1Autor jest prezesem Agencji Nieruchomoœci Rolnych (e-mail: tnawrocki@anr.gov pl). 2Autor jest pracownikiem Agencji Nieruchomoœci Rolnych (e-mail: bpodgorski@anr.gov.pl).
WIEΠI ROLNICTWO, NR 2 (501) 2011
TOMASZ NAWROCKI1, BOGDAN PODGÓRSKI2
SPRZEDA¯ JAKO DOMINUJ¥CA FORMA
ROZDYSPONOWANIA TRWA£EGO ZASOBU
W£ASNOŒCI ROLNEJ SKARBU PAÑSTWA
Abstrakt. W artykule podjêto próbê przedstawienia dotychczasowych dzia³añ ANR w zakre-sie realizacji zadañ ustawowych, w tym rozdysponowania nieruchomoœci. Od pocz¹tku dzia-³alnoœci ANR trwale rozdysponowa³a 2,6 mln ha. Dominuj¹c¹ form¹ rozdysponowania grun-tów jest sprzeda¿. Pozostaj¹ce 2,1 mln ha podlega dalszym procesom prywatyzacji, grunty do sprzeda¿y pochodz¹ g³ównie z dzier¿awy, która ka¿dego roku pomniejsza siê œrednio o 100 tys. ha. Analizê przeprowadzono na podstawie danych pochodz¹cych g³ównie z rapor-tów z dzia³alnoœci Agencji Nieruchomoœci Rolnych, opracowañ wewnêtrznych i dostêpnej literatury przedmiotu. Zaprezentowane wyniki œwiadcz¹ o du¿ym zaanga¿owaniu ANR w proces trwa³ego rozdysponowania nieruchomoœci, przy istniej¹cych ograniczeniach doty-cz¹cych Zasobu WRSP.
S³owa kluczowe: sprzeda¿ gruntów ornych, dzier¿awa gruntów, przetargi publiczne, funk-cje i zadania ANR.
WPROWADZENIE
Agencja W³asnoœci Rolnej Skarbu Pañstwa od 2003 roku dzia³aj¹ca jako Agencja Nieruchomoœci Rolnych (ANR) zosta³a powo³ana na mocy Ustawy o gospodarowaniu nieruchomoœciami rolnymi Skarbu Pañstwa [1991]. Przejmo-wane przez Agencjê, g³ównie po zlikwidowanych PPGR, mienie rolne Skarbu Pañstwa utworzy³o Zasób W³asnoœci Rolnej Skarbu Pañstwa (dalej Zasób).
Ustawa okreœla wymienione poni¿ej podstawowe zadania Agencji w zakresie zagospodarowania mienia Zasobu:
– tworzenie warunków sprzyjaj¹cych racjonalnemu wykorzystaniu potencja³u produkcyjnego Zasobu,
– restrukturyzacjê oraz prywatyzacjê mienia Skarbu Pañstwa u¿ytkowanego na cele rolnicze,
– obrót nieruchomoœciami i innymi sk³adnikami maj¹tku Skarbu Pañstwa u¿yt-kowanymi na cele rolne,
– administrowanie zasobami maj¹tkowymi Skarbu Pañstwa przeznaczonymi na cele rolne,
– zabezpieczenie maj¹tku Skarbu Pañstwa.
– inicjowanie prac urz¹dzeniowo-rolnych na gruntach Skarbu Pañstwa oraz po-pieranie organizowania na gruntach Skarbu Pañstwa prywatnych gospodarstw rolnych.
Celem niniejszego artyku³u jest przedstawienie dzia³añ Agencji w zakresie rozdysponowania nieruchomoœci Zasobu WRSP. Lata 2004–2010, wymieniane jako okres od przyst¹pienia Polski do Unii Europejskiej, charakteryzowa³y siê znacznym wzrostem cen gruntów rolnych, zwiêkszeniem popytu na grunty, szczególnie na zakup nieruchomoœci rolnych, i utrzymuj¹cym siê poziomem sprzeda¿y oko³o 100 tys. ha rocznie.
Widoczne jest zjawisko malej¹cej roli dzier¿aw jako formy rozdysponowania. Sprzeda¿ jest g³ówn¹ form¹ rozdysponowania nieruchomoœci, przy istniej¹cych wielu ograniczeniach. Zmniejszy³a siê skutecznoœæ przetargów do poziomu 20%. Przedstawiono dotychczasowe zagospodarowanie przejêtych gruntów, wskazano tak¿e czynniki ograniczaj¹ce mo¿liwoœci trwa³ego rozdysponowania nieruchomoœci Skarbu Pañstwa, co ilustruje z³o¿onoœæ procesów, jakie towarzy-sz¹ tej procedurze.
GOSPODAROWANIE ZASOBEM WRSP
G³ówne formy trwa³ego zagospodarowania mienia Zasobu to sprzeda¿, nieod-p³atne przekazanie uprawnionym podmiotom oraz wniesienie mienia aportem do spó³ek prawa handlowego (rysunek 1). Podstawow¹ form¹ nietrwa³ego roz-dysponowania gruntów Zasobu pozostaje nadal dzier¿awa, która by³a dominuj¹-cym sposobem zagospodarowywania gruntów Zasobu w pocz¹tkowym okresie dzia³ania Agencji, gdy brak kapita³u inwestycyjnego w rolnictwie ogranicza³ po-pyt na nabywanie gruntów.
Od pocz¹tku swego dzia³ania Agencja sprzeda³a z Zasobu WRSP nierucho-moœci o powierzchni 2077,7 tys. ha gruntów, tj. 43,8% powierzchni przejêtej do Zasobu WRSP.
W ca³ym okresie dzia³ania Agencji na ogóln¹ liczbê 238,7 tys. umów sprze-da¿y zawartych do koñca grudnia 2010 roku3blisko po³owa (108,7 tys. umów – 45,5%) dotyczy nieruchomoœci do 1 ha, a kolejne 94,7 tys. umów (39,7%) za-warto na zakup gruntów w przedziale od 1 do 10 ha. Na grunty o powierzchni 3 Bez transakcji obejmuj¹cych grunty pod budynkami, tak¿e mieszkalnymi, wyodrêbnionymi obiektami, wodami, s³u¿¹cymi do wydobywania kopalin itp, jak te¿ grunty nierolne.
od 10 do 100 ha zawarto 32,8 tys. umów (13,7%), a na sprzeda¿ nieruchomoœci o powierzchni przekraczaj¹cej 100 ha – 2477. W okresie 2007–2010 dominuj¹-c¹ form¹ rozdysponowania gruntów jest sprzeda¿ (rysunek 2) realizowana na poziomie 100 tys. ha rocznie. Niewielki area³ podlega nieodp³atnym przekaza-niom na rzecz uprawnionych podmiotów, natomiast wydzier¿awianie jest zjawi-skiem malej¹cym.
Sprzeda¿ gruntów odbywa siê w formie przetargowej i bezprzetargowej. W latach 2007–2010 sprzeda¿ uprawnionym podmiotom bez przetargu (g³ównie RYSUNEK 1. Rozdysponowanie gruntów Zasobu WRSP [tys. ha], stan na 31.12.2010 r. (na podstawie
da-nych ANR)
FIGURE 1. APS land distribution as to 31.12.2010 [x1000 ha] (by ANR data) do rozdysponowania 314 inne 108 przekazane nieodp³atnie 563 dzier¿awa 1587 sprzedane 2078 grunty obce 90
RYSUNEK 2. Rozdysponowanie (sprzeda¿, przekazanie nieodp³atne, wydzier¿awienie) gruntów Zasobu WRSP w latach 2007–2010 [tys. ha] (na podstawie danych ANR)
FIGURE 2. APS land distribution (sale, free distributiion, lease) in 2007–2010 [x1000 ha] (by ANR data) sprzedane 103,7 sprzedane 78,2 sprzedane 102,4 sprzedane 98,6 przekazane nieodp³atnie 9,2 przekazane nieodp³atnie 7,0 przekazane nieodp³atnie 9,3 przekazane nieodp³atnie 5,3 wydzier¿awione 41,8 wydzier¿awione 28,0 wydzier¿awione 19,0 wydzier¿awione 17,2 0 20 40 60 80 100 120 2007 2008 2009 2010
dzier¿awcom w ramach przys³uguj¹cego im prawa pierwszeñstwa nabycia) utrzymywa³a siê œrednio na poziomie 54%, natomiast udzia³ sprzeda¿y przetar-gowej wyniós³ w omawianym okresie 46%. Ustawa o gospodarowaniu nierucho-moœciami rolnymi Skarbu Pañstwa [1991], a tak¿e inne przepisy upowa¿niaj¹ b¹dŸ zobowi¹zuj¹ Agencjê do nieodp³atnego przekazywania czêœci gruntów Za-sobu uprawnionym podmiotom. W okresie swego funkcjonowania Agencja przekaza³a nieodp³atnie 563 tys. ha, w tym: ponad 52,0 tys. ha gruntów jednost-kom samorz¹du terytorialnego z ró¿nych tytu³ów (g³ównie gminom), ponad 152,2 tys. ha Lasom Pañstwowym, ponad 84,6 tys. ha koœcielnym osobom praw-nym ró¿nych wyznañ i oko³o 47,6 tys. ha inpraw-nym uprawniopraw-nym podmiotom. Przekazano równie¿ uprawnionym podmiotom grunty „obce”4 o powierzchni 172,3 tys. ha.
W transakcjach sprzeda¿y gruntów rolnych organizowanych przez Agencjê po 2001 roku obserwuje siê systematyczny wzrost ceny (rysunek 3). W latach 2001–2010 nast¹pi³ czterokrotny wzrost cen – z 3414 z³ za 1 ha w 2001 roku do 15 281 z³ na koniec ubieg³ego roku. W 2010 roku nast¹pi³o wyhamowanie cen sprzeda¿y gruntów Zasobu. Mo¿na to oceniaæ jako „od³o¿ony” efekt kry-zysu na rynku nieruchomoœci rolnych widoczny w niektórych krajach Europy ju¿ na pocz¹tku 2008 roku. Od tego bowiem czasu uleg³o zahamowaniu
o¿y-RYSUNEK 3. Ceny za grunty uzyskiwane przez ANR i w obrocie prywatnym (na podstawie danych ANR i GUS)
FIGURE 3. Agricultural land prices by ANR and on private market by GUS (by ANR and GUS data)
4S¹ to grunty, które z mocy prawa przesz³y w zarz¹d lub na w³asnoœæ innych podmiotów, lecz nie zosta³y jeszcze protokolarnie przejête. W tej powierzchni dominuj¹ grunty pokryte wodami p³yn¹-cymi, fizycznie nieprzejête jeszcze z Zasobu przez regionalne zarz¹dy gospodarki wodnej i mar-sza³ków województw.
wienie w obrocie gruntami rolnymi obserwowane w Europie w latach 2006–2007. Stagnacja lub spadek cen gruntów rolnych na rynkach nierucho-moœci w wiêkszoœci krajów Europy wynika³y ze spadku dochodów rolników oraz zaostrzenia kryteriów przyznawania kredytów, a nawet wstrzymania ak-cji kredytowania zakupów gruntów rolnych przez banki w niektórych krajach [Sikorska i in. 2010]. Nie bez znaczenia by³a tak¿e wiêksza poda¿ na rynku, jak¹ przygotowa³a Agencja.
Na koniec 2010 roku w Zasobie pozosta³o 2,1 mln ha, ale area³, który w nad-chodz¹cych latach mo¿e byæ przeznaczony do sprzeda¿y, pomniejszaj¹ nastêpu-j¹ce kategorie gruntów:
– obce grunty w Zasobie,
– grunty w wieczystym u¿ytkowaniu i trwa³ym zarz¹dzie,
– grunty w dzier¿awie spó³ek hodowli roœlin i zwierz¹t, nad którymi Agencja pe³ni nadzór w³aœcicielski,
– grunty, które nie mog¹ byæ sprzedane dotychczasowym dzier¿awcom z uwagi na ustawowy limit maksymalnego zakupu 500 ha gruntów Zasobu (liczony w³¹cznie z gruntami bêd¹cymi w dotychczasowym posiadaniu nabywcy), – grunty „objête blokadami”, o nieuregulowanym stanie prawnym,
zarezerwo-wane na cele publiczne, nieprzeznaczane do sprzeda¿y z uwagi na trwaj¹ce prace planistyczne, wymagaj¹ce zbadania na obecnoœæ kopalin i zaplanowania przebiegu dróg itp.
Powierzchnia gruntów Zasobu, które nie s¹ obci¹¿one wy¿ej wymienionymi ograniczeniami w ich dystrybucji, oceniana jest na oko³o 1,2 mln ha. Sprzeda¿ gruntów w trybie bezprzetargowym w ostatnim okresie kszta³towa³a siê na poziomie ponad 50 tys. ha rocznie. Bior¹c pod uwagê powierzchniê area³u zaproponowanego do sprzeda¿y w trybie przetargowym oraz bezprzetargowym (pierwszeñstwo nabycia dla dzier¿awców), mo¿na przyj¹æ, ¿e w procesie przy-gotowania gruntów do sprzeda¿y przez ANR w 2010 roku bylo blisko 300 tys. ha. Ocenia siê, ¿e w proces przygotowania do sprzeda¿y zaanga¿owane jest 25% dyspozycyjnej powierzchni Zasobu.
Obecnie w niektórych rejonach naszego kraju wystêpuje popyt na grunty, jed-nak czêsto brak jest tam gruntów „wolnych”, które dotychczas nie zosta³y roz-dysponowane.
Proces pozyskiwania i udostêpniania przez Agencjê gruntów na powiêkszanie gospodarstw rodzinnych odbywa siê poprzez nastêpuj¹ce dzia³ania:
– przetargi na sprzeda¿ i dzier¿awê gruntów Zasobu, w tym przetargi ograniczo-ne organizowaograniczo-ne wy³¹cznie dla rolników powiêkszaj¹cych gospodarstwa ro-dzinne,
– sprzeda¿ rolnikom indywidualnym na podstawie prawa pierwszeñstwa w na-byciu przys³uguj¹cego dzier¿awcom nieruchomoœci,
– wy³¹czenia gruntów z wiêkszych obszarowo nieruchomoœci objêtych umowa-mi dzier¿awy, z przeznaczeniem na powiêkszanie area³u istniej¹cych gospo-darstw indywidualnych,
– nabywanie gruntów na rynku na podstawie prawa pierwokupu i tzw. prawa wykupu okreœlonych w Ustawie o kszta³towaniu ustroju rolnego [2003],
rów-nie¿ z przeznaczeniem na rozdysponowanie w drodze sprzeda¿y gospodar-stwom rolnym.
Wy³¹czanie gruntów z wiêkszych obszarowo dzier¿aw nastêpuje na podsta-wie tzw. klauzul wy³¹czeniowych (przy mo¿liwoœci wy³¹czenia do 20% wy-dzier¿awionej powierzchni) zawartych w umowach wiêkszych obszarowo nieru-chomoœci rolnych. Dotyczy to wszystkich umów, w których uwzglêdniona zo-sta³a przez strony umowy taka mo¿liwoœæ. Wy³¹czenia nie dotycz¹ sytuacji, w których dzier¿awca jest rolnikiem indywidualnym prowadz¹cym gospodar-stwo rodzinne w rozumieniu Ustawy [2003]. Dokonywane wy³¹czenia nie mog¹ prowadziæ do zmniejszenia powierzchni gospodarstwa rodzinnego do poziomu poni¿ej 300 ha UR (razem z gruntami stanowi¹cymi w³asnoœæ rolnika indywidu-alnego).
Podstawowymi kierunkami rozdysponowywania nieruchomoœci Skarbu Pañ-stwa przejêtych do Zasobu WRSP pozostaj¹ nadal sprzeda¿, obecnie dominuj¹-ca jako forma rozdysponowania, oraz dzier¿awa, realizowane g³ównie w trybie przetargów publicznych (³¹cznie od pocz¹tku dzia³alnoœci Agencji przeprowa-dzono ich 936 tysiêcy). Od po³owy 1999 roku, tj. od powstania prawnej mo¿li-woœci organizowania przetargów ograniczonych, do koñca 2010 roku rozstrzy-gniêto 8,8 tys. przetargów ograniczonych na sprzeda¿ 130 tys. ha oraz 7,2 tys. przetargów ograniczonych na dzier¿awê 185 tys. ha gruntów Zasobu. Nie ozna-cza to, ¿e w trwa³ym zagospodarowaniu wymienionej „dyspozycyjnej” po-wierzchni gruntów Zasobu nie wystêpuj¹ inne bariery i ograniczenia. Obecnie, miêdzy innymi, wa¿nym ograniczeniem jest spadaj¹ca skutecznoœæ przetargów na sprzeda¿ gruntów Zasobu. W celu zwiêkszenia sprzeda¿y Agencja oferuje co-raz wiêksz¹ powierzchniê w przetargach, co wi¹¿e siê z organizowaniem coco-raz wiêkszej liczby przetargów na sprzeda¿ (rysunek 4).
Liczba organizowanych przetargów roœnie znacz¹co w latach 2007–2010 . W 2010 roku ANR podwoi³a ich liczbê w porównaniu z 2007 rokiem. Przepro-wadzenie 88 tys. przetargów w 2010 roku da³o efekt sprzeda¿y ponad 40 tys. ha, RYSUNEK 4. Liczba przeprowadzonych przetargów na sprzeda¿ w latach 2007–2010 (na podstawie danych
ANR)
FIGURE 4. Number of sale tenders held in 2007–2010 (by ANR data)
45 628 51 838 72 696 87 966 0 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000 90 000 100 000 2007 2008 2009 2010
podczas gdy w latach 2007–2008 dla osi¹gniêcia takiego rezultatu wystarczy³o 50 tys. przetargów. Jest to skutkiem naturalnego wyczerpywania siê powierzch-ni gruntów Zasobu – Agencja oferuje na przetargach mpowierzch-niejsze, powierzch-ni¿ mia³o to miej-sce kilka lat temu, dzia³ki gruntów, o s³abszej bonitacji.
W 2010 roku zaoferowano do sprzeda¿y na przetargach prawie 175 tys. ha (rysunek 5), z czego co czwarty oferowany hektar znalaz³ nabywcê. Oznacza to koniecznoœæ ponoszenia znacznie wiêkszych nak³adów pracy zwi¹zanych z przygotowaniem i przeprowadzeniem przetargów w porównaniu z 2007 i 2008 rokiem, aby sprzedaæ podobn¹ powierzchniê.
Skutecznoœæ przetargów mierzona stosunkiem powierzchni oferowanej do powierzchni, na któr¹ wy³oniono kandydatów na nabywców, wynosi³a: 56% w 2007 roku, 42% w 2008 roku, 29% w 2009 roku i 25% w 2010 roku. Ofero-wane grunty mog¹ byæ nabyOfero-wane z Zasobu WRSP do 2013 roku na warunkach preferencyjnych. Rolnicy mog¹ korzystaæ z kredytów preferencyjnych z dop³at¹ Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – o kredyt preferencyjny mog¹ staraæ siê rolnicy, którzy planuj¹ zakupiæ grunty rolne albo zak³adaj¹ lub powiêkszaj¹ gospodarstwo rodzinne. Wtedy realne oprocentowanie dla rolników wynosi 2%, resztê dop³aca ARiMR. Obecnie takich kredytów udziela 8 banków. Mog¹ oni równie¿ korzystaæ z roz³o¿enia przez ANR p³atnoœci na raty.
Jest te¿ mo¿liwoœæ zakupu gruntów na raty od Agencji. Je¿eli nabywca chce skorzystaæ z takiej mo¿liwoœci, to musi wp³aciæ 20% wartoœci nieruchomoœci przed podpisaniem umowy, a reszta nale¿noœci zostanie mu roz³o¿ona maksy-malnie na 15 lat. Oprocentowanie w tym przypadku zale¿y od sposobu nabywa-nia gruntów. I tak 4-procentowe odsetki przys³uguj¹ w przypadku zakupu grun-tów na powiêkszenie lub utworzenie gospodarstwa, jeœli grunty by³y kupione w trybie przetargowym. Natomiast w przypadku nabywania w ramach pierw-RYSUNEK 5. Powierzchnia oferowana i rozstrzygniêta w przetargach na sprzeda¿ [ha] w latach 2007–2010
(na podstawie danych ANR)
FIGURE 5. Area offered and sold on sale tenders in 2007–2010 [ha] (by ANR data) 82 412 46 423 73 520 31 029 126 507 37 092 174 687 43 834 0 50 000 100 000 150 000 200 000 2007 2008 2009 2010 oferowana rozstrzygniêta
szeñstwa (dotyczy to g³ównie dzier¿awców) oprocentowanie wynosi aktualnie 5,26%.
Równie¿ sprzeda¿ nieruchomoœci nierolnych mo¿e odbywaæ siê z roz³o¿e-niem na raty. Podmioty zainteresowane zakupem terenów inwestycyjnych od Agencji mog¹ skorzystaæ z roz³o¿enia na raty ceny sprzeda¿y. Mo¿liwoœæ ta po-jawia siê wy³¹cznie przy sprzeda¿y w trybie przetargowym i dopiero w kolejnym przetargu, je¿eli poprzedzaj¹cy nie zosta³ rozstrzygniêty. Wówczas cenê sprze-da¿y mo¿na roz³o¿yæ tylko na roczne raty wyra¿one w mierniku pieniê¿nym, przy czym wysokoœæ pierwszej wp³aty nie mo¿e byæ ni¿sza ni¿ 50%, a okres sp³aty ca³ej nale¿noœci nie d³u¿szy ni¿ 5 lat. Nale¿noœæ roz³o¿ona na roczne ra-ty w mierniku pieniê¿nym podlega oprocentowaniu na zasadach obowi¹zuj¹cych w Agencji w zró¿nicowanej wysokoœci, w zale¿noœci od rodzaju sprzedawanej nieruchomoœci i trybu sprzeda¿y.
Pozytywne rozpatrzenie wniosku oferenta o roz³o¿enie ceny sprzeda¿y na ra-ty mo¿liwe jest wtedy, gdy w og³oszeniu przetargu podana by³a taka mo¿liwoœæ oraz gdy spe³nienia³ on dwa warunki: nieposiadania wymagalnych lub prolon-gowanych zobowi¹zañ finansowych wobec Agencji oraz przed³o¿enia odpo-wiedniego zabezpieczenia zap³aty ceny sprzeda¿y. W przypadkach gdy podmiot nabywaj¹cy nie wywi¹zuje siê nale¿ycie z innych ni¿ finansowe zobowi¹zañ wynikaj¹cych z umów zawartych z Agencj¹, nie uzyska on tak¿e zgody na roz-³o¿enie na raty ceny sprzeda¿y nieruchomoœci nierolnej.
Aktualnie w Agencji pozostaje 314 tys. ha gruntów Zasobu, które nie posia-daj¹ ¿adnej formy rozdysponowania. Grunty te sukcesywnie przygotowywane s¹ do sprzeda¿y lub dzier¿awy. Czêœæ z nich kwalifikuje siê do zagospodarowa-nia innego ni¿ rolnicze, w tym pod zalesienie. Szacunek mo¿liwych kierunków przeznaczenia gruntów nierozdysponowanych wskazuje, ¿e do zagospodarowa-nia rolniczego kwalifikowa³o siê oko³o 209 tys. ha (67%). Nieruchomoœci te sk³adaj¹ siê z 540 tysiêcy dzia³ek o œredniej powierzchni 0,56 ha. Charakteryzu-j¹ siê znacznym wspó³czynnikiem rozproszenia i – jak siê wydaje – bêd¹ mia³y niewielki wp³yw na poprawê struktury obszarowej w rolnictwie.
MALEJ¥CA ROLA DZIER¯AW W ROZDYSPONOWANIU GRUNTÓW ZASOBU WRSP
Wed³ug stanu na 31 grudnia 2010 roku, w dzier¿awie znajdowa³o siê 1587 tys. ha (76% powierzchni Zasobu). Dzier¿awcy mieli zawarte 90,7 tys. umów, z czego prawie 88 tys. stanowi³y dzier¿awy powiêkszaj¹ce istniej¹ce gospodar-stwa. Œrednia wysokoœæ czynszu dla trwaj¹cych umów dzier¿awy na koniec 2010 roku wynios³a 2,9 dt pszenicy za 1 ha za grunty, a dla umów dzier¿awy za-wieranych w 2010 roku przez ANR przeciêtny czynsz dzier¿awny wyniós³ 7,7 dt pszenicy za 1 ha. Najwiêkszy area³ gruntów zosta³ wydzier¿awiony w latach 1993–1996 (rysunek 6). W kolejnych latach proces wydzier¿awiania kontynu-owano, jednak nastêpowa³y równie¿ powroty z dzier¿aw. Grunty te by³y przed-miotem sprzeda¿y, nieodp³atnego przekazania lub ponownie je wydzier¿awiano w sytuacji, kiedy istnia³y ograniczenia w zakresie trwa³ego rozdysponowania.
W 2010 roku wydzier¿awiono ogó³em 17,2 tys. ha, w 2009 roku – 19,0 tys. ha, a w 2008 roku – 28 tys. ha. Area³ wydzier¿awianych gruntów maleje w ostatnich latach. W pocz¹tkowym okresie funkcjonowania Agencji umowy zawierane na dzier¿awê dzia³ek rolnych do 1 ha stanowi³y prawie 45% liczby wszystkich umów, natomiast w umowach zawieranych w 2010 roku dzier¿awy na tak ma³e nieruchomoœci stanowi³y ju¿ tylko oko³o 28% ogólnej liczby za-wartych umów (w 2009 roku – 26%). Równie¿ w grupie obszarowej 1–10 ha liczba zawieranych umów dzier¿awy by³a na poziomie 2009 roku, tj. 41% (43% w 2008 roku), a udzia³ umów w grupie obszarowej 10–100 ha wyniós³ odpowiednio 29 i 35% w 2008 roku i 32% w 2009 roku.
Spadek liczby zawieranych umów dzier¿awy relatywnie ma³ych nieruchomo-œci jest w du¿ym stopniu inspirowany przez sam¹ Agencjê, co jest podyktowane przes³ankami organizacyjnymi i finansowymi. Obs³uga formalna du¿ej liczby ma³ych dzier¿aw anga¿uje znaczne si³y pracowników, a tak¿e generuje istotn¹ czêœæ kosztów (korespondencja, nadzór w³aœcicielski), co powoduje, ¿e jest ona nieadekwatnie kosztowna w stosunku do uzyskiwanych przychodów z czynszu. Zintensyfikowanie prac na rzecz zdecydowanego ograniczenia zawierania umów na ma³e powierzchnie (do 5 ha) i przeznaczania takich nieruchomoœci w pierw-szej kolejnoœci do sprzeda¿y (m.in. dotychczasowym dzier¿awcom) da³o pozy-tywne efekty. Liczba umów dzier¿awy niewielkich obszarowo systematycznie maleje. W 2010 roku liczba umów dzier¿awy zmniejszy³a siê o 11,2 tys., w tym w grupie obszarowej do 10 ha o 10,4 tys. (jest to 93% liczby umów, które ule-g³y zmniejszeniu w 2010 roku). W latach 2008–2010 liczba umów dzier¿awy zmniejszy³a siê o 30 tysiêcy.
W celu przyspieszenia procesu sprzeda¿y nieruchomoœci oraz zwiêkszenia oferty gruntów do sprzeda¿y w trybie przetargowym, przede wszystkim w prze-targach ograniczonych dla rolników, w Agencji zosta³y opracowane wytyczne, dotycz¹ce zasad wydzier¿awiania i przed³u¿ania umów dzier¿aw. Wytyczne te zosta³y zaakceptowane przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W ich myœl nieruchomoœci powracaj¹ce z rozwi¹zanych b¹dŸ wygas³ych umów dzier-¿awy, podobnie jak nieruchomoœci pozostaj¹ce do zagospodarowania, przezna-RYSUNEK 6. Dzier¿awa gruntów Zasobu WRSP w latach 1992–2010 (na podstawie danych ANR) FIGURE 6. APS land lease in 1992–2010 (by ANR data)
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1 000 1 100 1 200 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 [tys. ha] grunty wydzier¿awione grunty powracaj¹ce z dzier¿aw
czane s¹ sprzeda¿y. Do dzier¿awy kierowane s¹ jedynie nieruchomoœci, które ze wzglêdu na wiele wystêpuj¹cych uwarunkowañ i ograniczeñ formalno-pra-wnych, gospodarczych i organizacyjnych nie mog¹ byæ obecnie skierowane do sprzeda¿y. Jednoczeœnie z uwagi na koniecznoœæ istotnego przyspieszenia pro-cesu trwa³ego rozdysponowania mienia Zasobu nie tylko wydzier¿awianie nie-ruchomoœci Zasobu, ale i przed³u¿anie dotychczasowych umów stosowane jest w ograniczonym zakresie, tak aby nie stanowiæ bariery dla dzia³añ prywatyza-cyjnych. Maj¹c powy¿sze na uwadze, umowy dzier¿awy zawierane s¹ na okres nie d³u¿szy ni¿ 6 lat, przed³u¿ane zaœ na okres kolejnych 3 lat. Ewentualne wy-d³u¿enie tych okresów mo¿e mieæ miejsce w wyj¹tkowo uzasadnionych przy-padkach (np. nieruchomoœæ wymaga poniesienia znacznych nak³adów finanso-wych, dzier¿awca uczestniczy w programach finansowanych z Europejskiego Funduszu na rzecz Rozwoju Rolnictwa).
ROLA AGENCJI W PROCESIE PRZEMIAN STRUKTURY OBSZAROWEJ GOSPODARSTW ROLNYCH
Maj¹c na uwadze stosowane w praktyce przez Agencjê zasady restrukturyza-cji przejêtych nieruchomoœci, mo¿na z du¿ym prawdopodobieñstwem przyj¹æ, ¿e nieruchomoœci Zasobu do 100 ha, przewa¿nie nieposiadaj¹ce „infrastruktury produkcyjnej”, s³u¿¹ przede wszystkim powiêkszeniu powierzchni ju¿ istniej¹-cych gospodarstw [Nawrocki 2008]. Nabywcy i dzier¿awcy takich nieruchomo-œci na koniec 2010 roku u¿ytkowali oko³o 1,77 mln ha gruntów z Zasobu zaku-pionych i dzier¿awionych na podstawie ponad 324 tys. umów (przeciêtnie oko-³o 5,4 ha na 1 umowê). Natomiast nabywcy i dzier¿awcy du¿ych, zorganizowa-nych nieruchomoœci Zasobu, o obszarach przekraczaj¹cych 100 ha, na koniec grudnia 2010 roku u¿ytkowali 1,8 mln ha gruntów Zasobu na podstawie 5,2 tys. umów (przeciêtnie oko³o 350 ha na 1 umowê). Dane te œwiadcz¹ o wyraŸnym wp³ywie Agencji na zmiany struktury agrarnej w powiêkszaniu i tworzeniu go-spodarstw rolnych w skali ca³ego kraju. W efekcie nastêpowa³a poprawa struk-tury agrarnej.
Od dnia 16 lipca 2003 roku Agencja realizuje zadania wynikaj¹ce z Ustawy o kszta³towaniu ustroju rolnego [2003]. Uregulowania prawne wp³ynê³y na mo-dyfikacjê dotychczasowej prywatyzacyjno-socjalnej misji Agencji [Ciodyk 2004]. Wykorzystuj¹c prawne uregulowania, Agencja uzyska³a mo¿liwoœæ spra-wowania swego rodzaju kontroli nad czêœci¹ obrotu nieruchomoœciami rolnymi na rynku prywatnym poprzez mo¿liwoœæ podejmowania w uzasadnionych przy-padkach interwencji wspieraj¹cej przemiany strukturalne w rolnictwie. Zasadni-cze cele ustawy to wp³ywanie na poprawê struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdzia³anie nadmiernej koncentracji nieruchomoœci rolnych oraz zapewnienie prowadzenia dzia³alnoœci rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach.
Istota ustawy o kszta³towaniu ustroju rolnego sprowadza siê do tego, ¿e pre-feruje ona nabywanie nieruchomoœci rolnych przez gospodarstwa rodzinne. Na-stêpuje to z jednej strony poprzez rezygnacjê przez pañstwo z kontroli nad
trans-akcjami, gdzie nabywcami s¹ rolnicy indywidualni powiêkszaj¹cy gospodarstwa rodzinne, a z drugiej poprzez umo¿liwienie tym rolnikom uczestniczenia w prze-targach ograniczonych organizowanych przez ANR na sprzeda¿ lub dzier¿awê. Dotyczy to nie tylko nieruchomoœci nabytych na podstawie ustawy, lecz równie¿ czêœci nieruchomoœci przejêtych po by³ych ppgr i z by³ego Pañstwowego Fun-duszu Ziemi. Grunty pozyskane z tych Ÿróde³ s³u¿¹ powiêkszaniu gospodarstw rodzinnych.
Do koñca 2010 roku skorzystano na podstawie powy¿szej ustawy z prawa pierwokupu i odkupu, interweniuj¹c na rynku prywatnym w odniesieniu do 14,2 tys. ha. Nieruchomoœci nabywane w ramach ustawy o kszta³towaniu ustroju rolnego rozdysponowywane s¹ w trybie przetargów ograniczonych – g³ównie poprzez sprzeda¿ rolnikom indywidualnym powiêkszaj¹cym gospodarstwa ro-dzinne. Zakupione nieruchomoœci w znacznej czêœci ju¿ rozdysponowano, w tym: 7,9 tys. ha sprzedano, a 0,8 tys. ha pozostawa³o w dzier¿awie. Pozosta³e powierzchnie znajduj¹ siê w trakcie przygotowania do rozdysponowania. W okresie od 2003 roku do lipca 2010 roku ponad 80% wp³ywaj¹cych umów dotyczy³o powierzchni do 1 ha. Umowy te nie mia³y znaczenia z punktu widze-nia kszta³towawidze-nia struktury agrarnej rolnictwa w Polsce. Powodowa³y natomiast dla kontrahentów wyd³u¿enie czasu zawarcia umowy przeniesienia prawa w³a-snoœci, a dla Agencji – znaczne koszty i nak³ady pracy.
Po nowelizacji tej ustawy, tj. od 8 lipca 2010 roku, do Agencji wp³ywaj¹ je-dynie umowy zamierzonych transakcji przeniesienia prawa w³asnoœci nierucho-moœci o powierzchni powy¿ej 5 ha. Wprowadzone zmiany legislacyjne da³y ju¿ efekt w drugim pó³roczu 2010 roku, kiedy to wp³ynê³o o 95% mniej umów wa-runkowych w porównaniu z analogicznym okresem 2009 roku.
W latach 1996–2007 w Polsce nastêpowa³ proces zmniejszania siê liczby i area³u gospodarstw rolnych o bardzo ma³ym obszarze (1–5 ha UR), ma³ych ob-szarowo (5–10 ha UR) oraz o œrednim obszarze (10–20 ha UR) – tabela 1. Jed-noczeœnie nastêpowa³ wzrost w gospodarstwach wiêkszych obszarowo. Wed³ug Dzuna [2009], w obszarze przemian w strukturze obszarowej gospodarstw rol-nych mo¿na stwierdziæ, ¿e w okresie poakcesyjnym widoczna jest stagnacja za-równo w strukturze gospodarstw, jak i w strukturze u¿ytkowania gruntów. Oce-nia on, ¿e jedn¹ z g³ównych tego przyczyn jest brak poda¿y ziemi, który wi¹¿e siê miêdzy innymi z malej¹cym Zasobem WRSP oraz oczekiwanym wzrostem cen gruntów. Wejœcie Polski do UE, a przede wszystkim dop³aty wp³ynê³y nega-tywnie na dynamikê poprawy w strukturze obszarowej gospodarstw prowadz¹-cych produkcjê roln¹. Wed³ug Dzuna mo¿na przyj¹æ, ¿e s¹ to zjawiska przejœciowe.
Oceniaj¹c dotychczasow¹ dzia³alnoœæ Agencji w zakresie wp³ywu na powiêk-szanie i tworzenie gospodarstw rolnych, nale¿y stwierdziæ, ¿e wprowadzenie na rynek prawie 4 mln ha gruntów pozwoli³o na powiêkszenie znacznej liczby ist-niej¹cych gospodarstw rolnych i utworzenie oko³o 5,2 tys. nowych gospodarstw wiêkszych obszarowo.
TABELA 1. Przemiany w strukturze obszarowej gospodarstw rolnych oraz w strukturze u¿ytkowania gruntów rolnych
TABLE 1. Changes in area structure of agricultural farms and in structure of agricultural land use Gospodarstwa wed³ug grup obszarowych [ha UR]
Rok do 1 1–5 5–10 10–20 20–30 30–50 > 50
Liczba [tys.] struktura gospodarstw [% ogó³u]
1996 1019,733,2 1130,336,9 521,117,0 306,910,0 55,91,8 19,80,7 12,70,4 2002 977,1 1146,9 426,9 266,6 64,3 31,7 19,8 33,3 39,1 14,5 9,1 2,2 1,1 0,7 2005 946,7 1032,4 388,5 245,0 64,4 34,7 21,5 34,6 37,7 14,2 9,0 2,4 1,3 0,8 2007 771,129,9 1036,940,3 400,115,5 244,29,5 65,32,5 37,41,4 24,10,9 Powierzchnia gruntów rolnych [tys. ha] i ich struktura [%] w gospodarstwach rolnych
1996 380,0 2851,1 3715,6 4166,2 1327,3 729,7 4178,6 2,2 16,4 21,4 24,0 7,6 4,2 24,1 2002 396,5 2764,5 3031,6 3656,3 1541,1 1181,4 4327,7 2,3 16,4 17,9 21,6 9,1 7,0 25,6 2005 378,42,4 2533,815,9 2762,617,4 3364,921,1 1552,59,8 1304,58,2 4009,425,2 2007 330,82,0 2604,316,1 2838,217,5 3357,120,7 1572,19,7 1397,28,6 4077,325,2 ród³o: Dzun [2009]. PODSUMOWANIE
Agencja jest pañstwow¹ instytucj¹, której g³ównym zadaniem jest prywaty-zacja maj¹tku pañstwowego w rolnictwie i racjonalne gospodarowanie powie-rzonym mieniem Skarbu Pañstwa. Po okresie minionych 19 lat jej dzia³alnoœci nale¿y stwierdziæ, i¿ tak z³o¿onych i zdywersyfikowanych zadañ, jakie wykonu-je Agencja, nie mia³a ¿adna instytucja publiczna utworzona w okresie transfor-macji systemowej polskiej gospodarki, jak te¿ gospodarek nowych krajów UE. Od pocz¹tku dzia³alnoœci ANR trwale rozdysponowa³a 2,6 mln ha. Dominu-j¹c¹ form¹ rozdysponowania gruntów jest sprzeda¿ realizowana w ostatnim okresie na poziomie 100 tys. ha. Pozostaj¹ce 2,1 mln ha podlega dalszym proce-som prywatyzacji – grunty do sprzeda¿y pochodz¹ g³ównie z dzier¿awy, która ka¿dego roku pomniejsza siê œrednio o 100 tys. ha. Rola wydzier¿awiania grun-tów zmniejszy³a siê w ostatnich latach – wydzier¿awiany jest niewielki area³. W latach 2008–2010 liczba umów dzier¿awy zmniejszy³a siê o 30 tysiêcy. Na-stêpuje systematyczny przep³yw gruntów – z dzier¿awy do rolników, którzy do-tychczas dzier¿awili przedmiotowe nieruchomoœci.
W 2010 roku zaoferowano do sprzeda¿y na przetargach prawie 175 tys. ha, z tego co czwarty oferowany hektar znalaz³ nabywcê, co oznacza koniecznoœæ ponoszenia znacznie wiêkszych nak³adów pracy zwi¹zanych z przygotowaniem i przeprowadzeniem przetargów w porównaniu z 2007 i 2008 rokiem, aby sprze-daæ podobn¹ powierzchniê. Udzia³ sprzeda¿y bezprzetargowej, g³ównie na rzecz
dzier¿awców, w latach 2007–2010 wynosi³ 54% w ogólnej powierzchni sprze-da¿y.
Nowelizacja ustawy o kszta³towaniu ustroju rolnego, która wesz³a w zycie 8 lipca 2010 roku, znacz¹co zmniejszy³a liczbê wp³ywaj¹cych umów warunko-wych wp³ywaj¹cych do ANR. Agencja jest nadal wa¿nym narzêdziem wspiera-nia polityki rolnej pañstwa i realizowawspiera-nia wa¿nych celów publicznych.
Zadanie intensyfikowania sprzeda¿y nieruchomoœci Zasobu napotyka rów-nie¿ na przeszkody. Przeszkody te mog¹ byæ usuniête jedynie w drodze nowych regulacji lub nowelizacji istniej¹cych przepisów (np. limit sprzeda¿y powierzch-ni UR jednemu nabywcy, planowapowierzch-nie przestrzenne). W miarê mo¿liwoœci Agen-cja w³¹cza siê w proces zmian aktów prawnych reguluj¹cych proces prywatyza-cji mienia Zasobu, wnioskuj¹c m.in. o zmiany prowadz¹ce do u³atwienia naby-wania gruntów rolnych zarówno przez gospodarstwa rodzinne, jak i przedsiê-biorców rolnych, tworz¹cych miejsca pracy dla osób ze œrodowisk popegeerow-skich. Przedstawione dzia³ania ANR maj¹ na celu przyspieszenie sprzeda¿y gruntów Zasobu, w tym na rzecz rolników indywidualnych powiêkszaj¹cych go-spodarstwa rodzinne.
BIBLIOGRAFIA
Ciodyk T., 2004: Ustawa o kszta³towaniu ustroju rolnego – uwarunkowania, cele, polityka
Agen-cji Nieruchomoœci Rolnych w zakresie realizaAgen-cji. Mat. konf. „Realizacja ustawy o
kszta³towa-niu ustroju rolnego”, Warszawa.
Dzun W., 2009: Przedsiêbiorstwa rolne przed i po wejœciu Polski do Unii Europejskiej. IERiG¯-PIB 154, Warszawa.
Nawrocki T., 2008: Agencja Nieruchomoœci Rolnych jako gospodarz maj¹tku narodowego w
rol-nictwie.„Wieœ Jutra” 12 (125).
Raporty z dzia³alnoœci Agencji Nieruchomoœci Rolnych na Zasobie W³asnoœci Rolnej Skarbu Pañ-stwa (1994–2010).
Sikorska A., Ciodyk T., Zagórski T., Zadura A., Buks B., 2010: Rynek ziemi rolniczej – stan i
per-spektywy.IERiG¯-PIB, ANR i MRiRW, Warszawa.
Ustawa z dnia 19 paŸdziernika 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomoœciami rolnymi Skarbu Pañ-stwa. Dz.U. z 2007 r. nr 231, poz. 1700.
Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kszta³towaniu ustroju rolnego. Dz.U. z 2010 r. nr 110, poz. 725.
SALE AS A DOMINANT FORM OF THE PERMANENT DISPOSAL OF THE STATE TREASURY'S AGRICULTURAL PROPERTY
Abstract. The article tries to evaluate the Agricultural Property Agency’s to-date activity re-garding its statutory duties, the disposal of agricultural property owned by the state treasury, in particular. The sale of real estate is the dominant form of disposal. Since the start of its operation the Agricultural Property Agency has permanently disposed of a total of 2.6 mil-lion hectares of land. The remaining 2.1 milmil-lion hectares are in the process of further priva-tisation. The land for sale comes mainly from the terminated lease contracts. Every year the area of land used under lease contracts diminishes by about 100,000 ha. The authors based their analysis on the data included in the Agricultural Property Agency’s activity reports, on internal studies and available scientific literature. The presented results attest to the Agency’s
major involvement in the process of permanent disposal of the state treasury’s agricultural property, considering the restrictions that relate to the Agricultural Property Stock. Key words: sale of arable land, lease of land, public procurement, functions and tasks of the Agricultural Property Agency
