Zasada demokracji jako czynnik legitymizacji Unii Europejskiej

Problematykę legitymizacji demokratycznej można analizować, uwzględniając różne perspek-tywy badawcze. Najczęściej rozpatrywanym zagadnieniem jest pytanie o stopień aprobaty udzielanej przez obywateli argumentom legitymizacyjnym rządzących. Analizuje się wówczas układ wartości i postaw związanych z legitymizacją władzy wśród różnych grup społecznych 69. Legitymizacja jest funkcją określonej koncepcji demokracji, która integruje ideę państwa prawa i praw człowieka w jednym systemie ( np. politycznym ). Kluczowym elementem legi-tymizacji jest określenie warunków, w jakich istniejący porządek polityczny i społeczny jest akceptowany lub przynajmniej tolerowany przez podmioty i grupy, które wchodzą w jego skład. W literaturze odnajdujemy poglądy, że legitymizacja UE nie jest funkcją Europy, która pozostaje wierna wobec swojego chrześcijańskiego dziedzictwa, ani funkcją efektywnej maksymalizacji dobrobytu wszystkich obywateli. Legitymizacja wspólnoty ponadnarodowej jest definiowana nie w sensie niezależności, ale przez stałe odniesienie do narodowej prak-tyki. Takie odnoszenie do narodowej praktyki służy do ostatecznego zdefiniowania odmien-nych ponadnarodowych standardów legitymizacji 70.

Unia Europejska tworzy swoisty, właściwy dla siebie system polityczny, który opiera się na podwójnej legitymizacji. Z jednej strony jest to fakultatywna legitymacja dostarczana przez państwa narodowe będące dobrowolnymi członkami Unii, z drugiej strony przez oby-wateli Unii i bezpośrednio wybierany przez nich Parlament Europejski. Legitymizacja sys-temu politycznego Unii nie opiera się na podmiocie zbiorowym, jakim jest naród, ale na pluralistycznym obywatelstwie tworzącym coś na wzór wielonarodowego civitas. Z jednej strony legitymizacja Unii wypływa z demokratycznego charakteru państw członkowskich. Przecież państwa utrzymują decydujący wpływ na proces podejmowania decyzji w ramach struktury instytucjonalnej Unii. Z drugiej strony legitymizacja Unii może być także emanacją wspólnotowych wartości, którym hołduje Unia Europejska. Państwa utworzyły Wspólnoty oraz Unię w zgodzie z wymogami prawnymi, które zostały także przez te państwa ustano-wione. Unia Europejska jest formalnie legitymizowana poprzez jej traktaty założycielskie. Legitymizacja Unii bazuje na trzech odmiennych wartościach: demokracji, integracji oraz autonomii państw członkowskich 71.

68 A. B a r u t, Jednostka i sfera publiczna w koncepcji podmiotowości usytuowanej, „Wrocławskie Studia Politologiczne” 2004, nr 5, s. 18.

69 L. G r a n i s z e w s k i, T. K o w n a c k i, Legitymizacja demokratyczna Unii Europejskiej [w:]

Legitymizacja procesów integracji europejskiej, red. K. A. Wo j t a s z c z y k, Warszawa 2006, s. 57.

70 J. R u s z k o w s k i, Wstęp do studiów europejskich. Zagadnienia teoretyczne i metodologiczne, Warszawa 2007, s. 254.

71 Ibidem, s. 254–255.

Państwa członkowskie Unii Europejskiej przyjęły założenie, że demokracja jest jedyną legitymowaną formą sprawowania władzy. Demokratyczny charakter systemu jest gwaran-towany przez jego ustanowienie jako zasady objętej gwarancjami traktatowymi. Sankcją za naruszenie przez państwo członkowskie tej zasady może być w ostateczności zawieszenie określonych praw członkowskich, z prawem do głosowania w Radzie włącznie. Rolę zasady demokratyzmu podkreśla się w dialogu z państwami trzecimi, zwłaszcza w kwestii pomocy krajom rozwijającym się. Ustanawiając polityki UE, państwa założyły ponadto, że jednym z celów Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa jest rozwijanie oraz umacnia-nie demokracji i państwa prawnego. Sama legitymacja demokratyczna jest uzależniona od woli narodu, a w przypadku Unii od woli społeczeństw państw członkowskich, które decydują , czy chcą się podporządkować ustanowionym instytucjom ustrojowym. W demo-kratycznym systemie sprawowania władzy ustanawia się zatem mechanizmy umożliwia-jące społeczeństwu wyrażenie woli politycznej. Wybory gwarantują każdemu obywatelowi prawo do uczestnictwa w systemie zbiorowego podejmowania decyzji, w którego wyniku ostatecznie określa się politykę, przywództwo i władzę. Ponadto jednym z podstawowych warunków umożliwiających zaktywizowanie społeczeństwa i skłonienie go do czynnego zainteresowania sprawami publicznymi jest przejrzystość procesu decyzyjnego w sektorze publicznym 72.

Coraz częściej demokracja bywa objaśniana za pomocą argumentów negatywnych, albo-wiem łatwiej o zgodę co do tego, jaki kontekst polityczny nie spełnia wymogów demokracji, niż co do tego, jakie są pozytywne warunki demokracji. J. Habermas wymienia trzy warunki:

a) europejskie społeczeństwo obywatelskie,

b) publiczność świadoma swoich wyborów politycznych, c) kultura polityczna.

Droga do spełnienia tych warunków w skali unijnej wydaje się jednak daleka. Pojęcie demokracji staje się narzędziem ideologicznym. Pojęcie to uzyskuje pozycje absolutu, war-tości, która nie może być poddawana w wątpliwość bez naruszania całości akceptowanego porządku politycznego 73.

Deficyt demokracji w UE, o którym mowa była już powyżej, można powiązać z pro-blematyką legitymizacji społecznej dla władzy UE i prawa, które od tej władzy pochodzi. Zdaniem A. Zolla demokratyzacja 74 i legitymizacja działań określonego podmiotu zależy w pierwszym rzędzie od stopnia wpływu adresatów norm postępowania ustalanych przez ten podmiot na skład organów tego podmiotu i tym samym pośrednio na treść ustanowio-nych norm. Prawo Unii Europejskiej ( pierwotne i wtórne ) nie jest skierowane jedynie do państw członkowskich. Adresatami tego prawa są obywatele państw członkowskich. Autor stawia pytanie o wpływ obywatela Unii na kształt stanowionego przez Unię prawa i o wpływ obywatela UE na skład jej organów stanowiących prawo 75. Czy im większe wpływy, tym większego znaczenia nabiera legitymizacja społeczna ? Przecież legitymizacja wywodzi się częściowo z bliskiego powiązania obywateli z rozwojem instrumentów prawnych. Wobec

72 M. Wi t k o w s k a, op. cit., s. 90–92.

73 J. N i ż n i k, op. cit., s. 50–51.

74 Szerzej na temat legitymizacji demokratycznej: Demokratyczna legitymizacja w Unii

Europej-skiej [w:] Dylematy modernizacji Unii EuropejEuropej-skiej, Seria Wizje Europy 2, red. K. A. Wo j t a s z c z y k,

Warszawa 2007, s. 60–77.

75 A. Z o l l, Demokratyzacja i legitymizacja Unii Europejskiej ( wprowadzenie do dyskusji panelowej ), http://www.msz.gov.pl/files/docs/demokratyzacja.pdf.

tego, dla przykładu, zasada konsultacji powinna obejmować wszystkie planowane działania Unii i nie może być ograniczana do grup interesu, których dany instrument prawny dotyczy 76. Kryzys legitymizacji Unii wiąże się ze stałym wzrostem roli międzyrządowych form podej-mowania decyzji w UE. Wobec tego większość obywateli zostaje pozostawiona w poczuciu, że Unia nie działa w ich imieniu 77. Pojawiają się opinie, że głęboka reforma instytucjonalno--etyczna ( zmienia się unijne prawo regulujące jej „ustrój”, ale też uporządkowane i sankcjo-nowane są tzw. wartości europejskie ) Unii Europejskiej odbywa się bez udziału obywateli 78. Problem niewystarczającej legitymizacji społecznej dla działań Unii Europejskiej nie jest nowy. Od wielu lat można zaobserwować próby jego rozwiązywania. Jedną z nich jest zwiększenie znaczenia instytucji większościowych w pracach Unii, zwłaszcza Parlamentu Europejskiego i parlamentów narodowych. Ten kierunek działań można nazwać próbą wzmocnienia legitymizacji demokratycznej Unii Europejskiej. Przykładem tej tendencji jest zwiększenie roli Parlamentu Europejskiego w procesach decyzyjnych. Wyrazem tego są: rozwój procedury współdecydowania z Radą Europejską , propozycje rozszerzenia zakresu spraw objętych tą procedurą i włączenie przedstawicieli Parlamentu do procesu implemen-tacji wspólnotowego prawa ( tzw. komitologii ). W ten sposób stopniowo zwiększa się zna-czenie autoryzacji społecznej pochodzącej bezpośrednio z wyborów powszechnych, a nie jedynie „zapośredniczonej” z poziomu państw narodowych, co jest sposobem autoryzacji decyzji podjętych przez rządy narodowe. Drugim sposobem łagodzenia deficytu demokra-tycznego są próby uzupełnienia legitymacji demokratycznej przez alternatywne sposoby autoryzacji społecznej. Chodzi o kilka równolegle prowadzonych działań:

a ) odwoływanie się do utylitarnego znaczenia Unii i korzyści, jakie niosą polityki euro-pejskie dla obywateli zjednoczonej Europy;

b ) zwiększenie partycypacji społecznej w politykach europejskich;

c ) wzrost znaczenia mechanizmów legalno-proceduralnych i podkreślenie supremacji prawa europejskiego jako konsekwencji decyzji podjętych przez rządy narodowe, a więc opierających się na legitymizacji „zapośredniczonej” z państw członkowskich 79.

Jednym z głównych problemów unijnej demokracji jest brak ogólnoeuropejskiej delibe-racji politycznej 80. Wobec tego w funkcjonowanie Unii należy wprowadzić więcej demokra-cji, co wiąże się w szczególności z pełniejszym zaangażowaniem obywateli oraz bardziej ustrukturyzowanym dialogiem ze zorganizowanym społeczeństwem obywatelskim 81. Odwo-łując się do omówionej już powyżej teorii demokracji deliberatywnej J. Habermasa, decyzja nie musi zostać przyjęta w wyniku głosowania, aby rościć sobie pretensje do legitymizacji społecznej. Ważne, aby została podjęta w wyniku wolnej od nacisku debaty. Istotnym kry-terium legitymizacji jest poczucie adresatów prawa – że czują się jego współautorami, a nie czy prawo to jest sprawiedliwe, dobre i utworzone w rezultacie przyjęcia odpowiednich

pro-76 Wystąpienie prof. Danuty Hubner, Sekretarza Stanu Ministerstwa Spraw Zagranicznych, Sekre-tarza Komitetu Integracji Europejskiej na sesji Konwentu, ws. Przyszłości Unii Europejskiej, Bruksela, 23–24 maja 2002 r.

77 B. N o w a k, R. R o w i ń s k i, Unia Europejska po rozszerzeniu. Na pierwszym zakręcie ( czerwiec

2004 ), Centrum Stosunków Międzynarodowych, „Raporty i Analizy” 2004, nr 8, s. 5.

78 J. K o c h a n o w s k i, O Unii niech decydują obywatele, http://www.rp.pl/artykul/99186.html.

79 T. G. G r o s s e, op. cit., s. 286 – 286.

80 Ibidem, s. 290.

81 Opinia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, s. C195/64.

cedur. Habermas podaje warunki, określające podejmowanie decyzji, które posiadają l e g i -t y m i z a c j ę s p o ł e c z n ą. Do warunków -tych zalicza:

a) dyskurs regulowany prawem,

b) całkowite włączenie wszystkich potencjalnie zainteresowanych, c) równouprawnienie wszystkich uczestników dyskursu,

d) dyskusję wolną od przymusu,

e) otwartość dla możliwych tematów i wkładów uczestników, f ) możliwość rewizji rezultatów obrad.

W modelu Habermasa podkreśla się znaczenie debaty, roli przekonywania i wymiany argu-mentów. Zawarta jest w nim również możliwość znalezienia takiego sposobu legitymizacji dla funkcjonowania instytucji ponadnarodowych, który wykracza poza tradycyjne podejście osiągania porozumienia w drodze głosowania większościowego 82. W kontekście legitymacji prawa europejskiego trzeba zwrócić uwagę na fakt, że ideał deliberatywny jest w gruncie rzeczy najlepiej realizowany w „niedemokratycznych” instytucjach europejskich, takich jak dla przykładu ETS. Tu decyzje są dyskutowane, a nie głosowane, tu analizuje się argumenty, waży się wartości 83. Dla Habermasa demokracja jest jedynym, albo najlepszym, sposobem legitymowania prawa i władzy publicznej. Przypomnimy, że deliberatywna procedura demo-kratyczna ma dostarczać innej, „nie-większościowej”, legitymacji decyzjom podejmowanym we współczesnych systemach politycznych. Warunkiem owej legitymacji nowego typu jest, o czym wspomniano wyżej, podejmowanie decyzji w otwartej i powszechnie dostępnej deba-cie. Jest ona podporządkowana racjonalnej argumentacji i wolna od nacisków 84.

Literatura wciąż podejmuje próby opisywania normatywnego porządku Unii Europejskiej w kategoriach autorytetu państwa i tradycyjnych konstrukcji systemu prawa, takich jak nad-rzędność konstytucji i wyrażonych w niej zasad oraz wartości danej wspólnoty polityczno- -narodowej czy integracji prawa Unii Europejskiej ze strukturą systemu prawa wewnętrznego za pomocą formalistycznych narzędzi dogmatycznych. Jednakże można zastanowić się nad tym, czy rozumienie prawa w odniesieniu do jego związków z terytorium, przymusem i auto-rytetem suwerena nie wydaje się nieco anachroniczne 85. W Europie nie ma konstytucyjnego

demos, o czym wspominano już wcześniej, a który legitymizowałby traktaty europejskie

jako prawo wyższego rzędu niż konstytucje krajowe. Suwerenem traktatów są państwa, a nie społeczeństwo europejskie. W myśl reguł demokratycznych większą legitymizację mają konstytucje narodowe, dla których suwerenem są historycznie ukształtowane narody euro-pejskie. W Europie panuje więc odgórna hierarchia norm prawnych, ale oddolna hierarchia autoryzacji społecznej i realnej władzy. Dlatego uznanie zasady supremacji prawa europej-skiego nad krajowym jest dobrowolnym podporządkowaniem się sądownictwa narodowego, udzielanym na zasadach warunkowych 86. Nie ulega wątpliwości, że każdy z powszechnych, 82 S. K o n o p a c k i, Problem deficytu demokratycznego w UE u progu XXI wieku [w:] Unia

Euro-pejska i Polska wobec dylematów integracyjnych na początku XXI wieku, red. M. S t o l a r c z y k, Toruń

2006, s. 121–122.

83 A. K o z a k, Postnowoczesna koncepcja prawa [w:] Z zagadnień teorii i filozofii prawa.

Ponowo-czesność, red. M. B ł a c h u t, Wrocław 2007, s. 83.

84 A. K o z a k, Deficyt demokracji a integracja…, s. 88.

85 M. K r ó l i k o w s k i, M. Z n o j e k, Europejski nakaz aresztowania a problem suwerenności, „Przegląd Sejmowy” 2006, nr 6 ( 77 ).

86 T. G. G r o s s e, Hybrydowy ustrój UE. Dwie logiki zmian w projekcie traktatu konstytucyjnego, „Analizy Natolińskie” 2008, nr 3 ( 26 ).

współczesnych modeli organizacji opiera legitymizację władztwa państwowego o zasadę demokracji. Ta bazuje na zrębowej idei suwerenności i samodecydowania ludu, którego na poziomie UE brak. Tak więc demokracja w odniesieniu do Wspólnot nie jest, bo być też nie może, połączona z uznawaniem zasady pochodzenia władzy od suwerena ( ludu/narodu ), którego, jak wskazano powyżej, na dzień dzisiejszy nie ma 87.

Złożona z państw demokratycznych WE/UE oparta była zawsze na rządach prawa. Z kolei problem tzw. deficytu demokracji istnieje w dużym stopniu na tle porównywania z państwem. Podkreślmy ponownie, że Wspólnota nie jest państwem, lecz ponadnarodową strukturą władzy publicznej, w której demokracja i legitymizacja wiążą się z jednej strony z relacją państwo–WE/UE ( państwa są przecież stronami traktatów założycielskich ), z dru-giej zaś dotyczy relacji obywateli z instytucjami WE/UE ( na wzór stosunku obywatel–pań-stwo ), ponieważ to obywatele są głównymi adresatami prawa wspólnotowego. Jeśli wziąć za podstawę do porównań państwo, likwidacja niedostatków unijnej demokracji jawić się może jako rodzaj kwadratury koła, którą można by przezwyciężyć tylko przez przekształ-cenie struktury wspólnotowej w państwo. Jednakże takie rozumowanie nie do końca jest adekwatne. Przecież deficyt demokracji rozumiany jest najczęściej jako skutek odmien-ności strukturalnej WE, braku narodu europejskiego oraz niedostatecznej akceptacji spo-łecznej ( parlamentarnej ). Ze względu na specyfikę wspólnotową legitymizacja instytucji WE/UE przez obywateli ( naród ) nie ma tak jednoznacznego i bezpośredniego – jak w pań-stwie – charakteru. Unijni obywatele ( także parlamenty narodowe ) mają mniejszy wpływ na proces stanowienia prawa wspólnotowego, w którym obok przedstawicieli rządów oraz posłów do Parlamentu Europejskiego pewną rolę odgrywają urzędnicy międzynarodowi oraz narodowe i międzynarodowe grupy nacisku. Oddając swój głos w wyborach krajowych, obywatel opo-wiada się za pewnym programem ( politycznym, gospodarczym, społecznym czy w dziedzinie polityki zagranicznej ) realizowanym następnie przez rząd odpowiedzialny przed parlamentem, który co kilka lat podlega wyborczej kontroli. Odpowiednika takiego systemu nie ma w struk-turze wspólnotowej. Powodów takiej sytuacji można wskazać kilka. Podajmy dla przykładu brak wspólnotowego rządu, tak samo jak nie istnieją partie polityczne w skali wspólnotowej 88.

Podwójną legitymizację WE/UE należałoby traktować nie jako dowód niedostatku demo-kracji, a raczej jako nowy wyraz w międzynarodowej strukturze utworzonej przez państwa na podstawie umowy międzynarodowej. Tym samym w WE/UE kształtuje się model demo-kracji, który pozwala przezwyciężać trudności powstające na tym tle w stosunkach między-narodowych. W związku z tym konieczne wydaje się dopuszczenie tezy o różnych formach i modelach demokracji, nie ograniczając tego pojęcia tylko do państwa. W przeciwnym razie stosunki i organizacje międzynarodowe należałoby uznać z góry za definitywnie niedemo-kratyczne. W instytucjach wspólnotowych istnieje demokracja i kontrola, tyle że realizowana z natury rzeczy w nieco inny sposób niż w państwie ( zwłaszcza unitarnym ). Kopiowanie we Wspólnocie wzorów demokracji krajowej prowadziłoby nieuchronnie do przekształcenia jej w ( super )państwo. Teza o deficycie demokracji wspólnotowej wychodzi nieco na wyrost z założenia o idealnym funkcjonowaniu demokracji w państwie, pomijając procesy zbiuro-kratyzowania państwa i pasywność obywateli 89.

87 R. G r z e s z c z a k, Zasada demokracji, s. 163,173.

88 J. K r a n z, Tło prawne dyskusji nad reformą ustrojową Unii Europejskiej, Kraków–Warszawa 2007, s. 97–100.

89 Ibidem, s. 108 – 112.

T. G. Grosse 90 podkreśla, iż deficyt demokratyczny w Europie nie jest przypadkowy, ale wynika z ogólnej filozofii rozwoju integracji. Charakteryzuje się ona budowaniem sys-temu zarządzania wolnego od nadmiernego wpływu instytucji demokratycznych. Ta logika integracyjna tworzy system autoryzacji społecznej alternatywny wobec legitymacji demo-kratycznej. Opiera się na legitymizacji technokratycznej, która odwołuje się do unijnych instytucji technokratycznych jako wiodących w procesach integracyjnych, a nie do instytucji większościowych. Autoryzuje polityki publiczne realizowane przez administrację unijną , jej cele polityczne i organizacyjne, preferowane przez nią metody zarządzania oraz kierunki rozwoju integracji europejskiej.

7. Zakończenie

Warto podkreślić, że wbrew niektórym koncepcjom pogłębianie legitymacji demokratycz-nej nie może być uważane za zasadnicze lekarstwo na słabości UE. Z założenia demokra-tyczne formy działania w ramach Unii mogą mieć tylko ograniczone znaczenie. Dotyczą one bowiem struktur, procedur, mechanizmów, a nie istoty problemów. Tymczasem kluczowe znaczenie ma to, co wciąż pozostaje niedoceniane, co jest traktowane jako uboczne, a miano-wicie – otwarcie kulturowe. Można bowiem twierdzić, że podstawową rolę w inicjatywach takich jak Unia Europejska odgrywa więź cywilizacyjna między społeczeństwami, ich świa-domość wspólnoty dziedzictwa, teraźniejszości i przyszłości 91.

Współczesna sytuacja rzutuje na rozumienie prawa Unii Europejskiej. Prawo ma być skutecznym instrumentem zaspokajania ludzkich potrzeb. Ten instrumentalizm prawniczy interpretuje się wąsko i konkretystycznie, w duchu neoliberalno-demokratycznym i pragma-tycznym. Według T. Barankiewicza europejska demokracja niesie niebezpieczeństwo instru-mentalnego wykorzystania prawa. Różnorodność, skomplikowanie i zakres ludzkich potrzeb są bowiem powodem istnienia mnogości tytułów prawnych i dlatego w Unii potrzebne jest, pomimo wyznawanego pluralizmu wartości, wskazanie podstawowych punktów odniesienia ładu społecznego 92.

ABSTRACT

The influence of an individual on a public decision ( democracy ) in the EU The article deals with certain aspects of the issue of democracy in the European Union. As emphasised by many scientists and politicians, the process of European integration requires planting, among the citizens of Member States, of firm belief they have true influence upon the process. In other words, better legitimization of the European Union's

90 T. G. G r o s s e, Demokratyczna czy technokratyczna…, s. 307–308.

91 C. M i k, Legitymacja demokratyczna Unii Europejskiej w świetle Traktatu ustanawiającego

Konstytucję dla Europy, http://www.msz.gov.pl/files/docs/legitymacja.pdf

92 T. B a r a n k i e w i c z, Aksjologiczne uwarunkowania prawa Unii Europejskiej [w:] L. L e s z -c z y ń s k i, Teorety-cznoprawne problemy integra-cji europejskiej, Lublin 2004, s. 88.

activities is needed. One of the most interesting and complex theoretical problems is the question of the so – called democracy deficit in the European Union. It is one of the most important challenges European Union.

Sylwia Kaczorowska