Akademia Pedagogiki Specjalnej im. Marii Grzegorzewskiej w Warszawie1
Budowanie subsydiarnych relacji pomiędzy
podmiotami polityki i pomocy społecznej
a rozwój środowiskowej pracy socjalnej
Streszczenie
Cele aktywnej polityki społecznej, zwłaszcza wdrażanie zasady pomocniczości, rosnące znaczenie oddolnych inicjatyw społecznych, promowanie wspólnej pracy społecznej mają być realizowane w latach 2008–2015, w ramach systemowych projektów aktywnej integra-cji Programów Aktywności Lokalnej. Usługi społeczne na rzecz społeczności zagrożonych wykluczeniem społecznym winny skutkować upodmiotowieniem lokalnych społeczności i rozwojem współpracy opierającej się na zasadzie subsydiarności pomiędzy władzami a lokalnymi podmiotami (instytucjami?). Po kilku latach, okazuje się jednak, że Programy Aktywności Lokalnej były dotychczas realizowane w niewielkiej liczbie ośrodków pomocy społecznej a prowadzone w nich działania nie charakteryzowały się wartościami i meto-dologią charakterystyczną dla pracy socjalnej. Brak wypracowanej tradycji współpracy między ośrodkami pomocy społecznej a innymi lokalnymi podmiotami polityki społecznej, jak i współpraca w oparciu o relacje paternalistyczne zamiast partnerstwa między sekto-rem publicznym a sektosekto-rem obywatelskim nie wspierają środowiskowej pracy socjalnej opartej na zasadzie subsydiarności.
1 Akademia Pedagogiki Specjalnej im. Marii Grzegorzewskiej, ul. Szczęśliwicka 40, 02-353 War-szawa; adres elektroniczny autorki: izabela.rybka@gmail.com
Słowa kluczowe: subsydiarność, aktywna polityka społeczna, praca społeczna, organi-zowanie się społeczności lokalnej, Programy Aktywności Lokalnej
Wprowadzenie
Celem artykułu jest przeanalizowanie związków pomiędzy rozwojem środowiskowej pracy socjalnej w ośrodkach pomocy społecznej (OPS) a procesem budowania subsydiarnych relacji łączących lokalne podmioty polityki społecznej – zarówno w odniesieniu do prze-słanek teoretycznych, jak i działań podejmowanych w ostatnich kilku latach przez władze publiczne oraz instytucje pomocy i integracji społecznej.
Subsydiarność jest zasadą ustrojową, która wykracza poza obszar polityki społecznej i odnosi się do wszystkich podmiotów funkcjonujących w państwie, w szczególności sta-nowi aksjologiczne uzasadnienie procesu reform administracji publicznej. Z kolei śro-dowiskowa praca socjalna, choć wywodzi się z pomocy społecznej, która jest tylko jedną z dziedzin polityki społecznej, to jednak może mieć istotny wpływ na zmiany dokonujące się nie tylko w systemie pomocy społecznej, ale również w lokalnej polityce społecznej, zwłaszcza na kształtowanie relacji pomiędzy jej podmiotami zgodnie z zasadą subsydiarno-ści. Autorzy modelu organizowania społeczności lokalnej argumentują, że konsekwentne upowszechnianie środowiskowej pracy socjalnej to szansa na dokończenie procesu decen-tralizacji, który – zgodnie zasadą subsydiarności – oznacza nie tylko pierwszeństwo samo-rządu terytorialnego przed administracją rządową, ale również pierwszeństwo oddolnych inicjatyw obywatelskich przed administracją publiczną (Bąbska i in. 2011).
Dorobek nauk społecznych, cele polityki państwa, w tym wartości i cele polityki spo-łecznej oraz przepisy prawa obowiązującego w Polsce pozwalają zakładać, że praktyko-wanie środowiskowej pracy socjalnej przyczyni się do zwiększenia aktywności i roli spo-łeczności lokalnej, a dzięki temu władze i instytucje samorządowe zyskają w sektorze obywatelskim partnera, z którym będą mogły prowadzić subsydiarną współpracę. Czy zatem rozwiązania zmierzające do modernizacji systemu pomocy społecznej przyjęte przez decydentów oraz działania podejmowane w praktyce przez pracowników publicz-nych instytucji pomocy i integracji społecznej prowadzą do realizacji celów deklarowapublicz-nych przez wszystkie szczeble władzy publicznej – do odrodzenia aktywnych społeczności lokal-nych i wzrostu ich znaczenia jako podmiotów lokalnej polityki społecznej wspieralokal-nych przez subsydiarne państwo?
Subsydiarność: idea moralna, zasada prawa, wartość w polityce
i pomocy społecznej
Subsydiarność jest przede wszystkim ideą moralną i zasadą społeczną, służącą dosko-naleniu struktur i stosunków pomiędzy podmiotami, które – ze względu na posiadane atrybuty (m.in. rodzaj i zakres kompetencji, obszar i narzędzia oddziaływania) – można umownie nazwać podmiotami wyższego i niższego rzędu, silniejszymi i słabszymi, większo-ścią i mniejszowiększo-ścią, np. administracja rządowa i samorząd terytorialny, władza publiczna
i społeczeństwo obywatelskie, społeczność lokalna i osoby wykluczone społecznie. Rela-cje społeczne mają charakter subsydiarny wówczas, gdy decyzje dotyczące podmiotów znajdujących się w trudniejszej sytuacji (np. posiadających mniejsze zasoby, niższy status) są podejmowane z ich udziałem i mają charakter altruistyczny, co oznacza, że wszystkie podmioty wykazują wolę wyjścia poza własny interes. Zasada subsydiarności sprawia, że demokratyczne mechanizmy podejmowania decyzji nie opierają się wyłącznie na arytme-tyce, która przyznaje rację większości, lecz respektują prawo mniejszości do decydowania w każdej sprawie, która jej dotyczy.
W praktyce zasada subsydiarności znajduje zastosowanie przede wszystkim do kształ-towania samorządności grup lokalnych. W sprawach dotyczących społeczności lokalnej, które nie naruszają interesów ogółu społeczeństwa, owa społeczność powinna mieć pełną swobodę decyzji (Grzegorczyk 1998). Jeśli zaś społeczność ta znajdzie się w trudnej sytu-acji i potrzebuje pomocy z zewnętrz, to zasada subsydiarności mówi, że wsparcie powinno być udzielane przez struktury jak najbliższe ludziom i w taki sposób, aby nie pozbawiać ich poczucia odpowiedzialności za własny los. Relacje ukształtowane zgodnie z zasadą subsydiarności nie dopuszczają stosowania jakichkolwiek form nacisku, w szczególności wykluczają paternalizm. Podmiot udzielający pomocy ma oddziaływać na tego, komu pomaga, z pozycji równorzędnej, respektując jego wolę i kierując się dążeniem do osią-gnięcia wspólnych celów (pomoc aktywna) lub przynajmniej nie przeszkadzając mu w ich realizacji (pomoc negatywna).
W literaturze przedmiotu treść zasady subsydiarności zazwyczaj jest wyrażana przez trzy wzajemnie uzupełniające się postulaty: (1) poszanowania inicjatywy oddolnej, co oznacza, że państwo (lub społeczeństwo) nie powinno wykonywać za społeczność (lub odpowiednio: za osobę) tego, co może ona zrobić samodzielnie; (2) obligatoryjnego świadczenia pomocy przez społeczeństwo (lub władzę publiczną) wówczas, gdy osoba (lub społeczność) nie jest w stanie sama zaradzić sytuacji; (3) zezwolenia na samodzielność, czyli zaprzestania świadczenia pomocy wówczas, gdy nie jest to już konieczne (Rymsza, Hryniewicka, Derwich 2004; Dylus 1993).
Realizacja idei subsydiarności dokonuje się przez konkretne rozwiązania prawne, o ile wynikające z nich procedury prawne są stosowane zgodnie z normami etycznymi. (Grze-gorczyk 1998). W prawie Unii Europejskiej i w polskim ustawodawstwie subsydiarność została podniesiona do rangi generalnej zasady ustrojowej (Szpringer 1997). Jest wymie-niona w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. jako zasada pomocniczości umacniająca „uprawnienia obywateli i ich wspólnot”. Stanowi pod-stawową wartość, na której opiera się proces decentralizacji władzy państwowej, polega-jący na ograniczaniu zakresu kompetencji organów centralnych (administracji rządowej) na rzecz zwiększania kompetencji samorządów terytorialnych (regionalnych i lokalnych) oraz na zwiększaniu roli sektora obywatelskiego. Proces decentralizacji rozpoczął się w Polsce w 1990 r. od przywrócenia podstawowego szczebla samorządu terytorialnego, czyli gminy rozumianej jako wspólnota samorządowa zamieszkująca odpowiednie teryto-rium (ustawa o samorządzie gminnym), a kolejnym etapem było ustanowienie powiatów i województw samorządowych w 1999 r. Natomiast relacje pomiędzy sektorem
publicz-nym i obywatelskim zostały jednoznacznie określone w ustawodawstwie zwykłym dopiero w 2003 r. (ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie). Subsydiarność stała się główną zasadą współpracy administracji publicznej z organizacjami pozarządo-wymi, została wymieniona przed zasadami suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności.
Obowiązek respektowania zasad wymienionych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie spoczywa w szczególności na publicznych jednostkach orga-nizacyjnych pomocy społecznej, co ustawodawca potwierdza w odniesieniu do wydatkowa-nia środków publicznych na realizację zadań pomocy społecznej przez oferentów wybiera-nych w procedurze konkursowej (ustawa o pomocy społecznej). Z kolei dla pracowników socjalnych pracujących z jednostką, z rodziną czy ze społecznością lokalną, zasada subsy-diarności jest przede wszystkim jedną z podstawowych zasad etycznych w pracy socjalnej. Zasada subsydiarności odnosi się zatem nie tylko do podmiotów ulokowanych na różnych szczeblach administracji publicznej i należących do różnych sektorów; ma również zasto-sowanie w relacjach łączących służby socjalne z osobami, rodzinami i społecznościami, które znajdują się w trudnej sytuacji i nie są w stanie przezwyciężyć jej samodzielnie, wyłącznie dzięki własnym zasobom.
Istota zasady subsydiarności – bez względu na to, czy jest rozpatrywana w odniesieniu do podziału zadań i funkcji społecznych w ramach zdecentralizowanych struktur admi-nistracji publicznej, czy odnosi się do współpracy sektora publicznego z obywatelskim lub do relacji pomiędzy pracownikiem socjalnym a podmiotem potrzebującym wsparcia – zawsze pozostaje ta sama: jest to „pomoc dla samopomocy”. W subsydiarności ważny jest sposób pomagania – chodzi o to, żeby pomaganie wzmacniało aktywność i samo-dzielność podmiotu, który jest adresatem pomocy, w żadnym wypadku nie ograniczało jego suwerenności i swobody decydowania o sprawach, które go bezpośrednio dotyczą, ani też nie zdejmowało z niego odpowiedzialności za kształtowanie warunków, w jakich funkcjonuje. Idea „pomocy dla samopomocy” stała się filarem pracy socjalnej ze społecz-nością lokalną, w ramach której pracownicy socjalni mobilizują członków społeczności do uczestniczenia w kolejnych etapach procesu zmian społecznych (począwszy od określania potrzeb społeczności oraz jej celów, przez wspólne planowanie i realizowanie działań, aż po ocenianie osiągniętych rezultatów), co w efekcie prowadzi do wzmacniania więzi społecznych i kapitału społecznego (Niesporek 2013). W literaturze przedmiotu podkre-śla się, że zasada pomocy dla samopomocy przypomina o filozoficznych źródłach pracy socjalnej i wskazuje na genezę systemu pomocy społecznej, kiedy stosowano takie formy wsparcia, które wymagają aktywności własnej od wspieranego podmiotu, a dzięki temu prowadzą do jego usamodzielnienia i chronią go przed uzależnieniem od welfare state (Wódz 1998).
Subsydiarność a mechanizmy rynkowe w reformowaniu welfare state:
od tradycyjnych modeli ideologicznych do ponadideologicznej koncepcji
aktywnej polityki społecznej
Zasada subsydiarności odgrywa kluczową rolę w europejskiej polityce społecznej. Obok solidarności społecznej jest podstawową wartością, na podstawie której Gøsta Esping--Andersen skonstruował konserwatywny model polityki społecznej. Subsydiarność kształ-tuje rolę państwa jako podmiotu odpowiedzialnego za organizowanie systemu zabezpie-czenia społecznego poprzez tworzenie rozwiązań prawnych zobowiązujących jednostki do przezorności grupowej. Państwo określa ramy prawne, w których pierwszeństwo podejmo-wania decyzji i działań dotyczących zaspokajania potrzeb społecznych przyznaje władzom lokalnym, zaś władze lokalne delegują ten przywilej wspólnocie lokalnej. Równocześnie państwo (lub odpowiednio: władza lokalna) nie uchyla się przed podjęciem interwencji, kiedy jest to konieczne (subsydiarne towarzyszenie), i nie świadczy pomocy dłużej, niż jest to niezbędne (subsydiarna redukcja).
W Niemczech i Austrii, krajach najbliższych konserwatywnemu modelowi państwa opiekuńczego, zasada subsydiarności dawała aksjologiczne uzasadnienie regulacji praw-nych o charakterze pozarynkowym, czyli przyznawała organizacjom pozarządowym zrze-szonym w tzw. kartele socjalne pierwszeństwo przed innymi podmiotami w świadczeniu usług socjalnych finansowanych ze środków publicznych. Jednak wraz z wprowadzaniem do publicznego sektora usług społecznych mechanizmów rynkowych i nowego zarządzania publicznego (new public management), socjalne organizacje pozarządowe zaczęły tracić swoją uprzywilejowaną pozycję. Zostały zmuszone do konkurowania o środki publiczne na realizację zadań społecznych – zarówno z podmiotami komercyjnymi i publicznymi, jak i z innymi podmiotami non profit, które nigdy nie należały do zrzeszeń socjalnych organizacji pozarządowych, np. takimi jak spółdzielnie czy organizacje pomocy wzajem-nej. Z czasem przetargi i kontrakty na świadczenie usług społecznych podpisywane przez władze publiczne z podmiotami, które przedstawiły najbardziej atrakcyjne cenowo oferty, stały się powszechnie akceptowanymi sposobami dystrybucji usług w pomocy społecznej i opiece zdrowotnej (Rymsza, Zimmer 2008). „Kultura kontraktu” , jako główny mecha-nizm nowego zarządzania publicznego, przyjęła się we wszystkich zachodnioeuropejskich państwach opiekuńczych oraz w Europie Środkowo-Wschodniej. Najbardziej rozpo-wszechniła się w Wielkiej Brytanii, która jest najbliższa liberalnemu modelowi polityki społecznej, zaś w najmniejszym stopniu – w krajach skandynawskich, realizujących model socjaldemokratyczny (Lewis 2008).
Uzupełnieniem dwóch kierunków działań reformatorskich, rozwijających się w Euro-pie w latach 80. i 90., tj. nurtu konserwatywnego, który eksponuje znaczenie zasady subsydiarności, zarówno w ramach sektora publicznego (decentralizacja państwa), jak i w odniesieniu do jego współpracy z trzecim sektorem (rozwiązania pozarynkowe), oraz nurtu neoliberalnego, preferującego rozwiązania prorynkowe, jest socjaldemokratyczna koncepcja „trzeciej drogi”. Została sformułowana w końcu lat 90. jako propozycja tzw. nowej lewicy (Giddens 1999). Ma charakter eklektyczny: z jednej strony docenia zasadę
subsydiarności, postuluje partnerski charakter relacji sektora publicznego ze społeczeń-stwem obywatelskim, w duchu komunitarianizmu silnie podkreśla rolę wspólnot lokal-nych, z drugiej zaś strony podziela pogląd neoliberałów o konieczności ograniczenia skali redystrybucji w ramach programów socjalnych. Ostatecznie doprowadziło to do syntezy odmiennych ideologicznie rozwiązań i zbudowania europejskiego modelu aktywnej poli-tyki społecznej, stanowiącego ponadideologiczną alternatywę dla tradycyjnego welfare
state (Rymsza 2003).
Aktywna polityka społeczna jest akceptowana i stosowana w krajach, które wpisują się w różne modele polityki społecznej. Zakłada współdziałanie podmiotów komercyj-nych, obywatelskich i publicznych w ramach międzysektorowego partnerstwa (welfare
mix) działającego przede wszystkim na rzecz wzmacniania spójności społecznej i wzrostu
aktywności zawodowej. W literaturze przedmiotu bywa również określana jako spójna polityka aktywizacji, z racji tego, że eksponuje integrującą rolę zdecentralizowanego państwa, które m. in. poprzez dialog obywatelski prowadzi do uspołecznienia procesów decyzyjnych, w szczególności do budowania subsydiarnych relacji władz samorządowych ze społecznością lokalną (Karwacki 2010). Z kolei w obszarze pomocy społecznej aktywna polityka społeczna postuluje rozwój usług aktywizujących i reintegrujących osoby i śro-dowiska marginalizowane oraz pracy socjalnej, ze szczególnym naciskiem na ożywienie środowiskowej pracy socjalnej.
Zasada subsydiarności odegrała kluczową rolę w procesie reformowania państwa dobrobytu. Była podstawową zasadą modernizacji państwa opiekuńczego w wielu krajach reprezentujących różne modele polityki społecznej. Wywarła duży wpływ na uruchomienie i przebieg procesów decentralizacji i demonopolizacji, dzięki którym możliwy był rozwój pluralizmu i wielosektorowości w polityce społecznej (Grewiński 2009).
Subsydiarność a paternalistyczno-rynkowa polityka społeczna w Polsce
Główne tendencje zmian dokonujących się w politykach społecznych krajów europejskich znalazły odzwierciedlenie w ewolucji polskiej polityki społecznej. Po 1989 r. wyraźnie widać w niej elementy typowe zarówno dla modelu konserwatywnego, jak i liberalnego. Z kolei od dekady rozwija się koncepcja aktywnej polityki społecznej, zgodnie upowszech-niana przez naukowców, ekspertów, ustawodawcę oraz – raczej w mniejszym niż większym stopniu – na poziomie praktyki.
Subsydiarność, solidaryzm, dialog społeczny, społeczna gospodarka rynkowa jako usta-nowiony konstytucyjnie ustrój gospodarczy, dominująca rola ubezpieczeń społecznych w systemie zabezpieczenia społecznego – to przykłady świadczące o tym, że polityka spo-łeczna we współczesnej Polsce jest bliska modelowi konserwatywnemu. Z drugiej strony zawiera ona szereg rozwiązań właściwych modelowi liberalnemu, przede wszystkim wyko-rzystanie mechanizmów rynkowych do organizowania usług społecznych (np. w ochronie zdrowia, edukacji, polityce rynku pracy i zatrudnienia), w szczególności wprowadzenie kapitałowego systemu finansowania ubezpieczeń emerytalnych, w którym składki są loko-wane na indywidualnych kontach emerytalnych, a zasada solidarności społecznej została
zdominowana przez zasadę ekwiwalentności składki i świadczenia. Polska polityka spo-łeczna, w której owe sprzeczne tendencje współistnieją ze sobą, jest określana w literatu-rze pliteratu-rzedmiotu mianem paternalistyczno-rynkowej hybrydy (Księżopolski 2011).
Owa niejednorodność rozwiązań, w szczególności brak konsekwencji w realizowa-niu zasad społecznych właściwych modelowi konserwatywnemu, w dużej mierze wynika z braku konsensu między politykami i parlamentarzystami, którzy nie potrafią porozumieć się ponad podziałami partyjnymi w sprawie dobra wspólnego. Świadczy o tym zjawisko instrumentalizacji prawa i „odświętności konstytucji”, której wartości nie są realizowane w ustawach zwykłych (Rymsza 1998, Rymsza 2004). Z kolei urynkowienie polityki spo-łecznej jest konsekwencją szukania bardziej efektywnych i skutecznych sposobów rozwią-zywania problemów społecznych. W związku z tym w sektorze publicznym – podobnie jak w wielu innych krajach europejskich, a zarazem pod ich wpływem – upowszechnia się w Polsce koncepcja nowego zarządzania publicznego (new public management).
Kolejnym powodem hybrydyzacji polskiego modelu polityki społecznej, tym razem leżącym po stronie społeczeństwa, jest oczekiwanie artykułowane przez zdecydowaną większość obywateli (w badaniach CBOS w latach 1996–2009), aby odpowiedzialność za zaspokajanie potrzeb i dostarczanie usług społecznych nadal spoczywała na państwie (Księżopolski 2011). Jest to sprzeczne z zasadą subsydiarności, której realizacja ma pro-wadzić do przekształcenia „społeczeństwa składającego się z obywateli-klientów w społe-czeństwo obywatelskie” zbudowane z samorządnych wspólnot lokalnych, w których dużą rolę odgrywa samoorganizacja i oddolna inicjatywa społeczna (Millon-Delson 1998). W myśl zasady subsydiarności zaangażowanie w realizację dobra wspólnego jest bowiem sprawą wszystkich i każdego, a nie tylko państwa.
Postulowany rozwój środowiskowej pracy socjalnej
Zasada subsydiarności, odwołując się do praw naturalnych i filozofii społecznej, daje normatywną legitymizację procesowi wzmacniania podmiotowości i aktywności poszcze-gólnych osób, grup społecznych i wspólnot lokalnych. Praktycznym rozwiązaniem, które pozwala osiągnąć te cele w systemie pomocy społecznej, jest prowadzona konsekwentnie i długofalowo praca socjalna, czyli świadczenie dobrej jakości usług społecznych, w tym specjalistycznych, które razem ze świadczeniami finansowymi i rzeczowymi tworzą kom-pleksową ofertę wsparcia, realizowaną przez podmioty pozostające ze sobą w subsydiar-nych relacjach, ukierunkowaną na uruchomienie potencjału i budowanie kapitału ludz-kiego i społecznego. Natomiast z analizy funkcjonowania ośrodków pomocy społecznej i struktury udzielanych przez nie świadczeń wynika, że pracownicy socjalni są skoncen-trowani na przyznawaniu zasiłków, a więc ich rola sprowadza się do łagodzenia skutków ubóstwa. Deficyt pracy socjalnej, w szczególności ze społecznością lokalną, powoduje, że pomoc społeczna realizuje przede wszystkim funkcje osłonowe zamiast aktywizujących i integracyjnych (Błędowski, Kubicki 2009).
W tym kontekście na szczególną uwagę zasługują badania ankietowe dotyczące nowych ról zawodowych w publicznym systemie pomocy społecznej, przeprowadzone w 2010 r. na
reprezentatywnej próbie losowo-warstwowej liczącej 860 pracowników socjalnych zatrud-nionych w OPS i powiatowych centrach pomocy rodzinie (PCPR). Z badań wynika, że realizują oni działania, które wpisują się w podstawowe role społeczno-zawodowe typowe dla metody środowiskowej pracy socjalnej (Kaźmierczak 2011). Większość respondentów zadeklarowała, że pełni rolę lokalnego planisty, co w badaniu było definiowane jako two-rzenie diagnoz i prognoz społecznych oraz planowanie konkretnych rozwiązań, działań i usług w odpowiedzi na rozpoznane potrzeby i problemy danej społeczności lokalnej. Około 60 proc. pracowników socjalnych z OPS twierdzi, że wykonują tego rodzaju czyn-ności często lub bardzo często, a 40 proc. – rzadko albo nigdy. Połowa pracowników socjalnych zadeklarowała, że w ramach środowiskowej pracy socjalnej często zajmuje się organizowaniem sieci społecznych, rozumianym jako budowanie więzi między członkami społeczności, istniejącymi w niej grupami, organizacjami i instytucjami, po to, żeby ze sobą współdziałały. Natomiast stosunkowo najrzadziej pracownicy socjalni podejmują rolę animatora lokalnego, którego zadaniem jest niedyrektywne zachęcanie i mobilizowanie członków społeczności lokalnej do samoorganizacji, współpracy ze sobą, rozwiązywania lokalnych problemów i uczestniczenia w podejmowaniu decyzji istotnych dla danej wspól-noty lokalnej (ok. 37 proc. pracowników OPS wykonuje takie działania często). Warto podkreślić, że w odniesieniu do każdej roli (lokalnego planisty, organizatora sieci, ani-matora lokalnego) odsetek odpowiedzi wskazujących na wykonywanie przypisanych do niej działań często lub bardzo często w grupie pracowników PCPR był o kilka punktów procentowych wyższy niż w grupie pracowników socjalnych zatrudnionych w OPS.
Z kolei wnioski z badań przeprowadzonych metodą wywiadów grupowych dokumen-tarnych, uzupełniających badania ilościowe, przedstawiają znacznie mniej optymistyczny obraz środowiskowej pracy socjalnej w OPS i PCPR. Co prawda potwierdzają pozytywny stosunek pracowników socjalnych do pracy ze środowiskiem lokalnym, ale jednocześnie ujawniają brak elementarnej znajomości tej metody pracy socjalnej oraz jej potężny defi-cyt w publicznych jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej. Pracownicy socjalni nazywali środowiskową pracą socjalną wszelkie działania polegające na wyjściu w teren (tj. realizowane poza siedzibą OPS lub PCPR), różne czynności, które są typowymi dzia-łaniami pośrednimi w metodyce pracy socjalnej z jednostką (np. skontaktowanie się z inną instytucją), okolicznościowe imprezy organizowane dla grupy osób, takie jak wigilia dla osób starszych czy niepełnosprawnych (Racław 2011). Badaczom nie udało się przepro-wadzić zaplanowanej analizy pola semantycznego pojęcia „praca socjalna metodą śro-dowiskową”, ponieważ uczestnicy wywiadów prawie w ogóle nie używali tego pojęcia. Zagadnienia związane ze środowiskową pracą socjalną nie stanowiły samobieżnego wątku w dyskusji grupowej i pojawiały się tylko wówczas, gdy były wywoływane przez modera-torów (Dudkiewicz 2011).
Porównanie wyników badań ilościowych i jakościowych pozwala przypuszczać, że respondenci dokonywali nadinterpretacji przy kwalifikowaniu wykonywanych czynności zawodowych do typowych rodzajów działań w środowiskowej pracy socjalnej zapropo-nowanych im przez ankietera. Na przykład, jednorazowy kontakt z różnymi instytucjami lokalnymi w sprawie jednostkowej (tzn. danej osoby lub rodziny) pracownicy socjalni
zwy-kle określają mianem współpracy, choć de facto są to jedynie doraźne zapytania w celu uzyskania konkretnej informacji potrzebnej do podjęcia określonego działania, które wchodzi w zakres zadań pracownika danej instytucji. Pojedynczy kontakt z przedstawicie-lem innej instytucji jest typowym pośrednim działaniem metodycznym w pracy socjalnej np. z jednostką lub z rodziną (de Robertis 1998), a nie organizowaniem sieci społecznych w ramach środowiskowej pracy socjalnej. Budowanie sieci społecznych z różnymi insty-tucjami i organizacjami pozarządowymi wymaga świadomej orientacji na wartości i cele specyficzne dla środowiskowej pracy socjalnej oraz zastosowania właściwych jej metod działania, dzięki czemu poszczególne przedsięwzięcia układają się w spójną sekwencję logicznie powiązanych ze sobą zdarzeń, a konsekwentnie realizowane – prowadzą do trwa-łej zmiany społecznej.
Deklarowane wsparcie systemowe dla rozwoju pracy socjalnej
ze społecznością lokalną
W odpowiedzi na deficyty pracy socjalnej w publicznym systemie pomocy społecznej oraz sformułowane na gruncie aktywnej polityki społecznej wezwanie do zwiększenia roli pracy socjalnej, w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (PO KL), w latach 2008–2015 były równolegle prowadzone dwa przedsięwzięcia zorientowane na rozwój śro-dowiskowej pracy socjalnej.
Pierwsze z nich miało charakter badawczo-edukacyjny i było częścią projektu zaini-cjowanego przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej „Standardy w pomocy społecz-nej”. Zespół złożony z pracowników naukowych i refleksyjnych praktyków z bogatym doświadczeniem w pracy ze społecznością lokalną, skupiony wokół fundacji Instytut Spraw Publicznych i Stowarzyszenia Centrum Wspierania Aktywności Lokalnej CAL, opraco-wał przywoływany we „Wprowadzeniu” model organizowania społeczności lokalnej, któ-rego zasadniczym elementem jest środowiskowa praca socjalna (Bąbska i in. 2011), oraz przeprowadził badania dotyczące jego funkcjonowania w wybranych ośrodkach pomocy społecznej (Dudkiewicz 2011). Model organizowania społeczności lokalnej (OSL) wykra-cza poza ramy instytucjonalne systemu pomocy społecznej – może być urzeczywistniany nie tylko przez pracowników socjalnych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, ale również przez pracowników innych instytucji, które realizują cele i zadania polityki społecznej (np. szkoły, ośrodki kultury), publicznych lub pozarządowych. Należy również podkreślić, że organizowanie społeczności lokalnej to nie tylko działania profesjonalistów na rzecz (dla) społeczności lokalnej, ale zarazem ich praca w społeczno-ści i ze społecznospołeczno-ścią lokalną (Mendel, Rymsza 2012). W ten sposób autorzy modelu OSL nawiązują do korzeni pracy socjalnej (ruch settlements) oraz najlepszych polskich tradycji środowiskowej pracy socjalnej opartych na społeczno-pedagogicznej koncepcji Heleny Radlińskiej, w której znajdują wyraz trzy zasady społeczne: subsydiarności, solidarności i aktywności jednostki (Skrzypczak 2011).
W ramach drugiego przedsięwzięcia, władze publiczne przyjęły odpowiednie ustawy i dokumenty, które zagwarantowały każdemu ośrodkowi pomocy społecznej dostęp do
środków z Europejskiego Funduszu Społecznego na rozszerzenie zakresu pracy socjalnej, w szczególności na dostarczanie różnego rodzaju usług społecznych (tzw. instrumentów aktywnej integracji): edukacyjnych, zdrowotnych, z zakresu reintegracji zawodowej oraz służących budowaniu kompetencji i relacji społecznych. Projekty systemowe dają ośrod-kom pomocy społecznej możliwość korzystania przez kolejnych osiem lat z dotacji na praktykowanie pracy socjalnej z jednostką w ramach kontraktów socjalnych oraz środowi-skowej pracy socjalnej – w Programach Aktywności Lokalnej (PO KL, poddziałanie 7.1.3). Z kolei pracownicy instytucji pomocy i integracji społecznej mogą się uczyć środowiskowej metody pracy socjalnej przede wszystkim poprzez udział w szkoleniach organizowanych przez regionalne ośrodki polityki społecznej – ROPS (PO KL, poddziałanie 7.1.3).
Programy Aktywności Lokalnej (PAL) są adresowane do określonych społeczności terytorialnych (np. mieszkańcy osiedla, dzielnicy, kwartału ulic, wsi, sołectwa) lub wybra-nej kategorii klientów pomocy społeczwybra-nej (np. osoby niepełnosprawne, osoby opuszcza-jące pieczę zastępczą) o niskim kapitale ludzkim i społecznym. Celem PAL jest akty-wizacja społeczna i rozwiązywanie problemów społeczności lokalnej, rozwój współpracy i koordynacji działań instytucji i organizacji, które mają istotne znaczenie dla zaspokajania potrzeb członków społeczności lokalnej (zob. Zasady przygotowania, realizacji i rozliczania
projektów systemowych…).
Czy ośrodki pomocy społecznej wykorzystują możliwość, jaką dają im projekty syste-mowe, i podejmują wyzwanie polegające na tworzeniu i prowadzeniu Programów Aktyw-ności Lokalnej? I czy realizacja tych programów przyczynia się do rozwoju środowiskowej pracy socjalnej, która z definicji dąży do upodmiotowienia społeczności lokalnej? Jeśli tak, to po kilku latach prowadzenia Programów Aktywności Lokalnej można się spodziewać trwałych zmian społecznych polegających na odrodzeniu społeczności lokalnych, które – jako organizacje pozarządowe, grupy samopomocowe, nieformalne oddolne inicjatywy społeczne, ruchy obywatelskie etc. – stają się partnerem władz publicznych i współpracują z nimi zgodnie z zasadą subsydiarności.
Programy Aktywności Lokalnej – niewykorzystana szansa
na budowanie podmiotowości społeczności lokalnej
i jej subsydiarnych relacji z samorządem terytorialnym
Służby socjalne zatrudnione w publicznych jednostkach organizacyjnych pomocy społecz-nej podejmują wyzwania wynikające z koncepcji aktywspołecz-nej polityki społeczspołecz-nej i rozszerzają ofertę usług aktywizująco-integrujących, ale głównie w ramach pracy socjalnej z jednostką i z rodziną. Znacznie chętniej wybierają projekty systemowe ukierunkowane na reinte-grację społeczno-zawodową osób długotrwale bezrobotnych, z którymi podpisują kontrakt socjalny. Inwestują przede wszystkim we wzmacnianie kapitału ludzkiego osób wykluczo-nych społecznie, natomiast w budowanie kapitału społecznego – sporadycznie.
Dane urzędowe wskazują, że niewielka część ośrodków pomocy społecznej realizuje Programy Aktywności Lokalnej. W 2009 r. w zdecydowanej większości województw (tj. w 14 województwach – z wyjątkiem warmińsko-mazurskiego i pomorskiego) mniej
niż 20 proc. OPS i PCPR wykorzystywało w projektach systemowych narzędzie aktywnej integracji zwane Programem Aktywności Lokalnej. Zdaniem pracowników tych instytu-cji realizowanie PAL jest znacznie trudniejsze niż praca socjalna oparta na kontrakcie socjalnym, w szczególności wymaga większego nakładu pracy i zaangażowania (zob.
Meta-ewaluacja projektów systemowych…). W nielicznych raportach z ewaluacji projektów
sys-temowych przeprowadzonych w latach późniejszych w niektórych regionach na zlecenie jednostek samorządu wojewódzkiego, brakuje nawet podstawowych informacji o PAL. Wyjątkiem są dokumenty opisujące sytuację w województwie śląskim i opolskim, jed-nakże ograniczają się one do stwierdzenia, że PAL były kilkakrotnie rzadziej stosowane w projektach systemowych niż kontrakty socjalne (odpowiednio: ponad trzykrotnie i sze-ściokrotnie rzadziej).
Dlaczego ośrodki pomocy społecznej nie wykorzystują szansy, jaką dają PAL, do tego, aby uruchamiać potencjał społeczności lokalnej, aktywizować i integrować różne środo-wiska i lokalne podmioty wokół wspólnych celów i wartości, budować sieci kontaktów i system wsparcia społecznego zgodnie z zasadą pomocy dla samopomocy? Badania jako-ściowe, które przeprowadziłam metodą studium przypadku, pozwalają wskazać podsta-wowe przeszkody, które napotykają ośrodki pomocy społecznej realizujące PAL, oraz bariery, które ograniczają lub wręcz uniemożliwiają prowadzenie środowiskowej pracy socjalnej w ramach PAL. Pierwszy etap badań został zrealizowany na zlecenie Stowarzy-szenia Centrum Wspierania Aktywności Lokalnej CAL w ramach projektu 1.18 „Tworze-nie i rozwija„Tworze-nie standardów usług pomocy i integracji społecznej” (PO KL, EFS – Euro-pejski Fundusz Społeczny) w 2011 roku, zaś drugi – w ramach projektu badawczego pt. Model organizowania społeczności lokalnej w ośrodkach pomocy społecznej realizu-jących Programy Aktywności Lokalnej, finansowanego w ramach Akademii Pedagogiki Specjalnej im. Marii Grzegorzewskiej w Warszawie (BSTP 28/12-I), w 2013 roku.
W badaniu zastosowano dobór celowy sześciu gmin miejskich różnej wielkości – dwie gminy małe (do 25 tys. mieszkańców), dwie średnie (25–100 tys. mieszkańców) i dwie duże (powyżej 100 tys. mieszkańców). Ważnym kryterium doboru była przynależność każdej z gmin miejskich do innego województwa, bowiem jednym z celów badania było porównanie zaleceń poszczególnych Instytucji Pośredniczących II stopnia i prześledze-nie wpływu, jaki mają one na kształt Programu Aktywności Lokalnej (m.in. na dobór uczestników, czas trwania, planowanie działań). Kolejna przesłanka, która była brana pod uwagę przy wyborze miejskich ośrodków pomocy społecznej (MOPS) realizujących PAL, dotyczyła uczestników projektu – chodziło bowiem o to, żeby objąć badaniem zarówno programy adresowane do społeczności terytorialnej (np. mieszkańcy danego osiedla, kilku sąsiadujących ze sobą ulic, bloku socjalnego), jak i programy adresowane do grup katego-rialnych (np. osoby niepełnosprawne, młodzież). Najważniejszym kryterium jakościowym było jednak wykorzystywanie w PAL różnych instrumentów aktywnej integracji, zwłaszcza instrumentów aktywizacji społecznej, takich jak animator lokalny, streetworker, wolonta-riat czy grupy samopomocowe, które są rozwiązaniami stosunkowo rzadko stosowanymi w publicznych jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, a typowymi dla środowi-skowej pracy socjalnej i rekomendowanymi jako skuteczne narzędzia w procesie
organizo-wania społeczności lokalnej. W drugiej części badania spośród sześciu gmin wybrano trzy, w których ośrodki pomocy społecznej konsekwentnie realizowały kolejne edycji Programu Aktywności Lokalnej.
Badania polegały na przeprowadzeniu wielogodzinnych, pogłębionych wywiadów indywidualnych z koordynatorami projektów, z pracownikami socjalnymi, którzy podjęli wyzwanie świadczenia środowiskowej pracy socjalnej w ramach PAL, i z przedstawicielami innych profesji (np. pracownik MOK – miejskiego ośrodka kultury, lokalnej organiza-cji pozarządowej) zatrudnionymi w PAL, np. jako animator lokalny. Ponadto w jednym z miast – dwukrotnie, tj. w 2011 i 2013 roku – został przeprowadzony wywiad grupowy z uczestnikami PAL, którzy uczestniczyli w jego trzech kolejnych edycjach; uzyskawszy odpowiednie przygotowanie, zaangażowali się w aktywizowanie społeczności lokalnej jako jej nieformalni liderzy. Uzupełnieniem wywiadów była analiza dokumentów zastanych, głównie Programów Aktywności Lokalnej uchwalonych przez poszczególne rady miejskie (w odniesieniu do gminnych strategii rozwiązywania problemów społecznych), diagnoz społecznych, sprawozdań z realizacji kolejnych rocznych PAL.
Z punktu widzenia związków środowiskowej pracy socjalnej z zasadą subsydiarno-ści należy stwierdzić, że Programy Aktywnosubsydiarno-ści Lokalnej były realizowane przez służby socjalne przy braku wsparcia ze strony władz samorządowych, które z reguły nie rozu-mieją, czym jest środowiskowa praca socjalna, w szczególności pomijają aksjologiczny kontekst aktywizacji społecznej i traktują ją instrumentalnie, przede wszystkim jako cel polityczny (Piątek 2005). Przy realizowaniu PAL dochodziło do kolizji pomiędzy wytycz-nymi formułowawytycz-nymi przez administrację rządową i samorząd wojewódzki, które kon-centrują się na zwiększeniu absorpcji środków finansowych z EFS, a wskazaniami teorii i praktyki pracy socjalnej. W związku z tym pracownicy socjalni funkcjonowali w sytu-acji strukturalnego konfliktu między wartościami i celami pracy socjalnej a wymogami urzędników zatrudnionych w jednostkach samorządowych szczebla regionalnego (w tzw. Instytucjach Pośredniczących II stopnia), wśród których panowała duża rotacja i których kompetencje były zbyt niskie, by mogli wspierać pracowników ośrodków pomocy spo-łecznej w zarządzaniu projektem socjalnym ukierunkowanym na rozwój środowiskowej pracy socjalnej.
Z kolei władze gminy, które zazwyczaj postrzegają pomoc społeczną jako konieczny wydatek, nadmiernie obciążający budżet komunalny, przede wszystkim były zaintereso-wane otrzymywaniem dodatkowych środków finansowych. Niestety, nie rozumieją, na czym polega środowiskowa praca socjalna, nie postrzegają jej w kategoriach inwestycji w rozwój społeczny. Nie podejmują ani nie wspierają działań, które zmierzają do zwięk-szenia roli mieszkańców reprezentowanych przez organizacje pozarządowe lub grupy nieformalne w tworzeniu celów i realizowaniu zadań lokalnej polityki społecznej. Rodzi się zatem pytanie, czy władze gminne są w ogóle zainteresowane wzrostem aktywności społeczności lokalnej i budowaniem trwałych relacji z sektorem obywatelskim na zasadzie subsydiarności.
Wypowiedzi pracowników realizujących PAL w gminach miejskich potwierdzają wnio-ski z badań przeprowadzonych przez Instytut Spraw Publicznych w 2008 r., dotyczących
funkcjonowania ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie po pięciu latach od wejścia w życie przepisów prawnych, które zobowiązywały sektor publiczny i samorządowy do układania wzajemnych relacji przede wszystkim na zasadzie subsydiar-ności (Makowski 2008). Ustawodawca wyraźnie tłumaczy, że istota zasady subsydiarsubsydiar-ności polega na tym, iż jednostki samorządu terytorialnego nie powinny przeszkadzać obywate-lom w realizowaniu ich własnych inicjatyw, co więcej – powinny ich wspierać w tym zakre-sie (Izdebski 2003). Natomiast przedstawiciele władz i instytucji samorządowych rozumieli tę zasadę na opak, twierdząc, że to organizacje pozarządowe mają wspierać instytucje samorządowe w realizowaniu ich zadań ustawowych. Z kolei samorządowa interpretacja ustawowej zasady suwerenności przypisuje sektorowi publicznemu wyłączne prawo do decydowania o priorytetach i realizowanych zadaniach, a takie podejście uniemożliwia realizację kolejnej ustawowej zasady współpracy, jaką jest zasada partnerstwa (Sobiesiak 2008).
Jeśli władze publiczne nie rozumieją lub nie akceptują zasady subsydiarności i wolą konserwować układ paternalistyczny, to z ich perspektywy środowiskowa praca socjalna nie ma racji bytu, stanowi wręcz zagrożenie dla status quo. Pracownicy socjalni dobrze znają oczekiwania władz samorządowych i wiedzą, że praca socjalna nie jest doceniana. (Jedna z opinii: „W PAL jest mało wymiernych efektów, których oczekują władze miasta, np. zbudowano dwa place zabaw, 10 osób podjęło pracę. Uważają PAL za zabawę”). Kon-takty OPS z przedstawicielami władz samorządowych (np. z radnymi) były sporadyczne i nie miały charakteru merytorycznej dyskusji lub lokalnej debaty publicznej; ograniczały się do wizytowania imprez masowych, takich jak np. festyny czy pikniki rodzinne, lub do udziału w spotkaniach wigilijnych. Brak poparcia władzy lokalnej dla środowiskowych działań OPS jest dostrzegany również przez innych badaczy (Dudkiewicz 2013).
Wobec trudności, jakich pracownicy socjalni doświadczali ze strony regionalnych i gminnych władz samorządowych, warunkiem koniecznym realizacji PAL było wspar-cie kierownictwa OPS. Środowiskowa praca socjalna była prowadzona w tych OPS, w których kierownicy zorganizowali pracownikom socjalnym przestrzeń (czas, miejsce) do pracy ze społecznością lokalną, w szczególności delegowali ich do pracy w PAL, zwalniając z obowiązku przeprowadzania wywiadów środowiskowych i przyznawania świadczeń finansowych. Natomiast tam, gdzie dominowało myślenie w kategoriach pozyskiwania środków finansowych na realizowanie dodatkowych działań klasyfiko-wanych jako instrumenty aktywnej integracji, tam jedynie były realizowane Programy Aktywności Lokalnej, ale nie rozwijała się dzięki temu środowiskowa praca socjalna. (Inna wypowiedź: „Przypadek pracownika socjalnego, który został z projektem sam, bez wsparcia kierownika ośrodka – dramat po prostu… Jeśli pracownik socjalny ma tylko przyzwolenie na realizację projektu systemowego, a nie ma wsparcia ze strony swoich zwierzchników, to realizacji projektu towarzyszy ogromne napięcie. Ja sobie nawet tego nie wyobrażam”).
Podobne wnioski dotyczące wpływu kierowników OPS na przebieg i rezultaty procesu rozwijania środowiskowej pracy socjalnej zostały sformułowane na podstawie studium przypadków wybranych przez socjologów współpracujących z zespołem, który przygotował
koncepcję OSL. W tych OPS, w których pracownicy socjalni byli pozbawieni wsparcia ze strony swoich bezpośrednich przełożonych, środowiskowa praca socjalna była prowa-dzona fragmentarycznie, a determinacja osamotnionych w swych staraniach „siłaczek” nie prowadziła – bo nie mogła doprowadzić – do pożądanej zmiany społecznej (Dudkiewicz 2013). Trwała zmiana społeczna może nastąpić dopiero wówczas, gdy kadra zarządzająca zorganizuje w ośrodku odpowiednie warunki do prowadzenia środowiskowej pracy socjal-nej, a władze lokalne nie tylko zadeklarują, ale poprzez konkretne decyzje wyrażą swoje poparcie dla organizowania społeczności lokalnej i rozwijania subsydiarnej współpracy z reprezentującymi ją grupami i organizacjami.
Pracownicy socjalni, którym kierownictwo OPS zapewniło dogodne warunki do roz-wijania środowiskowej pracy socjalnej, stopniowo wychodzili z roli wszechwiedzącego eksperta i menedżera ds. przypadku, a stawali się animatorami lokalnymi. W miarę jak zyskiwali autonomię niezbędną do prowadzenia środowiskowej pracy socjalnej, dojrze-wali do tego, aby dać więcej swobody działania swoim klientom uczestniczącym w PAL. (Opinia na ten temat: „Najpierw myśleliśmy, że sobie nie poradzą i musimy ich prowa-dzić za rączkę; dorastaliśmy razem z nimi do bardziej partnerskich relacji”). Natomiast dwie pozostałe role społeczno-zawodowe wyodrębnione w modelu OSL – tj. organiza-tora sieci społecznych, którego wysiłki są skierowane na budowanie relacji i stabilnej współpracy z innymi lokalnymi podmiotami, oraz lokalnego planisty (polityka społecz-nego) zorientowanego przede wszystkim na rzecznictwo interesów społeczności lokalnej wobec decydentów – były pełnione marginalnie, o ile w ogóle były podejmowane. Należy zauważyć, że wnioski z badań jakościowych polegających na wywiadach z pracownikami ośrodków pomocy społecznej, którzy przez kilka lat realizowali Programy Aktywności Lokalnej, pokazują zupełnie inne wybory ról społeczno-zawodowych niż te, które pracow-nicy socjalni deklarowali w ramach ogólnopolskich badań ankietowych przeprowadzonych w 2010 r. (Rymsza 2011).
Z indywidualnych wywiadów pogłębionych z pracownikami zatrudnionymi do realizacji PAL wynika, że ośrodki pomocy społecznej z reguły działały w pojedynkę przy wdraża-niu tych programów, a ich kontakty z innymi instytucjami publicznymi lub organizacjami pozarządowymi w większości przypadków miały charakter doraźny (akcyjny). Zazwyczaj polegały na tym, że OPS prosiły inne podmioty o wykonanie pojedynczego, zdefiniowa-nego przez siebie zadania. Jeśli nawiązywały bardziej regularną współpracę, to raczej z instytucjami publicznymi (np. dom kultury, szkoła) niż z organizacjami pozarządowymi, co oznacza, że realizowanie PAL nie spowodowało zwiększenia roli sektora obywatel-skiego w planowaniu i dostarczaniu usług w pomocy społecznej. OPS nie wykorzystywały procesu tworzenia i realizowania PAL do nawiązania i rozwijania relacji będących pod-stawą długofalowej współpracy ponadsektorowej i ponadresortowej, czyli do budowania sieci społecznych.
Stosunek pracowników socjalnych realizujących PAL do oddolnych inicjatyw oby-watelskich, mimo deklarowanego uznania dla działalności organizacji pozarządowych i gotowości współdziałania z nimi, ma charakter bardziej paternalistyczny niż partnerski. Z kolei postawy urzędników instytucji regionalnych były postrzegane przez pracowników
socjalnych jako opresyjne. Subsydiarny charakter relacji udawało się wypracować jedy-nie w relacjach z uczestnikami PAL, którzy z czasem, dzięki coraz mjedy-niej dyrektywnemu wsparciu ze strony pracowników socjalnych, stawali się bardziej aktywni i samodzielni; nie tylko włączali się w proponowane im działania, ale sami wychodzili z inicjatywą przedsię-wzięć służących ogółowi mieszkańców osiedla (np. zakładanie kwietników, instalowanie ławek do siedzenia, koszy na śmieci, progów zwalniających, które zmuszają kierowców do zmniejszenia prędkości na drogach osiedlowych) lub wybranym grupom (np. prowadzenie cyklu zajęć rekreacyjno-kulturalnych dla dzieci podczas wakacji, przygotowanie i wysta-wienie spektaklu dla dzieci).
Środowiskowa praca socjalna, zgodnie z założeniami ramowego modelu organizowa-nia społeczności lokalnej, ma prowadzić do wzmocnieorganizowa-nia społeczności lokalnej, z którą samorząd terytorialny jest zobowiązany budować relacje na zasadzie subsydiarności – w tym sensie środowiskowa praca socjalna sprzyja budowaniu subsydiarnych relacji pomiędzy społecznością lokalną, reprezentowaną przez oddolne inicjatywy będące prze-jawem samoorganizacji społecznej, a organami i instytucjami samorządu terytorialnego odpowiedzialnymi za zaspokajanie potrzeb społecznych mieszkańców tworzących wspól-notę terytorialną.
Jednak wyniki badań empirycznych wskazują, że środowiskowa praca socjalna prak-tycznie jest nieobecna w publicznym systemie pomocy społecznej, a Programy Aktywno-ści Lokalnej, które miały służyć jej upowszechnianiu, są realizowane tylko w nielicznych gminach. Przepisy prawne dotyczące wydatkowania publicznych środków finansowych, koncentracja urzędników szczebla regionalnego na wskaźnikach ilościowych i funkcjach kontrolnych przy niedostatku doradztwa i innych form wsparcia merytorycznego dla pra-cowników socjalnych zatrudnionych w ośrodkach pomocy społecznej, brak zrozumienia u władz samorządowych, towarzyszący pracownikom socjalnym niepokój i niepewność, czy ich działania zostaną zaakceptowane przez instytucje kontrolujące wydatkowanie środków unijnych, brak partnerskich relacji z sektorem obywatelskim i skromny zakres współpracy z lokalnymi instytucjami publicznymi – wszystkie te czynniki powodowały, że pracownicy socjalni w ramach PAL stronili od podejmowania inicjatyw sprzyjających rozwojowi śro-dowiskowej pracy socjalnej i wybierali raczej rozwiązania asekuracyjne, umożliwiające co najwyżej pracę socjalną na rzecz klientów pomocy społecznej i ich najbliższego otoczenia, nie zaś organizowanie społeczności lokalnej.
Podsumowanie
Mimo, że w projektach systemowych zaplanowano rozwiązania służące upowszechnia-niu środowiskowej pracy socjalnej i przeznaczono na ten cel znaczne środki finansowe z EFS, to w ostatnich latach nie nastąpiła oczekiwana sekwencja zdarzeń pozostających w związku przyczynowo-skutkowym: wieloletnie prowadzenie Programów Aktywności Lokalnej przez ośrodki pomocy społecznej – praktykowanie środowiskowej pracy socjal-nej przez służby socjalne współpracujące z podmiotami należącymi do różnych sektorów (publiczny, obywatelski, komercyjny) – aktywizowanie i upodmiotowienie społeczności
lokalnej – kształtowanie subsydiarnych relacji sektora publicznego i organizacji obywa-telskich.
Programy Aktywności Lokalnej były prowadzone przez nieliczne ośrodki pomocy społecznej. Z kolei w ośrodkach, które podjęły to wyzwanie, służby socjalne nie zawsze stosowały rekomendowane przez administrację publiczną instrumenty aktywnej integra-cji (przede wszystkim aktywizaintegra-cji społecznej) zgodnie z wartościami i metodyką pracy środowiskowej – wynikało to zarówno z przyczyn leżących po stronie samych pracowni-ków socjalnych (np. niedostatek wiedzy i umiejętności, brak gotowości do partnerskiej współpracy z innymi instytucjami i podmiotami społecznymi działającymi w środowisku lokalnym), jak i z powodów leżących po stronie kadry kierowniczej, władz samorządo-wych i instytucji samorządu wojewódzkiego, które nie tylko nie wspierały wysiłków służb socjalnych, ale często uniemożliwiały im realizowanie celów środowiskowej pracy socjal-nej. W konsekwencji wdrażanie Programów Aktywności Lokalnej nie musiało polegać na praktykowaniu środowiskowej pracy socjalnej, mogło ograniczać się do dystrybucji okre-ślonych usług pomocy społecznej wśród adresatów programu i ich najbliższego otoczenia. Programy nie doprowadziły do upowszechniania środowiskowej metody pracy socjalnej w ośrodkach pomocy społecznej, zaś same ośrodki nie wykorzystały szansy na zmianę roli, jaką pełnią w swojej gminie – wobec jej mieszkańców, innych instytucji publicznych i organizacji pozarządowych oraz władz.
Największym sukcesem służb socjalnych w ramach PAL było zdobycie akceptacji i zaufania osób wykluczonych społecznie (zazwyczaj wieloletnich klientów pomocy spo-łecznej), zmobilizowanie ich do korzystania z różnych form wsparcia niematerialnego, przede wszystkim z warsztatów kompetencji społecznych lub grup samopomocowych, do przeprowadzania ogólnodostępnych imprez integracyjnych, podejmowania przedsię-wzięć opartych na idei pomocy wzajemnej, włączania się w konkretne działania służące dobru wspólnemu uczestników programu. Praca środowiskowa w zasadzie ograniczała się do środowiska osób marginalizowanych, brakowało natomiast zaangażowania innych mieszkańców, grup społecznych, organizacji i instytucji, czyli budowania sieci społecz-nych organizujących subsydiarną współpracę różnego rodzaju podmiotów, jak również włączania przedstawicieli społeczności lokalnej w procesy decyzyjne podejmowane przez władze samorządowe. W najlepszym wypadku środowiskowa praca socjalna rozwijała się w ułomnej postaci, która pozwalała jedynie na praktykowanie subsydiarności w relacjach pomiędzy pracownikami socjalnymi a uczestnikami Programów Aktywności Lokalnych. Udawało się to wówczas, gdy pracownicy socjalni zdołali przezwyciężyć biurokrację panującą w OPS, która nieuchronnie prowadzi do paternalizacji relacji służb socjalnych z mieszkańcami (Rymsza 2014).
W trakcie realizowania PAL zabrakło wielu elementów niezbędnych do tego, aby w społeczności lokalnej nastąpiła zmiana polegająca na urzeczywistnieniu zasady subsy-diarności w relacjach pomiędzy władzami i instytucjami samorządowymi a mieszkańcami gminy podejmującymi oddolne inicjatywy społeczne, tworzącymi grupy nieformalne czy organizacje pozarządowe. Wynikało to również z faktu, że zasada subsydiarności wciąż nie jest konsekwentnie praktykowana w samym sektorze publicznym, o czym świadczą m.in.
relacje pomiędzy instytucjami samorządowymi szczebla regionalnego (tj. Instytucjami Pośredniczącymi II stopnia, które kontrolują realizowanie projektów systemowych) i gmin-nego (ośrodkami pomocy społecznej, realizującymi te projekty). W zdecentralizowanych strukturach samorządu terytorialnego, które w świetle prawa są autonomiczne i wolne od hierarchicznego podporządkowania, nadal pomiędzy samorządowymi jednostkami organizacyjnymi utrzymują się relacje nacechowane hierarchicznie i paternalistycznie. Paternalizm zamiast partnerstwa dominuje również w podejściu samorządu terytorialnego do organizacji pozarządowych, notabene pomijanych przez ośrodki pomocy społecznej przy planowaniu i realizowaniu Programów Aktywności Lokalnej. W tak ukształtowanym ładzie społecznym nie ma miejsca na subsydiarność, która wciąż pozostaje jedynie postu-latem. Programy Aktywności Lokalnej nie zmieniły tego stanu rzeczy – były realizowane tylko w nielicznych ośrodkach pomocy społecznej, a jeszcze rzadziej prowadzone w nich działania zasługiwały na miano środowiskowej pracy socjalnej.
Bibliografia
Badanie ewaluacyjne projektów systemowych ośrodków pomocy społecznej i powiatowych centrów pomocy rodzinie realizowanych w ramach Działania 7.1 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Opolu, Opole 2013.
Bąbska B. i in. (2011), Ramowy model środowiskowej pracy socjalnej/organizowania
spo-łeczności lokalnej [mps], Warszawa, Stowarzyszenie Centrum Wspierania Aktywności
Lokalnej CAL, Instytut Spraw Publicznych.
Błędowski P., Kubicki P. (2009), Pomoc społeczna – główna instytucja socjalna na szczeblu
lokalnym, „Polityka Społeczna”, nr 11/12.
Dudkiewicz M. (2011), Analiza psola semantycznego pojęcia „praca socjalna metodą
śro-dowiskową”, w: M. Dudkiewicz (red.), Pracownicy socjalni: pomiędzy instytucją pomocy społecznej a środowiskiem lokalnym, Warszawa, Instytut Spraw Publicznych.
Dudkiewicz M. (red.) (2013), Oblicza zmiany społecznej. Studia przypadków, Warszawa, Instytut Spraw Publicznych.
Dylus A. (1993), Zasada pomocniczości a procesy transformacji, „Polityka Społeczna”, nr 9.
Ewaluacja projektów systemowych ośrodków pomocy społecznej i powiatowych centrów pomocy rodzinie realizowanych w województwie śląskim w ramach działania 7.1 PO KL,
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej Województwa Śląskiego, Katowice 2013. Giddens A. (1999), Trzecia droga. Odnowa socjaldemokracji, tłum. H. Jankowska,
War-szawa, „Książka i Wiedza”.
Grewiński M. (2009), Wielosektorowa polityka społeczna. O przeobrażeniach państwa
opie-kuńczego, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Pedagogicznej TWP w Warszawie.
Grzegorczyk A. (1998), Subsydiarność w filozoficznej wizji działań społecznych, w: D. Mil-czarek (red.), Subsydiarność, Warszawa, Centrum Europejskie Uniwersytetu Warszaw-skiego.
Izdebski H. (2003), Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komentarz, Warszawa, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej.
Karwacki A. (2010), Papierowe skrzydła. Rzecz o spójnej polityce aktywizacji, Toruń, Wydaw-nictwo Uniwersytetu Mikołaja Kopernika.
Kaźmierczak T. (2011), Pracownicy socjalni wobec nowych ról zawodowych, w: M. Rymsza (red.), Czy podejście aktywizujące ma szansę? Pracownicy socjalni i praca socjalna w
Pol-sce 20 lat po reformie systemu pomocy społecznej, Warszawa, Instytut Spraw Publicznych.
Księżopolski M. (2011), Dokąd zmierza polityka społeczna w Polsce?, „Problemy Polityki Społecznej. Studia i Dyskusje”, nr 16.
Lewis J. (2008), Państwo i trzeci sektor w nowoczesnych państwach opiekuńczych:
niezależ-ność, instrumentalizacja, partnerstwo, w: E. Biernacka, M. Mozga-Górecka, J. Herbst
(red.), Trzeci sektor dla zaawansowanych. Nowoczesne państwo i organizacje
pozarzą-dowe. Wybór tekstów, Warszawa, Stowarzyszenie Klon/Jawor.
Makowski G. (red.) (2008), U progu zmian. Pięć lat ustawy o działalności pożytku
publicz-nego i o wolontariacie, Warszawa, Instytut Spraw Publicznych.
Mendel M., Rymsza M. (2012), Po co nam pracownicy socjalni – organizatorzy
społeczno-ści? Solidarność, partnerstwo, przymierze w środowiskowej pracy socjalnej, w: M. Rymsza
(red.), Pracownicy socjalni i praca socjalna w Polsce. Między służbą społeczną a urzędem, Warszawa, Instytut Spraw Publicznych.
Metaewaluacja projektów systemowych realizowanych w Działaniu 7.1 Programu Operacyj-nego Kapitał Ludzki na podstawie raportów końcowych z ewaluacji przeprowadzonych przez Regionalne Ośrodki Polityki Społecznej w 2010 r., Departament Zarządzania
Euro-pejskim Funduszem Społecznym, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, maj 2011.
Millon-Delson Ch. (1998), Zasada subsydiarności – założenia, geneza, problemy
współcze-sne, w: D. Milczarek (red.), Subsydiarność, Warszawa, Centrum Europejskie
Uniwer-sytetu Warszawskiego.
Niesporek A. (2013), Organizowanie społeczności lokalnej. Szkice socjologiczne, Warszawa, Wyższa Szkoła Pedagogiczna im. Janusza Korczaka.
Piątek K. (2005), Aktywność i adaptacja w polityce i w pracy socjalnej: modele i realia, w: W. Wesołowski, J. Włodarek (red.), Kręgi integracji i rodzaje tożsamości. Polska, Europa,
świat, Warszawa, Wydawnictwo Naukowe Scholar.
Racław M. (2011), Ludzie instytucji i ludzie w instytucji. Pracownicy socjalni o swojej pracy, w: M. Dudkiewicz (red.), Pracownicy socjalni: pomiędzy instytucją pomocy społecznej
a środowiskiem lokalnym, Warszawa, Instytut Spraw Publicznych.
de Robertis C. (1998), Metodyka działania w pracy socjalnej, tłum. G. Karbowska, Kato-wice, Wydawnictwo Naukowe „Śląsk”.
Rymsza M. (1998), Urynkowienie państwa czy uspołecznienie rynku? Kwestia socjalna w
Trze-ciej Rzeczypospolitej na przykładzie ubezpieczeń społecznych, Warszawa, „Tepis”.
Rymsza M. (2003), Aktywna polityka społeczna w teorii i praktyce, w: T. Kaźmierczak, M. Rymsza (red.), W stronę aktywnej polityki społecznej, Warszawa, Instytut Spraw Publicznych.
Rymsza M. (2004), Reformy społeczne lat dziewięćdziesiątych. Próba podsumowania, w: M. Rymsza (red.), Reformy społeczne. Bilans dekady, Warszawa, Instytut Spraw Publicz-nych.
Rymsza M. (red.) (2011), Czy podejście aktywizujące ma szansę? Pracownicy socjalni i praca
socjalna w Polsce 20 lat po reformie systemu pomocy społecznej, Warszawa, Instytut
Spraw Publicznych.
Rymsza M. (red.) (2014), Praca środowiskowa – tradycja i teraźniejszość. Dobre praktyki, Warszawa, Instytut Spraw Publicznych.
Rymsza M., Hryniewicka A., Derwich P. (2004), Jak wprowadzić w życie zasadę
pomocni-czości państwa: doświadczenia lat dziewięćdziesiątych, w: M. Rymsza (red.), Współpraca sektora obywatelskiego z administracją publiczną, Warszawa, Instytut Spraw Publicznych.
Rymsza M., Zimmer A. (2008), Zakorzenienie organizacji non profit: relacje między rządem
a sektorem non profit, w: E. Biernacka, M. Mozga-Górecka, J. Herbst (red.), Trzeci sek-tor dla zaawansowanych. Nowoczesne państwo i organizacje pozarządowe. Wybór tekstów,
Warszawa, Stowarzyszenie Klon/Jawor.
Skrzypczak B. (2011), Organizowanie społeczności lokalnej – pedagogiczne uwarunkowania
środowiskowej usługi społecznej, w: M. Grewiński, B. Skrzypczak (red.), Środowiskowe usługi społeczne – nowa perspektywa polityki i pedagogiki społecznej, Warszawa, Wyższa
Szkoła Pedagogiczna TWP w Warszawie, Dom Wydawniczy Elipsa.
Sobiesiak P. (2008), Ustawowe zasady współpracy w praktyce, w: G. Makowski (red.),
U progu zmian. Pięć lat ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie,
Warszawa, Instytut Spraw Publicznych.
Szpringer W. (1998), Subsydiarność jako zasada ustrojowa w państwie federalnym – członku
Unii Europejskiej (na przykładzie RFN), w: D. Milczarek (red.), Subsydiarność,
War-szawa, Centrum Europejskie Uniwersytetu Warszawskiego.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. Nr 16, poz. 95. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Dz. U. z 2013 r., poz. 182.
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Dz. U.
z 2003 r. Nr 96, poz. 873 z późn. zm.
Wódz K. (1998), Praca socjalna w środowisku zamieszkania, Katowice, Wydawnictwo Naukowe „Śląsk”.
Zasady przygotowania, realizacji i rozliczania projektów systemowych Ośrodków Pomocy Społecznej, Powiatowych Centrów Pomocy Rodzinie oraz Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007–2013, Ministerstwo
Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2012.
Summary
The goals for active social policy, especially implementing subsidiarity principle, increasing relevance of social grassroots initiatives, promoting social community work are supposed to be accomplished in years 2008 – 2015, under systemic projects
by means of active integration tool of Local Activation Programs. Social services’ activities for communities endangered by social exclusion should result in empowerment of local community and developing its subsidiary cooperation with authorities and local government institutions. After a few years, however, it has turned out that Local Activation Programs are carried out in a small number of social welfare centres, and the activities conducted there frequently do not meet the values and methodology of social work. Lack of partnership tradition between public social welfare organizational units and other local entities as well as deeply rooted paternalism instead of partnership relations between civic and public sector do not foster community organizing in accordance with subsidiarity principle.
Key words: subsidiarity, active social policy, social community work, local community organizing, Local Activation Programs
Cytowanie
Rybka Izabela (2014), , Budowanie subsydiarnych relacji pomiędzy podmiotami
poli-tyki i pomocy społecznej a rozwój środowiskowej pracy socjalnej, „Problemy Polipoli-tyki
Społecznej. Studia i Dyskusje” nr 2(25)2014, s. 87–106. Dostępny w Internecie: www.problemypolitykispolecznej.pl [dostęp: dzień, miesiąc, rok]
