Znakowanie produktów GMO w prawie polskim uregulowane jest na gruncie u.m.o.g.z.. Obowiązek oznakowania produktów wynika z art. 47 u.m.o.g.z.496 Zgodnie z art. 65e u.m.o.g.z. kto, będąc obowiązanym w imieniu własnym albo jako osoba uprawniona z mocy ustawy lub upoważniona do działania w imieniu innego podmiotu nie przekazuje na piśmie na pierwszy etapie, a także na kolejnym etapach wprowadzania do obrotu informacji podmiotowi gospodarczemu otrzymującemu produkt, o wprowadzonym do obrotu GMO przeznaczonym do przetwarzania niebędącym żywnością lub paszą tj. nie wskazuje że produkt zawiera lub składa się z GMO, nie przekazuje informacji o niepowtarzalanym identyfikatorze nadanym tym GMO, a także nie przechowuje tych informacji przez okres 5 lat po każdej transakcji podmiotu gospodarczego, który otrzymał ww. produkty GMO i podmiotu gospodarczego, który je udostępnił, podlega karze grzywny. Gwarancje jawności informacji zawarte są również w ustawie z dnia 26 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia497. Jest to podstawowym akt prawny z zakresu prawa żywnościowego w Polsce. Ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia określa wymagania i
496
Ustawa stanowi, iż oznakowany produkt powinien zawierać następujące informacje: 1) nazwę produktu GMO i nazwy zawartych w nim GMO; 2) imię i nazwisko lub nazwę producenta lub importera oraz adres; 3) przewidywany obszar stosowania produktu GMO: przemysł, rolnictwo, leśnictwo, powszechne użytkowanie przez konsumentów lub inne specjalistyczne zastosowanie; 4) zastosowanie produktu GMO i dokładne warunki użytkowania wraz z informacją, w uzasadnionych przypadkach, o rodzaju środowiska, dla którego produkt jest odpowiedni; 5) szczególne wymagania dotyczące magazynowania i transportu, jeżeli zostały określone w zezwoleniu; 6) informacje o różnicy wartości użytkowej między produktem GMO a jego tradycyjnym odpowiednikiem; 7) środki, jakie powinny być podjęte w przypadku niezamierzonego uwolnienia GMO, niezgodnego z wymaganiami dotyczącymi wprowadzenia produktu GMO do obrotu, jeżeli zostały określone w zezwoleniu; 8) numer zezwolenia. 497 Dz. U. tj. z 2017, poz. 149 z późn. zm., zwana dalej „u.b.ż.ż.”
procedury niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z przepisami Rozporządzenia 178/2002/WE. Ustawa wdraża także opisane w niniejszej dysertacji Rozporządzenie 1829/2003/WE. Ustawa wprowadza jawność informacji w odniesieniu do produktów spożywczych. Główny Inspektor Sanitarny, który jest organem urzędowej kontroli żywności oraz zgodnie z właściwością określoną przepisami ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, dokonuje kontroli żywności GM oraz GMO przeznaczonych do wykorzystania jako żywność, prowadzi na mocy ustawy, rejestr w którym zawarte są decyzje w zakresie produkcji lub wprowadzania do obrotu nowej żywności, w szczególności chodzi o informacje dotyczące przedsiębiorcy, produktu, warunków wykorzystywania i przeznaczania nowej żywności (art. 73 ust. 4 u.b.ż.ż.). Dodatkowo rejestr ten obejmuje dokumentację postępowania w sprawie stwierdzenia, że nowa żywność nie stanowi zagrożenia dla zdrowia lub życia człowieka oraz dla środowiska. Ustawa w art. 30 ust. 5 stanowi, iż dane z rejestru są publikowane na stronie internetowej Głównego Inspektoratu Sanitarnego, z wyłączeniem danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy.
Jak pokazuje praktyka do obrotu często trafiają produkty źle lub nieprawidłowo oznakowane. Z przeprowadzanych kontroli wynika, iż nieprawidłowości dotyczące znakowania wynikają zarówno z nieznajomości przepisów, nieprawidłowej ich interpretacji, jak również z celowego działania producentów, którzy świadomie wprowadzają w błąd konsumenta poprzez zamieszczanie na opakowaniu nieprawdziwych informacji.498
Organami właściwymi do podjęcia kontroli w tym zakresie są Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, Inspekcja Handlowa, Inspekcja Ochrony Roślin i Nasiennictwa. Zatem w dziedzinie nadzoru i kontroli żywności GMO nie brakuje wyspecjalizowanych organów kontrolnych. Jednakże istnieją trudności we właściwym wprowadzeniu mechanizmów administracyjnych zapewniających odpowiednie ich funkcjonowanie w ramach tych przepisów. Organizacje ekologiczne, prowadzące badania w tej dziedzinie, wskazywały na niepotrzebne nakładanie się kompetencji poszczególnych inspekcji, co powoduje
opieszałość ze strony urzędów odpowiedzialnych za nadzorowanie i kontrolowanie GMO w Polsce.499 Społeczeństwo ma coraz większą świadomość, iż produkty przez nich nabywane nie są oznaczane rzetelnie i nie wykazują rzeczywistych właściwości produktów. Efektem tego było złożenie pod koniec 2012 r. petycji w sprawie oznakowania produktów GMO. Podpisy pod Petycją były zbierane w ramach kampanii pod hasłem „Naturalne geny”. Prawie 18 tysięcy osób podpisało się pod tą petycją domagającą się dokładnego oznaczania produktów spożywczych zawierających organizmy modyfikowane genetycznie.500
Znakowanie produktów GMO jako jeden z elementów normatywnego modelu udziału społeczeństwa w sprawach GMO stanowi instrument wciąż jeszcze niedoskonały, niemniej jednak ciężar odpowiedzialności za jego skuteczne stosowanie spoczywa przede wszystkim na producentach i importerach wprowadzający do obrotu produkty GMO. Z drugiej strony brak spójnych przepisów w zakresie oznakowania produktów i ich kontroli tworzy pole do nadużyć i zmniejsza efektywność wykrywania nieprawidłowości i karania podmiotów nieprzestrzegających przepisów. Poprawę wadliwych mechanizmów dotyczących nadzoru i kontroli żywności GMO na rynku przewidywał projekt ustawy Prawo o organizmach genetycznie zmodyfikowanych. Projekt ustawy zakładał precyzyjne rozdzielenie kompetencji właściwych inspekcji co do zakresu przeprowadzanej kontroli. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy501, zamiarem projektodawcy było stworzenie szczelnego i skutecznego systemu kontrolnego w obszarze organizmów genetycznie zmodyfikowanych. Niemniej jednak, z uwagi na to, iż nie wszedł on w życie, problemy te wciąż pozostają aktualne.
499 Społeczny Instytut Ekologiczny, program „Monitoring GMO w Polsce”, finansowany przez Fundację Batorego www.sie.most.org.pl/gmo z dnia 16.04.2013 r.
500
http://www.biokurier.pl/aktualnosci/1863-prawie-18tys-polakow-podpisalo-petycje-w-sprawie-oznakowania-gmo z dnia 16.04.2013 r.
501 s. 3 Projektu ustawy Prawo o organizmach genetycznie zmodyfikowanych, druk Sejmowy nr 2547.
4.5. Uwagi końcowe.
Przeprowadzona w niniejszym rozdziale analiza prawna wykazała, iż w zakresie udziału społeczeństwa w sprawach dotyczących GMO istnieje szereg instrumentów prawnych, które w założeniu mają zapewnić społeczeństwu realizację konstytucyjnego prawa do informacji. Niemniej jednak, są to narzędzia wciąż niedoskonale, zaś dotychczasowe rozważania wskazują na potrzebę pochylenia się nad zasadnością istnienia przepisów w zakresie dostępu do informacji o GMO niejako „rozsianych” pomiędzy różnymi aktami prawnymi. Brak spójnych rozwiązań w tym przedmiocie tworzy bariery ku zapewnieniu warunków do skutecznego realizowania przyznanych społeczeństwu uprawnień.
Głównym instrumentem realizacji dostępu społeczeństwa do informacji o organizmach genetycznie zmodyfikowanych, uregulowany na gruncie ustawy o mikroorganizmach i organizmach genetycznie zmodyfikowanych są publicznie dostępne rejestry. Ich funkcja oparta jest na wykorzystywaniu czy budowaniu świadomości ekologicznej społeczeństwa. Rejestry te bez wątpienia stanowią obszerne źródło informacji o działaniach, których przedmiotem są GMO. Wspierają one instrumenty prawne udziału społeczeństwa w sprawach dotyczących organizmów genetycznie zmodyfikowanych. Pozytywnym rozwiązaniem jest udostępnienie rejestrów w formie elektronicznej. Ponadto informacje są bezpłatne i dostępne bez potrzeby składania wniosku. Jednakże przeprowadzona w latach 2005-2008 kontrola NIK wykazała, że w prowadzonych przez Ministra Środowiska rejestrach wydanych decyzji nie zamieszczano opinii Komisji do spraw GMM i GMO – w formie uchwał do poszczególnych wniosków złożonych przez podmioty zainteresowane użyciem GMO, pomimo takiego obowiązku wynikającego z ówczesnych art. 34 ust. 2 pkt 4, art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 50 ust. 2 pkt 4 u.m.o.g.z. Opinie Komisji do spraw GMM i GMO były natomiast zamieszczone poza rejestrami na stronie internetowej Ministerstwa.502 Z raportu NIK wynika więc, że rejestry nie zawsze są prowadzone w prawidłowy sposób.
502 Najwyższa Iza Kontroli, Informacja o wynikach kontroli doraźnej postępowania z
W obowiązującym art. 14a ust. 2 u.m.o.g.z. ustawodawca wskazał, których informacji nie można wyłączyć z udostępnienia. Katalog ten jest sformułowany bardziej precyzyjnie w stosunku do tego, który obowiązywał przed nowelizacją tej ustawy. Z pewnością jest to korzystna zmiana. Co istotne, art. 14a u.m.o.g.z. wprowadza nowy reżim prawnym w odniesieniu do udostępniania informacji o GMO, bowiem zakres informacji wyłączonych z udostępnienia może być poszerzony na wniosek uprawnionego podmiotu. Postanowienie o wyłączeniu informacji z udostępnienia wydaje minister właściwy do spraw środowiska, po zasięgnięciu opinii zgłaszającego lub wnioskodawcy, a przy tym kierując się potrzebą ochrony dóbr intelektualnych. Przy tym ustawodawca nie wskazuje już w treści przepisu, że do regulacji z ustawy o mikroorganizmach i organizmach genetycznie zmodyfikowanych stosuje się wprost bądź odpowiednio przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko regulujące kwestię dostępu do informacji o środowisku. Powstaje tym samym szereg wątpliwości co do tego, w jakim zakresie powinno się korzystać z norm tej drugiej ustawy. Wnikliwe rozważania w odniesieniu do katalogu informacji wyłączonych z udostępnienia wymienione w art. 16 u.u.i.ś prowadzą do wniosku, iż pomiędzy regulacją zawartą w art. 14a u.m.o.g.z. a powyższym unormowaniem występują odrębności, które mogą rzutować na praktyczne stosowanie tej pierwszej. Po pierwsze, art. 16 ust. 1 u.u.i.ś. wskazuje na konieczność rozważenia przez władze publiczne interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku, zanim odmówią udostępnienia informacji. Innymi słowy, informacja nie podlega udostępnieniu wtedy, gdy nie koliduje to z interesem publicznym W przypadku zaś informacji o GMM i GMO, rozważeniu przy ograniczeniu udostępniania informacji podlegają konkretne wymienione w danym przypadku przez samego wnioskodawcę przyczyny oraz potrzeba ochrony dóbr intelektualnych. Tym samym, odmowa udostępnienia informacji następuje wtedy, gdy mogłoby to doprowadzić do naruszenia dóbr samego wnioskodawcy, jednak wskaznie przyczyn odmowy udostępnienia informacji jest w tym drugim wypadku określone mniej precyzyjnie niż na gruncie art. 16 ust. 1 u.u.i.ś. Niewątpliwie w
przypadku regulacji zawartej w art. 14a u.m.o.g.z. wiele zależy od samego wnioskującego o wyłączenie określonych informacji. Sformułowanie obu omawianych przepisów wskazywałoby na większy liberalizm po stronie uregulowań dotyczących GMO. Autorka ocenia to jako co najmniej kontrowersyjne, biorąc pod uwagę specyfikę tej dziedziny i nietypowe zagrożenia, jakie wiążą się z wykorzystywaniem GMO.
W analizie prawnej przeprowadzonej na gruncie niniejszego rozdziału postawiono pytanie, co ustawodawca rozumie przez podanie przyczyn uzasadniających konieczność wyłączenia określonych informacji z udostępnienia, i czy w związku z treścią art. 14a ust. 4 u.m.o.g.z. zgłaszający bądź wnioskodawca może odwołać się tylko do takich przyczyn, które związane są z ochroną dóbr intelektualnych. Z treści obu tych przepisów winno się de facto wnioskować, iż tylko wtedy określone informacje zostaną wyłączone z udostępnienia, gdy mogą one potencjalnie naruszać dobra intelektualne podmiotu zainteresowanego. Tym samym zgłaszający bądź wnioskodawca miałby ograniczone możliwości w zakresie katalogu informacji mogących być wyłączonymi z udostępnienia. Z drugiej strony, analizowany przepis sformułowany jest w ten sposób, że minister właściwy do spraw środowiska ma się jedynie kierować potrzebą ochrony dóbr intelektualnych, nie zaś podejmować decyzję pozytywną dla wnioskującego tylko w tych wypadkach kiedy może potencjalnie dojść do naruszenia tych dóbr. Ustawodawca nie sformułował tego jednoznacznie, co winno się ocenić krytycznie. Analiza pojęcia dóbr intelektulanych doprowadziła natomiast do podjęcia rozważań na temat korelacji pomiędzy tym pojęciem, a prawami własności intelektualnej, o których mowa w ustawie o prawie autorskim i prawach pokrewnych i ustawie Prawo własności przemysłowej, oraz informacjami o wartości handlowej (w tym danymi technologicznymi, objętymi tajemnicą przedsiębiorstwa). Nie można wykluczyć, mając na względzie wyżej przeprowadzoną analizę, iż pojęcie dóbr intelektualnych może wykraczać poza zakres przedmiotowy art. 16 ust. 1 u.u.i.ś. Co więcej, w przypadku reżimu prawnego odmowy udostępnienia informacji na gruncie u.u.i.ś. organ odmawiający udostępnienia obowiązany jest zbadać faktyczne podstawy do uznania za zasadną odmowę udzielenia informacji. W
przypadku zaś wyjątku zawartego w ustawie o mikroorganizmach i organizmach genetycznie zmodyfikowanych, kiedy to ustawodawca posługuje się de facto pojęciem niedookreślonym, rówież samemu organowi trudno będzie uzasadnić wydane przez niego rozstrzygnięcie, jeśli nie będzie ono dotyczyło wprost uprawnień ze wspomnianych powyżej ustaw. Powoduje to sytuację w której nie można wykluczyć, że wnioskodawca czy zgłaszający będzie miał szersze uprawnienia na gruncie ustawy o mikroorganizmach i organizmach genetycznie zmodyfikowanych niż na gruncie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Generuje to możliwość naruszenia podstawowych zasad prawnych, takich jak prawa obywatela do informacji o środowisku, czy zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa. Odnosi się to także do zasady pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. Redakcja tych przepisów jest kluczowa właśnie ze względu na wskazany w aktach międzynarodowych i aktach Unii Europejskiej wymóg wykładni zawężającej wobec informacji, które nie mogą być udostępniane.503
Winno sie więc rozważyć zakwestionowanie celowości stworzenia takiej konstrukcji prawnej w przepisach ustawy o mikroorganizmach i organizmach genetycznie zmodyfikowanych z jednoczesnym brakiem odniesienia przez ustawodacę do zapisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wydaje się, że na chwilę obecną przepisy te w omawianych zakresie są niekompatybilne. Analizowana regulacja tworzy także pytania, o zakres przyczyn uzasadniających konieczność wyłączenia informacji na gruncie art. 14a u.m.o.g.z. tj. czy muszą one de facto ograniczać się tylko do takich, które mają związek z dobrami intelektualnymi. Redakcja przepisu wydaje się być bowiem niejednoznaczna, co może powodować powstawanie problemów w praktyce. Niemniej jednaj, dopiero praktyka organów odwoławczych może nadać określone ramy działania ministrowi właściwemu do spraw środowiska.
Jak zostało wskazane w niniejszym rozdziale, de lege ferenda winno się rozważyć sformułowanie analizowanego przepisu w taki sposób, który