Zasady podziału mandatów w wyborach do Dumy Państwowej Federacji Rosyjskiej

Grzegorz Cwalina

Zasady podziału mandatów w

wyborach do Dumy Państwowej

Federacji Rosyjskiej

Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska. Sectio K, Politologia 11, 89-100

A N N A L E S

U N I V E R S I T A T I S M A R I A E C U R I E - S K Ł O D O W S K A L U B L I N - P O L O N I A

VOL. XI_____________________________ SECTIO К ______________________ 2004

W ydział Politologii U M CS

G R Z E G O R Z C W A LIN A

Z asady podziału mandatów w wyborach do D um y Państwowej

Federacji Rosyjskiej

The Rules o f D istribution o f M andates in the Elections to the State D um a o f the Russian Federation

Federacja R osyjska to największe pod względem zajmowanej powierzchni, państw o na świecie. W skład tej federaqi wchodzi: 21 republik, 6 krajów, 10 okręgów autonom icznych, 1 obw ód autonom iczny, 49 obw odów oraz 2 m iasta wydzielone (M oskw a i Petersburg).

Historyczne doświadczenia Rosji spowodowały, że dem okratyczne formy spraw owania władzy pojawiły się tam dopiero po u padku Zw iązku Socjalistycz­ nych Republik Radzieckich (ZSRR oficjalnie rozw iązano 25 grudnia 1991 r.). D em okratyczne wybory do Dum y Państwowej Federacji Rosyjskiej, izby niższej parlam entu rosyjskiego (Zgrom adzenia Federalnego), po raz pierwszy odbyły się 12 grudnia 1993 r. W ybory te przeprow adzono według zasad określonych w przyjętej w ogólnonarodowym referendum w dniu 12 grudnia 1993 r. K onstytucji Federacji Rosyjskiej oraz w prowadzonej arbitralnie, na m ocy dekretu Prezydenta Federacji Rosyjskiej (dekret n r 1557 z 1 października 1993 r.), ordynacji wyborczej do Dum y Państwowej. Pierwsza pluralistyczna i dem okratyczna ordynacja wyborcza wywoływała wówczas wiele kontrow ersji.1 Podstaw ow ą kwestię sporną w ordynacji wyborczej do D um y stanowiło pytanie, na jakiej form ule wyborczej oprzeć te wybory (większościowej, p ro p o r­ cjonalnej czy mieszanej). K ontrow ersje te rozstrzygnięte zostały przez Prezyden­ ta Federacji Rosyjskiej - Borysa Jelcyna. U stanow ił on na m ocy wyżej

1 Zob. szerzej n a ten tem at A. Czajkowski, Demokratyzacja Rosji w latach 1987-1999, W rocław 2001, s. 243-246.

wymienionego dekretu, że wynik głosowania ustalimy będzie według modelu m ieszanego. Od tego m om entu wszystkie ordynacje wyborcze do D um y (1995, 1999,2002) opierały i opierają m etody ustalania wyniku w yborów na podstawie pewnego w ariantu systemu m ieszanego.2

M ieszany system wyborczy charakteryzuje się tym, że wynik wyborów ustalany jest na podstaw ie dwóch zasad: większości i proporcjonalności (część m andatów rozdzielana jest w wyniku wyborów proporcjonalnych, a część w większościowych). T akie rozwiązanie uznane zostało przez Borysa Jelcyna za adekw atne w odniesieniu d o wyborów do Dum y, m .in. dlatego, że zapewnia zarów no partyjne, ja k i terytorialne przedstawicielstwo oraz sprawdziło się w federacyjnych Niemczech.

SZCZEG Ó ŁO W A C H A R A K TE R Y ST Y K A P O D Z IA Ł U M A N D A T Ó W

Spośród 450 deputatów Dum y, 225 wybieranych jest wg zasady większości i 225 wg systemu proporq'onalnego. Ten podział w prow adzony przez Borysa Jelcyna w 1993 r., pom im o wielu prób nie został jak do tąd zmieniony.3

W Y B O R Y W IĘKSZO ŚCIOW E

W ybory odbywające się w okręgach jednom andatow ych, wyodrębnionych n a podstaw ie jednolitej norm y przedstawicielstwa, odbyw ają się według systemu większościowego.

System większościowy obowiązujący w wyborach do D um y opiera się na zasadzie większości względnej; aby zostać wybranym należy uzyskać najwięcej głosów spośród wszystkich kandydatów w danym okręgu wyborczym. Jest to najprostszy m odel głosowania, gdyż w takim przypadku głosowanie prawie zawsze m usi przynieść rozstrzygnięcie.

W myśl obowiązującej ordynacji wyborczej do D um y (z 2002 r.), przesłanki uznania za nieważne w yborów w jednom andatow ych okręgach wyborczych4 podzielone są na dwie kategorie.

K ategoria pierwsza (art. 83. p k t 2. ordynacji z 2002 r.) dotyczy uznania w yborów za nieważne z powodów niespełnienia następujących wymogów ustawowych:

2 O bow iązująca ordynacja w yborcza do D um y Państwowej Federacji Rosyjskiej pochodzi z 20 grudnia 2002 г.: Federalny) zakon ot 20 dekabria 2002 goda N175-F3 „O w yborach deputatów G osudarstw iennoj D um y Federalnogo Sobranija Rossijskoj Federacji” .

3 Zob. A. Czajkow ski, op. cit., s. 250-251; I. McAllister, S. W hite, The M ixed M ember Electoral

System in Russia, s. 1-5, http://w w w .russiavotes.org/lanSPPJul99w 7.doc.

-je ż eli w wyborach w danym okręgu wyborczym wzięło udział mniej niż 25% osób umieszczonych w spisach wyborczych,

-jeżeli liczba głosów oddanych na kandydata, który zdobył największą liczbę głosów w danym okręgu jednom andatow ym , jest m niejsza niż liczba głosów oddanych przeciwko wszystkim kandydatom .

K ategoria druga (art. 83. pkt 3.) dotyczy uznania wyborów za nieważne w następujących przypadkach wynikających ze złam ania praw a wyborczego:

-je ż eli podczas głosowania lub w trakcie podliczania głosów dopuszczono się naruszenia ustawy, które nie pozwala na ustalenie wiarygodnej woli wyborców,

- jeżeli w spisach wyborców w danym okręgu wyborczym, w momencie ukończenia głosowania, zamieszczono 1 /4 lub mniej rzeczywistej liczby wybor­ ców upraw nionych do głosowania,

- w wyniku decyzji sądu.

Jeżeli wybory w jednom andatow ym okręgu wyborczym zostaną uznane z jakiejś z wyżej wymienionych przyczyn za nieważne, zarządza się pow tórne głosowanie.

Zwycięzcą wyborów w jednom andatow ym okręgu wyborczym zostaje zareje­ strowany kandydat, który zdobył największą liczbę głosów wyborców. W przy­ padku, kiedy kilku kandydatów uzyskało tę sam ą liczbę głosów, o tym, który kandydat zostaje wybrany, decyduje d ata zarejestrow ania (art. 83. p k t 5.).

W Y BO RY P R O PO R C JO N A LN E

W ybory proporcjonalne przeprowadzane są w wielom andatowym , federal­ nym okręgu wyborczym. Ja k już wcześniej wspomniałem, w wyniku za­ stosow ania zasady proporcjonalnej dokonuje się w yboru 225 deputatów do Dumy Państwowej.

D o partycypow ania w podziale m andatów w myśl ustawy dopuszczone są zarejestrowane, federalne listy kandydatów , które uzyskały 5% (próg wyborczy) lub więcej ogólnej liczby głosów wyborców, pod warunkiem , że takich list było nie mniej niż trzy i oddano na nie w sumie ponad 50% głosów (art. 84. pk t 3.). Jeżeli te wymogi są spełnione, to inne listy (niespełniające wymogów) nie są dopuszczone do podziału m andatów . Jeżeli wyżej wymienione wymogi nie są spełnione, to ustaw a dopuszcza możliwość złagodzenia ich wg następujących zasad:

1) Jeżeli na federalne listy kandydatów, które uzyskały lub przekroczyły 5% próg wyborczy (uzyskały 5% lub więcej głosów wyborców), oddano w sumie 50% lub mniej głosów wyborców, to do rozdziału m andatów dopuszcza się te listy oraz kolejno (wg porządku zmniejszania się liczby brakujących głosów niezbędnych do ważności wyborów) listy, które otrzymały mniej niż 5% głosów, aż ogólna liczba oddanych głosów za wszystkimi „wybranymi” partiam i lub blokam i wyborczymi osiągnie 50% i będzie tych list nie mniej niż trzy (art. 84. p k t 4.).

2) Jeżeli na mniej niż trzy listy federalne, które osiągnęły lub przekroczyły 5% próg wyborczy, oddano więcej niż 50% głosów, a pozostałe listy nie osiągnęły progu wyborczego, do rozdziału m andatów dopuszcza się te listy, które osiągnęły barierę wyborczą, a także kolejno (wg porządku zmniejszania się liczby brakujących głosów niezbędnych do ważności wyborów) te listy, które zdobyły mniej niż 5% głosów wyborców, do m om entu, aż ogólna liczba list dopusz­ czonych do rozdziału m andatów nie osiągnie trzech (art. 84. pkt 5.).

W myśl ustawy, przesłanki uznania wyborów w wielom andatowym okręgu wyborczym za nieważne (patrz literatura z przypisu 4) podzielone są identycznie jak w przypadku wyborów w okręgach jednom andatow ych na takie same dwie kategorie.

Po p i e r w s z e , wybory uznaje się za nieważne z pow odów niespełnienia następujących wymogów ustawowych:

-je ż eli w w yborach w federalnym okręgu wyborczym wzięło udział mniej niż 25% osób umieszczonych w spisach wyborczych,

- je ś li ani jedn a lista federalna nie otrzym ała 5% lub więcej głosów w wyniku głosow ania w federalnym okręgu wyborczym,

-je ż eli rozdział deputackich m andatów odbył się na podstaw ie art. 84. p k t 4. - patrz wyżej - i w rezultacie do rozdziału m andatów m ogą pretendow ać listy, które otrzym ały w sumie 50% lub mniej ogólnej liczby oddanych głosów wyborców.

Po d r u g i e , wybory uznaje się za nieważne w związku ze złamaniem prawa wyborczego w identycznych przypadkach jak w wyborach większościowych.

M E T O D A PR O P O R C JO N A L N E G O PO D Z IA Ł U M A N D A T Ó W (A R T . 86)

M eto da proporcjonalnego podziału m andatów w wyborach do Dumy Państwowej jest skom plikow ana. D la ułatwienia zrozum ienia podzieliłem ją na kilka etapów , któ re poniżej przedstawiam.

a) N a początku C entralna K om isja W yborcza sumuje głosy oddane w fede­ ralnym okręgu wyborczym na federalne listy kandydatów dopuszczone do podziału m andatów . Sumę tę następnie dzieli przez 225 (liczbę m andatów do podziału), w wyniku tego działania otrzym uje się pierwszy iloraz wyborczy, który jest wykorzystyw any w podziale m andatów pomiędzy federalne listy kan­ dydatów . N astępnie liczbę głosów wyborców oddanych na d an ą federalną listę dopuszczoną do podziału m andatów dzieli się przez pierwszy iloraz wyborczy. C ałkow ita liczba otrzym ana w wyniku takiego działania jest liczbą m andatów , które otrzym uje d a n a lista w rezultacie pierwotnego podziału mandatów.

b) Jeżeli pom im o przeprow adzenia takiego dzielenia ciągle pozostają m an­ daty nieobsadzone, odbyw a się ich wtórny podział. Polega on n a tym, że nierozdzielone deputackie m andaty daje się po jednym tym federalnym listom, n a których wychodzi największa drobna część wyniku uzyskanego w wyniku

wcześniejszych działań. W przypadku równej liczby drobnych części wyników (do 6 miejsca po przecinku włącznie) pierwszeństwo uzyskuje ta lista, na k tórą oddano większą liczbę głosów.

c) Podział m andatów wewnątrz upraw nionych federalnych list kandydatów (z rozdziału m andatów z federalnych list kandydatów odpad ają kandydaci wybrani w okręgach jednom andatow ych).5

- W pierwszej kolejności m andaty otrzym ują kandydaci umieszczeni na ogólnofederacyjnej części listy (maksymalnie 18 kandydatów ) - jeżeli takow a w ogóle istnieje, zgodnie z kolejnością umieszczenia kandydatów na tej liście.6

- W przypadku pozostania nieobsadzonych m andatów przyznanych danej partii politycznej lub blokowi wyborczemu, rozdziela się je pom iędzy regionalne grupy kandydatów (regionalna część federalnej listy kandydatów ). Sposób tego rozdziału jest następujący. Sumę głosów oddanych n a d an ą federalną listę kandydatów w tych podm iotach federacji (regionie) - lub grupach podm iotów (grupach regionów) - którym odpow iadają regionalne grupy kandydatów , na jakie była podzielona federalna lista, dzieli się przez liczbę m andatów pozo­

stających do obsadzenia. Otrzym any rezultat to tzw. drugi iloraz wyborczy danej federalnej listy kandydatów . N astępnie przez ten iloraz dzieli się liczbę głosów oddanych na konk retn ą regionalną listę. C ałkow ita liczba otrzym ana w wyniku takiego działania, zwanego pierwotnym podziałem m an dató w wew nątrz danej federalnej listy kandydatów , jest liczbą m andatów przypadających konkretnej, regionalnej grupie.

- Jeżeli po przeprow adzeniu pierwotnego podziału m and atów wewnątrz danej federalnej listy nadal pozostają nieobsadzone miejsca, to przeprow adza się ich w tórny podział pomiędzy regionalnymi grupam i kandydatów . Nieroz- dzielone m andaty przekazuje się po jednym tym regionalnym grupom , u których otrzym ano największą d robną część wyniku, uzyskanego w wyniku prze­ prow adzenia wcześniejszych działań. W przypadku równej liczby drobnych części wyników (do 6 miejsca po przecinku włącznie) pierwszeństwo uzyskuje ta grupa, n a k tó rą oddano większą liczbę głosów.

- Jeżeli w procesie podziału m andatów wew nątrz federalnej listy kan ­ dydatów , w jednej lub kilku regionalnych grupach nie m a wystarczającej liczby kandydatów , to pozostające wakaty podlegają uzupełniającemu podziałowi mandatów pom iędzy inne, zawierające jeszcze osoby niewybrane, regionalne grupy tej listy (zgodnie z m etodyką przed chwilą opisywanego wtórnego podziału).

5 W myśl praw a wyborczego d o D um y, kandydaci zamieszczeni n a federalnych listach kandydatów m ogą jednocześnie ubiegać się elekcję w jednom andatow ych okręgach wyborczych.

6 Federalne listy kandydatów składają się z dwóch części: ogólnofederacyjnej i regionalnej (regionalne grupy kandydatów ). Część ogólnofederacyjna, jest to je d n a lista kandydatów p o ­ chodzących z różnych regionów. Część regionalna składa się z wielu list kandydatów zarejest­ row anych w poszczególnych regionach.

- Jeżeli w procesie uzupełniającego podziału, po wyczerpaniu regionalnych grup kandydatów , które nie otrzym ały m andatów , nadal pozostają nieobsadzo- ne miejsca, to przydziela się je po jednym tym grupom , w których wykryto najmniejszy współczynnik uzupełniającego podziału. W spółczynnik ten wylicza się dla każdej z regionalnych grup, poprzez podzielenie liczby ju ż zdobytych przez daną grupę m andatów , przez liczbę oddanych n a nią głosów wyborców. W przypadku równej wartości wyżej opisanego współczynnika m andaty otrzy­ m uje grupa, k tó ra zdobyła więcej głosów wyborców.

- Jeżeli po takim uzupełniającym podziale pozostają jeszcze jakieś nieprzy- dzielone m andaty, to procedurę tę pow tarza się (uwaga współczynnik uzupeł­ niającego podziału liczy się za każdym razem na nowo), aż do wyczerpania bądź to liczby m andatów , bądź liczby kandydatów .

d) Istnieje tak a możliwość, że po dokonaniu podziału m andatów pomiędzy federalne listy kandydatów przeprowadzonego wg opisu zamieszczonego w pod­ punktach a) i b) m etodyki proporcjonalnego podziału m andatów tej pracy, pojawia się konieczność uzupełniającego podziału jednego lub więcej m andatów spośród wszystkich lub tylko niektórych list. Rozdział ten następuje zgodnie z m etodyką uzupełniającego podziału mandatów opisaną wyżej. Przy czym pierwszeństwo przysługuje tym listom, które nie otrzymały m andatów przy dzieleniu ich z użyciem sposobu drobnych części. Przydzielone w ten sposób m andaty w pierwszej kolejności przypadają kandydatom z ogólnofederacyjnych części list kandydatów , którzy nie zdobyli jeszcze miejsca w Dumie, a w przypadku braku takich, regionalnym grupom, zgodnie z m etodyką zawartą w podpunkcie c. W uzupełniającym podziale mandatów m ogą brać udział tylko te federalne listy, które m ają zarejestrowanych kandydatów, którzy nie zostali jeszcze wybrani.

e) W przypadku, kiedy wybrany kandydat z różnych przyczyn nie może przyjąć m andatu deputow anego, to m andat ten przeważnie przekazuje się zarejest­ rowanem u kandydatow i z tej samej federalnej listy - tej samej ogólnofederacyjnęj jej części lub tej samej grupy regionalnej. W przypadku niemożności prze­

prowadzenia takiego działania, m andat otrzymuje kandydat znajdujący się w innej grupie regionalnej zgodnie z m etodyką uzupełniającego podziału mandatów.

W przypadku, kiedy kandydat, który zajm ował jed no z trzech pierwszych miejsc w ogólnofederacyjnej części listy, zrezygnuje - bez wymuszonych okoliczności,7 w okresie mniej niż roku od daty wyboru, wówczas jego m andat C entralna K om isja W yborcza przekazuje innej federacyjnej liście kandydatów , zgodnie z m etodyką uzupełniającego podziału mandatów. Pozbaw iona m andatu p artia polityczna (blok wyborczy) dodatkow o traci szansę na otrzymanie m andató w zwolnionych w ten sam sposób. Jeżeli na pozostałych listach kandydatów nie pozostał żaden zarejestrowany kandydat, to m an d at pozostaje nieobsadzony, aż do następnych wyborów (zob. art. 92.).

W A D Y I Z A L E TY W Y N IK A JĄ C E Z E STOSO W AN IA SY STEM U W IĘK SZO ŚC IO W EG O

Podstaw owe wady i zalety systemu większościowego są określone i znane już od daw na.8 Spróbuję jed n ak odnaleźć i opisać konkretne wady, jakie niesie za sobą stosow anie systemu większościowego w ram ach systemu wyborczego do D um y Państwowej Federacji Rosyjskiej. Uczynię to n a podstaw ie analizy praktyki wyborczej wyborów do D um y odbywających się n a podstaw ie star­ szych (1993, 1995, 1999), aczkolwiek bardzo podobnych w tym elemencie ordynacji, gdyż wg obecnie obowiązującej ordynacji wyborczej z 2002 r., jeszcze żadne wybory się nie odbyły.

Zalety stosow ania tej m etody zostaną jedynie wymienione, gdyż nie od­ biegają one w jakiś znaczny sposób od wytyczonych kanonów .

W A D Y

Najważniejsze wady systemu rosyjskiego, wynikające bezpośrednio bądź pośrednio ze stosow ania systemu większościowego, to:

- Niski poziom reprezentatywności tego systemu, czyli duża liczba tzw. zm arnowanych głosów (z ang. wasted votes). W związku z tym, że średnia liczba kandydatów na deputow anego w okręgu jednom andatow ym jest bardzo duża (w wyborach z 1995 r. wyniosła prawie 12 kandydatów n a miejsce w każdym okręgu jednom andatow ym , a np. w Wielkiej Brytanii średnio 4,8 k andydata na miejsce),9, to procent głosów niezbędnych do zwycięstwa jest bardzo niski. W w yborach 1995 r. wszyscy kandydaci wybrani w okręgach jednom an­ datow ych zdobyli poparcie jedynie 29,3% wyborców, a w 1999 r. trochę więcej bo 34,3% .10 Jedynie 13 z 225 deputow anych (mniej niż 6% ) wybranych w wyborach w 1995 r. zdobyło bezwzględną większość głosów w swoim okręgu. Jak wynika z tych danych, zarów no w wyborach z 1995 r., ja k i z 1999 r. procent tzw. zm arnow anych głosów wyniósł znacznie ponad 50. Oznacza to, że ponad połowa wyborców nie m iała swojego reprezentanta - wyłonionego w okręgach jednom andatow ych - w Dumie.

8 M .in. wady i zalety systemu większościowego możemy odnaleźć w: M . Chm aj, W. Sokół, M . Żmigrodzki, Teoria partii politycznych, Lublin 1995, s. 137-144; B. B anaszak, A . Preisner, Prawo

konstytucyjne - wprowadzenie, W rocław 1996, s. 187; A. Żukowski, S ystem y wyborcze. Wprowadze­ nie, Olsztyn 1999, s. 134-136.

9 Z a C. N adeau, Enhancing the Representativeness o f the State Duma: Options fo r Limiting « Wasted Votes», s. 2, http://w ww .dem ocracy.ru/english/library/com m ents/eng_1998-8.litnil.

10 W szystkie dane statystyczne dotyczące w yborów opracow ane zostały n a podstaw ie danych zamieszczonych n a stronie internetowej Centralnej K om isji W yborczej Federacji Rosyjskiej http://fci.ru oraz innych cytowanych w tym artykule publikacji.

- Niski poziom proporcjonalności systemu (niski poziom indeksu propor­ cjonalności).11 Poziom proporcjonalności określa sensu stricto nad- i pod- reprezentatyw ność wybranych organizacji, czyli stosunek procentu oddanych głosów na dane ugrupow anie (ugrupowania) i procentu m andatów otrzymanych w wyniku tego głosowania przez to samo ugrupow anie (ugrupow ania). Wy­ stępowanie nad- i podreprezentatyw ności jest charakterystyczne dla systemu większościowego i stanowi jed n ą z podstawowych jego wad. W praktyce np. K om unistyczna P artia Rosyjskiej Federacji, na któ rą w wyniku głosowania w okręgach jednom andatow ych w wyborach 1999 r. oddano w sumie 13,73% głosów zdobyła w wyniku tego głosowania 21,3% m andatów (nadreprezentacja wyniosła aż 7,57% ), a Zrzeszenie „Jabłoko” odpowiednio 5,93% i 1,85% (podreprezentacja wyniosła 4,08% ).

- T ru d n o ś c i wynikające z konieczności stosow ania jednolitej norm y przed­ stawicielstwa i jej wypaczenia. Jak już wcześniej wspominałem do wytyczenia okręgów jednom andatow ych wykorzystuje się jednolitą norm ę przedstawicielst­ wa. Określa ona średnią, rów ną dla wszystkich okręgów w artość wskazującą, ilu wyborców pow inno przypadać na jednego wybranego. Jednolitą norm ę przed­ stawicielstwa wylicza się przed każdymi wyborami do D um y, dzieląc liczbę upraw nionych do głosowania wyborców przez liczbę m andatów (225). W 1993 r. norm ę tę określono n a 470 tys. upraw nionych na jednego kandydata. W związku z tym, że terytorium Federacji Rosyjskiej jest bardzo rozległe, o różnej gęstości zaludnienia, doszło do takiej sytuacji, że w Obwodzie A strachańskim (Region Powołża) n a deputow anego wypadało aż 737,8 tys. upraw nionych do głosowa­ nia, a w Ewenskim Obwodzie A utonom icznym (Region W schodniosyberyjski) tylko 13,8 tys.12

- Zbyt duże rozbicie partyjne wybieranych deputow anych, utrudniające skuteczne spraw owanie władzy na forum Dum y. Zbyt wielka liczba ugrupowań odnoszących pojedyncze sukcesy w okręgach jednom andatow ych (np. wybory 1999 r.: tylko dw a ugrupow ania zdobyły ponad 10 m andatów , a jedenaście mniej niż 10 oraz aż 105 wybranych w okręgach jednom andatow ych de­ putow anych, to kandydaci niezależni), dodatkow o utrudnia podejmowanie decyzji w D um ie.13

11 M etodologię obliczania indeksu proporcjonalności wraz z analizą m ożna odnaleźć w: M. Chm aj, W. Sokół, M . Żm igrodzki, op. cit., s. 142-146.

12 I. M cAllister, S. W hite, op. cit., s. 11.

13 S. Zaslawski uw aża naw et, że: „P raktyka form ow ania rosyjskich organów władzy na podstaw ie zasady większościowej w latach 1990-1993 (od aut. - i w późniejszym okresie również) pokazała, że zasady indyw idualnego, osobistego przedstawicielstwa nie tylko nie stymulują tw orzenia w ielopartyjnośd, ale wręcz przeciwnie, sztucznie tw orzą «bezpartyjny» parlam ent, niezainteresow any wzmocnieniem wpływu partii politycznych i ruchów ” . S. Zasławskij, For-

mirowanie mnogopartijnosti i reforma izbiratielnoj sistiemy, [w:] Formirowanie partijno-politiczieskoj sistiem y w Rossii, pod red. M . M cFaula, S. M arkow a i A . Riabow a, 1998, s. 41.

- Możliwość łatwego zwycięstwa w takich wyborach kandydatów populis­ tycznych bądź m ajętnych, którzy potrafią ładnie przem awiać lub też m ają odpowiednie środki na przeprowadzenie skutecznej akcji m arketingowej prom u ­ jącej swoją osobę.14 Tacy kandydaci często są zainteresowani osiąganiem korzyści osobistych nie zawsze idących w parze z dobrem narodowym. D odatkow o uniemożliwiają oni zwycięstwo kandydatom , którzy posiadają odpowiednie kwalifikacje i wiedzę, ale nie m ają siły przebicia - bądź to z przyczyn wewnętrznych (osobowościowych), bądź też z przyczyn finan­ sowych.15

ZA LETY

Podstaw owe zalety przeprow adzania wyborów wg zasad systemu większoś­ ciowego to:

- bezpośrednia legitymizacja nadana poprzez akt bezpośredniego głosowania przez wyborców konkretnem u kandydatow i,

- dem okratyczna m etoda uzupełniania składu parlam entu poprzez instytuqç wyborów uzupełniających,

- p ro sto ta i przejrzystość: zwycięzca bierze wszystko,

- wybrani zostają często kandydaci działający w społecznościach lokalnych, znani bezpośrednio wyborcom, a nie centrala partyjna z M oskwy.

W A D Y I ZA L E TY W Y N IK A JĄ C E ZE STOSO W AN IA SY STEM U P R O P O R C JO N A L N E G O

Podobnie ja k w przypadku systemu większościowego, wady i zalety systemu proporcjonalnego również są już od daw na ustalone (patrz literatura z przypisu 7), a ja zajmę się jedynie w tym momencie analizą praktyki wyborczej.

Zalety stosow ania tej zasady zostaną jedynie wymienione, gdyż nie odbiegają one w jakiś znaczny sposób od wytyczonych kanonów .

W A D Y

Podstawowe wady systemu rosyjskiego wynikające bezpośrednio bądź pośrednio ze stosow ania systemu proporcjonalnego to:

- Niski poziom reprezentatywności, duża liczba tzw. zm arnow anych głosów. Najbardziej znaczący element powodujący, że ilość tzw. zm arnow anych głosów - j a k n a system proporcjonalny - jest dość znaczna, to pięcioprocentow y próg

14 Zob.: Izbiratielnoje prawo i izbiraitelnyj process w Rosijskoj Federacii. Uczebnik dla wuzow, pod red. A. W. Iwanczenki, 1999, s. 154.

15 Zob. n a ten tem at S. K ołm akow , The Role o f Financial Industrial Conglomerates in Russian

wyborczy16 (inaczej pięcioprocentow a klauzula zaporow a). F a k t zastosowania tego progu w wyborach do D um y wzbudzał liczne kontrow ersje, które wymogły wystąpienie Sądu Najwyższego oraz niezależnie grupy deputow anych, z wnios­ kami do Sądu K onstytucyjnego, o rozpatrzenie, czy bariera 5% nie narusza zasady równości praw a wyborczego. Sąd K onstytucyjny o ba wnioski odrzucił, opierając swą decyzję na zasadzie powściągliwości sędziowskiej (choć nie użył takiego wyrażenia) i uznał, że nie jest właściwym do rozstrzygania w takiej spraw ie.17 W w yborach z 1995 r. do podziału m andatów z okręgu wieloman­ datow ego dopuszczone zostały jedynie 4 listy, które zgrom adziły łącznie 50,5% głosów wyborców, czyli prawie połowa wyborców oddała swoje głosy na listy, które nie weszły do Dum y. W wyniku wyborów z 1999 r. z okręgu wieloman­ datow ego do podziału m andatów deputackich zakwalifikowało się już 6 list, które zgrom adziły łącznie, aż 81,37% głosów. Świadczy to o tym, że pomimo występowania niezmienionej 5% klauzuli zaporowej reprezentatyw ność rosyj­ skiego systemu proporcjonalnego rośnie.

- N iska proporcjonalność ja k n a system proporcjonalny. W wyborach 1999 r. wszystkie listy federalne, które zostały zakwalifikowane do rozdziału m andatów były nadreprezentow ane. Największą nadreprezentację zanotow ała K om unis­ tyczna P artia Rosyjskiej Federacji (5,48%), k tó ra zdobyła notabene najwięcej głosów, a najm niejszą „Jabłoko” (1,18%) - zdobyła najmniej głosów z list partycypujących w podziale m andatów . Zjawisko nad- i podreprezentatywności w przypadku rosyjskiej odm iany systemu proporcjonalnego jest podwyższone głównie ze względu na występowanie wyżej wymienionego progu wyborczego.

- W wyniku pierwszego podziału m andatów z ogólnofederacyjnych części list kandydatów deputow anym i zostają przeważnie działacze z M oskwy. Przy­ dzielanie m and ató w w pierwszej kolejności ogólnofederacyjnym częściom list kandydatów m oże doprow adzić do sytu aq i, że w Dum ie zasiądą przede wszystkim działacze partyjni z M oskwy, co z kolei m oże wywołać negatywne reakcje działaczy regionalnych.18 T aki problem pojaw ia się w przypadku, gdy lista otrzym a niewiele m andatów , gdyż przy większej ilości m andatów dys­ proporcja ta zanika.

16 Jak pisze W. Sokół, „Intencją stosow ania klauzuli zaporow ej jest chęć zapobieżenia zbytniego rozproszenia sceny politycznej w w arunkach głosowania proporcjonalnego. O znacza to, że m andaty uzyskuje tylko ta p artia, k tó ra zdobyła określony procent głosów w skali ogólnokrajowej lub w okręgu wyborczym. K lauzule zaporow e skierowane są przeciwko m ałym p artiom politycznym. Ich istnienie m oże przyczyniać się w dłuższym okresie d o petryfikacji istniejącego systemu partyjnego, partie pozaparlam entarne bowiem z czasem w ypadają z «rynku politycznego»” . W. Sokół, System wyborczy, [w:] M ały leksykon politologiczny, pod red. M . Chm aja i W. Sokoła, Lublin 1996, s. 334—335.

17 Zob. szerzej L. G arlicki, Rosja: progi wyborcze, „Przegląd Sejmowy” 1998, n r 4(27), s. 125-130.

- Skom plikowane m etody ustalania wyników takich wyborów. Jest to nieodzowny elementem systemu proporcjonalnego, który szczególnie wśród zwykłych wyborców, właśnie m .in. z pow odu swojej zawiłości jest źle odbierany.

ZA LETY

Podstaw owe zalety przeprow adzania wyborów wg zasad systemu pro por­ cjonalnego to:

- zapewnia on odzwierciedlenie w parlamencie aktualnego układu politycz­ nego oraz z tym związaną reprezentację szerokiej gamy poglądów , interesów itp., - utrudnia niepożądane zjawisko (z punktu widzenia charakteru organu przedstawicielskiego i jego fu n k qi) akcentow ania silnych związków przed­ stawicieli z okręgam i wyborczymi, w których zdobyli m andaty. Tym samym ułatwia opór wobec ewentualnej presji związanej często z partykularnym i interesami poszczególnych okręgów,

- w większym stopniu, niż system większościowy, gw arantuje rów ną siłę każdego głosu.19

Po przeanalizowaniu wad i zalet płynących z zastosow ania większościowego i proporcjonalnego systemu wyborczego w w yborach do D ym y Państwowej Federacji Rosyjskiej możemy wyciągnąć wnioski, jak funkcjonuje rosyjski system mieszany.

Przede wszystkim rosyjski wyborczy system mieszany jest: nisko reprezen­ tatywny (duży procent tzw. zm arnowanych głosów) oraz nisko proporcjonalny (powszechne zjawisko nad- i podreprezentacji).

Pewne usprawiedliwienie wadliwie funkcjonującego systemu wyborczego do Dum y może stanow ić fakt, że dem okratyczne wybory są w Rosji czymś nowym, pozostającym jeszcze na etapie kształtow ania i rozwoju. D odatkow o system partyjny Federacji Rosyjskiej jest również wysoce niestabilny, gdyż także znajduje się na etapie k sz ta łto w a n ia -d u ż a liczba organizacji dopuszczonych do udziału w wyborach pow oduje tylko dodatkow e rozbicie głosów i niekorzystnie wpływa na wyniki procesu wyborczego.

Rosyjski mieszany system wyborczy stwarza także problem tzw. „antyizbran- nikow” , czyli kandydatów , którzy przegrali w w yborach większościowych, a pom im o tego otrzym ali m andaty deputow anych z federacyjnych list kan ­ dydatów . T ak a kontrow ersyjna sytuacja jest możliwa, gdyż w rosyjskim prawie wyborczym - ja k ju ż wcześniej wspominałem - dopuszczalne jest równoczesne kandydow anie w okręgu jedno- i wielom andatowym .20

N a złe funkcjonow anie systemu wyborczego m a wpływ nie tylko system obliczania głosów i system partyjny, ale w dużej mierze także: wymogi dotyczące

19 Z a B. Banaszak, A. Preisner, op. cit., s. 188. 20 S. Zasławskij, op. cit., s. 38.

nom inow ania i rejestrow ania kandydatów , kształt okręgów wyborczych, finan­ sowanie wyborów oraz przepisy norm ujące przebieg kam panii wyborczej.

W literaturze możemy spotkać się z wieloma propozycjam i reform systemu obliczania głosów w wyborach do D um y.21 Najciekawsze z nich to:

- zam iana zasady większości względnej n a większość bezwzględną, co wym uszałoby w wielu jednom andatow ych okręgach konieczność przeprowadze­ nia drugiej tury głosowania, ale jednocześnie zwiększyłaby poziom reprezen­ tatywności,

- re d u k q a liczby kandydatów wybieranych w w yborach bezpośrednich, - zm iana m etodyki p roporqonälnego podziału m andatów na bardziej proporcjonalną, tzn. taką, któ ra zniweluje zjawisko nad- i podreprezentacji,

- redukcja liczby miejsc przysługujących (z 18 - nawet d o 8) ogólnofederacyj- nej części federalnych list kandydatów ,

M oim zdaniem, jeżeli analiza wyników najbliższych wyborów do Dumy Państwowej (wybory zaplanow ano na grudzień 2003 r.), ukaże nam zanikanie nieprawidłowości i wad zasygnalizowanych w tej pracy. Świadczyć to będzie 0 tym, że obecna postać rosyjskiego systemu wyborczego do Dum y, systematycz­ nie reform ow anego, została dostosow ana do postkom unistycznych realiów 1 większe zm iany nie są konieczne. Jeżeli natom iast wyniki zbliżających się wyborów, nie zasygnalizują jakiejś wyraźnej popraw y odnośnie do zniwelowania wad obecnego systemu, to konieczne będzie poważne rozważenie możliwości zmian niektórych zasad ordynaq'i. Chodzi tu o zmiany znaczące, odważne, a nie jedynie kosm etyczne przeróbki, jakie miały miejsce w dotychczasowej, wyborczej

praktyce ustawodawczej.

SU M M A R Y

T he paper discusses the issues connected w ith the election law to the state D um a o f the Russian Federation. T he m ain object o f analysis are the rules of distribution o f deputies’ m andates. The study is based on the exam ination o f the election law in force - the Federal Law o f 20 December 2002 “On the Election o f D eputies to the State D um a o f the Federal Assembly o f the R ussian Federation” . N o elections based on this election law have been held yet. However, the changes this law has introduced th a t relate to the m ethod o f distribution o f m andates are com paratively small. Consequently, the paper contains a critical assessm ent o f the hitherto practice o f elections to the D u m a in 1993-1999.

T he study ends w ith conclusions concerning possible changes w ithin the rules o f mandate distribution, which can result in the im provem ent o f the functioning o f the R ussian political system.

21 Z ob. C. N adeau, op. cit., s. 1 i n.; 1. M c Allister, S. W hite, op. cit., s. 16-20; R. A. D ahl,

Alternative Voting System sfo r Electing Deputies to the State D uma o f The Russian Federation, s. 1 i n.,