw trzecich w celu odbywania studiów, udziału w wymianie młodzieży szkolnej, szkoleniu bez wynagrodzenia lub wolontariacie (Dz. Urz. UE L 375 z 23.12.2004 r.).
Dyrektywa Rady 2005/71/WE z dnia 12 października 2005 r. w sprawie szczególnej
procedury przyjmowania obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych (Dz. Urz. UE L 289 z 3.11.2005 r., s. 15).
Dyrektywa Rady 2009/50/WE z dnia 25 maja 2009 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu podjęcia pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji (Dz. Urz. UE L 155 z 18.06.2009 r., s. 17).
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie
członkowskim (Dz. Urz. UE L 343 z 23.12.2011 r., s.1, z późn. zm.).
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 380 z późn. zm.).
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. z 1997 r., nr 88, poz. 553, z późn.
zm.).
Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 748, z późn. zm.).
Ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1392, z późn. zm.).
Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 680, z późn. zm.).
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 149, z późn. zm.).
Ustawa z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1525, z późn. zm.).
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1650, z późn.
zm.).
Orzecznictwo:
Wyrok WSA w Krakowie z 3 kwietnia 2008 r., 3 SA/Kr 821/07, CBOSA.
Wyrok WSA w Szczecinie z 2 lutego 2011 r., 2 SA/Sz 1007/10, CBOSA.
Wyrok WSA w Poznaniu z 4 sierpnia 2011 r., 2 SA/Po 369/11, CBOSA.
Wyrok WSA w Rzeszowie z 30 listopada 2011 r., 2 SA/Rz 783/11, CBOSA.
Wyrok WSA w Gdańsku z 6 listopada 2014 r., 3 SA/Gd 672/14, CBOSA.
Wyrok WSA w Gliwicach z 15 września 2015 r., 4 SA/Gl 716/14, CBOSA.
Str. 388 Streszczenie
Przedmiotem niniejszego opracowania są przesłanki nabycia statusu osoby bezrobotnej przez cudzoziemca w świetle ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Celem artykułu jest zobrazowanie aktualnych regulacji administracyjnoprawnych i zasad dostępu cudzoziemców do świadczeń z tytułu bezrobocia w Polsce – problematyki, która coraz częściej staje się ważnym tematem debaty publicznej. Rozważania oparte zostały głównie na metodzie badań polskich ram prawnych według stanu na dzień 30.06.2015 r.
Opracowanie stanowi próbę przybliżenia złożonego tematu – praw i obowiązków bezrobotnych cudzoziemców w Polsce.
Słowa kluczowe: cudzoziemiec, bezrobocie, ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ustawa o cudzoziemcach, rynek pracy
PREREQUISITES FOR ACQUIRING THE STATUS OF UNEMPLOYED PERSON BY A