a g t a o s i h r s i i a t i s l q d z i e n s i s ________________ FOLIA IURIDICA 20, 1985_________________
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Teresa Augustyniak-Górna , Włodzimierz Syiciel LES DÉPENSES DES BUDGETS TERRITORIAUX
I. L'etendue des dépenses dea budgets territoriaux en Pologne Populaire et leurs genres sont fixés par la division des tâches entre les organee territoriaux et centraux. Ces problèmes sont présentés dans le rapport du prof, Koaikowoki. L ’étendue et la forme des dépensas des budgets territoriaux présentent les tableaux.
II, La structure de oea dépenses décide pratiquement de la possibilité de diriger d'une manière indépendante les secteurs particuliers par les organes territoriaux. Les domaines financés des budgets territoriaux concernent les droits sooiaux impor-tants de citoyens (droits à la protection de la santé, a l ’in-struction, au profit des butins de la oulture). Du devoir de l’Etat envers les citoyens de leur assurer la réalisation de ceo droits résulte que les organes centraux doivent avoir les instrumente convenables pour influencer les sphères qui sont sous la gestion des organes territoriaux. De plus, l’activité de l’Etat dans l’économie et sa responsabilité du développement économique forment une prémisse de plus de s ’intéresser ïi l'acti-vité des organes territoriaux. Dono une pleine indépendance des conseils nationaux quant aux dépenses budgétaires est impossible.
Mais trop grande centralisation et un trop grand garrotage dea organes territoriaux mènent à un manque d'esprit d'économie et une faible effectivité des actions, Lea oonseile nationaux connaissent mieux les besoins du terrain et peuvent mettre plus à profit las moyens possédés.
La prémisse fondamentale du modèle contemporain de 1*éco-nomie territoriale oat donc une harmonisation habile de
l'in-^ Dr à 1’Université de Łódź. 2 Dr à l'Université de Łódź.
fluence dea organes centraux avec l’indépendance dea organes territoriaux. Il eat difficile actuellement de poatuler une pleine indépendance (ou preaquo) des oeganes territoriaux. Car cela serait possible seulement avec l’introduction dea change-ments sérieux dans la division dea tâches entre lea organes centraux et territoriaux, c ’est à dire, une réduction des tâches socialea dea conseils nationaux.Mais oeci n ’eat рая fondé à cause d ’un grand nombre d'unités organisatrices, surtout au service de
la santé et d ’instruction, installées d ’une manière presque
symétrique dans le paya et leurs forts liens avec les besoins de la population du terrain.
III. L ’étendu de l’ingérence des organes centraux et aveo cela
le degré de liberté dea organes territoriaux est différente dans lea domaines divers de l’activité. Dana les sphères telles
que l ’instruction et l ’éducation, la protection de la aanté,
de leur nature résulte le besoin d ’assurer la réalisation dea droits sociaux selon le principe constitutionnel de l'égalité. Dana ces domaines une etandarisetlcn et unification avancées sont nécessaires. Cela dérive aussi du fait que l’Etat a accep-té en grand partie le fardeau du financement de ces tâchea. Donc 1’ingérence des organes centraux eat ici plue forte que dans d fautres domaines. Cea conditions n ’obligent guère dans la sphère de la culture, du aport et du turisme. Dans 1’ acti-vité économique aussi un haut degré de la liberté dea organes territoriaux est fondé et possible.
IV. L ’expérience dea années paaaées démontre que juaqu'ici
on n ’a pas obtenu pour longtemps la concordance de l’indépen-dance déclarée des organes territoriaux avec les nouvelles formes d ’influence des organes centraux. Trop souvent apparais-sent lea procès de centralisation. Cf.la était favoriaé par la manière de régler le fonctionnement da l’économie territoriale dans la loi juaqu’au temps de la dernière réforme. Ces règle-ments déclaraient une large indépendance des organea territoriaux mais les lois exécutives et la pratique de la planification allaient dans une direction différente. Les organes centraux
se servaieat d ’un grand nombre d ’instruments qui bornaient la
liberté des organes territoriaux. Cela favorisait le fait que
corn-pétences pour définir le procès de planification sociale, éco-nomique «t budgétaire, lea principes d'exéoution dea plane et de surveillance. Dono une politique variable était possible (centralisation, décentralisation) quoiqu'obligeaient les шешез lois concernantes 1' éoonomie territoriale.
Une autre manière du règlement a été Inaugurée par la loi concernant la planification sooiale et économique en 1982. Quoique ses normes ne concernent pas directement la planlfica- t ion budgétaire, mais par lo fait de nouer strictement le plan économique et le budget, elles vont influenoer la planifica-tion budgétaire. La loi quant b la planificaplanifica-tion sooiale et économique en principe déclare le droit des organes territo— riaux à définir librement les directions et les prémisses du développement de volevodie, mais en même temps énumère les prémisses de la politique sociale et éoonomique de l’Etat, qui doivent être prises en considération par les organes territo-riaux. Quelques doutes tout de même éveille le fait que d'abord le législateur se sert du terme "prémisses" au oaraotère pas précise Juridiquement, qu'on peut interpreter de manière diffé-rentes) ensuite par le fait que l'étendue des prémisses est bien large.
Mais ces règlements ont la qualité de fixer les prémisses obligatoires pour cinq ans* Cela mène à une stabilisation de l'activité des organes territoriaux et à l ’agrandissement de leur indépendance. Il faut encore souligner qu’on peut favoriser l'indépendance des conseils, l’introduction du principe« qu'on peut planifier le tâcbes en plusieurs variantes.
Dans la loi cinoernante le système des oonseils nationaux et l’autonomie territoriale on a défini que 1’indépendance du oonseil dans la gestion des moyens financiers est bornée seule-ment par leurs revenue et les règles de la loi. On n ’a dono pas défini de plus près les instruments qui peuvent borner 1* in-dépendance» mais seulement la forme juridique de leur introduc-tion. Cela peut favoriser une plus grande stabilité de oes instruments.
Dans cet état une définition préoise des faoteure bornants la liberté des organes territoriaux doit* il nous semble, se trouver dans la nouvelle loi budgétaire, qu’on élabore depuis longtemps déjà.
V. Du ns la p r a t i q u e budgétaire jusqu'ioi se formèrent lea
inst ruments de 1 'influence aas organes centraux de deux genress
1 i n s t r u m e n t s formante lea éléments particuliers des dépenses
O inl nira s, fonctionnements, titulaires, indicateurs, normes
b u d g é t a i r e s , normes positives, etc.)f 2) instrumenta formants
les sommes finaleu des dépenses des domaines particulière ou lee dimensions globales des dépenses des budgets territoriaux (li-mites ).
La hauteur des salaires payés du budget, des bourses, eto est définie par leo actea normatifs. Lee indicateurs (le nombre des tâches à réaliser) sont définie chaque année selon les be-soins courants de la planification. Souvent èi côte de l’indi-cateur on opère paraièllement avec dea limites. Alors le degré du garottement des organes territoriaux est bien grana. Les normes budgétaires représentent la somme d ’argent & financer les unités d'une tâche. Lee limites peuvent fixer la somme globale des dépenses dea budgete territoriaux tout оотше lee limitée du financement des groupes les plue importants des dépenses. Dans la littérature on critique un trop grand nombre d ’indicateurs, les normes budgétaires, trop agrandies et dé-taillées et 1’ étendue trop large d ’applloation des limites.
Il faut surtout postuler la limitation du nombre des
indi-c a te u r et normes. Il faudrait se servir des normes plus géné-rales, qui laissent plue de liberté à la définition des dépen-ses au but fixé et borner les limites des dépendépen-ses d'investis-sement et des salaires (à cause de leur importance pour les proportions fondamentales de la division du revenu national), Toutes lea normes devraient être fixées selon les crltèree
objectives. L ’étendue et la construction des normes,
indica-teurs et limites seront définies par la nouvelle loi budgétaire. Do plus les organes territoriaux devraient être gênés unique-ment par lea dimensions des revenus budgétaires, fixée par des critères objectifs.
VI. Dana le financement des tâchée des budgets territoriaux on
accepte comme principe que lee organes centraux en se servant
d ’Instruments d ’influence fixe le niveau le plus bas du
finan-cement des tâches assignés aux organes territoriaux. Son
haus-sement doit dépendre pleinement de ces derniers organes. Ils
défiai par lea normes(éventuellement dana les limites de minimum, maximum). De plus ils doivent avoir le droit de destiner à ces buts les moyens suplementaireо du surplus budgétaire et écono-mies. Il faut souligner que le problème du aurplus budgétaire n une importanoe plus vaste encore. Le droit de disposer librement du surplus par le conseil forme la stimulation dea revenus envers le haussement de 1’éffactivité de l’action. Il éveille 1’intérêt des organes territoriaux aux résultats de 1’ économie locale et atimul les démarches tendantes à 1*élevement de l’économie dons l’aotivité financière. La mise à profit de oe droit peut mener aux différences parmi lea unités particulières» mais ellas résul-tent des raisons économiques largement comprises, d’une réalisa-tion des tâches plus raréalisa-tionnelle, économique, bien exercée. Cela augemente l ’intérêt dos organes locaux à l'éxecution dos tâches et agrandit leur responsabilité.
VII. Dans le procès d'accomplir loa dépenses budgétaires la
position du conseil national comme sujet des changomanta a bien importance essentielle et aussi 1'influenco dea organes centraux sur l ’oxéoution des budget» territoriaux (des Volvodioa envers le degré fondamental).
La loi concernante lea conseils nationaux et l’autonomie territoriale a aocepté la solution que le conseil national con-trôle 1’ execution du budget et opère les changements nécessaires. Lo oonaeil national peut autoriser l’organe territorial de l ’admi-nistration à disposer do la réserve budgétaire et aux changements concernants les rangs les plus bas de la classification budgetoire On doit qualifier positivement cette solution, car la fortifi-cation de la position des conseils est accompagnée par la possi-bilité de modifier quelques actions.
Lee organes territoriaux n ’ont pas la pleine liberté de faire des changements budgétaires. D ’abord législateur borne la possibilité d ’accomplir quelques changements (cela concerne p.ex. les dépenses des alaires, des investissements).
Ensuite on doit souligner que beaucoup de changements dans le procès d ’exécuter les budgets territoriaux résulte de l’initiative du degré oentral (dos volevodiea envers lea budgets du degré élémentaire). Cette situation est liée entre autres aveo la retenue au degré oentral des réserves "informelles" qui déjà à l ’étape de planification sont prévoyéas à être dépensées dans les
budgets territoriaux}mala alles sont transmises au cours d ’exécu-ter le budget. Cela signifie une ingerenoe direote dana le procès de réaliser les budgets territoriaux.
VIII. Le financement de l’économie des organes territoriaux s ’accomplit non seulement du budget, raaie aussi par les fonde aux buts fixés. La pratique des temps derniers démontre que le oharap d'indépendance des organes territoriaux dans le oas de fond plus large qu'en sphère budgétaire, quoique loi aussi on appliquait quelques limitations.
Dans la nouvelle loi au systàme des conseils nationaux •t de l’autonomie territoriale de l'an 19ВЭ on a conservé le principe de se servir des fonds. On distingue deux geners des fonds. Le premier ce sont lea fonds formée par la loi. La con-struction de oes fonds ainsi que leur fonctionnement sont dé-finis par les lois. Le second genre oe sont les fonds facul-tatifs qui peuvent Stro formes par la décision du conseil na-tional pour les buts différents. Lea organes territoriaux
dé-finissent eux-mâme les sources de oes fonds et leur destination.
Ce nouveau genre des fonds selon la loi a le oaractère "d'auto-nomie". Les qualités des fonds comme possibilités d’un finance-ment plus libre des tâohes, élargissefinance-ment des sources des reve-nue hors revenus typiques budgétaires, la mise à profit des moyens pour plus longtemps que la période budgétaire, eto., causent .que malgré la oritique de la théorie, oette institution reste un element stable de l ’éoonomle territoriale.
IX. Des nouvelles possibilités d ’élargissement des dépenses (de réalisation des tâches nouvelles) forment les solutions prévoyantes la possibilité d ’entreprendre des tâohes communes avec d ’autres oonseils) surtout proches et aussi les régulations concernantes les initiatives d ’entreprendre des investissements communs et accompagnants. Ces formes prévoyées la loi nouvelle
il faut qualifier positivement oar elles rendent 1*économie
territoriale plus élastique et permettent de dépasser les li-cites territoriales ainsi qu’organisatrices. Elles rendent pos-sible l ’élargissement objectif ainsi que subjectif des dépenses selon lec besoins du terrain en rationnalisant en même temps la disposition des moyens financiers. Mais oes solutions, ainsi que beaucoup d ’autres exigent des normes plus larges dans la loi bugetaire.
S t r u c t u r e d e s r e c e t t e s d e b u d g e t s t e r r i t o r i a u x ( 1 9 5 1 -1 9 3 2 ) 1 9 5 1 1 9 6 0 1 9 6 5 1 0 7 0 1 9 7 5 1 9 7 8 1 9 8 0 1 9 3 2 R e c e t t e s t o t a l e s 7 , 8 1 0 0 S 6 a i d 5 2 , 7 1 0 0 7 9 , 9 1 0 0 1 0 1 , 2 1 0 0 1 7 2 , 0 1 0 0 2 1 8 , 3 1 0 0 2 6 8 , 4 1 0 0 7 2 4 , 7 1 0 0 R e c e t t e s c o u r a n t e s 6 , 0 7 6 , 9 % m l d 3 5 , 5 6 7 , 3 5 5 , 2 6 9 , 0 7 3 , 9 7 3 , 0 1 2 5 , 6 7 3 , 0 1 6 1 , 3 7 3 , 8 2 0 9 , 8 7 8 , 1 5 4 5 , 5 7 5 , 2 E n t r e p r i s e s 1 , 3 1 6 , 6 * m i d 1 0 , 9 2 0 , 6 1 6 , 2 2 0 , 2 1 9 , 5 1 9 , 2 2 9 , 8 1 7 , 3 3 8 , 4 1 7 , 5 5 0 , 3 1 8 , 7 1 8 5 , 8 2 5 , 6 , E a a e i g m e n t E d u c a t i o n 1 , 8 2 3 , 0 * m i d 9 , 2 1 7 , 4 1 6 , 3 2 0 , 4 2 1 , 6 2 1 , 3 3 6 , 3 2 1 , 1 < 5 , 5 2 0 , 8 5 8 , 8 2 1 , 9 : 1 4 3 , 9 1 9 , 8 i i C u l t u r e e t 1 * a r t 1 . 3 2 , 4 1 , 6 2 , 0 2 , 0 1 , 9 4 , 1 2 , 3 5 , 4 2 , 4 6 , 4 2 , 3 1 4 , 9 2 , 0 ! P r o t e c t i o n d e l a s a n t é i C u l t u r e p h y -s i q u e r s p o r t ' m i l ' * < * 1 0 , 4 1 9 , 7 1 5 , 7 1 9 , 6 2 4 , 7 2 4 , 4 4 4 , 4 2 5 , 8 5 9 , 6 2 7 , 3 8 0 , 5 2 9 , 9 1 7 5 , 0 2 4 , 1 j 0 , 4 0 , 3 1 , 3 0 , 7 2 , 0 0 , 9 2 , 2 0 , 8 5 , 3 0 , 7 A d m i n i s t r a -t i o n 1 , 2 1 5 , 3 * m i d 3 , 0 5 , 6 3 , 7 4 , 6 4 , 3 4 , 2 7 , 2 4 , 1 9 , 5 4 , 3 1 0 , 6 3 , 9 1 9, 2 2 , 6 ; I n v e s t i s s e -m e n t 1 , 8 2 3 , 0 * m i d 1 7 , 2 3 2 , 7 2 4 , 7 3 0 , 9 2 7 , 3 2 6 , 9 4 6 , 4 2 6 , 9 5 6 , 9 2 6 , 0 5 8 , 6 2 1 , 8 1 7 9 , 1 2 4 , 7 !
R e c e t t e s d e s b u d g e t s t e r r i t o r i a u x e t l é s r e c e t t e s d e b u d g e t d ’ E t a t 1 9 5 1 ' 1 9 6 0 1 9 6 5 1 9 7 0 1 9 7 5 1 9 7 8 1 9 8 0 1 9 8 2 1 9 8 4 1 R e c e t t e s d e b u d g e t d ' E t a t 5 1 , 6 m l d 2 0 0 , 1 2 8 8 , 8 3 7 9 , 3 7 0 1 , 7 9 9 4 , 1 1 2 4 6 , 2 2 4 3 4 , 2 3 2 6 7 , 3 2 R e c e t t e s d e s b u d g e t e t e r r i t o r i a u x 7 , 8 n i d 5 2 , 7 7 9 , 2 1 0 0 ,3 1 7 0 , 5 2 1 8 , 3 2 6 8 , 4 7 2 4 , 7 9 0 3 , 6 3 % 2 * 3 1 5 , 1 5 6 2 6 , 3 2 7 , 4 2 6 , 4 2 4 , 2 2 1 , 9 2 1 , 5 2 9 , 7 2 7 , 6
Struoture dea recettes doa budgets territoriaux
Recettes totales 903,6 raid 100iS
Z. Recettes courantes 682,4 75,5 le plus importantes: -protection de la santé 176,9 19,5 -assistance sociale 24,8 2,7 -l'enseignement et éducation 173,7 19,2 -l'enseignement professional 47,5 5,2
-culture physique, sport et 6,9 0,7
touristique
-administration 29,9 3,3
-recettes économiques 215,8 23,8
-économie comunale 141,9 15,7
II. Investissements 171,5 18,9
III. Reparations principaux 49,7 5,5
X. Bn résumant, il faut constater que le problème de
l’indé-pendance dea organes territoriaux ainsi que l’habilité du fon-ctionnement des mécanismes financier au terrain ne peut être résolu normalement sans réglemente juridiques larges et précis, qui fixeraient l'étendue et contenu des instrumente dont se servent les organes centraux dans la gestion des dépenses.
Les expériences dernières Indiquent que les normes et dé-clarations générales, concernantes l'indépendance des organes territoriaux quant au financement des tâches, quand elles ne sont pas accompagnées par des règlements amples et précis, n'assurent guère en général aux organes taritoriaux leur position dérivé* des lois du système.
