Teorie i modele integracji europejskiej

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 852. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. 2011. Magdalena Zając-Frąs Katedra Europejskiej Integracji Gospodarczej . Teorie i modele integracji europejskiej 1. Wstęp Teorie i modele integracji dotyczą politycznego i ekonomicznego jej wymiaru. Wydaje się, że ograniczenie rozważań tylko do ekonomicznego ujęcia nie jest właściwe, ponieważ proces integracyjny w Europie od początku miał wymiar polityczny. Warto zatem przedstawić kluczowe założenia politycznych teorii integracji oraz modele integracyjne, które w szerszy sposób ujmują proces integracji i tłumaczą jej postępy. W przypadku procesów integracyjnych w Europie kolejne teoretyczne koncepcje pojawiały się wraz z rozwojem integracji. Teoretyczna analiza procesów integracyjnych zachodzących w Europie od lat 50. XX w. jest o tyle ciekawa, że w zasadzie w gospodarce światowej nie istnieją podobne ugrupowania, do których można byłoby odnieść wnioski wypływające z analizy przypadku europejskiego. Przedstawione poniżej polityczne teorie i modele integracji zostały zaprezentowane głównie wedle porządku chronologicznego. Omówione zostały zatem powstające do połowy lat 80. XX w. podejścia, zwane klasycznymi teoriami lub teoriami pierwszej generacji: federalizm, funkcjonalizm, teoria komunikacyjna, neofunkcjonalizm oraz klasyczne podejście międzyrządowe. Następnie omówiono współczesne (nowe) teorie integracji, takie jak liberalne podejście międzyrządowe, różne odmiany instytucjonalizmu oraz wielopoziomowy system zarządzania. Przed omówieniem głównych teorii należy wspomnieć o dwóch podstawowych paradygmatach teoretycznych w nauce o stosunkach międzynarodowych, tj. realizmie i liberalizmie. Realizm zakłada, że głównymi aktorami na scenie międzynarodowej są suwerenne państwa, których zasadniczym celem jest osiągnięcie i wzmocnienie bezpieczeństwa oraz maksymalizacja interesu narodowego; nie istnieje jedno polityczne centrum decyzyjne, stosunki międzynarodowe są.

(2) Magdalena Zając-Frąs. 6. grą o sumie zerowej i cechują się konfliktowością i niepewnością1. Liberalizm, zwany idealizmem, zakłada, że stosunki międzynarodowe są z natury pokojowe, ludzi łączą interesy, takie jak pokój i rozwój wymiany handlowej, a skłonności człowieka najlepiej odzwierciedlają stosunki handlowe; konflikty wynikają z egoistycznych interesów rządów, które nie realizują wymienionych interesów społeczeństwa, oraz z negatywnych stereotypów na temat innych narodów. Realizm zakładał, że polityka zagraniczna jest uwarunkowana zewnętrznie, według liberalizmu natomiast jest ona uwarunkowana wewnętrznie, państwa są skłonne do kompromisu i samoograniczania się2, a rząd jest przedstawicielem społeczeństwa. Z paradygmatu liberalnego czerpie większość przedstawionych teorii integracji3. 2. Klasyczne teorie integracji 2.1. Federalizm. Federalizm jest ideologią polityczną, modelem integracji, który pojawił się stosunkowo najwcześniej, bo już w XVIII i XIX w., głównie w Niemczech i Stanach Zjednoczonych. Był odpowiedzią na potrzebę zjednoczenia narodu poszukującego równowagi między jednością a autonomią jednostek. Pojęcie federacji określa szereg rozwiązań, których celem jest przekazanie niektórych zagadnień rządowi stanowemu, a pozostawienie innych w rękach administracji stanowej. Inaczej mówiąc, jest to zasada organizacyjna jednostki politycznej lub autonomia wzbogacona o współrządzenie4. Określenie „federacyjna Europa” wskazuje, że jest ona dobrowolną unią państw i obywateli mających wspólne cele, takie jak dobrobyt i bezpieczeństwo. Unia opiera się na kombinacji imperatywów centralistycznych i decentralizacyjnych ułatwiających wspólne rozwiązywanie problemów. Oznacza to, że na podstawie politycznej zgody w niektórych obszarach Unia Europejska działa jako całość w imieniu wszystkich państw członkowskich, w pozostałych zaś pozostawia. 1 R. Jackson, G. Sørensen, Wprowadzenie do stosunków międzynarodowych. Teorie i kierunki badawcze, Wydawnictwo UJ, Kraków 2006, s. 69–108.. P.J. Borkowski, Polityczne teorie integracji międzynarodowej, Difin, Warszawa 2007, s. 45; R. Jackson, G. Sørensen, op. cit., s. 11–144. 2. 3 Są to: teoria komunikacyjna, neofunkcjonalizm, instytucjonalizm, liberalne podejście międzyrządowe.. 4 Za: M. Forsyth, The Political Theory of Federalism: The Revelance of Classical Approaches [w:] The European Union. Readings on the Theory and Practice of European Integration, Palgrave Macmillan, Basingstoke 2003, s. 202; D.J. Elazar, Exploring Federalism, University of Alabama Press, Tuscaloosa, Ala 1987, s. 12..

(3) Teorie i modele integracji europejskiej. 7. działanie poszczególnym państwom członkowskim5. Federacja to także umiejętne połączenie narodowych, regionalnych i terytorialnych interesów w złożonej sieci mechanizmów gwarantujących zachowanie równowagi politycznej pomiędzy ogólnym, narodowym lub federalnym rządem i regionalnymi rządami6. Warto zaznaczyć, że obecnie federalizm bywa różnie rozumiany, tzn. jako teoria integracji, teoria decentralizacji, model społeczny, wreszcie nurt filozoficzny. Poniżej przedstawiono najistotniejsze koncepcje federalizmu. Koncepcja autorstwa A. Spinellego, która powstała w latach 40. XX w., podkreśla konieczność zakończenia podziału Europy na suwerenne państwa narodowe. W tym celu powinien powstać ruch społeczny oraz należy zwołać zgromadzenie konstytucyjne. Opinia publiczna powinna wywrzeć presję na rządy i zainicjować proces konstytucyjny. Koncepcja J. Monneta z lat 50. XX w. przewidywała stopniowe budowanie federalistycznej Europy przez integrację sektora po sektorze. J. Monnet postulował przeniesienie kompetencji w ramach danego sektora na poziom wspólnotowy oraz zakładał, że integracja będzie się rozszerzać i pogłębiać. Z kolei federalizm integralny koncentruje się na jednostce ludzkiej; jest rozumiany jako metoda ochrony wolności i możliwości partycypacji każdej osoby, która istnieje i realizuje się w różnych wspólnotach i związkach. Federalizm jawi się w tej koncepcji jako wielopłaszczyznowy mechanizm ochrony tożsamości i różnorodności, ograniczający nadmierną centralizację i ingerencję w życie ludzi7. 2.2. Funkcjonalizm. Teoria funkcjonalistyczna (funkcjonalizm), której głównym twórcą i przedstawicielem był D. Mitrany, powstała w latach 40. XX w. w odpowiedzi na federalistyczną koncepcję integracji. Miała być sposobem przeciwdziałania konfliktom między narodami i współdziałania na poziomie międzynarodowym8. Federalizm związany jest z liberalną wizją rzeczywistości międzynarodowej, w której podstawowymi celami jednostek i narodów są pokój i dobrobyt. D. Mitrany zaproponował stworzenie instytucji międzynarodowych, które pełniłyby funkcje dotychczas zarezerwowane dla państw narodowych. Instytucje te miałyby być zarządzane zgodnie z charakterem pełnionych przez nie funkcji. D. Mitrany postulował, by działania w ramach każdej dziedziny gospodarczej Unia Europejska, organizacja i funkcjonowanie, red. M. Cini, PWE, Warszawa 2007, s. 101–102. 5. The Concise Oxford Dictionary of Politics, red. I. McLean, Oxford University Press, Oxford 1996, s. 179. 6. 7. P.J. Borkowski, op. cit., s. 62, 63.. D. Mitrany, A Working Peace System. An Argument for the Functional Development of International Organization, National Peace Council, London 1946. 8.

(4) Magdalena Zając-Frąs. 8. organizowane były oddzielnie, w zgodzie z naturą tychże dziedzin. W przeciwieństwie do sfery politycznej, która ma charakter partykularny i jest związana z władzą, gospodarka ma charakter międzynarodowy9. Podstawową kategorią, która pojawia się w teorii, są potrzeby społeczne. Wszelkie formy organizacji społecznych mają na celu jak najpełniejsze zaspokojenie potrzeb populacji, głównie materialnych. Państwa, jako forma organizacji, wyczerpywały swoją użyteczność, rywalizowały bowiem raczej o potęgę i władzę niż o zapewnienie pokoju i materialnego dobrobytu. Według Mitrany’ego konieczna jest nowa forma organizacyjna, oparta na władzy technokratycznej i działająca na zasadzie funkcjonalnej10. Funkcje polegające na zaspokajaniu każdej potrzeby społecznej same określają właściwe sobie organy ich wykonywania, a konstrukcja organizacyjna powinna być elastyczna. Liczne i wyspecjalizowane instytucje, nazywane przez Mitrany’ego agencjami, powołane do wykonywania danej funkcji zamiast państwa, mają charakter pozanarodowy, niepolityczny i profesjonalny, a w swoich działaniach kierują się zasadą maksymalizacji użyteczności. Stopień koordynacji, zasięg terytorialny, struktura agencji zależałyby od pełnionych funkcji11. Powstająca sieć współpracujących ze sobą i wzajemnie powiązanych instytucji zapewniałaby maksymalizację użyteczności oraz wykluczałaby konflikt. Teoria funkcjonalizmu zawiera elementy kategorii spill-over, inaczej – efektu rozlewania, rozwiniętej następnie w ramach neofunkcjonalizmu. Termin spill-over oznacza mechanizm rozszerzania się integracji, czyli zwiększania zasięgu stosowania metody funkcjonalnej. Dynamika integracji powoduje, że każdy sukces skłania do podejmowania dalszych kroków integracyjnych, a co za tym idzie – integracja obejmuje coraz to nowe sektory gospodarcze12. Rozwój i więzi gospodarcze wpływają na zacieśnianie więzów politycznych i pogłębianie współpracy międzynarodowej. Efekt rozlewania można podzielić na dwa etapy. Pierwszy polega na zmianie postaw społecznych, drugi na zmianie poglądów polityków i przekazaniu organizacji sfery polityki zagranicznej, bezpieczeństwa narodowego i polityki obronnej13. 9 Funkcjonalizm jako jedna z pierwszych teorii zakwestionował pozycję państwa jako podstawy ładu międzynarodowego. K. Popowicz, Dynamika integracji europejskiej, SGH, Oficyna Wydawnicza, Warszawa 2004, s. 11, 12.. P.J. Borkowski, op. cit., s. 74, 75.. 10 11. Założenia te zostały przedstawione w pracy: D. Mitrany, op. cit.. 12 Jest to tzw. spill-over funkcjonalny (inne typy omówiono w dalszej części artykułu), za: K. Popowicz, op. cit., s. 13; L. Jesień, Wybór czy inercja. Traktat Amsterdamski w świetle teorii integracji europejskiej, WSB–National-Louis University, Nowy Sącz 2000, s. 40. 13. K. Popowicz, op. cit., s. 1..

(5) Teorie i modele integracji europejskiej. 9. Krytyka funkcjonalizmu skupiła się na zarzutach o nienaukowość, o opieranie się na niesprawdzonych i niesprawdzalnych założeniach. Krytykowano oderwanie interesów społeczeństwa od polityki. Według krytyków życie polityczne polega na wyrażaniu interesów i dążeniu do tego, aby ich realizacja stała się częścią programu rządu lub organizacji społecznej. Zarzuty dotyczyły założenia jedności interesów, zbytniego skupienia się na potrzebach materialnych, założenia o racjonalności jednostek i ośrodków władzy. Obecnie funkcjonalizm wykorzystywany jest do analizy najefektywniejszych struktur wykonywania zadań przez Unię Europejską i poszukiwania najefektywniejszej formy administrowania danymi sektorami14. 2.3. Teoria komunikacyjna. Krytykiem teorii funkcjonalistycznych był K. Deutsch, twórca kolejnej politycznej teorii integracji, tzw. teorii komunikacyjnej (transakcjonalizm, niekiedy zwany pluralizmem). Punktem wyjścia komunikacyjnej teorii integracji jest uznanie instytucji państwa narodowego za podstawowy podmiot międzynarodowych stosunków politycznych. Proces integracji rozumiany jest jako powstawanie, tworzenie się „wspólnoty państw”, określonej przez wysoki stopień współpracy dyplomatycznej, gospodarczej, społecznej i kulturowej między tworzącymi ją podmiotami15. K. Deutsch uznał, że potencjał integracyjny rośnie wraz ze wzrostem poziomu międzynarodowych transakcji, a zasadniczym celem integracji jest bezpieczeństwo i wyeliminowanie wojny16, a nie dobrobyt. W centrum zainteresowań K. Deutscha znajdowały się stosunki między społeczeństwami, a nie państwami. Uznał, że zmiana społeczna poprzedza zmianę polityczną. Dokonał on analitycznego rozróżnienia państwa, jako pojęcia prawnego, oraz narodu i społeczeństwa, jako pojęć socjologicznych. Uważał, że warunkiem integracji jest osiągnięcie na danym terytorium poczucia wspólnoty przez stworzenie instytucji i rozpowszechnienie praktyk społecznych17. Integracja wynika ze zmian w postrzeganiu rzeczywistości, nie dokonuje się na poziomie kontaktów międzynarodowych. 14. Na podstawie: P.J. Borkowski, op. cit., s. 79.. Ch. Pentland, International Theory and European Integration, Faber, London 1973, s. 29, za: S. Konopacki, Komunikacyjna teoria integracji politycznej Karla Deutscha,„Studia Europejskie” 1998, nr 1(5), s. 37. 15. K. Deutsch, Political Community and the North Atlantic Area, Princeton University Press, Princeton 1957; K. Deutsch, The Analysis of International Relations, Englewood Cliffs, Prentice Hall, New York 1971, s. 158; S. Konopacki, Komunikacyjna teoria…, s. 37–46. 16. J. Czaputowicz, Teorie stosunków międzynarodowych. Krytyka i systematyzacja, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, s. 122–123. 17.

(6) Magdalena Zając-Frąs. 10. K. Deutsch twierdził, że integracja jako proces zachodzi na trzech płaszczyznach, tj. międzyrządowo-dyplomatycznej (obejmującej system kolektywnego podejmowania decyzji), społecznej (przez powiązania społeczne) oraz jednostki (przez psychologiczny wymiar tożsamości)18. Teoria komunikacyjna posługuje się określonymi pojęciami19. Jednym z nich jest integracja rozumiana jako osiągnięcie na danym terytorium poczucia wspólnoty oraz stworzenie instytucji i praktyk wystarczająco silnych i rozpowszechnionych, aby zapewnić w dłuższym okresie przekonanie, że zmiany w ramach populacji dokonywać się będą drogą pokojową. K. Deutsch wyróżnia dwa rodzaje wspólnot politycznych, tj. amalgamatowe i pluralistyczne20. Pierwsza z nich powstaje przez formalne połączenie dwóch lub większej liczby odrębnych jednostek w jedną, z własnym rządem centralnym. Wspólnota pluralistyczna zachowuje prawną odrębność swoich jednostek i niepodległość, ale jednocześnie istnieje w jej ramach poczucie wspólnoty. Dla procesu integracji istotne jest stworzenie „poczucia my”, które winno towarzyszyć wzajemnym kontaktom i komunikacji między różnymi warstwami społeczeństwa tworzącego wspólnotę państw, a więc pomiędzy rządami, elitami politycznymi, przedsiębiorstwami, grupami społecznymi i jednostkami. „Poczucie my” oznacza wzajemną sympatię i lojalność między społeczeństwami różnych państw, wzajemne poszanowanie, zaufanie oraz wspólnotę interesów i wartości21. Jego budowanie odbywa się przez intensywną komunikację i wspólnotę wartości. K. Deutsch prezentuje ciekawe poglądy na temat podmiotów i przedmiotów integracji. Uznaje, że są nimi ludzie, a nie państwa. Wspólny system wartości daje podstawy do partnerskich stosunków między grupami społecznymi. Istnienie wspólnych pojęć oraz jednostek tworzących kulturę pozwala na komunikację pomiędzy podmiotami, które należą do różnych jednostek terytorialnych22. Integracja i poczucie wspólnoty w ramach komunikacyjnej teorii integracji opiera się na otwarciu społeczeństwa i na akceptacji wspólnych pojęć, podczas gdy neofunkcjonalizm skupia się na aspekcie ekonomicznym. Wśród argumentów przeciw teorii komunikacyjnej pojawia się brak bazy empirycznej, zbytni abstrakcjonizm, brak zdolności prognostycznych, brak użyteczności oraz niewystarczające rozróżnienie pomiędzy uwarunkowaniami a prze K. Popowicz, op. cit., s. 15.. 18. Są nimi: wspólnota bezpieczeństwa, poczucie wspólnoty, zmiana drogą pokojową. S. Konopacki, Komunikacyjna teoria…, s. 37, 38; P. J. Borkowski, op. cit., s. 82, 83. 19. Wspólnota amalgamatowa to m.in. Stany Zjednoczone, wspólnota pluralistyczna to np. Kanada. P.J. Borkowski, op. cit., s. 83. 20. 21. K. Deutsch, Political Community…, s. 36; S. Konopacki, Komunikacyjna teoria…, s. 39. S. Konopacki, Komunikacyjna teoria…, s. 42.. 22.

(7) Teorie i modele integracji europejskiej. 11. jawami integracji23. Nie zostało bowiem wyraźnie wskazane, czy intensyfikacja komunikacji pomiędzy jednostkami jest jeszcze warunkiem integracji, czy też jej przejawem. Trudności pojawiają się także podczas podejmowania prób pomiaru przepływów komunikacyjnych oraz wyodrębnienia tych przekazów, które prowadziłyby do budowania „poczucia my”. Z krytyką spotkało się wynikające z teorii założenie, że wzrost intensywności kontaktów będzie prowadził do integracji – na podstawie badań K. Deutscha można domniemywać, że integracja zawsze jest poprzedzana intensyfikacją wymiany. Chociaż poglądy K. Deutscha kształtowały się jako krytyka neofunkcjonalizmu, to jednak ta druga teoria dominowała w badaniach nad integracją europejską. Warto wspomnieć, że teoria ta nie zawierała bezpośrednich odniesień do integracji w Europie, a dotyczyła raczej wspólnoty atlantyckiej. Niemniej jednak teoria komunikacyjna stworzyła wizję modelu pluralistycznej wspólnoty, która eliminuje konflikt zbrojny jako sposób uprawiania polityki. Wydaje się, że teoria komunikacji zyskuje na znaczeniu obecnie, kiedy dochodzi do integracji kontaktów międzyludzkich, kulturowych i cywilizacyjnych. 2.4. Neofunkcjonalizm. Neofunkcjonalizm, który powstał w połowie lat 50., stanowi najbardziej spójną, ścisłą i metodologicznie poprawną teorię integracji europejskiej. Należy podkreślić, że poglądy D. Mitrany’ego są dla niej jedynie inspiracją. Głównymi przedstawicielami tej teorii są E. Haas oraz L. Lindberg24. W przeciwieństwie do funkcjonalizmu neofunkcjonalizm zakłada istnienie heterogenicznego społeczeństwa, którego cechą jest pluralizm interesów. Interesy te są formułowane i wyrażane przez grupy, między którymi dochodzi do rywalizacji i konfliktów. Stabilność systemu politycznego gwarantuje skuteczne rozwiązywanie konfliktów25. Proces integracji według E. Haasa stanowi wynik aktywności zorganizowanych grup społeczeństwa, realizujących w jego ramach swoje interesy lepiej niż w rzeczywistości stworzonej przez państwo narodowe. Dążenie do maksymalizacji swoich interesów oznacza formułowanie oczekiwań w stosunku do centrum decyzyjnego, zdolnego je zaspokoić. Sukces integracji zostanie osiągnięty wówczas, gdy grupy dostrzegą, że ważne dla nich decyzje nie zapadają na szczeblu narodowym P.J. Borkowski, op. cit., s. 88.. 23. L. Lindberg, The Political Dynamics of European Economic Integration, Stanford University Press, Stanford 1963; E.B. Haas, The Uniting of Europe, Political, Social and Economical Forces 1950–1957, Stanford University Press, Stanford 1968; E.B. Haas, Beyond the Nation State. Functionalism and International Organization, Stanford University Press, Stanford 1964. 24. Więcej na ten temat w: S. Konopacki, Neofunkcjonalistyczna teoria integracji politycznej Ernesta Haasa i Leona Lindberga, „Studia Europejskie” 1998, nr 3; K. Popowicz, op. cit., s. 12 i 93. 25.

(8) Magdalena Zając-Frąs. 12. i w związku z tym będą formułować swoje oczekiwania wobec nowego centrum. W tym rozumieniu integracja przeradza się w dobrowolny proces, w budowanie wspólnoty, oraz stanowi formę realizacji różnych interesów wielu grup. Według teorii integracja postępuje w wyniku ścierania się interesów sił politycznych, grup nacisku oraz związków zawodowych. Wymienione grupy dążą do realizacji swoich interesów, co często oznacza nawiązywanie współpracy, przybierającej w końcu postać instytucjonalną. Neofunkcjonalizm zakłada również efekt „rozlewania się” integracji (spill-over). Według E. Haasa wspomniany wcześniej spill-over polityczny w dłuższej perspektywie musi spowodować powstanie ponadnarodowej wspólnoty politycznej, będącej odmianą państwa narodowego. Z kolei zdaniem L. Lindberga wspólnota polityczna nie musi być owocem wspólnego podejmowania decyzji, ponieważ istotą integracji politycznej jest współdziałanie wzajemnie się uzupełniających instytucji ponadnarodowych i narodowych. Istnienie nowego centrum decyzyjnego miałyby dostrzec różnego rodzaju elity, które przeniosłyby na nie swoje oczekiwania. Elity te to politycy, urzędnicy państwowi, organizacje, liderzy zorganizowanych grup społecznych itd. 26 Przedstawiciele neofunkcjonalizmu uznają, że niezbędnymi warunkami procesu integracji są27: – pluralistyczne struktury społeczne, – wysoki poziom rozwoju społecznego i ekonomicznego, – wspólny „wzóru ideologiczny” państw (ideological pattern), czyli bliskość ideowa i kulturowa. Do podstawowych kategorii neofunkcjonalizmu zalicza się spill-over 28. Według L. Lindberga pojęcie to odnosi się do procesu, w którym współpraca polityczna prowadzona w określonym celu skutkuje sformułowaniem nowych celów mających zagwarantować osiągnięcie celu pierwotnego. Raz rozpoczęta integracja postępuje, w sposób początkowo nie do końca zamierzony29. Często oprócz omówionego wcześniej funkcjonalnego spill-over (technicznego, technical spill-over), polegającego na tym, że współpraca w jednym sektorze (obszarze) stwarza potrzebę współpracy w innym pokrewnym obszarze, wymienia się też30: L. Lindberg, Political Integration: Definition and Hyphoteses [w:] The European Union. Readings on the Theory and Practice of European Integration, Palgrave Macmillan, Basingstroke 2003, s. 155. 26. E.B. Haas, The Uniting…, s. XIX; P.J. Borkowski, op. cit., s. 96.. 27. Zalicza się do nich również: polityzację, eksternalizację, hipotezę transferu lojalności. Szerzej zob. P.J. Borkowski, op. cit., s. 98–100. 28. 29. L. Lindberg, The Political Dynamics…. Szerzej w: J.S. Nye, Comparing Common Markets: A Revised Neo-functionalist Model [w:] Regional Integration – Theory and Research, red. L. Lindberg, S. Scheingold, Harvard University Press, Harvard, Mass. 1971; J. Tranholm-Mikkelsen, Neo-functionalism: Obstinate or Obsolate? 30.

(9) Teorie i modele integracji europejskiej. 13. – polityczny spill-over (political spill-over) – gdy różne obszary polityki łączy się ze sobą ze względów politycznych lub ideologicznych, a nie dlatego że są funkcjonalnie lub technicznie powiązane, – wspomagany spill-over (cultivated spill-over) – gdy podmioty ponadnarodowe występują jako mediatorzy lub jako promotorzy, inicjatorzy integracji politycznej. Niekiedy efekty spill-over można uznać za częściowo niezamierzone przez państwa członkowskie. Polityczna integracja nie musi być celem ostatecznym zaangażowanych krajów31. Krytyka neofunkcjonalizmu dotyczyła w głównej mierze spill-over. W odpowiedzi na kryzys integracji w latach 60. XX w. i podważanie automatyzmu poszerzania i pogłębiania integracji kategoria spill-over ulegała modyfikacjom. Autorzy teorii zmienili swoje podejście, twierdząc, że nie zawsze napięcia w procesie integracji prowadzą do spill-over, niekiedy państwa wybierają inne rozwiązania. Według L. Lindberga do możliwych odpowiedzi państw na pojawiające się napięcia zaliczyć można także: ekwilibrium, tj.: rutynizację procesu lub polityki bez zdynamizowania, błąd wyjścia, czyli brak uzgodnień i odłożenie decyzji w czasie, oraz spill-back, czyli ograniczenie zasięgu lub zakresu integracji32. Bardziej szczegółowe rozróżnienie możliwych form odpowiedzi państw na napięcia w procesie integracji zaproponował P. Schmitter33: – spill-over – rozszerzenie stopnia i zakresu integracji, – spill-around – oznaczające rozszerzenie zakresu integracji przy tej samej intensywności delegacji kompetencji, – build-up – pogłębienie integracji; organy centralne otrzymują nowe uprawnienia w dotychczas istniejących sektorach, – retrench – oddanie działań nowego sektora pod wspólne rozważania, bez zaangażowania instytucji, – muddle-about – prowadzenie dyskusji bez wiążących decyzji, – spill-back – zmniejszenie stopnia i zakresu integracji, – encapsulate – ulepszenie mechanizmu i jednoczesne zamknięcie możliwości zdynamizowania procesu integracji. A Reappraisal in the Light pof the New Dynamism of the EC, „Millenium: Joural of International Studies” 1991, vol. 20, nr 1, s. 1–22. 31 C. Strøby Jensen, Neofunkcjonalizm [w:] Unia Europejska, organizacja i funkcjonowanie, red. M. Cini, PWE, Warszawa 2007, s. 127–129.. L. Lindberg, S. Scheingold, Europe’s Would-Be Policy: Patterns of Change in European Community, New York 1970, s. 198–199, za: P.J. Borkowski, op. cit., s. 101, 102. 32. 33 P. Schmitter, A Revised Theory of Regional Integration [w:] Regional Integration: Theory and Research, red. L. Lindberg, S. Scheingold, Cambridge, Mass. 1971, s. 242; za: P.J. Borkowski, op. cit., s. 102..

(10) Magdalena Zając-Frąs. 14. Pomimo krytyki niektórych założeń neofunkcjonalizmu34 w związku z przebiegiem procesu integracji europejskiej w latach 70. XX w. zainteresowanie tą teorią pojawiło się pod koniec lat 80. i na początku lat 90. Przyjęcie Jednolitego aktu europejskiego i tworzenie jednolitego rynku przypominały efekt spill-over. Uznano, że teoria ta wyjaśnia nie całość, ale część procesu integracji europejskiej35. E. Haas uznał, że to państwa, a nie ponadnarodowe instytucje, pozostały podmiotami o podstawowym znaczeniu na arenie międzynarodowej. Opierając się na zasadniczych założeniach tej teorii, wyjaśniano integrację m.in. w: takich obszarach, jak polityka obronna czy polityka społeczna36. 2.5. Klasyczne podejście międzyrządowe. W drugiej połowie lat 60. XX w. S. Hoffman stworzył nową koncepcję, zwaną klasycznym podejściem międzyrządowym (intergovernmental approach). Nawiązywała ona do pewnych założeń realizmu; wskazywała państwa narodowe jako inicjatorów i koordynatorów procesu integracji. Neofunkcjonalizm uznawała za ujęcie zbyt wąskie. Według teorii integracja jest wynikiem suwerennych decyzji państw, które używają jej do wzmocnienia pozycji rządu. Na skutek integracji państwo nie staje się drugorzędnym podmiotem w stosunkach międzynarodowych, lecz nadal odgrywa centralną rolę. Dzieje się tak, ponieważ państwo w dalszym ciągu dysponuje znaczącą siłą i zapewnia taką formę organizacji społecznej, którą akceptują obywatele. S. Hoffman stawia pytanie, dlaczego pomimo postępującego procesu integracji państwo nadal zachowało swoją dominującą pozycję w stosunkach międzynarodowych. Twierdzi, że różnice pomiędzy państwami będą się zwiększać z powodu coraz silniejszego różnicowania się preferencji społeczeństw i postrzegania integracji przez pryzmat narodowy. Interesy strategiczne państw będą się różnić także dlatego, że każde państwo zajmuje inną pozycję w ramach systemu międzynarodowego i inaczej reaguje na zmiany w środowisku zewnętrznym37. W związku z tym, zdaniem S. Hoffmana, głęboka współpraca pomiędzy państwami jest utrudniona. Zaprzecza on funkcjonowaniu efektu spill-over pomiędzy high poli34. Szerzej na ten temat w: Unia Europejska, organizacja…, s. 132–135.. A. Stone Sweet, W. Sandholtz, Integration, Supranational Governance, and the Institutionalization of the European Polity [w:] European Integration and Supranational Governance, red. W. Sandholtz, A. Stone Sweet, Oxford University Press, Oxford 1998. 35. C. Jensen, Neofunctionalist Theories and the Development of European Social and Labour Market Policy, „Journal of Common Market Studies” 2000, vol. 38, nr 1, s. 71–92. 36. 37 S. Hoffman, Obstinate or Obsolate? The Fate of Nation-State and the Case of Western Europe [w:] The European Union. Readings on the Theory and Practice of European Integration, Palgrave Macmillan, Basingstoke 2003, s. 163–177; P.J. Borkowski, op. cit., s. 104–114..

(11) Teorie i modele integracji europejskiej. 15. tics i low politics, czyli sferą wysokiej polityki i problemami gospodarczymi. Tłumaczy, że sfera high politics nie jest podatna na bodźce integracyjne pochodzące ze sfery gospodarczej. Efekt spill-over jest utrudniony także w sferze low politics, ponieważ państwa oczekują, że delegowanie ich uprawnień przyniesie pozytywne rezultaty wszystkim podmiotom procesu integracji. Krytyka neofunkcjonalizmu doprowadziła do udoskonalenia teorii przez E. Haasa i L. Lindberga, a klasyczne podejście międzyrządowe ponownie wzbudziło zainteresowanie rolą i pozycją państwa w procesie integracji. Dalsze rozwinięcia podejścia międzyrządowego wskazały na korzyści wzmocnienia pozycji państwa w stosunku do państw trzecich w wyniku jego włączenia się w integrację. Omawiana teoria spotkała się również z krytyką. Zarzuty dotyczyły jednostronności i niedoceniania znaczenia Wspólnot Europejskich w otoczeniu międzynarodowym, a także nienaukowości podejścia38. 3. Współczesne modele integracji Koniec lat 80. i lata 90. XX w. były czasem dynamicznego rozwoju integracji europejskiej. Wraz ze zmianami pojawiły się interesujące teorie opisujące integrację w Europie. Można do nich zaliczyć: liberalne podejście międzyrządowe, nowy instytucjonalizm oraz teorię wielopoziomowego systemu zarządzania. 3.1. Liberalne podejście międzyrządowe Moravcsika. Liberalne podejście międzyrządowe, którego twórcą był Adrew Moravcsik, jest najpopularniejszą i najbardziej rozwiniętą teorią tamtego okresu starającą się w całościowy sposób ująć procesy integracyjne zachodzące w Europie. Teoria ta, zwana również intergowernmentalizmem, była szczególnie popularna w latach 90. Bywa postrzegana jako przeciwieństwo neofunkcjonalizmu39. A. Moravcsik, analizując traktaty, starał się udowodnić tezę, że proces i rezultat negocjacyjny w UE jest przede wszystkim wynikiem zbieżności interesów najsilniejszych państw i pozyskiwania poparcia dla proponowanych rozwiązań przez zawieranie różnych kompromisów. Twierdził, że nieobecność problematyki bezpieczeństwa obronnego państw w traktatach umożliwiał skupienie się na kwestiach społecznych i ekonomicznych, co oznaczało definiowanie interesu narodowego tylko na podstawie czynników wewnętrznych40. R. Jackson, G. Sørensen, op. cit., s. 242–256.. 38. A. Moravcsik, Preferences and Power in the European Community: A Liberal Intergovernmentalist Approach, „Journal of Common Market Studies” 1993, nr 4, s. 473. 39. 40. K. Popowicz, op. cit., s. 16..

(12) Magdalena Zając-Frąs. 16. Podejście to łączy elementy realizmu oraz liberalizmu, tj. logikę negocjacji międzyrządowych z mechanizmem kształtowania krajowych preferencji. Wśród głównych założeń podejścia międzyrządowego należy wymienić41: racjonalność zachowań państw, racjonalność podmiotów subpaństwowych, wewnętrzne kształtowanie preferencji rządów, odpowiedzialność rządów przed wyborcami, interesy narodowe państw określane zgodnie z preferencjami narodowych grup interesów, cele realizowane przez rządy wynikające z preferencji podmiotów subpaństwowych, a nie określone z góry. Przyjęte założenia pozwalają postrzegać decyzje integrujących się w Europie państw jako racjonalne, wynikające z wyzwań ówczesnej sytuacji ekonomicznej. Wniosek ten stoi w sprzeczności z założeniami realizmu, uznającego państwa za „kule bilardowe”, których podstawową cechą jest suwerenność. W teorii zwanej liberalnym podejściem międzyrządowym pojawiają się trzy najważniejsze czynniki kształtujące dynamikę integracji. Są to42: kształtujące preferencje interesy ekonomiczne, reguły negocjacji międzyrządowych, w tym relatywna siła poszczególnych państw, oraz wybór instytucjonalny uzależniony od wiarygodności zobowiązań. Innymi słowy, każdy etap integracji w Unii Europejskiej jest poprzedzony43: 1) zdefiniowaniem przez członków negocjacji preferencji narodowych, 2) sformułowaniem preferencji (interesów) narodowych w trakcie negocjacji, w których kluczową rolę odgrywają negocjatorzy, a nie funkcjonariusze instytucji ponadnarodowych, 3) instytucjonalizacją przyjętych rozwiązań oraz akceptacją systemu nadzoru i wykonywania przyjętych zobowiązań. W ramach mechanizmu kształtowania preferencji pojawia się istotna relacja pomiędzy rządem, czyli agentem, a społeczeństwem, czyli zwierzchnikiem, który używa instytucji politycznych jako instrumentów w realizacji interesów pojedynczych grup i jednostek. Interesy rządów zmieniają się wraz ze zmianami interesów grup społecznych, a intensywność preferencji poszczególnych grup społecznych określa margines swobody, jakim dysponuje rząd. Zdaniem autora zwiększanie internacjonalizacji kolejnych dziedzin życia powoduje, że zrealizowanie interesów grup subnarodowych zależy również od postępowania innych państw. W rozumieniu teorii integracja jest wynikiem zwiększania intensywności wymiany transnarodowej. Powstająca współzależność zachęca rządy do współpracy i realizowania interesów reprezentowanych grup społecznych najczęściej. 41. P.J. Borkowski, op. cit., s. 133; K. Popowicz, op. cit., s. 16. K. Popowicz, op. cit., s. 16.. 42. Ibidem.. 43.

(13) Teorie i modele integracji europejskiej. 17. wówczas, gdy ma to na celu wyeliminowanie negatywnych skutków działań innych rządów44. A. Moravcsik rozważa problem polegający na tym, że w jednej sferze współpraca może się pogłębiać, podczas gdy w innej, często równie ważnej, tak się nie dzieje. Dochodzi do wniosku, że największe znaczenie ma intensywność preferencji zainteresowanych grup społecznych. Z reguły w kwestiach ekonomicznych naciski i preferencje grup społecznych są jednoznacznie określone. Z kolei jeśli chodzi o dobra społeczne, presja wywierana na rządy jest słabsza. Dzieje się tak dlatego, że niekiedy cele mogą zostać osiągnięte samodzielnie lub też ich realizacją jest zainteresowana zbyt mała grupa społeczna. Skutkuje to wolniejszym postępem integracyjnym w dziedzinach nieekonomicznych45. Teoria poddaje też analizie reguły negocjacji międzyrządowych. Według A. Moravscika rządy mające już ukształtowane preferencje negocjują z rządami pozostałych zainteresowanych państw. Autor formułuje trzy istotne założenia dotyczące interesów państw: – współpraca w ramach Unii Europejskiej ma charakter dobrowolny, żadne państwo nie jest zmuszane do zaakceptowania określonego porozumienia, – rządy państw mają szeroki dostęp do informacji na temat stanowisk partnerów i konsekwencji przyjęcia danych rozwiązań, – z uwagi na wygodną administrację wspólnotową koszt negocjacji międzynarodowych jest niski, a środowisko negocjacyjne w ramach Wspólnoty sprzyja współpracy. Według A. Moravscika charakterystyczne dla klasycznego podejścia międzyrządowego założenie o tym, że pozycję negocjacyjną państwa wyznacza stosunek potęgi wobec innych państw, jest niewystarczające. Teoria liberalnego podejścia międzyrządowego zakłada, że na pozycje negocjacyjne rządu, powodzenie i końcowy efekt negocjacji wpływają46: – intensywność preferencji – im bardziej państwu zależy na porozumieniu, tym bardziej jest skłonne do ustępstw, – możliwość budowania koalicji – największe szanse na osiągnięcie celu ma to państwo, którego stanowisko jest zbliżone do stanowisk innych państw, – możliwość stosowania metody pakietu wynikająca z zasady funkcjonowania forum wspólnotowego – szeroki zakres zagadnień podlegających negocjacjom równoważy korzyści i koszty uzyskanych porozumień. 44 Oznacza to, że integracja negatywna jest bardziej prawdopodobna niż integracja pozytywna, co stanowi nawiązanie do poglądów twórcy klasycznego podejścia międzyrządowego S. Hoffmana. P.J. Borkowski, op. cit., s. 136.. 45 A. Moravcsik, The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht, Routledge, London 1998, s. 242; P.J. Borkowski, op. cit., s. 137.. P.J. Borkowski, op. cit., s. 138, 139.. 46.

(14) Magdalena Zając-Frąs. 18. Zdaniem twórcy teorii decyzje dotyczące zakresu i form integracji europejskiej podjęte zostały w podobny sposób, a więc w wyniku stopniowego uzgadniania preferencji pomiędzy państwami. W latach 90. XX w. A. Moravscik włączył do teorii również kwestie związane z rolą ponadnarodowych instytucji. Jako ich najważniejsze funkcje wymienił ułatwienie negocjacji przez tworzenie sprzyjającego im środowiska oraz wzmocnienie niezależności rządów wobec społeczeństw. Teoria liberalnego podejścia międzyrządowego spotkała się z licznymi zarzutami. Nie zgadzano się ze stwierdzeniem, że teoria jest w stanie całościowo wyjaśnić proces integracji. Krytyka teorii dotyczyła w głównej mierze założenia o racjonalności wyborów dokonywanych przez decydentów politycznych oraz funkcji pełnionej przez instytucje ponadnarodowe. Początkowo A. Moravscik twierdził, że konferencje międzynarodowe są najważniejszym poziomem, na którym odbywają się dyskusje o kształcie integracji europejskiej. Pod koniec lat 90., aby zapewnić empiryczną weryfikowalność teorii liberalnego podejścia międzyrządowego i złagodzić krytykę, A. Moravscik włączył do swej teorii kwestie roli odgrywanej przez organy ponadnarodowe47. Stało się tak właśnie ze względu na krytykę pewnych założeń intergowernmentalizmu, dotyczącą zwłaszcza marginalizowania roli instytucji ponadnarodowych w procesie negocjacji i ich wpływu na postępowanie liderów politycznych państw48. Krytykowano brak elastyczności preferencji, tj. oddzielenie etapu formułowania preferencji od negocjacji, niedostrzeganie roli Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości oraz grup społecznych, które aktywnie działają na poziomie europejskim. 3.2. Instytucjonalizm. Założenia instytucjonalizmu, będącego ważnym nurtem w badaniach nad integracją europejską, powstały w odniesieniu do gospodarki Stanów Zjednoczonych, dopiero potem zostały zastosowane do analizy integracji w Europie. Podstawowe założenie mówi, że rola instytucji jest istotna, ponieważ wpływają one na zachowanie podmiotów oraz są wyrazem określonej kultury politycznej. Instytucje rozumiane są tutaj zarówno jako formalne reguły, jak i formy bieżącej interakcji społecznej, czyli procedury podporządkowania się oraz standardowe praktyki działania49. A. Moravcsik, The Choice for Europe…, s. 241–243.. 47. A. Bógdał-Brzezińska, Neofunkcjonalne i neorealistyczne koncepcje Unii Europejskiej oraz ich krytyka [w:] Unia Europejska – nowy typ wspólnoty międzynarodowej, red. E. Haliżak, S. Parzymies, Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2002, s. 106–108. 48. P. Hall, Governing the Economy: The Politics of State Intervention in Britain and France, Polity Press, Cambridge 1986, s. 19; B. Rosamond, Nowe teorie integracji europejskiej [w:] Unia 49.

(15) Teorie i modele integracji europejskiej. 19. W trakcie badań dotyczących Kongresu Stanów Zjednoczonych powstała analiza relacji zwierzchnik–agent. Kongres mocą swojej decyzji ustanawia odpowiedni autonomiczny organ w celu regulacji danego zakresu spraw, określa kompetencje agenta i kontroluje jego działania. Następnie zastosowano tę metodę do badania relacji pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej, które są zbiorowym zwierzchnikiem, a ponadnarodowymi instytucjami europejskimi, które są agentami. Wyróżnić można trzy typy instytucjonalizmu: racjonalnego wyboru, historyczny oraz socjologiczny (konstruktywizm)50. Ujęcia te różnią się szerszym lub węższym pojmowaniem instytucji, poglądami na temat siły ich oddziaływania oraz okresem analizy. Wspólnym pierwotnym założeniem jest jednak twierdzenie o pierwotnej i istotnej roli państw w kształtowaniu procesu integracji. Rządy inicjują proces integracji oraz są jego ważnymi uczestnikami. Duża część analizy koncentruje się na motywach i schematach działania przedstawicieli państw oraz na ich relacjach z instytucjami. Instytucjonalizm skupia się również na tym, w jaki sposób instytucje wpływają na wybory polityczne51. Instytucje są postrzegane jako nieelastyczne, ich kształt może odzwierciedlać nieistniejące już motywy i interesy państw członkowskich. Instytucjonalizm racjonalnego wyboru Instytucjonalizm racjonalnego wyboru kształtował się od połowy lat 90., jego głównymi przedstawicielami są G. Tsebelis, G. Garret oraz M. Pollack. Charakterystyczne dla tego ujęcia jest przekonanie o znaczącej roli rządów państw w procesie integracji oraz o tym, że ludzie dążą do własnych korzyści, a ich zachowania są racjonalne i strategiczne. Preferencje podmiotów politycznych, a więc państw oraz aktorów ponadnarodowych, wynikają z ich własnych interesów, przy czym cele uporządkowane są hierarchicznie52. Instytucjonalizm racjonalnego wyboru włącza do analizy interesy podmiotów niepaństwowych. Definicja instytucji według tego ujęcia jest stosunkowo wąska – instytucja to formalne struktury i zespół reguł, które ustalają specyficzne obowiązki dla aktorów politycznych skupionych na własnych interesach. Najpierw kształtują się preferencje danego podmiotu, a następnie szuka on możliwości ich spełnienia, biorąc pod uwagę określone zasady i reguły instytucjonalne53. Europejska, organizacja…, s. 169. 50. J. Czaputowicz, op. cit., s. 342–354; P.J. Borkowski, op. cit., s. 146–160.. M. Pollack, The New Institutionalism and EC Governance: The Promise and Limits of Institutional Analysis, „Governance” 1996, vol. 9, nr 4, s. 429–458. 51. 52. B. Rosamond, op. cit., s. 170.. P.J. Borkowski, op. cit., s. 149.. 53.

(16) Magdalena Zając-Frąs. 20. Instytucjonalizm racjonalnego wyboru skupia się na trzech typach aktywności Unii Europejskiej, tj. na przekazaniu władzy wykonawczej instytucjom ponadnarodowym, na instytucjach sądowych oraz na procedurach legislacyjnych. Rola instytucji może być traktowana jako zmienna niezależna – wówczas analiza pozwoli na uzyskanie wniosków służących do przewidzenia przyszłych decyzji (np. rozwoju polityki, form współpracy), lub jako zmienna zależna – wtedy rozważanie dotyczy przyczyn przyjęcia danego rozwiązania instytucjonalnego oraz jego skutków. Instytucjonaliści stawiają pytanie o warunki delegowania kompetencji i powołując się na wcześniejsze założenie o racjonalności działań, dochodzą do wniosku, że ustanowienie niezależnych instytucji wynika m.in. ze zwiększenia w ten sposób wiarygodności przyjętych przez instytucje zobowiązań, możliwości korzystania z wiedzy niezależnych ekspertów działających w instytucjach, przyspieszenia wdrażania przyjętych postanowień oraz redukcji kosztów54. Jedną z metod kontroli działania instytucji (agentów) jest natomiast wyraźne określenie kompetencji, nadzorowanie działań lub – w skrajny przypadku – nałożenie sankcji w postaci np. zawężenia kompetencji. Instytucjonalizm historyczny Instytucjonalizm historyczny, podobnie jak neofunkcjonalizm, postrzega integrację jako proces oraz skupia się na długo- i średniookresowych konsekwencjach decyzji podejmowanych w procesie integracji. Każdorazowa zmiana wcześniej obranego kierunku związana jest z dodatkowymi kosztami i ryzykiem. W momencie podejmowania ważnych decyzji nie zawsze istnieje możliwość dokładnego przewidzenia ich konsekwencji. Sama instytucja jest definiowana szerzej niż w ujęciu instytucjonalizmu racjonalnego wyboru – pod tym pojęciem kryją się formalne zasady, procedury, ustalone praktyki działania, utarte sposoby postępowania, które kształtują stosunki pomiędzy poszczególnymi jednostkami55. Zależność pomiędzy państwami i instytucjami jest obustronna. W celu opisania procesu integracji instytucjonalizm historyczny posługuje się takimi pojęciami, jak zależność od ścieżki oraz pułapka wspólnych decyzji. „Zależność od ścieżki” (path-dependence) dotyczy sytuacji, kiedy to obranie na początku pewnej drogi (kursu) powoduje, że najmniejsze koszty pociąga za sobą dalsze podążanie wybraną drogą, a każda zmiana wiąże się z dodatkowymi kosztami. O „pułapce wspólnych decyzji” (joint decision traps) mówi się wtedy, gdy raz ukształtowana polityka lub instytucja przejawia tendencje do trwania nawet w sytuacji znaczącej zmiany w otoczeniu politycznym; w związku z brakiem decyzji dotyczących np. nowego kształtu danej polityki funkcjonuje ona na 54. Ibidem, s. 150–151.. M. Pollack, The New Institutionalism and European Integration [w:] European Integration Theory, red. A. Wiener, T. Diez, Oxford–New York 2005, s. 139. 55.

(17) Teorie i modele integracji europejskiej. 21. dotychczasowych zasadach. Funkcjonuje także pojęcie kluczowego skrzyżowania (critical junction), które opisuje sytuację, gdy pozornie tymczasowe decyzje, podejmowane na początku, okazują się kluczowe na dalszym etapie56. Przedstawiciele instytucjonalizmu historycznego zwracają uwagę, że we wczesnej fazie integracji europejskiej państwa były podmiotami, które inicjowały i rozwijały proces integracji. Z czasem jednak, m.in. na skutek kalkulacji krótkookresowej związanej z chęcią osiągnięcia korzyści w postaci poparcia, państwa przyjęły takie rozwiązania, które prowadziły do przejęcia części kontroli przez instytucje ponadnarodowe. Ponadto nowe rządy zaczynają działania w rzeczywistości ukształtowanej przez decyzje swoich poprzedników, a próba zmiany wcześniejszych postanowień może się wiązać z oskarżeniami o podważanie wspólnego dorobku57. Instytucjonalizm socjologiczny Instytucjonalizm socjologiczny stworzył podstawy do rozwoju nurtu badań nad integracją europejską, zwanego konstruktywizmem, przy czym terminów „instytucjonalizm socjologiczny” oraz „konstruktywizm” używa się zamiennie58. Instytucjonalizmu socjologicznego nie uznaje się za teorię, lecz za podejście do analizy rzeczywistości międzynarodowej59. Podejście to powstało pod koniec lat 90. XX w. za sprawą T. Risse’a, J. Checkela i T. Christiansena60. Charakterystyczne dla konstruktywizmu jest przekonanie, że oparcie analizy na jednym czynniku wyznaczającym zachowanie podmiotów politycznych i społecznych jest niewystarczające; zakłada się wiele możliwości wyjaśnienia procesów integracyjnych. Rzeczywistość międzynarodowa jest częścią rzeczywistości społecznej, a każdy podmiot działający na arenie politycznej zależny jest także od rzeczywistości społecznej. Konstruktywizm uznaje za ważne dla rozwoju integracji takie czynniki, jak idee, symbole, wspólna tożsamość, oraz zwraca uwagę na dwustronność stosunków, oddziaływań i zależności pomiędzy państwami a Unią Europejską. Instytucje rozumiane są bardzo szeroko, także jako normy, formalne schematy zachowań oraz metody poznawania rzeczywistości. Na skutek integracji i działania instytucji kształtuje się nowa europejska tożsamość państw, europejski wymiar życia społecznego i europejski wymiar funkcjonowania, działalności P.J. Borkowski, op. cit., s. 157–159.. 56. Ibidem, s. 160.. 57. J. Czaputowicz, op. cit., s. 348.. 58. E. Adler, Seizing the Middle Ground. Constructivism in World Politics, „European Journal of International Relations” 1997, vol. 3, nr 2, s. 319–363. 59. The Social Construction of Europe, red. T. Christiansen, Sage Publications, London 2001; Reflective Approaches to European Governance, red. K.E. Jorgensen, MacMillan, Basingstoke 1997. 60.

(18) Magdalena Zając-Frąs. 22. i motywowania jednostek, które swoje działania zaczynają postrzegać w wymiarze europejskim. Budowana przez instytucje wspólna tożsamość europejska może prowadzić do wspólnego kształtowania preferencji. Konstruktywizm odrzuca teorię formowania preferencji charakterystyczną dla liberalnego podejścia międzyrządowego, uznając, że nie bierze ona pod uwagę oddziaływania poziomu wspólnotowego na poziom narodowy. Konstruktywizm nawiązuje do neofunkcjonalizmu właśnie przez dostrzeganie tej dwustronnej relacji oraz postrzeganie instytucji wspólnotowych jako podmiotów oddziałujących na dynamikę integracji, z tym że konstruktywizm zwraca uwagę również na społeczną, a nie tylko na ekonomiczną rzeczywistość, w której podmioty te funkcjonują. Przekonanie o wielości aktorów biorących udział w procesie integracji jest tożsame z koncepcją wielopoziomowego zarządzania61. 3.3. Wielopoziomowy system zarządzania. Model wielopoziomowego systemu zarządzania rozwinął się w latach 90. XX w. Za twórcę modelu uznaje się G. Marksa wraz z uczniami. Model różni się od dotychczas zaprezentowanych, ponieważ poznanie funkcjonowania Unii Europejskiej jest w nim instrumentem, a nie celem analizy62. Twórcy modelu krytykują inne teorie za wycinkowe spojrzenie na rzeczywistość integracji. Wykorzystują jednak niektóre założenia instytucjonalizmu i liberalnego podejścia międzyrządowego. Celem modelu jest odpowiedź na pytanie, w jaki sposób instytucje i mechanizmy funkcjonujące w ramach Unii Europejskiej oddziałują na działania polityczne i na proces podejmowania decyzji. Model neguje założenia podejścia międzyrządowego o nadrzędnej roli państw i rządów w procesie integracji. Zdaniem jego autorów proces integracji rozgrywa się na wielu płaszczyznach, przy udziale wielu podmiotów, nie występuje jedno centrum decyzyjne. Takie rozumienie procesu integracji wywodzi się z poglądów R. Keohane’a oraz J. Nye’a, przedstawicieli transnarodowej wizji rzeczywistości międzynarodowej rozwiniętej w latach 60., negującej istnienie jednego ośrodka władzy i zakładającej, że suwerenność i swoboda działania państw są ograniczone przez tzw. procesy transnarodowe63. Polegają one na tworzeniu się sieci powiązań o charakterze wymiennym, przy czym wymiana ta dotyczy także myśli i poglądów. W wymianie biorą udział gospodarki P.J. Borkowski, op. cit., s. 178–180.. 61. Na obecnym etapie rozwoju wielopoziomowego systemu zarządzania ze względu na stopień spójności i ze względów metodologicznych określa się go mianem modelu, a nie teorii. 62. 63 R.O. Keohane, After Hegemony. Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton University Press, New York 1984; Transnational Relations and World Politics, red. R.O. Keohane, J.S. Nye, Cambridge University Press, Cambridge 1972..

(19) Teorie i modele integracji europejskiej. 23. państw, korporacje, lobby, stowarzyszenia oraz ruchy transnarodowe, tworząc przy tym międzynarodową sieć powiązań. Wszystkie te podmioty przenoszą na poziom ponadnarodowy swoje stanowiska i interesy, starając się oddziaływać na instytucje podejmujące decyzje na poziomie europejskim. Wymienione podmioty stają się uczestnikami stosunków międzynarodowych, w pewien sposób ograniczając wybory polityczne rządów państw określających politykę. Oprócz państw na arenie międzynarodowej pojawiają się także inne podmioty zaangażowane w proces integracji, zwłaszcza instytucje europejskie64. Realizacja interesów politycznych następuje na wielu płaszczyznach, m.in. europejskiej, narodowej, lokalnej. W procesie podejmowania decyzji na poziomie europejskim biorą zatem udział rządy, instytucje ponadnarodowe, krajowe lobby, parlamenty, organizacje itp. Ograniczenie części kompetencji tłumaczone jest dwojako. Twórcy modelu podkreślali, że to nie państwa, ale konkretni politycy godzą się na ograniczenie suwerenności państwa i na wprowadzenie nowych podmiotów politycznych, wtedy gdy podobne zachowanie jest oceniane pozytywnie przez wyborców mających wpływ na wynik kolejnych wyborów. Państwa przekazują część swojej suwerenności instytucjom europejskim z kilku powodów. Wśród nich wymienia się większą efektywność prowadzenia polityki na poziomie europejskim i związane z tym korzyści, korzystniejszą sytuację dla samych rządzących, mogących w ten sposób ograniczyć swą odpowiedzialność za dany obszar działań lub uniezależnić decyzje w danym obszarze od aktualnej presji wyborców65. G. Marks twierdzi, że ewolucja Unii Europejskiej będzie dążyć w kierunku decentralizacji, a liczne i różnorodne podmioty polityczne zaangażowane w proces integracji będą tworzyć powiązania sieciowe. Procesy polityczne przebiegają na wszystkich poziomach, które są ze sobą wzajemnie powiązane, ale nie są ułożone w hierarchiczny sposób. Główne zarzuty kierowane pod adresem ujęcia wielopoziomowego systemu zarządzania dotyczą niespójności metodologicznej oraz niedojrzałości. Krytycy podkreślają, że przedmiot zainteresowania został zakreślony zbyt szeroko, a twierdzenia modelu nie spełniają warunków stawianych teoriom, lecz jedynie przedstawiają ciekawe problemy warte zgłębienia. Nie udało się odpowiedzieć na pytanie o zasadnicze czynniki wpływające na dynamikę integracji europejskiej oraz o cel integracji.. 64 65. P.J. Borkowski, op. cit., s. 163.. Ibidem, s. 167, 168..

(20) Magdalena Zając-Frąs. 24. 4. Podsumowanie Przedstawione teorie i modele integracji to najistotniejsze kierunki w badaniach nad integracją w Europie. Ze względu na ograniczony zakres opracowania nie sposób wspomnieć o wszystkich nurtach w rozważaniach teoretycznych66. Przedstawione ujęcia są bardzo różnorodne. Różnice między niektórymi z nich prezentuje model trzech pól teorii. Dzieli on teorie integracji, biorąc pod uwagę to, gdzie umiejscowiona jest suwerenność, oraz sposób wyjaśniania integracji. Według teorii liberalizmu międzyrządowego, realizmu i liberalizmu suwerenność jest umiejscowiona na poziomie państwa, realizm przypisuje większe znaczenie sferze politycznej, liberalizm zaś – sferze gospodarczej. Liberalizm międzyrządowy dopuszcza przekazanie kompetencji instytucjom ponadnarodowym. Zgodnie z założeniami federalizmu, funkcjonalizmu oraz neofunkcjonalizmu suwerenność umiejscowiona jest ponad państwem. Neofunkcjonalizm wyjaśnia integrację oddziaływaniem w sferze politycznej i gospodarczej, federalizm – oddziaływaniem w sferze politycznej, a funkcjonalizm – odziaływaniem w sferze gospodarczej. Zależności te przedstawia rys. 1. Suwerenność ponad państwem Federalizm. Funkcjonalizm Neofunkcjonalizm. Sfera polityczna (high politics). Liberalizm międzyrządowy. Realizm. Sfera gospodarcza (low politics). Liberalizm w państwie. Rys. 1. Teorie integracji. Źródło: J. Czaputowicz, op. cit., s. 343.. Teorie i modele różnią się także pod względem zakresu pola badawczego. Funkcjonalizm skupia się na transformacji całej rzeczywistości międzynarodo Wśród istotnych koncepcji należy wymienić m.in. teorię reżimów oraz teorię dwupoziomowej gry. 66.

(21) Teorie i modele integracji europejskiej. 25. wej, ograniczając porządek oparty na istnieniu suwerennych państw i proponując rozwijanie stosunków międzynarodowych zgodnie z zasadą funkcjonalną. Twórcy innych teorii starali się, by miały one charakter uniwersalny i nie ograniczały się do opisywania integracji dokonującej się w Europie, są to m.in. neofunkcjonalizm klasyczny oraz teoria komunikacyjna. Z kolei neofunkcjonalizm, liberalne podejście międzyrządowe czy koncepcja wielopoziomowego zarządzania zakładają, że Unia Europejska jest obecnie najbardziej dojrzałym i rozwiniętym systemem integracyjnym, a co za tym idzie – badania powinny skupiać się właśnie na niej. Istnieją wreszcie ujęcia teoretyczne analizujące wybrane elementy Unii Europejskiej i integracji, należy wśród nich wymienić instytucjonalizm racjonalnego wyboru czy konstruktywizm. Literatura Adler E., Seizing the Middle Ground. Constructivism in World Politics, „European Journal of International Relations” 1997, vol. 3, nr 2. Borkowski P.J., Polityczne teorie integracji międzynarodowej, Difin, Warszawa 2007. Bógdał-BrzezińskaA., Neofunkcjonalne i neorealistyczne koncepcje Unii Europejskiej oraz ich krytyka [w:] Unia Europejska – nowy typ wspólnoty międzynarodowej, red. E. Haliżak, S. Parzymies, Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2002. Czaputowicz J., Teorie stosunków międzynarodowych, Krytyka i systematyzacja, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007. Deutsch K., Political Community in the North Atlantic Area, Princeton University Press, Princeton 1957. Deutsch K., The Analysis of International Relations, Englewood Cliffs, Prentice Hall, New York 1971. Elazar D.J., Exploring Federalism, University of Alabama Press, Tuscaloosa, Ala 1987. Forsyth M., The Political Theory of Federalism: The Revelance of Classical Approaches [w:] The European Union. Readings on the Theory and Practice of European Integration, Palgrave Macmillan, Basingstoke 2003. Haas E.B., Beyond the Nation State. Functionalism and International Organization, Stanford University Press, Stanford 1964. Haas E.B., The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Factors 1950–1957, Stanford University Press, Stanford 1968. Hall P., Governing the Economy: The Politics of State Intervention in Britain and France, Polity Press, Cambridge 1986. Hoffman S., Obstinate or Obsolate? The Fate of Nation-State and the Case of Western Europe [w:] The European Union. Readings on the Theory and Practice of European Integration, Palgrave Macmillan, Basingstoke 2003. Jackson R., Sørensen G., Wprowadzenie do stosunków międzynarodowych. Teorie i kierunki badawcze, Wydawnictwo UJ, Kraków 2006. Jensen C., Neofunctionalist Theories and the Development of European Social and Labour Market Policy, „Journal of Common Market Studies” 2000, vol. 38, nr 1..

(22) 26. Magdalena Zając-Frąs. Jesień L., Wybór czy inercja. Traktat Amsterdamski w świetle teorii integracji europejskiej, WSB – National-Louis University, Nowy Sącz 2000. Keohane R.O., After Hegemony. Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton University Press, New York 1984. Konopacki S., Komunikacyjna teoria integracji politycznej Karla Deutscha, „Studia Europejskie” 1998, nr 1(5). Konopacki S., Neofunkcjonalistyczna teoria integracji politycznej Ernesta Haasa i Leona Lindberga, „Studia Europejskie” 1998, nr 3. Lindberg L., Political Integration: Definition and Hyphoteses [w:] The European Union. Readings on the Theory and Practice of European Integration, Palgrave Macmillan, Basingstroke 2003. Lindberg L., The Political Dynamics of European Economic Integration, Stanford University Press, Stanford 1963. Lindberg L., Scheingold S., Europe’s Would-Be Policy: Patterns of Change in European Community, Prentice-Hall, New York 1970. Mitrany D., A Working Peace System. An Argument for the Functional Development of International Organization, National Peace Council, London 1946. Moravcsik A., Preferences and Power in the European Community: A Liberal Intergovernmentalist Approach, „Journal of Common Market Studies” 1993, nr 4. Moravcsik A., The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht, Routledge, London 1998. Nye J.S., Comparing Common Markets: A Revised Neo-Functionalist Model [w:] Regional Integration – Theory and Research, red. L. Lindberg, S. Scheingold, Harvard University Press, Harvard, Mass. 1971. Pentland Ch., International Theory and European Integration, Faber, London 1973. Pollack M., The New Institutionalism and EC Governance: The Promise and Limits of Institutional Analysis, „Governance” 1996, vol. 9, nr 4. Pollack M., The New Institutionalism and European Integration [w:] European Integration Theory, red. A. Wiener, T. Diez, Oxford University Press, Oxford–New York 2005. Popowicz K., Dynamika integracji europejskiej, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2004. Reflective Approaches to European Governance, red. K.E. Jorgensen, MacMillan, Basingstoke 1997. Schmitter P., Three Neo-Functional Hypotheses about International Integration, „International Organization” 1969, vol. 23, nr 1. Stone Sweet A., Sandholtz W., Integration, Supranational Governance, and the Institutionalization of the European Polity [w:] European Integration and Supranational Governance, red. W. Sandholtz, A. Stone Sweet, Oxford University Press, Oxford 1998. Strøby Jensen C., Neofunkcjonalizm [w:] Unia Europejska, organizacja i funkcjonowanie, red. M. Cini, PWE, Warszawa 2007. The Concise Oxford Dictionary of Politics, red. McLean, Oxford University Press, Oxford 1996. The European Union. Readings on the Theory and Practice of European Integration, Palgrave Macmillan, Basingstoke 2003. The Social Construction of Europe, Sage Publications, red. T. Christiansen, Sage Publications, London 2001..

(23) Teorie i modele integracji europejskiej. 27. Tranholm-Mikkelsen J., Neo-functionalism: Obstinate or Obsolate? A Reappraisal in the Light of the New Dynamism of the EC, „Millenium: Journal of International Studies” 1991, vol. 20. Transnational Relations and World Politics, red. R.O. Keohane, J.S. Nye, Cambridge University Press, Cambridge 1972. Unia Europejska, organizacja i funkcjonowanie, red. M. Cini, PWE, Warszawa 2007. Theories and Models of European Integration The article looks at political theories and models of integration in the order in which they arose. Not only are classical theories of integration therefore presented, including federalism, functionalism, communication theory, and neo-functionalism, but also the classical international approach and contemporary integration theory, in other words the liberal international view. A variety of changes in institutionalism and the multi-level management system are also examined. The main criticisms of each theory, grouped according their differences and similarities, are presented, as are the fundamental assumptions of the two main theoretical paradigms in the study of international relations, realism and federalism..

(24)