W latach siedemdziesiątych XX wieku, po okresie szybkiego rozwoju go-spodarczego krajów wysoko uprzemysłowionych, zaczęto zwracać uwagę na wyczerpywanie się zasobów środowiska oraz ograniczoną „wytrzymałość” sy-stemu ekologicznego. Z nurtu takiego myślenia zrodziła się doktryna rozwoju zrównoważonego, zaspokajającego potrzeby obecne, niezagrażającego jednak możliwościom zaspokojenia potrzeb przyszłych pokoleń.
Sformułowane w deklaracji z Rio de Janeiro1, w 1992 r. przyjęte przez rzą-dy wielu państw zasarzą-dy zrównoważonego rozwoju coraz silniej zakorzeniają się w świadomości rządów i obywateli, co nie oznacza jednak, że są już powszechnie stosowane. Podejmowanie działań z poszanowaniem otaczającego środowiska i respektowaniem potrzeb społecznych czasami postrzegane bywa jako hamulec rozwoju, a nie dbałość o jakość życia. Szczególnie realizacja 10. zasady deklara-cji, stanowiącej że problemy ekologiczne są najskuteczniej rozwiązywane, jeśli uczestniczą w tym procesie wszyscy zainteresowani obywatele, nastręcza spo-rych trudności, a jej stosowanie nierzadko budzi ogromne emocje.
Dość szerokie podstawy prawne dla zapewnienia udziału społecznego w po-stępowaniach dotyczących środowiska zawarte są w prawie międzynarodowym, Unii Europejskiej i prawie polskim. Jednak liczne doniesienia medialne o
kolej-1 Deklaracja jest dokumentem podpisanym przez wszystkie państwa (w tym Polskę) uczestniczące w konferencji w Rio de Janeiro i chociaż nie ma mocy wiążącej, jest często powoływana jako dokument wskazujący podstawowe kierunki rozwoju prawa ochrony środowiska.
[842]
Katarzyna Papińska
72
nych konfl iktach pomiędzy działaniami władz a interesem lokalnych społeczno-ści czy dobrem przyrody wskazują, że dialog nie jest prowadzony właspołeczno-ściwie.
Możliwość społecznego udziału w postępowaniach dotyczących środowiska ma w Polsce rangę konstytucyjną. Zgodnie bowiem z art. 63 Konstytucji RP, każ-dy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleco-nymi z zakresu administracji publicznej. Wedle zaś art. 74, ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych i każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska.
Od 16 maja 2002 r. obowiązują w Polsce przepisy, ratyfi kowanej w 2001 r., międzynarodowej Konwencji z 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedli-wości w sprawach dotyczących środowiska – tak zwanej konwencji z Aarhus2, precyzującej sposób realizacji postanowień zawartych w deklaracji z Rio de Ja-neiro w odniesieniu do aspektu społecznego zrównoważonego rozwoju. Zasady udziału społeczeństwa w toczących się postępowaniach w sprawie środowiska nakreślone zostały również kilkoma dyrektywami Unii Europejskiej3. W ostat-niej dekadzie ubiegłego stulecia, w prawie polskim kwestie te regulowała prze-de wszystkim: ustawa z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska4 (dalej w skrócie: poś), a od 15 listopada 2008 r. ustawa z 3 października 2008 r. o udo-stępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko5 (dalej w skrócie: „ustawa o udostępnianiu informacji” lub „uioś”) oraz ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym6.
Zapewnienie uczestnictwa obywateli w sprawach dotyczących środowiska wymaga informowania, prowadzenia konsultacji (dialogu) oraz włączania ich do
2 DzU z 2003 r., nr 78, poz. 706.
3 Dyrektywą 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 28.01.2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającą dyrektywę Rady 90/313/EWG (DzU L 41 z 14. 02. 2003, s. 26.); dyrektywą Rady 85/337/EWG z 27.06.1985 r. w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektó-re przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (DzU L 175 z 5.07. 1985 r., s. 40 , ze zm.); dyniektó-rektywą 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 27.06. 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych pla-nów i programów na środowisko (DzU L 197 z 21. 07. 2001, s. 30.); dyrektywą 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 26.05.2003 r. przewidującą udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającą w odniesieniu do udziału społe-czeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywę Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (DzU L. 156 z 25.06.2003, s. 17).
4 DzU z 2008 r., nr 25, poz.150, ze zm.
5 DzU nr 199, poz.1227, ze zm.
6 DzU nr 80, poz. 717, ze zm.
[843] Udział społeczeństwa w postępowaniach... 73
procesów decyzyjnych (dzielenie się władzą). Można śmiało powiedzieć, że sta-nowi urzeczywistnienie zasad ustroju demokratycznego.
Udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji lub opracowywaniu planów dotyczących środowiska powinien przyczyniać się do wypracowania rozwiązań optymalnych, wspartych szeroką wiedzą i uwzględniających różnorodne uwarun-kowania. Dobrze zaplanowane i zrealizowane konsultacje społeczne wspomagają proces podejmowania decyzji przez identyfi kację konfl iktów, rozwiązań alterna-tywnych oraz środków minimalizujących potencjalne negatywne oddziaływania.
Wspólne działania zwykle zyskują na wiarygodności i są lepiej uzasadnione, a w konsekwencji ich odbiór społeczny nie wzbudza zasadniczych kontrowersji, zaś władze zyskują większe zaufanie.
Zaangażowanie obywateli w sprawy ochrony środowiska ma charakter od-rębnej procedury, którą należy stosować na odpowiednim etapie procesu decy-zyjnego. W większości wypadków wchodzi ona w zakres oceny oddziaływania na środowisko, przeprowadzanej przez organ administracji właściwy do opraco-wania dokumentu lub wydania decyzji.
Do spraw wymagających udziału społeczeństwa zalicza się:
– opracowywanie projektów lub zmian wielu dokumentów strategicznych, takich jak: polityka, strategie, plany i programy;
– wydawanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwe-stycji;
– wydawanie pozwoleń zintegrowanych;
– przygotowywanie zewnętrznego planu ratunkowego na wypadek awarii przemysłowej;
– wydawanie zezwoleń na uwolnienie do środowiska organizmów genetycz-nie zmodyfi kowanych.
W celu oceny stosowania przez organy administracji publicznej wspomnia-nej procedury przewidującej udział obywateli, jej zgodności z przepisami prawa oraz skutków stosowanych rozwiązań, Najwyższa Izba Kontroli przeprowadzi-ła kontrolę zapewnienia społeczeństwu udziału w postępowaniach dotyczących środowiska7. Kontrolą objęto lata 2006-2009.
Badania przeprowadzono w 51 urzędach administracji publicznej realizują-cych postępowania wymagające udziału społeczeństwa, w tym: w Ministerstwie Środowiska, 7 urzędach marszałkowskich, 5 regionalnych dyrekcjach ochrony śro-dowiska, 12 starostwach powiatowych, 9 urzędach miast na prawach powiatu oraz
7 Informacja o wynikach kontroli zapewnienia społeczeństwu udziału w postępowaniach dotyczą-cych środowiska, nr ewid. 28/2010/P09112/KSR, Warszawa, maj 2010 r.
[844]
Katarzyna Papińska
74
17 urzędach gmin. Ponadto, w trybie art. 29 pkt 2 lit. f ustawy o NIK, uzyskano do-datkowe informacje z 9 organizacji pozarządowych.
Ogółem skontrolowano dokumentację dotyczącą 1700 postępowań, w tym 247 w sprawie przyjęcia dokumentów, 1234 w sprawie wydania decyzji o śro-dowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oraz 219 w sprawie wydania innych decyzji.
Udział procentowy poszczególnych rodzajów dokumentów w analizowanej próbie oraz przedmiot badanych decyzji ilustrują rysunki 1 i 2.
Rysunek 1
Rodzaj analizowanych dokumentów
Źródło wszystkich rysunków: Opracowanie własne.
67,2% – Miejscowy plan wania przestrzennego 8,5% – Plan gospodarki odpadami 6,9% – Studium uwarunkowań i kierunków zagospod. przestrz.
6,1% – Program ochrony środowiska 2,8% – Program ochrony powietrza 2,0% – Plan usuwania azbestu 1,6% – Program ochrony środowiska z planem gosp.odpadami
1,2% – Regionalny program operacyjny 1,2% – Strategia rozwoju
0,8% – Polityka ekologiczna
0,4% – Plan funkcjonowania transportu publicznego 0,4% – Program ochrony przed hałasem
0,4% – Progam gospodarowania rolniczymi zasobami wodnymi 2007–2015 0,4% – Regionalna strategia transportu
[845] Udział społeczeństwa w postępowaniach... 75
Rysunek 2
Decyzje wymagające zapewnienia udziału społeczeństwa
Jako że zapewnienie udziału społeczeństwa nie jest obligatoryjne w odnie-sieniu do wszystkich prowadzonych w urzędach administracji postępowań zwią-zanych ze środowiskiem, badania kontrolne dotyczyły, po pierwsze, prawidłowo-ści kwalifi kowania spraw do grupy postępowań, które nie wymagały konsultacji społecznych.
Natomiast przy badaniu stosowania określonej przepisami procedury udziału społeczeństwa analizowano kwestie:
– podawania do publicznej wiadomości informacji o wszczętych postępowa-niach, w tym: teść, sposób i termin powiadomienia;
– terminów przyjmowania uwag i wniosków;
– dostępności i kompletności dokumentacji przedłożonej do konsultacji;
– informowania o przyjętych dokumentach i wydanych decyzjach oraz o udziale społeczeństwa w tych postępowaniach.
Ze względu na fundamentalne znaczenie dostępności informacji dla uspołecznie-nia prowadzonych postępowań, tematyka kontroli obejmowała także analizę
publicz-27,0% – pozwolenie zintegrowane 0,3% – pozwolenie wodno-prawne
66,6% – decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia 5,8% – zamknięte użycie GMO
0,3% – uwolnienie GMO
[846]
Katarzyna Papińska
76
nie dostępnego wykazu danych o dokumentach zwierających informacje o środowisku, do czego z mocy prawa zobowiązane są wszystkie organy administracji państwowej.
Badania wykazały, że kontrolowane jednostki, chociaż na ogół nie unikały wprost upublicznienia postępowań, w większości jednak nie stosowały w peł-ni określonej przepisami procedury udziału społeczeństwa, co zostało ocepeł-nione jako nielegalne i nierzetelne, prowadziło bowiem do ograniczenia kręgu poten-cjalnych uczestników. Nieprawidłowości i uchybienia stwierdzono w 42 orga-nach (82%) spośród 51 kontrolowanych.
Analiza 1234 postępowań prowadzących do wydania decyzji o środowisko-wych uwarunkowaniach wykazała, że postanowienia o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia raportu i przeprowadzenia procedury dotyczącej oceny oddziaływa-nia na środowisko, a tym samym o pominięciu obowiązku upublicznieoddziaływa-nia postępo-wania, wydawane były w odniesieniu do spraw przewidzianych przepisami art. 51 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska i art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji – na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r.
w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifi kowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko8. Stwier-dzono jednak, że postanowienia te nie odpowiadały wszystkim określonym prze-pisami wymaganiom. Uzasadnienia 15% spośród nich nie zawierały informacji o szczegółowych uwarunkowaniach, do czego zobowiązywał art. 51 ust. 5a poś i art. 63 ust. 1 uioś, a 41,4% postanowień wydano z naruszeniem 30-dniowego ter-minu wymaganego w art. 51 ust. 4d poś oraz art. 65 ust. 1 uioś.
W postępowaniach dotyczących opracowywanych dokumentów oraz wyda-wania decyzji wymagających zastosowyda-wania procedury udziału społeczeństwa tyl-ko sporadycznie – w 16 na 902 analizowane postępowania (1,8%) – zaniechano poinformowania o ich prowadzeniu, co było działaniem nielegalnym.
Co do sposobu powiadamiania społeczeństwa o prowadzonych postępowa-niach, zastrzeżenia NIK dotyczyły: treści i rodzaju przekazywanych informacji, zastosowanych środków komunikacji i terminów powiadomienia.
W 134 (15,1%) na 886 postępowań, o których informacje upubliczniono, treść i forma ogłoszenia nie odpowiadała wymaganiom określonym w przepi-sach. Obowiązujące od 15 listopada 2008 r. nowe regulacje w tym zakresie nie były powszechnie stosowane, zdarzało się przekazywanie informacji niepraw-dziwych i potwierdzanie zdarzeń niezgodnych ze stanem faktycznym.
Kontrolowane organy często nie stosowały wszystkich określonych w przepi-sach prawa sposobów powiadamiania, ograniczając tym samym krąg odbiorców
8 DzU nr 257, poz. 2573, ze zm.
[847] Udział społeczeństwa w postępowaniach... 77
ogłoszenia i potencjalnych uczestników postępowania. Odsetek postępowań, wobec których zastosowano wszystkie wymagane sposoby informowania wy-nosił 34% w odniesieniu do dokumentów i 41% do decyzji. Na przykład, w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia zamieszczono ogłoszenia jedy-nie o 66% postępowań, których obowiązek dotyczył, a media elektroniczne były zastosowane w celu upublicznienia informacji tylko o 73,2% postępowań.
Rysunek 3
Postępowania, w których zastosowano wszystkie określone przepisami sposoby informowania
W odniesieniu do postępowań prowadzonych na podstawie Prawa ochrony środowiska oraz ustawy o udostępnianiu informacji nie przestrzegano unormo-wań art. 6 ust. 3 i art. 7 konwencji z Aarhus, dotyczących zapewnienia społe-czeństwu czasu na przygotowanie się do uczestnictwa w postępowaniu. W 64,3%
postępowań w sprawie wydania decyzji dzień ogłoszenia był jednocześnie dniem rozpoczynającym okres składania uwag i wniosków. Przyczyną takiej sytuacji były, zdaniem NIK, niejasne regulacje krajowe.
Ogłaszanie informacji o wszczęciu postępowania za pośrednictwem poszcze-gólnych mediów w 38,8% postępowań odbywało się w różnych terminach, co czyniło niejednoznacznym, kiedy upływa czas składania uwag i wniosków.
Postępowania w sprawie wydania decyzji Postępowania dotyczące
opracowania dokumentów
59%
41%
66%
34%
– zastosowano wszystkie sposoby informowania
– nie zastosowano wszystkich sposobów informowania
[848]
Katarzyna Papińska
78
Określone w przepisach terminy składania uwag i wniosków dotrzymane zo-stały w odniesieniu do 93,5% postępowań w sprawie opracowania dokumentów i 83,6% postępowań w sprawie wydania decyzji. W Ministerstwie Środowiska, które zajmowało się propagowaniem procedury udziału społeczeństwa określo-nej ustawą, minimalny 21-dniowy termin składania uwag do dokumentu „Polity-ka ekologiczna państwa w latach 2009–2012 z perspektywą do roku 2016” skró-cono do 14 dni.
Zdarzało się, że dokumentacja przedkładana do konsultacji społecznych była niepełna. W 24 (5,5%) analizowanych w toku kontroli postępowaniach w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które wymagały udziału społeczeństwa, dokumentacja nie zawierała raportu oddziaływania na środowisko, o czym stanowił art. 33 ust. 2 uioś. W ramach postępowania w sprawie opracowania niektórych dokumentów strategicznych lub zmian tych dokumentów odstępowano od sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko. Dotyczyło to: polityki ekologicznej państwa, 6 spośród 12 analizowanych programów ochrony środo-wiska, 5 spośród 18 planów gospodarki odpadami, wszystkich 5 analizowanych planów usuwania wyrobów zawierających azbest. Zdaniem NIK, było to spowo-dowane nieprecyzyjnymi regulacjami prawnymi w tym zakresie.
Organizacje społeczne, które udzieliły NIK informacji, uczestniczące ogółem w 55 postępowaniach, w przypadku 12 (22,2%) spraw napotkały na trudności w dostępie do informacji i dokumentów z nimi związanych.
Społeczeństwo skorzystało z przysługujących mu praw i wzięło udział w 23,7% analizowanych postępowań, z których 62,9% dotyczyło opracowywa-nych dokumentów, w tym przede wszystkim miejscowych planów zagospoda-rowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodaro-wania przestrzennego. Organizacje ekologiczne uczestniczyły ogółem w 105 (11,8%) postępowaniach, wśród których 27 dotyczyło opracowywanych doku-mentów i 78 wydania decyzji.
Publicznie dostępny wykaz danych o dokumentach zawierających informa-cje o środowisku, o którym mowa w art. 19 poś i art. 21 uioś, funkcjonował wad-liwie w blisko 60% kontrolowanych jednostek. W stosunku do sytuacji sprzed 5 lat9 poprawa była nieznaczna. Nieprawidłowości polegały na: braku publicznie dostępnego wykazu, nieumieszczaniu w nim informacji o części dokumentów, wprowadzaniu danych z wielomiesięcznym opóźnieniem, niewłaściwej formie wykazu. Zaniechanie bieżącego uzupełniania wykazu ograniczało jego użytecz-ność jako źródła informacji o aktualnie prowadzonych postępowaniach.
9 Informacja o wynikach kontroli gromadzenia i udostępniania informacji o środowisku w latach 2004-2005, nr ewd.29/2006/P05108/KSR.
[849] Udział społeczeństwa w postępowaniach... 79
Spośród 51 kontrolowanych jednostek w 6 (11,8%) stwierdzono, że pomimo obowiązku wynikającego z przepisu art. 10 ustawy o udostępnianiu informacji, nie zostały wyznaczone osoby odpowiedzialne za udzielanie informacji o śro-dowisku i jego ochronie. W porównaniu z sytuacją sprzed 5 lat, kiedy w 47%
badanych jednostek nie została formalnie wyznaczona komórka organizacyjna odpowiedzialna za gromadzenie i udostępnianie informacji o środowisku, można mówić o poprawie w tym zakresie.
W świetle wyników kontroli działania organów administracji publicznej słu-żące uspołecznianiu procesu podejmowania decyzji i przygotowania dokumen-tów strategicznych Najwyższa Izba Kontroli oceniła jako niewystarczające. Nie-wielki udział społeczeństwa, szczególnie w postępowaniach w sprawie wydania decyzji, mógł być konsekwencją ułomnego stosowania wymaganej procedury, jak również nieprecyzyjnych przepisów prawa.
Ustalenia kontrolne wskazują, że założenia „Polityki ekologicznej państwa w latach 2009–2012 z perspektywą do roku 2016”, przyjętej uchwałą Sejmu 22 maja 2009 r., nie są jeszcze w pełni wdrażane. Zawarte w rozdziale dotyczą-cym udziału społeczeństwa w działaniach na rzecz ochrony środowiska stwier-dzenie, że: „przepisy prawa, które gwarantują udział społeczeństwa, w tym w szczególności organizacji ekologicznych, w postępowaniu w sprawie ochro-ny środowiska, są generalnie w Polsce przestrzegane, chociaż wiele konfl iktów na osi urzędnicy – społeczeństwo świadczy o tym, że współpraca ta nie zawsze układa się dobrze” – było zbyt optymistyczne i nie diagnozowało w pełni istnie-jących problemów.
Najwyższa Izba Kontroli skierowała do ministra środowiska oraz organów samorządu terytorialnego wnioski pokontrolne, które powinny przyczynić się do eliminacji opisanych w „Informacji” nieprawidłowości, zwiększenia aktywności społeczeństwa w sprawach dotyczących środowiska, a tym samym realizacji za-łożeń wymienionego wyżej dokumentu, co byłoby dalszym krokiem w kierunku demokratyzacji życia publicznego.
dr Katarzyna Papińska Departament Środowiska, Rolnictwa i Zagospodarowania Przestrzennego NIK
[850]
Paweł Wieczorek
80
Tadeusz Dziuba Paweł Pluta
Krzysztof Płoszewski