WROCŁAW 2014
ERYK KOSIŃSKI
Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu
GOSPODARKA MIESZKANIOWA GMINY.
FORMY WSPÓŁDZIAŁANIA GMINY
Z PODMIOTAMI PRYWATNYMI
WSTĘP.
POJĘCIE GOSPODARKI MIESZKANIOWEJ.
ZAKRES PRZEDMIOTOWY GOSPODARKI MIESZKANIOWEJ Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (dalej jako ugn)1 przez gospodarkę nieruchomościami rozumie gospodarowanie nieru-chomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego, podział nieruchomości, scalanie i podział ści, korzystanie z prawa pierwokupu nieruchomości, wywłaszczanie nieruchomo-ści i zwrot wywłaszczonych nieruchomonieruchomo-ści, udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, wycenę nieruchomości oraz działalność zawodową, której przedmiotem jest gospodarowanie nieruchomościami. Definicję tę można jedynie pośrednio wyinterpretować na podstawie art. 1 ust. 1 ugn, który to prze-pis określa zakres regulacji ustawy. Można jednakże zakwestionować, nie bez racji, przynależność poszczególnych obszarów regulacji czy form działania okre-ślonych jednostek organizacyjnych do form gospodarowania nieruchomościami2. Pojęcie gospodarki mieszkaniowej wydaje się z natury pojęciem węższym od gospodarki nieruchomościami w ogólności. Po pierwsze, inny jest szczególny cel gospodarki mieszkaniowej, a po drugie, węższy jest zakres przedmiotowy gospo-darki mieszkaniowej. Wreszcie znacznie węższy jest zakres podmiotów dzących gospodarkę mieszkaniową, porównując z zakresem podmiotów prowa-dzących gospodarkę nieruchomościami.
Celem gospodarki mieszkaniowej jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej poprzez prowadzenie
odpo-1 Tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518.
2 Np. w znaczeniu ścisłym trudno kwalifikować wycenę nieruchomości jako formę
wiedniej polityki mieszkaniowej (polityki mającej na celu zaspokojenie popytu na lokale mieszkalne). Gospodarka mieszkaniowa obejmuje zarówno sferę koncep-cyjną (opracowywanie właściwych programów, planów wieloletnich itd.)3, jak i sferę normatywną (akty prawa miejscowego regulujące zasady wynajmu loka-li4, akty normatywne organów wykonawczych gmin ustalające stawki czynszu najmu), budownictwo mieszkaniowe, zarządzanie istniejącymi zasobami, w tym modernizacja i remonty istniejących zasobów, oraz udostępnianie lokali wcho-dzących w skład własnych zasobów, a także lokali należących do innych pod-miotów osobom potrzebującym — gospodarstwom domowym (sfera podażowa). Jak więc widać, gospodarka mieszkaniowa może stanowić zadanie własne samorządu terytorialnego, mogące jednocześnie zaliczać się do zadań o charakte-rze użyteczności publicznej5. Wszystkie ustawy samorządowe w Polsce wskazują na nałożone na jednostki samorządu terytorialnego zadania własne — „zadania publiczne o znaczeniu lokalnym”6. Zgodnie z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP7 „zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne”8. I tak, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (dalej jako usg)9, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powia-towym (dalej jako usp)10 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (dale jako usw)11 wskazują na ciążące na jednost-kach samorządu terytorialnego w Polsce określone zadania publiczne. Zgodnie z art. 7 ust. 1 usg „zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy”. Zgodnie z art. 4 ust. 1 usp „powiat wykonuje określone
usta-3 Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej jako WSA) w Poznaniu wieloletnie
pla-ny gospodarowania mieszkaniowym zasobem gmipla-ny stanowią akty prawa miejscowego. Zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 października 2012 r., IV SA/Po 432/12 (LEX nr 1242185). Podobnie WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 14 czerwca 2013 r., IV SA/Gl 932/12 (LEX nr 1343661). Nie zgadza się z tym stanowiskiem m.in. M.J. Nowak w: Gospodarka mieszkaniowa gminy, Warszawa 2014, s. 32.
4 Por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej jako NSA) Ośrodek Zamiejscowy we
Wrocławiu z dnia 20 marca 2002 r., II SA Wr 177/02 (OSS 2002, nr 3, poz. 73); WSA w Krakowie z dnia 10 września 2013 r., III SA/Kr 1681/12 (LEX nr 1371523).
5 P. Dobosz trafnie stwierdza, że pojęcie zadań własnych samorządu terytorialnego
(zaspoka-janie zbiorowych potrzeb wspólnoty) „pozostaje w pozytywnej korelacji” z pojęciem zadań o cha-rakterze użyteczności publicznej, P. Dobosz, [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2013, s. 173. Jednocześnie należy się zgodzić z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2006 r., II OSK 288/06 (OSS 2006, nr 4, poz. 108), zgod-nie z którym zgod-nie wszystkie zadania własne gminy z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy sta-nowią jednocześnie zadania o charakterze użyteczności publicznej. Zob. szeroko w tym zakresie P. Chmielnicki, [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, s. 179–182.
6 P. Dobosz, op. cit., s. 173.
7 Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.
8 Por. M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2008, s. 39–40. 9 Tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.
10 Tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm. 11 Tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.
wami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym”. Z kolei według art. 14 ust. 1 usw samorząd ten „wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określo-ne ustawami”. Termin „zadania użyteczności publiczokreślo-nej” pojawia się bezpośred-nio jedynie w ustawie o samorządzie gminnym w art. 9 ust. 3 i 4. Zgodnie z de-finicją zadań użyteczności publicznej zawartą w art. 7 ust. 1 usg, zadaniami tymi są „zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych”. Definicja ta znajduje swoje powtórzenie w usta-wie z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (dalej jako ugk)12. We-dług art. 1 ust. 2 ugk „gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwa-ne zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług po-wszechnie dostępnych”. Wcześniej, zgodnie z art. 1 ust. 1 ugk, zakresem regulacji ustawowej objęte są zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. W tym miej-scu podkreślenia wymaga, że wspólnotę samorządową należy rozumieć szeroko, obejmując zakresem podmiotowym tego pojęcia także osoby niezameldowane na terenie danej gminy na pobyt stały. Podstawowym kryterium w tym wypadku jest występowanie potrzeby wymagającej zaspokojenia13.
Zakresem przedmiotowym gospodarki mieszkaniowej objęte są z kolei nie-ruchomości wchodzące w skład zasobów nienie-ruchomości jednostek samorządu terytorialnego, niemniej wyłącznie te nieruchomości, które mogą być wykorzy-stane na cele mieszkaniowe (w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych go-spodarstw domowych). Przez zasób nieruchomości należy rozumieć nierucho-mości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa, gminy, powiatu lub województwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa, gminy, powiatu lub województwa (art. 4 pkt 1 ugn).
Pojęciem zasobu mieszkaniowego, czyli właściwego przedmiotu gospodarki mieszkaniowej, posługuje się ustawa z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (dalej jak uopl)14. Zgodnie z art. 2 pkt 10 przywołanej ustawy przez mieszkanio-wy zasób gminy należy rozumieć lokale stanowiące zasób gminy albo gminnych
12 Tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., Nr 45, poz. 236.
13 Zob. liczne wyroki sądów administracyjnych: NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK
1029/05 (LEX nr 196758), NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., I OSK 2012/11 (LEX nr 1120647), WSA w Gliwicach z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Gl 827/11.
14 Tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 150. W literaturze zauważa się, że zasób w przypadku
zaso-bu mieszkaniowego nie ma charakteru cywilnoprawnego (art. 44 n. Kodeksu cywilnego), a stanowi „kategorię publicznoprawną”. Tak A. Doliwa, Prawo mieszkaniowe. Komentarz, Warszawa 2012, s. 260–261.
osób prawnych lub spółek handlowych utworzonych z udziałem gminy, z wyjąt-kiem towarzystw budownictwa społecznego, a także lokale pozostające w posia-daniu samoistnym tych podmiotów. Ustawa ta, jak widać, posługuje się pojęciem lokalu jako podstawowym przedmiotem służącym zaspokojeniu potrzeb mieszka-niowych jednostki (gospodarstwa domowego). Pod pojęciem lokalu uopl rozumie lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pra-cownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótko-trwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych (art. 2 ust. 1 pkt 4 uopl). Co więcej, ustawa nadto rozróżnia szczególne kategorie lokali (mieszkalnych): lokal socjalny oraz lokal zamienny, a także odrębną — zdawałoby się — kategorię „tymczasowego pomieszczenia”. Przez lokal socjalny należy rozumieć
lokal nadający się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny, którego po-wierzchnia pokoi przypadająca na członka gospodarstwa domowego najemcy nie może być mniej-sza niż 5 m2, a w wypadku jednoosobowego gospodarstwa domowego 10 m2, przy czym lokal ten
może być o obniżonym standardzie (art. 2 ust. 1 pkt 5 uopl).
Lokalem zamiennym jest z kolei
lokal znajdujący się w tej samej miejscowości, w której jest położony lokal dotychczasowy, wy-posażony w co najmniej takie urządzenia techniczne, w jakie był wywy-posażony lokal używany do-tychczas, o powierzchni pokoi takiej jak w lokalu dotychczas używanym; warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli na członka gospodarstwa domowego przypada 10 m2 powierzchni łącznej pokoi,
a w wypadku gospodarstwa jednoosobowego — 20 m2 tej powierzchni (art. 2 ust. 1 pkt 6 uopl). Tymczasowe pomieszczenie to
pomieszczenie nadające się do zamieszkania, posiadające dostęp do źródła zaopatrzenia w wodę i do ustępu, chociażby te urządzenia znajdowały się poza budynkiem, oświetlenie naturalne i elektrycz-ne, możliwość ogrzewania, niezawilgocone przegrody budowlane oraz zapewniające możliwość zainstalowania urządzenia do gotowania posiłków, zapewniające co najmniej 5 m2 powierzchni
mieszkalnej na jedną osobę i w miarę możności znajdujące się w tej samej lub pobliskiej miejsco-wości, w której dotychczas zamieszkiwały osoby przekwaterowywane.
Tym samym tymczasowe pomieszczenie odróżnione jest od lokalu socjalne-go nie tyle kryterium standardu powierzchni mieszkalnej przypadającej na jedne-go mieszkańca (minimum 5 m2), ile charakterem i standardem całości budynku, budowli czy innej konstrukcji, w której pomieszczenie się mieści.
Żaden z przepisów uopl nie definiuje ani samego pojęcia lokalu (w domyśle „lokalu mieszkalnego”), ani „pomieszczenia”. Na marginesie można zauważyć,
że pojęcia lokalu nie definiuje też Kodeks cywilny15, w tym przepisy art. 680 n., nowelizowane przez uopl.
Definicja pojęcia lokalu na gruncie obowiązujących przepisów znajduje się w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (dalej jako uwl)16. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wy-dzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczo-nych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych17. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Dalej, zgodnie z art. 2 ust. 4, do lokalu mogą przyna-leżeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpo-średnio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwni-ca, strych, komórka, określane przez ustawę „pomieszczeniami przynależnymi”). Ustawa o własności lokali zastrzega, że przywołana definicja skonstruowana jest wyłącznie na potrzeby tej ustawy (art. 2 ust. 2 uwl).
W przeszłości przepisy w omawianym zakresie określane były „prawem lo-kalowym”, za sprawą ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku Prawo lokalowe18 oraz poprzednio obowiązujących przepisów. Wymieniona ustawa definiowała pojęcia: lokalu mieszkalnego (art. 5 ust. 1 ustawy) i lokalu użytkowego (art. 5 ust. 3), a także wprowadzała pojęcia: zamiennego lokalu mieszkalnego (art. 6 ust. 1) oraz zastępczego pomieszczenia mieszkalnego (art. 7 ust. 1). Zarówno lokal mieszkal-ny, jak i lokal użytkowy winny być „samodzielnymi lokalami”. Pojęcie „samo-dzielnego lokalu mieszkalnego” zdefiniowane było przez ustawę Prawo lokalo-we jako „wydzielony w obrębie budynku trwałymi ścianami zespół izb łącznie z pomieszczeniami pomocniczymi, w którym zamieszkiwanie nie wymaga ko-rzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu” (art. 5 ust. 2 ustawy).
Wcześniejsze przepisy, jak ustawa z dnia 30 stycznia 1959 roku Prawo lo-kalowe19, dekret z dnia 28 lipca 1948 roku o najmie lokali20 czy dekret z dnia 21 grudnia 1945 roku o publicznej gospodarce lokalami21, także nie definiowały pojęcia lokalu. Definicja pojęcia lokalu znajdowała się w rozporządzeniu Prezy-denta RP z dnia 24 października 1934 roku o własności lokali22.
15 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. — Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 121). 16 Tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.
17 Zob. A. Doliwa, op. cit., s. 588 n. 18 Dz. U. Nr 14, poz. 84 ze zm.
19 Tekst jedn. Dz. U. z 1962 r., Nr 47, poz. 227. 20 Tekst jedn. Dz. U. z 1958 r., Nr 50, poz. 243. 21 Tekst jedn. Dz. U. z 1950 r., Nr 36, poz. 343. 22 Dz. U. Nr 94, poz. 848 ze zm.
Siatkę pojęciową w szeroko rozumianej sferze mieszkaniowej dodatkowo wzbogacają (czy można powiedzieć — komplikują) pojęcia wprowadzane od-rębnymi ustawami. I tak, ustawa z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecz-nej (dalej jako ups)23 w art. 53 ust. 1–4 używa terminu „mieszkanie chronione”. Zgodnie z wymienionymi przepisami
mieszkanie chronione jest formą pomocy społecznej przygotowującą osoby tam przebywające, pod opieką specjalistów, do prowadzenia samodzielnego życia lub zastępującą pobyt w placówce za-pewniającej całodobową opiekę; mieszkanie chronione zapewnia warunki samodzielnego funkcjo-nowania w środowisku, w integracji ze społecznością lokalną (art. 53 ust. 2 ups).
Pobyt w mieszkaniu chronionym może być przyznany, zgodnie z art. 53 ust. 1 ups, osobie, która ze względu na trudną sytuację życiową, wiek, niepełno-sprawność lub chorobę potrzebuje wsparcia w funkcjonowaniu w codziennym ży-ciu, ale nie wymaga usług w zakresie świadczonym przez jednostkę całodobowej opieki, w szczególności osobie z zaburzeniami psychicznymi, osobie opuszcza-jącej pieczę zastępczą w rozumieniu przepisów o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, zakład dla nieletnich, a także cudzoziemcowi, który uzyskał w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodź-cy lub ochronę uzupełniającą. Gospodarowanie mieszkaniami chronionymi może być prowadzone przez każdą jednostkę organizacyjną pomocy społecznej lub or-ganizację pożytku publicznego (art. 53 ust. 3 ups)24. Pojęcia mieszkania chro-nionego używa także ustawa z dnia 8 grudnia 2006 roku o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych25. Wymieniona ustawa odsyła w tym zakresie do definicji z ustawy o pomocy społecznej (art. 2 pkt 4 ups).
Jednocześnie ustawa o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych wprowadza po-jęcia noclegowni i domu dla bezdomnych. Przez noclegownię należy rozumieć „budynek lub wyodrębnione części budynku, przeznaczone do udzielania noclegu osobom bezdomnych, wraz z pomieszczeniami pomocniczymi niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania noclegowni” (art. 2 ust. 2 ustawy). Z kolei przez dom dla bezdomnych należy rozumieć „budynek lub wyodrębnione części budyn-ku, przeznaczone do udzielania całodobowego schronienia osobom bezdomnym, wraz z pomieszczeniami pomocniczymi niezbędnymi do prawidłowego funkcjo-nowania domu dla bezdomnych” (art. 2 ust. 3).
23 Tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.
24 Szczegółowe zasady dotyczące rodzaju i zakresu wsparcia świadczonego w mieszkaniach
chronionych oraz warunki kierowania i pobytu w mieszkaniach chronionych reguluje rozporządze-nie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie mieszkań chronionych (Dz. U. z 2012 r., poz. 305).
JEDNOSTKI ZOBOWIĄZANE
DO ZASPOKAJANIA POTRZEB MIESZKANIOWYCH WSPÓLNOTY SAMORZĄDOWEJ
Należy zauważyć, że pośród jednostek samorządu terytorialnego zasadniczo jedynie na gminie ciąży prawny obowiązek odpowiednio rozumianego zaspokaja-nia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (ludności).
Powiat, zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiato-wym, co prawda, wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym między innymi w zakresie gospodarki nieruchomościami (art. 4 ust. 1 pkt 10 usp), jednak brak jest wyraźnego wskazania (wyróżnienia) także gospodarki mieszkaniowej.
Z kolei województwo (samorząd województwa) pośród swych zadań o cha-rakterze wojewódzkim nie ma nawet wyraźnie wskazanego zadania polegającego na gospodarce nieruchomościami (art. 14 ust. 1 usw).
Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gmi-ny, pośród których w szczególności ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorzą-dzie gminnym wskazuje gospodarkę nieruchomościami (art. 7 ust. 1 pkt 1 usg) oraz gminne budownictwo mieszkaniowe (art. 7 ust. 1 pkt 7). Zgodnie z art. 7 ust. 2 usg to ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy26. Ani gospodarka nieruchomościami, ani gminne budownictwo mieszkaniowe nie należą do zadań obowiązkowych gminy.
Zadanie polegające expressis verbis na zaspokajaniu potrzeb mieszkanio-wych społeczeństwa sformułowane zostało w Konstytucji RP, art. 75 ust. 1. Zgod-nie z przywołanym przepisem
władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz po-pierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania.
Tym samym Konstytucja definiuje jeden z istotnych współczesnych proble-mów społecznych, nakazując państwu prowadzenie odpowiedniej polityki w tym zakresie27. Z kolei art. 75 ust. 2 Konstytucji nakłada na ustawodawcę obowią-zek wydania przepisów ustawowych regulujących ochronę praw lokatorów. Pod-kreślenia wymaga, że wymienione przepisy ustawy zasadniczej nie ustanawiają szczególnego prawa podmiotowego do mieszkania (lokalu mieszkalnego) czy
26 Zob. na temat zadań własnych o charakterze obligatoryjnym i fakultatywnym w: I.
Skrzydło-Niżnik, Model ustroju samorządowego w Polsce na tle zagadnień ustrojowego prawa administra-cyjnego, Kraków 2007, s. 430 n. Zob. nadto P. Dobosz, op. cit., s. 175–177.
27 Por. W. Skrzydło, Komentarz do art. 75 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (stan prawny
„prawa do lokalu”28. Niemniej Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swym orzecznictwie doniosłość art. 75 Konstytucji, wskazując, że „prawo do mieszkania” stanowi rzeczywistą determinantę godności i standardu życia czło-wieka. W konsekwencji zakres ochrony tego prawa powinien być odpowiednio wysoki, wyznacza on bowiem poziom rozwoju cywilizacyjnego danego społe-czeństwa. Według Trybunału obowiązek zapewnienia minimalnego standardu ochrony interesów lokatorów sięga podstawowych założeń aksjologicznych pol-skiego systemu prawnego (w szczególności niezbywalnej godności człowieka, art. 30 Konstytucji). Dlatego prowadzenie polityki mieszkaniowej, wspieranie starań obywateli o mieszkanie oraz tworzenie publicznego zasobu mieszkanio-wego i gospodarowanie nim stanowi jeden z podstawowych obowiązków władzy publicznej29.
Ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmia-nie Kodeksu cywilnego stanowi realizację obowiązku z art. 75 ust. 2 Konstytucji RP. Ustawa ta w art. 4 ust. 1 adresuje do gminy zadanie „tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty”30. Zadanie to już prima vista, z językowego punktu widzenia, wydaje się nie być tożsame z zadaniem zaspo-kajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej31. Analiza całości art. 4 uopl prowadzi do wniosku, że w obecnym stanie prawnym gmina ma obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych jedynie osób o niskich do-chodach oraz osób realnie potrzebujących zaspokojenia tej potrzeby (zasadniczo także osób ubogich)32.
Zadanie tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Wymaga podkreślenia, że gmina została obdarzona nie tyle kluczową rolą w omawianym zakresie, ile nałożono na nią obowiązek na zasadzie wyłączności33. Żaden inny podmiot publiczny w
pol-28 Zob. m.in. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 7 lipca 2011 r., II SA/Wa 1790/10 (LEX
nr 1260144) czy z dnia 13 kwietnia 2012 r. II SA/Wa 2715/11 (LEX nr 1145930).
29 Zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98 (OTK ZU
nr 1/2000, poz. 3) oraz z dnia 19 kwietnia 2005 r., K 4/05 (OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 37).
30 Słusznie zwraca się uwagę w literaturze, że zadanie to winno być nałożone na gminę ustawą
o samorządzie gminnym. Zob. E. Bończyk-Kucharczyk, Ochrona praw lokatorów i najem lokali mieszkalnych. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2013, s. 89.
31 Zamiennie zdaje się traktować wymienione obowiązki M.J. Nowak, op. cit. (np. s. 28). 32 Zob. E. Bończyk-Kucharczyk, op. cit., s. 90, porównując brzmienie art. 4 ust. 1 uopl do art. 4
poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r., Nr 120, poz. 787 ze zm.). Sformułowanie, zgodnie z którym gmina miała zadanie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty, mogło sugerować obowiązek gminy dostarczenia mieszkania (lokalu mieszkalnego) każdemu, kto miał taką potrze-bę. Zob. nadto: R. Dziczek, Ochrona praw lokatorów. Dodatki mieszkaniowe. Komentarz. Wzory pozwów, wyd. 5, Warszawa 2012, s. 154–155 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 czerwca 2006 r., II SA/Sz 304/06 (LEX nr 1955768).
33 M.J. Nowak, op. cit., s. 29, pisze: „Kluczową rolę w gospodarce mieszkaniowej ustawodawca
skim systemie prawnym takim obowiązkiem nie został obciążony. Zgodnie z uopl gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia loka-le socjalne i lokaloka-le zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospo-darstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 uopl)34. Z kolei w przypadku wykonywania przez komornika obowiązku opróżnienia lokalu gmina wskazuje tymczasowe pomieszczenie albo noclegownię, schronisko lub inną placówkę za-pewniającą miejsca noclegowe, chyba że pomieszczenie odpowiadające wymo-gom tymczasowego pomieszczenia wskazał wierzyciel lub dłużnik albo osoba trzecia (art. 4 ust. 2a uopl).
SPOSOBY PROWADZENIA GOSPODARKI MIESZKANIOWEJ. MOŻLIWOŚCI I FORMY WSPÓŁDZIAŁANIA GMINY
Z INNYMI PODMIOTAMI
Gmina wykonuje nałożone na nią zadanie zaspokajania potrzeb mieszkanio-wych wspólnoty samorządowej rozumiane jako: zadanie tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty (art. 4 ust. 1 uopl), obowiązek dostarczania lokali socjalnych i lokali zamiennych na warunkach określonych w ustawie, obowiązek dostarczania lokali mieszkalnych mieszkańcom o niskich dochodach (art. art. 4 ust. 2 uopl) oraz obowiązek zapewnienia tymczasowego po-mieszczenia albo noclegowni, schroniska lub innej placówki zapewniającej miej-sca noclegowe w przypadku wykonywania przez komornika obowiązku opróż-nienia lokalu35 (art. 4 ust. 2a), wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób (art. 4 ust. 3).
Jak wynika z analizy art. 4 ust. 3 uopl, realizacja zadania zaspokajania po-trzeb mieszkaniowych jest możliwa na trzy sposoby: po pierwsze, gmina może w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty gospodarować własny-mi zasobawłasny-mi własny-mieszkaniowywłasny-mi (realizacja zadania własnywłasny-mi środkawłasny-mi), po drugie, gmina może w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty posłużyć się cudzymi zasobami mieszkaniowymi (outsourcing w omawianym zakresie), po trzecie, gmina może realizować przedmiotowe zadania zarówno przy wykorzysta-niu własnego zasobu mieszkaniowego, jak i z wykorzystaniem cudzych zasobów (sposób o charakterze mieszanym)36.
Fakultatywny charakter sposobu realizacji przedmiotowego zadania (zadań) znajduje swoje podkreślenie w art. 20 ust. 1 uopl. Zgodnie tym przepisem „w celu 34 Zob. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 czerwca 2011 r., II SA/Go
239/11 (LEX nr 821045).
35 Zob. art. 1046 § 4 Kodeksu postępowania cywilnego, chyba że pomieszczenie odpowiadające wymogom tymczasowego pomieszczenia wskazał wierzyciel lub dłużnik albo osoba trzecia (art. 4 ust. 2a uopl).
realizacji zadań, o których mowa w art. 4, gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy”. Co więcej, dalej art. 20 ust. 2a wskazanej ustawy stanowi, że „w celu wykonywania zadań, o których mowa w art. 4, gmina może także wynaj-mować lokale od innych właścicieli i podnajwynaj-mować je osobom, których gospodar-stwa domowe osiągają niski dochód”37.
Zgodnie z art. 1 ustawy o gospodarce komunalnej ustawa określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbio-rowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 1). Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, któ-rych celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludno-ści w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust. 2). Nale-ży zauwaNale-żyć, że jak wynika z analizy treści zadań nałożonych na gminę przez art. 4 ust. 1, 2 i 2a uopl oraz przez art. 7 ust. 1 pkt 7 usg (gminne budownictwo mieszkaniowe), zadania te, także aktualnie, dotyczą zaspokajania zbiorowych po-trzeb ludności i obejmują usługi powszechnie dostępne, każdy bowiem, kto speł-nia ustawowo określone warunki, ma prawnie zagwarantowany dostęp do dobra w postaci lokalu mieszkalnego38. Tym samym zaspokajanie potrzeb mieszkanio-wych wspólnoty, w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów, jako zadanie o charakterze użyteczności publicznej wiąże się z dostępem do określonej infra-struktury. W tym zaś przypadku chodzi zarówno o infrastrukturę techniczną (bu-dynki, budowle wraz z urządzeniami), jak i infrastrukturę społeczną39.
Realizacja zadań własnych gminy z art. 4 ust. 1, 2 i 2a uopl, ale także z art. 7 ust. 1 pkt 7 usg, może następować w formie samorządowych zakładów budżeto-wych lub spółek prawa handlowego (art. 2 ugk). Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spół-ki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółspół-ki akcyjne, a także mogą przystępo-wać do spółek o wymienionych formach. Ponadto jednostki samorządu terytorial-nego mogą tworzyć spółki komandytowe lub komandytowo-akcyjne, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 roku o partnerstwie publicz-no-prywatnym40 (dalej jako uppp; art. 9 ust. 2 ustawy).
W zakresie formy możliwe jest więc prowadzenie gospodarki mieszkaniowej przez gminę bądź przez samorządowy zakład budżetowy41, bądź przez spółkę
37 Por. m.in. A. Doliwa, op. cit., s. 263.
38 Zob. obszerne wywody na temat zadań o charakterze użyteczności publicznej w: M. Szydło,
op. cit., s. 132 n., szczególnie s. 138.
39 Por. E. Wojciechowski, Samorząd terytorialny w warunkach gospodarki rynkowej, Warszawa
1997, s. 21–22. Zob. nadto M. Szydło, op. cit., s. 139–142.
40 Dz. U. z 2009 r., Nr 19, poz. 100 ze zm.
41 Zob. art. 14–17 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych [(dalej jako ufp)
tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.]. Zgodnie z art. 14 pkt 1 ufp: „Zadania własne jednostki samorządu terytorialnego w zakresie: 1. gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użyt-kowymi […] — mogą być wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe”.
z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółkę akcyjną. Gmina może także przy-stępować do istniejących spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i akcyjnych. Wskazany w omawianym przepisie katalog spółek, które gmina może utworzyć bądź do których może przystąpić, ma charakter zamknięty42.
Ponadto w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych ludności powołano do życia towarzystwa budownictwa społecznego43. Towarzystwa mogą być two-rzone w formie spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, spółek akcyjnych bądź spółdzielni osób prawnych [zamknięty katalog — reglamentacja formy organi-zacyjno-prawnej, art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektó-rych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (dalej jako unfpbm44)]45. Udziałowcami, akcjonariuszami czy członkami spółdzielni mogą być różne pod-mioty — zarówno gminy, jak i inne osoby. W konsekwencji towarzystwa budow-nictwa społecznego mogą stanowić formę współdziałania publiczno-prywatnego w zakresie gospodarki mieszkaniowej46.
Zgodnie z art. 27 ust. 1 i 2 unfpbm przedmiotem działania towarzystwa jest budowanie domów mieszkalnych i ich eksploatacja na zasadach najmu oraz — na zasadzie fakultatywności — nabywanie gotowych budynków mieszkalnych, przeprowadzanie remontów i modernizacji obiektów przeznaczonych na zaspoka-janie potrzeb mieszkaniowych na zasadach najmu, wynajmowanie lokali użytko-we znajdujących się w budynkach towarzystwa, sprawowanie zarządu budynka-mi budynka-mieszkalnybudynka-mi i niebudynka-mieszkalnybudynka-mi niestanowiącybudynka-mi własności towarzystwa (na podstawie umów zlecenia). Ponadto, zgodnie z art. 30a ust. 1 ustawy, towarzystwo może wynająć lokal mieszkalny powiatowi, gminie lub związkowi międzygmin-nemu w celu podnajmowania tego lokalu osobie fizycznej, prowadzenia w nim mieszkania chronionego, o którym mowa w przepisach o pomocy społecznej, lub ulokowania w nim placówki opiekuńczo-wychowawczej. Zasady współdziałania towarzystwa z gminą lub gminami określa umowa (art. 31 zdanie drugie unfpbm). Podkreślenia wymaga, że lokale mieszkalne towarzystw budownictwa
społecz-42 Zob. szczegółowe rozważania w tym zakresie w: M. Szydło, op. cit., s. 367 n. Zob. odmienne
stanowisko, zgodnie z którym gmina może zakładać także spółki osobowe prawa handlowego w: C. Banasiński, M. Kulesza, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2002, s. 81. Z poglądem M. Szydły w znacznej części zgadza się J.J. Zięty w: Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 91–93 (zob. zawarte tam szczegółowe wywody).
43 Por. m.in. M. Pawełczyk, P. Sokal, Ustawa o niektórych formach popierania budownictwa
mieszkaniowego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 25.
44 Tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 255. 45 Zob. A. Doliwa, op. cit., s. 844–845.
46 Niestety, z reguły w towarzystwach budownictwa społecznego dominuje kapitał
publicz-ny. Dla przykładu, udziałowcem większościowym w Poznańskim Towarzystwie Budownictwa Społecznego (PTBS sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu) jest Miasto Poznań (99,9887% kapitału zakła-dowego), zob. http://www.ptbs.pl/www/index.php?option=com_content&view=article&id=46&Ite-mid=1 [dostęp: 27.06.2014].
nego nie wchodzą w skład mieszkaniowych zasobów gmin47. W konsekwencji należy zauważyć, że rola i zadania tak zwanego budownictwa społecznego jest niejako niezależna od zadań i obowiązków gmin. Ich realizacja przebiega równo-legle, niemniej można mówić o „przyjaznej koegzystencji”.
Jak wynika z przeprowadzonej analizy, gmina na każdym etapie gospodarki mieszkaniowej (poza sferę koncepcyjną w zakresie kształtowania polityki miesz-kaniowej) może realizować nałożone na nią zadania bądź samodzielnie, bądź po-przez powierzenie ich realizacji innych podmiotom (art. 3 ust.1 ugk)48. Powierze-nie to może nastąpić (w tym zakresie gmina cieszy się odpowiednią dyskrecją) także w trybie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym49 czy w trybie ustawy z dnia 9 stycznia 2009 roku o koncesji na roboty budowlane lub usługi50 (w zakre-sie budownictwa mieszkaniowego). W szczególności w tych przypadkach zasto-sowanie mogą znaleźć szczególne modele partnerstwa publiczno-prywatnego jak: BOR (buduj–eksploatuj–odnawiaj koncesję, ang. build–operate–renew), DBFO (projektuj–buduj–finansuj–eksploatuj, ang. design–build–finance–operate), BOT (buduj–eksploatuj–przekaż, ang. build–operate–transfer), BOO (buduj–posia-daj–ekploatuj, ang. build–own–operate) czy BTL (buduj–przekaż–dzierżaw, ang.
build–tranfer–lease)51.
WNIOSKI
Jak wynika z przeprowadzonej analizy obowiązujących w Polsce przepisów, gospodarka mieszkaniowa w całej rozciągłości, to jest budownictwo mieszkanio-we, zarządzanie istniejącymi zasobami, w tym modernizacja i remonty istnieją-cych zasobów oraz udostępnianie lokali zarówno wchodząistnieją-cych w skład własnych zasobów, jak i lokali należących do innych podmiotów osobom potrzebującym (gospodarstwom domowym z zasady o niskich dochodach; sfera podażowa), poza opracowywaniem właściwych planów wieloletnich i programów, regulacją zasad i kryteriów wynajmowania lokali oraz ustalaniem stawki czynszu najmu lokali (art. 21 ust. 1–5, art. 8 pkt 1 uopl), może być realizowana przez podmioty prywat-ne bądź przynajmniej z ich udziałem. Tak więc możliwe są także skrajprywat-ne opcje — sytuacja, w której gmina realizuje ciążące na niej zadania i obowiązki wynikające z uopl oraz usg, to jest zadanie tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty i obowiązki: dostarczania lokali socjalnych i lokali
47 Por. A. Doliwa, op. cit., s. 260, 262.
48 Celowość takiego rozwiązania kwestionuje M. Szydło, op. cit., s. 185–186. 49 Dz. U. z 2009 r., Nr 19, poz. 100 ze zm. Por. M. Szydło, op. cit., s. 242 n. 50 Dz. U. Nr 19, poz. 101 ze zm.
51 Por. I. Bojarska, PPP — nowe przepisy nowe szanse dla zarządzających,
http://www.budow-nictwo.abc.com.pl/czytaj/-/artykul/ppp-nowe-przepisy-nowe-szanse-dla-zarzadzajacych [dostęp: 18.06.2014].
zamiennych na warunkach określonych w ustawie, dostarczania lokali mieszkal-nych mieszkańcom o niskich dochodach i zapewnienia (wskazania) tymczasowe-go pomieszczenia albo nocletymczasowe-gowni, schroniska lub innej placówki zapewniają-cej miejsca noclegowe w przypadku wykonywania przez komornika obowiązku opróżnienia lokalu oraz ogólne zadanie realizacji budownictwa mieszkaniowego wyłącznie samodzielnie, przy wykorzystaniu jedynie własnych zasobów, a także taka sytuacja, w której gmina w całości wymienione zadania i obowiązki zle-ca podmiotowi czy podmiotom prywatnym w drodze umowy cywilnoprawnej (w tym w trybie uppp bądź w trybie ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi). Zakres podmiotowy kontrahenta gminy nie jest w żadnej z ustaw regla-mentowany czy ograniczony w inny sposób52.
Poza rozważaniami niniejszej publikacji pozostało wiele istotnych zagadnień, które w pełni zasługują na omówienie, na przykład problematyka gospodarowa-nia szczególnymi zasobami mieszkaniowymi, o odrębnym statusie prawnym, w postaci mieszkań chronionych, noclegowni, domów dla bezdomnych, w tym szczególne formy wsparcia finansowego państwa w tym zakresie53.
Należałoby także skupić uwagę na praktycznym funkcjonowaniu omawia-nych przepisów, to jest na analizie, jak w istocie — w jakiej formie i przy udzia-le czyjego kapitału — realizowana jest gospodarka mieszkaniowa różnych gmin w Polsce.
Wymienione zagadnienia winny stanowić przedmiot kolejnych badań i zna-leźć swe odzwierciedlenie w odrębnej pozycji.
COMMUNE’S HOUSING DEVELOPMENT. DIFFERENT WAYS OF CO OPER ATION
BETWEEN A PUBLIC AND A PRIVATE SECTOR OF ECONOMY
Summary
The article approaches the problem of housing development under the existing law in Poland. It defines both the material scope of the term “housing” and the personal scope of all units obliged under law to provide the inhabitants with a proper dwelling. Having analyzed the appropriate law, it is possible to state that housing, properly defined, is an obligatory task of a commune in Poland.
52 Zob. przykładowo art. 2 pkt 2 uppp, gdzie partnerem prywatnym może być każdy
przedsię-biorca, w tym przedsiębiorca zagraniczny. O tyle jedynie zakres podmiotowy kontrahentów gminy ograniczony jest do przedsiębiorców.
53 Zob. ustawa z dnia 8 grudnia 2006 r. o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych,
mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych. Zob. nadto: rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 26 października 2009 r. w sprawie finansowego wsparcia na tworzenie noclegowni i domów dla bezdomnych (Dz. U. Nr 183, poz. 1432) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie finansowego wsparcia na tworzenie lokali socjalnych, mieszkań chronionych i lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy niestanowiących lokali socjalnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1277 ze zm.).
Moreover, it belongs to the so-called tasks of a “public utility” character. Anyway, it must be under-lined there is no universal right to housing either under Polish Constitution or under any act of the Parliament. A cooperation between a commune and a private sector in terms of housing development is possible in may ways. On the one hand, there is a possibility to shift the whole development to a private sector. It may happen under the contract. On the other hand, there is a possibility a com-mune undertakes the housing development exclusively, without any participation of a private sector. If a commune decides to cooperate with a private sector in the housing development area, there are different kinds of public-private partnerships available, and among them there are: BOR (Build-Operate-Renew), DBFO (Design-Build-Finance-Operate), BOT (Build-Operate-Transfer), BOO (Build-Own-Operate), or BTL (Build-Tranfer-Lease).
