Wawrzyniec Rudolf
ROZWÓJ ZARZĄDZANIA PUBLICZNEGO1
W opracowaniu podjĊto tematykĊ administracji publicznej, która kiedyĞ związana byáa gáównie z naukami prawnymi i politologią, zaĞ wspóáczeĞnie coraz czĊĞciej jest przedmiotem uwagi nauk ekonomicznych, w tym organizacji i zarządzania. Zarządzanie publiczne (Public management) jest niewątpliwie obszarem dynamicznym, który w ostatnich dekadach, w krajach o rozwiniĊtych demokracjach i stabilnych systemach instytucjonalnych, podlegaá znaczącej ewolucji. Celem opracowania jest próba usystematyzowania tych zmian oraz ocena rozwoju tej dyscypliny w praktyce funkcjonowania organizacji sektora publicznego w Polsce. W opracowaniu wykorzystano szeroką literaturĊ przed-miotu w zakresie public governance2, w tym zarówno literaturĊ zagraniczną, jak i aktualne piĞmiennictwo krajowe.
1. POJĉCIE ZARZĄDZANIA PUBLICZNEGO
Na administracjĊ publiczną spojrzeü moĪna z róĪnych punktów widzenia. W opracowaniu tym jej analiza prowadzona bĊdzie z pozycji nauk organizacji i zarządzania. W sposób ogólny organizacjĊ publiczną okreĞliü moĪna jako spoáeczno-ekonomiczny system, którego podsystemy celów i wartoĞci, psycho-spoáeczny, materialno-techniczny oraz podsystem struktury, a przede wszystkim podsystem zarządzania oraz relacje ze Ğrodowiskiem zewnĊtrznym wyróĪniają siĊ publicznoĞcią jako jego immanentną cechą3
.
Dr, Katedra Zarządzania Miastem i Regionem, Wydziaá Zarządzania Uniwersytetu àódzkiego. 1
Opracowanie jest jednym z rezultatów projektu badawczego, jakie autor wspóárealizuje w ramach grantu badawczego wáasnego, finansowanego przez Ministra Nauki i Szkolnictwa WyĪszego N N115 364339, pt. Marketing jako operacyjne rozwiniĊcie koncepcji governance w zarządzaniu publicznym.
2 Autor jest zwolennikiem táumaczenia terminu governance w odniesieniu do organizacji
publicznych jako wspóárządzenie/wspóázarządzanie. W zaleĪnoĞci od kontekstu jego zastosowania termin „wspóárządzenie” (wymiar rządzenia) lub „wspóázarządzanie” (wymiar zarządzania) jest wáaĞciwy.
3 B. KoĪuch, Zarządzanie publiczne w teorii i praktyce polskich organizacji, Wydawnictwo
Jak pisze B. KoĪuch, zarządzanie publiczne zajmuje siĊ badaniem sposo-bów i zakresu harmonizowania dziaáaĔ zapewniających prawidáowe wyznacza-nie celów organizacji tworzących sferĊ publiczną oraz optymalnego wykorzy-stania moĪliwoĞci zorganizowanego dziaáania ludzi, nakierowanego na kreowa-nie publicznych wartoĞci i na realizacjĊ interesu publicznego4. Gáównym obiektem badaĔ tej dyscypliny jest zarządzanie poszczególnymi organizacjami sfery publicznej, przede wszystkim organizacjami publicznymi, a takĪe makro-systemami, takimi jak gospodarka narodowa i paĔstwo oraz mezosystemami, np. regionami i sferami Īycia publicznego. W ten nurt definiowania tego terminu wpisuje siĊ równieĪ J. Hausner, okreĞlający zarządzanie publiczne jako proces sprawowania wáadzy oraz zarządzanie gospodarczymi i spoáecznymi zasobami kraju na rzecz jego rozwoju5.
W innym ujĊciu, tzw. usáugowym, zarządzanie publiczne rozumie siĊ jako zarządzanie usáugami publicznymi. Odnosiü siĊ bĊdzie do wszystkich organiza-cji, które Ğwiadczą usáugi publiczne. Warto w tym kontekĞcie zauwaĪyü, Īe obok instytucji publicznych coraz wiĊkszą rolĊ w tym zakresie odgrywają organizacje
non profit czy nawet podmioty prywatne. Wówczas wspomniane zarządzanie
obejmuje planowanie i organizowanie usáug publicznych oraz motywowanie menedĪerów i podlegáych im pracowników do Ğwiadczenia tych usáug na wysokim poziomie. WaĪne jest przy tym racjonalne wykorzystanie posiadanych Ğrodków (publicznych) czy kontrolowanie stopnia uĪytecznoĞci wyniku dziaáa-nia danej organizacji6.
2. ETAPY ROZWOJU ZARZĄDZANIA PUBLICZNEGO
Znamienna dla przeáomu wieków byáa wypowiedĨ P. Druckera, który sáusz-nie przewidywaá, Īe „w XXI wieku sektor wzrostu w krajach rozwiniĊtych nie bĊdzie związany ze sferą biznesu. Najprawdopodobniej bĊdzie nim nie nasta-wiony na zysk sektor publiczny, w którym obecnie niezwykle potrzebne jest przeprowadzenie systematycznych, konkretnych dziaáaĔ, bĊdących praktycznym zastosowaniem zasad zarządzania, co w efekcie moĪe przynieĞü w ciągu krótkiego okresu bardzo dobre rezultaty”7. Faktycznie, dotychczasowe do Ğwiad-czenia pokazują, Īe sprawne i efektywne funkcjonowanie sektora publicznego bezpoĞrednio wpáywa na budowanie dobrobytu spoáecznego.
4
Ibidem, s. 256.
5
J. Hausner, Zarządzanie publiczne. PodrĊcznik akademicki, Wydawnictwo Naukowe SCHOLAR, Warszawa 2008, s. 31.
6 B. KoĪuch, Zarządzanie…, s. 256. 7
NiĪej omówiono najwaĪniejsze koncepcje zarządzania w organizacjach pu-blicznych, które zmieniaáy siĊ wraz ze zmianami warunków otoczenia oraz ksztaátowaniem nowych zadaĔ administracji publicznej.
2.1. Administracja publiczna
Problematyka zarządzania organizacjami publicznymi jest przedmiotem rozwaĪaĔ teoretycznych i koncepcyjnych juĪ od wielu lat. Z reguáy, aby oddaü charakter wspóáczesnych przemian w zakresie organizacji sposobu zawiadywa-nia sprawami publicznymi, autorzy starają siĊ nawiązywaü do tzw. modelu weberowskiego, nazywanego modelem idealnej biurokracji8. Niewątpliwie, ten biurokratyczny model organizacji administracyjnej przewyĪsza inne formy organizacyjne pod wzglĊdem precyzji dziaáania, stabilnoĞci, Ğcisáej dyscypliny i lojalnoĞci. Model weberowski z punktu widzenia zwierzchników organizacji zapewnia najwyĪszy stopieĔ przewidywalnoĞci wyników oraz wykazuje wyĪszoĞü pod wzglĊdem efektywnoĞci. Jak pisze J. Hausner, model weberowski znalazá dodatkowe uzasadnienie w teorii administracji F. W. Taylora, zgodnie z którą racjonalnoĞü organizacji miaáa zapewniü maksymalne uproszczenie i standaryzacjĊ dziaáaĔ9.
Tak jak model taylorowski w organizacjach gospodarczych, tak model we-berowski w administracji publicznej z czasem okazaá siĊ przydatny tylko w ograniczonym stopniu. WĞród wad modelu weberowskiego warto wymieniü nastĊpujące10:
a) rozproszenie wáadzy i odpowiedzialnoĞci, wynikające z wąskiej specjali-zacji i indywidualispecjali-zacji zadaĔ;
b) powstanie wewnątrzorganizacyjnych monopoli, co czyni organizacjĊ ma-áo przejrzyst;
c) brak wspóápracy pomiĊdzy komórkami organizacyjnymi, co powoduje dodatkowe koszty i opóĨnienia decyzyjne;
d) samoobsáugiwanie siĊ biurokracji, która kieruje siĊ wáasnymi kryteriami oceny wyników pracy;
e) eksternalizacja kosztów i brak spoáecznej kontroli nad dziaáaniami biurokracji. Praktyczne wykorzystywanie modelu weberowskiego owocowaáo wzrostem zjawiska korupcji. Poszczególne komórki organizacyjne byáy zdezintegrowane, koncentrowano siĊ na formalnych procedurach, dziaáania jednostek organizacyj-nych podporządkowane byáy interesom pracowników, a nie obywateli.
8
J. Hausner, Zarządzanie publiczne…, s. 13–14.
9
Ibidem, s. 14–15.
10
F. Dupuy, Czemu tak trudno reformowaü administracjĊ publiczną?, [w:] Rząd przyszáoĞci, Urząd SáuĪby Cywilnej, Warszawa 2002, s. 219–220, cyt. za: J. Hausner, Zarządzanie…, s. 16.
Zarządzanie w administracji publicznej ulegaáo zmianie juĪ od zakoĔczenia II wojny Ğwiatowej, kiedy to w wielu paĔstwach zachodnich zmieniaáy siĊ warunki jej funkcjonowania. Wprowadzany tam nowy áad spoáeczny implikowaá koniecznoĞü dostosowania struktur administracyjnych. Warto zwróciü uwagĊ na zjawiska decentralizacji paĔstwa i rozwój samorządnoĞci terytorialnej, które wywaráy niewątpliwy wpáyw na wspóáczesne podejĞcia do zarządzania w sektorze publicznym.
2.2. Nowe zarządzanie publiczne
Popularne w ostatnich dziesiĊcioleciach New Public Management (NPM) wywodzi siĊ z teorii ekonomii (m. in. teoria wyboru publicznego, teoria kosztów transakcyjnych) oraz doĞwiadczeĔ wynikających z zarządzania w sektorze prywatnym. Reformy podejmowane w tym nurcie opieraáy siĊ na mechanizmach i instrumentach charakterystycznych wáaĞnie dla organizacji sektora prywat-nego.
Ch. Hood wymienia nastĊpujące elementy koncepcji NPM11: x menedĪerskie podejĞcie do koncepcji NPM,
x precyzyjne i jednoznacznie zdefiniowane mierników i wskaĨników dziaáania, x ukierunkowanie na kontrolĊ rezultatów w obszarze realizowanych ce-lów i zadaĔ,
x reorganizacja struktur w sektorze publicznym i poszczególnych organiza-cjach publicznych,
x dziaáania zmierzające do wyzwalania mechanizmów konkurencyjnych w sektorze publicznym,
x zestaw instrumentów NPM oparty na rozwiązaniach sektora biznesowego, x racjonalne i zrównowaĪone gospodarowanie zasobami.
W ostatnich latach zaczĊto dostrzegaü pewne niedoskonaáoĞci tej koncep-cji12. Autorzy NPM nie zastanawiali siĊ nad kwestią, czemu sáuĪy konkretna instytucja publiczna oraz jak wpáywa na korzyĞci poszczególnych interesariuszy. NPM koncentrowaáo siĊ na polepszaniu sprawnoĞci organizacji publicznej oraz redukcji kosztów, a nie na efektywnoĞci organizacji w sensie zdolnoĞci do zaspokajania spoáecznych potrzeb. WĞród zarzutów jest równieĪ taki, Īe nie odpowiedziano na pytanie, jak organizacja publiczna ma byü oceniana i przez kogo. Koncentrowano siĊ na optymalizowaniu procesu dostarczania usáug publicznych, wykorzystując techniki z sektora prywatnego. Niestety, w
koncep-11
Ch. Hood, A Public Management for All Seasons?, „Public Administration” 1991, vol. 69 (1), s. 4–5.
12
E. Ferlie, J. Hartley, S. Martin, Changing Public Service Organisations – Current Perspec-tives and Future Prospects, „British Journal of Management” 2003, no. 14, s. 1–14.
cji NPM zignorowano teĪ rolĊ rządzenia w organizacjach publicznych, czyli wpáyw polityki na podejmowane przez wáadzĊ publiczną decyzje. Wymienione niedoskonaáoĞci NPM sprawiáy, Īe pojawiáa siĊ nowa koncepcja nazywana
public governance lub New Public Governance.
2.3. New Public Governance
Prekursorem koncepcji governance w odniesieniu do sektora publicznego byá Amerykanin Harlan Cleveland, który juĪ w 1972 r. wykazaá siĊ niebywaáą wrĊcz intuicją i doĞü precyzyjnie opisaá prognozowane przez siebie zmiany w zarządzaniu publicznym13. Warto nawiązaü do tych prognoz, poniewaĪ dzisiejsze rozumienie governance w odniesieniu do sektora publicznego niewiele siĊ zmieniáo, a sama koncepcja od dwóch dekad jest powszechnie uznawana, coraz czĊĞciej traktowana jako nowy paradygmat w administracji publicznej. Cleveland prognozowaá, Īe organizacje nie bĊdą juĪ zbudowane na zasadzie hierarchicznych piramid z realną wáadzą na ich wierzchoáku. Ewoluują one w kierunku systemów przeplatających siĊ sieci, charakteryzujących siĊ mniejszą kontrolą, bardziej rozproszoną wáadzą, wieloma centrami decyzyjnymi. Proces podejmowania decyzji stanie siĊ bardziej záoĪony, a wezmą w nim udziaá zarówno podmioty wewnątrz, jak i na zewnątrz organizacji. BĊdą to podmioty, które uwaĪają siĊ za wspóáodpowiedzialne za okreĞlone dziaáania. Fakt spáasz-czania struktur organizacyjnych determinuje rozwój kolegialnych systemów sprawowania wáadzy z wykorzystaniem konsultacji spoáecznych. Im wiĊkszej wagi sprawy leĪą w kompetencji danej organizacji, tym, zgodnie z Clevelan-dem, bardziej powinno siĊ rozpraszaü realną wáadzĊ oraz zwiĊkszaü liczbĊ osób, których udziaá w procesie podejmowania decyzji jest poĪądany. Cleve-land twierdziá juĪ 40 lat temu, Īe coraz wiĊkszej skali problemy bĊdą wymaga-áy zaangaĪowania wielu liderów partycypujących w podejmowaniu decyzji, pochodzących zarówno z organizacji publicznych, jak i niepublicznych14. Stwierdzenia te, a wáaĞciwie prognozy wysuwane przez cytowanego autora, staáy siĊ faktem w krajach o rozwiniĊtej demokracji i stabilnych systemach instytucjonalnych.
WspóáczeĞnie, kiedy public governance jest juĪ szeroko opisywane i staje siĊ nowym paradygmatem funkcjonowania administracji publicznej w krajach rozwiniĊtych, S. P. Osborne proponuje stosowaü termin New Public
Governan-ce. Koncepcja ta, zdaniem tego autora, wypáywa ze záoĪonoĞci,
wieloskáadniko-13
H. Cleveland, The Future Executive: A Guide for Tomorrow’s Managers, Harper & Row, New York 1972, s. 12–13.
14
woĞci oraz róĪnorodnoĞci procesu wdraĪania polityki publicznej a takĪe sposobu dostarczania usáug publicznych w XXI w.15
Dokonuje on interesującego zestawienia (tab. 1), gdzie porównuje poszcze-gólne elementy wszystkich trzech koncepcji (administracja publiczna – PA, nowe zarządzanie publiczne – NPM, nowe wspóárządzenie/wspóázarządzanie – NPG).
Tabela 1. Podstawowe elementy NPG w porównaniu z PA i NPM Kluczowe elementy Paradygmat Podstawy teoretyczne Charakter paĔstwa Koncen-tracja uwagi PoáoĪenie nacisku na Mechanizm alokacji zasobów Typ systemu usáug Baza wartoĞci Administra-cja Publicz-na (Public Administra-tion – PA) Nauka o polityce, polityka publiczna. Unitarne System politycz-ny Tworze-nie poli-tyki i jej wdraĪanie Hierar-chia Zamk-niĊty Etos sektora publicz-nego. Nowe Zarządzanie Publiczne (New Public Management – NPM) Teoria racjonal-nego wy- boru/Teo-ria wyboru publicz-nego, Nauki o zarządza niu Regulacyj-ne Organiza-cja Zarz ądza-nie zasobami organiza-cji oraz rezultaty Rynek oraz kontrakty (w rozum ieniu kla-sycznym i neo- klasycz-nym) Otwar-ty w spos ób racjo-nalny Skutecz-noĞü konkuro-wania oraz miejsce na rynku Nowe Wspó árzą-dzenie/ Wspó ázarzą-dzanie Publiczne (New Public Governance – NPG) Teoria instytu-cjonalna i teoria sieci Plurali-styczne Organiza-cja w oto-czeniu Negocjo-wanie wartoĞci, treĞci i relacji Sieci po-wiązaĔ i kontra-kty part-nerskie. Otwar-to – zamk-niĊty Rozpro-szona
ħródáo: S. P. Osborne, Introduction. The (New) Public Governance: A Suitable Case for Treatment?, [w:] The New Public Governments? Emerging Perspective on Theory and Practice of Public Governance, ed. S. P. Osborne, ROUTLEDGE, London and New York 2010, s. 10.
15
S. P. Osborne, Introduction. The (New) Public Governance: A Suitable Case for Treat-ment?, [w:] The New Public Governments? Emerging Perspective on Theory and Practice of Public Governance, ed. S. P. Osborne, ROUTLEDGE, London and New York 2010, s.10.
RóĪnice zostaáy przedstawione w kilku wymiarach. Pierwszy to wymiar teo-retyczny. W przypadku koncepcji NPG podstawĊ teoretyczną stanowią: teoria instytucjonalna i teoria sieci, podczas gdy dla NPM byáa to teoria racjonalnego wyboru oraz teoria wyboru publicznego. Nowe podejĞcie do zarządzania publicznego: NPG pokazuje związki tej koncepcji z nową ekonomią instytucjo-nalną, zyskującą od pewnego czasu coraz wiĊkszą popularnoĞü16. Kolejny wymiar to charakter paĔstwa, które dąĪąc do przemian zgodnych z NPM, staje siĊ pluralistyczne. Przedmiotem porównaĔ byáa równieĪ koncentracja uwagi. Dla NPG jest to organizacja publiczna osadzona w pewnym otoczeniu instytu-cjonalnym. Sugeruje to potrzebĊ kreowania relacji z poszczególnymi organiza-cjami w tym otoczeniu, aby sprawniej realizowaü postawione zadania publiczne. W koncepcji klasycznej administracji publicznej waĪny byá w tym zakresie system polityczny, natomiast w NPM koncentrowano uwagĊ na organizacji, gáównie jej procesach wewnĊtrznych. W koncepcji NPG nacisk káadziony jest na negocjacje, wypracowywanie rozwiązaĔ i kreowanie sieci powiązaĔ. W zesta-wieniu Osborna waĪnym kryterium rozróĪniającym wszystkie trzy paradygmaty jest mechanizm alokacji polegający na gáĊbokiej ewolucji od hierarchii, poprzez rynek do sieci. Te ostatnie są przejawem záoĪonoĞci dzisiejszej rzeczywistoĞci. Kolejne kryterium – system usáug – w koncepcji NPG jest w duĪej mierze otwarty, ale specyfika sektora publicznego wymaga niekiedy zastosowania tam systemu zamkniĊtego. Natomiast baza wartoĞci oparta jest na wielu podstawach w przeciwieĔstwie do przyjĊtego niegdyĞ etosu sektora publicznego (PA) czy skutecznoĞci konkurowania (NPM).
3. ZARZĄDZANIE PUBLICZNE W POLSCE – PRÓBA OCENY
Praktyczne znaczenie koncepcji governance w administracji publicznej za-leĪy od tradycji danego kraju oraz jego kultury politycznej, prawnej i admini-stracyjnej17. Jak twierdzi H. Izdebski, paĔstwa, w których nie byáo monarchii absolutnej (Wielka Brytania, Szwecja), są bardziej otwarte pod tym wzglĊdem od paĔstw znajdujących siĊ wciąĪ pod wpáywem tradycji absolutyzmu. PaĔstwa, takie jak Niemcy i Austria – tradycyjnie zdecentralizowane – są bardziej otwarte niĪ paĔstwa o silnych tradycjach centralizacji i koncentracji wáadzy (Polska). W porównaniu z krajami Zachodu, gdzie przemiany w podejĞciu do zawiadywa-nia sprawami publicznymi miaáy charakter ewolucyjny, w Polsce przeszáo 20 lat temu powstaáa potrzeba dostosowania administracji publicznej, uksztaátowanej w systemie hierarchicznym w gospodarce centralnie planowanej, do nowej
16
S. Rudolf, Nowa ekonomia instytucjonalna, „PrzedsiĊbiorstwo PrzyszáoĞci” 1/2010, s. 9–11.
17 H. Izdebski, Od administracji publicznej do public governance, „Zarządzanie Publiczne”
rzeczywistoĞci ustroju demokratycznego oraz gospodarki rynkowej. WaĪną rolĊ w realizacji przemian ustrojowych odgrywaáy miĊdzynarodowe programy pomocowe umoĪliwiające wzmacnianie takich zjawisk, jak budowanie spoáe-czeĔstwa obywatelskiego, rozwój demokracji, a takĪe budowa nowych struktur instytucjonalnych czy poprawa funkcjonowania istniejących. Warto wymieniü programy, które wniosáy istotny wkáad w przemiany w administracji publicznej w Polsce. NaleĪą do nich m. in. US AID, programy OECD oraz Unii Europej-skiej. Mimo wielu udanych projektów administracja publiczna w Polsce nadal wymaga zmian. S. Mazur wymienia nastĊpujące paradoksy związane z refor-mowaniem polskiej administracji publicznej w ostatnich latach18:
a) reformowanie administracji publicznej nie stanowi centralnego zagadnie-nia dla rządzących elit,
b) sposobnoĞci na poprawĊ wáasnej wiarygodnoĞci politycy upatrują w rytu-alnej krucjacie antyadministracyjnej,
c) oczekiwania obywateli i polityków wobec administracji publicznej są wysoce niespójne,
d) administracja publiczna przedkáada trwanie nad rozwój.
Mimo upáywu czasu w Polsce warunki dla rozwoju koncepcji governance są nadal duĪo mniej sprzyjające19.
WaĪnym stymulatorem zmian w podejĞciu do zawiadywania sprawami pu-blicznymi jest Unia Europejska, która docenia rolĊ sprawnego i efektywnie dziaáającego sektora publicznego. Daje on gwarancjĊ elastycznego dostosowy-wania siĊ jego struktur do zmieniających siĊ potrzeb spoáecznych i otoczenia. W szerszym ujĊciu paĔstwo sprawne to takie, które umiejĊtnie tworzy warunki do rozwoju i wzrostu gospodarczego. Dlatego w ramach europejskiej polityki spójnoĞci waĪnymi priorytetami wsparcia są: rozwój instytucjonalny i poprawa wspóárządzenia/wspóázarządzania. W Polsce w Programie Operacyjnym Kapitaá Ludzki problemowi usprawniania administracji publicznej w okresie programo-wania 2007–2013 poĞwiĊcono priorytet V („Dobre rządzenie”). WartoĞcią dodaną polityki spójnoĞci dla kraju beneficjenta jest równieĪ to, Īe dziĊki sprawnoĞci jej mechanizmów nowoczesne wzorce zarządzania strategicznego i finansowego zostaáy przeniesione w sferĊ zarządzania rozwojem kraju20.
NaleĪy podkreĞliü, Īe w kontekĞcie narastających potrzeb zmian w organi-zacjach sektora publicznego roĞnie znaczenie odpowiedniego profilu ksztaácenia
18
M. Mazur, Paradoksy reformowania polskiej administracji publicznej, [w:] Nowe zarz ą-dzanie publiczne i public governance w Polsce i Europie, red. A. Bosiacki, H. Izdebski, A. Nelicki, I. Zachariasz,LIBER, Warszawa 2010, s. 62–63.
19
Frekwencja w wyborach publicznych w naszym kraju jest na znacznie niĪszym poziomie niĪ w krajach Europy Zachodniej, a wskaĨniki zaufania spoáecznego lokują PolskĊ na koĔcu Europy.
20Efekty polityki spójnoĞci w Polsce, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, sierpieĔ 2009,
na szczeblu uczelni wyĪszych. Do niedawna sáuĪby te byáy ksztaácone tylko na kierunkach administracyjnych, gdzie przyszli pracownicy urzĊdów nabywali wiedzĊ na temat aktów normatywnych, regulacji, struktur administracyjnych, co jest konieczne, choü wspóáczeĞnie niewystarczające. Jeszcze kilka lat temu G. Prawelska-Skrzypek pisaáa: „nikt (w Polsce) nie ukierunkowuje programów przede wszystkim na ksztaátowanie postaw etycznych i obywatelskich, postaw sáuĪby publicznej i reprezentowania interesu spoáecznoĞci. Nikt nie uczy wykonywania zadaĔ w wielopoziomowych strukturach sieciowych. Nikt nie uczy prawdziwego otwarcia siĊ na interesy obywateli i prowadzenia procesów patycypacji publicznej”21.
Cztery lata póĨniej inny autor formuáuje juĪ bardziej optymistyczne wizje: „powszechna jest juĪ chyba ĞwiadomoĞü, Īe przygotowywanie biernych wyko-nawców instrukcji i procedur, którzy wiedzą doskonale, jak skutecznie nie zaáatwiü sprawy wspóáobywatela i odesáaü go z kwitkiem, musi ustąpiü miejsca ksztaáceniu pozwalającemu szybko identyfikowaü problemy i znajdowaü wáaĞciwe instrumenty do ich efektywnego rozwiązywania”22. Od kilku lat uczelnie wyĪsze zaczynają wprowadzaü tĊ dyscyplinĊ do programów studiów wydziaáów zarządzania czy ekonomii jako specjalnoĞü kierunku zarządzanie albo jako odrĊbny kierunek23. O rozwoju nowego podejĞcia do zarządzania w organizacjach sektora publicznego Ğwiadczą równieĪ coraz liczniejsze publikacje w caáoĞci lub w czĊĞci podejmujące tĊ problematykĊ24. RoĞnie przekonanie, Īe zarządzanie publiczne zasáuguje na stworzenie odrĊbnej subdyscypliny w ramach nauk o zarządzaniu25 .
Wiele wskazuje na to, Īe w ostatnich latach w Polsce do praktyki zarządza-nia w organizacjach publicznych skutecznie przenikają narzĊdzia i techniki NPM, które mają optymalizowaü ich funkcjonowanie. A. Zalewski w prowa-dzonych badaniach identyfikuje liczne dowody na wykorzystywanie wspomnia-nych technik na poziomie samorządów terytorialnych26. RównoczeĞnie coraz
21
G. Prawelska-Skrzypek, PoĪądane a dostĊpne na polskim rynku edukacyjnym kwalifikacje pracowników sektora publicznego, [w:] UrzĊdnik a menedĪer publiczny. Profil absolwentów studiów administracji a potrzeby polskiej sáuĪby publicznej, red. W. Mikuáowski, Stowarzyszenie Edukacji Administracji Publicznej, WyĪsza Szkoáa Administracji Publicznej im. Stanisáawa Staszica, Biaáystok 2006, s. 35.
22 J. StĊpieĔ, Business administration i public administration. Konsekwencje dla edukacji,
[w:] Nowe zarządzanie publiczne i public governance w Polsce i w Europie, red. A. Bosiacki, H. Izdebski, A. Nelicki, I. Zachariasz, LIBER, Warszawa 2010, s. 130.
23
M. in. Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocáawiu, Uniwersytetu JagielloĔski, Uniwersytet àódzki, Uniwersytet Warszawski.
24 B. KoĪuch, Zarządzanie…; J. Hausner, Zarządzanie publiczne…; Nowe zarządzanie… 25
Zob. S. Sudoá, B. KoĪuch, Rozszerzyü nauki o zarządzaniu o zarządzanie publiczne jako ich subdyscyplinĊ, [w:] OsiągniĊcia i perspektywy nauk o zarządzaniu, red. S. Lachiewicz, Oficyna Wolters Kluwer Business, Warszawa 2010, s. 382–399.
26
Por. Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym, red. A. Zalewski, Szkoáa Gáówna Handlowa w Warszawie, Warszawa 2005.
czĊĞciej moĪemy zaobserwowaü równieĪ symptomy wykorzystania koncepcji
governance w róĪnych organizacjach sektora publicznego. Sektor ten zaczyna
otwieraü siĊ na wspóápracĊ z sektorem prywatnym i spoáecznym. NajczĊĞciej ma to formĊ umów w ramach formuáy partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) oraz przekazywania czĊĞci zadaĔ organizacjom pozarządowym (tzw. trzeci sektor). Jako pozytywny sygnaá moĪna odczytaü równieĪ fakt, Īe organizacje publiczne coraz czĊĞciej wchodząc w relacje ze swoimi interesariuszami (równieĪ z sektorów gospodarczego i spoáecznego) budują sieci powiązaĔ. Z czasem to struktury te mogą okazaü siĊ niezmiernie istotne dla efektywnoĞci sektora publicznego w Polsce.
WspóáczeĞnie w obliczu Ğmiaáych planów strategicznego rozwoju Polski sprawy zarządzania paĔstwem stają siĊ warunkiem ich powodzenia. Dobrze, Īe problematyka governance, a wáaĞciwie zasad good governance27, staáa siĊ przedmiotem dyskusji na poziomie rządowym juĪ w 2008 r.28 Pozytywnie naleĪy równieĪ oceniü próbĊ systemowego podejĞcia do usprawniania organów paĔstwa, ale i innych podmiotów publicznych w postaci dokumentu: „Sprawne PaĔstwo 2020”, który w momencie oddawania tego tekstu odbywa konsultacje miĊdzyresortowe29. Jego zapisy wydają siĊ wpisywaü w kierunek zmian, który zostaá nakreĞlony we wczeĞniejszej czĊĞci tego opracowania.
4. PODSUMOWANIE
Ewolucyjne przemiany związane z podejĞciem do zarządzania publicznego w krajach o dojrzaáych demokracjach i stabilnych systemach instytucjonalnych w ostatnich latach nabraáy wiĊkszej dynamiki. Organizacje publiczne ewoluują w kierunku systemów przeplatających siĊ sieci, charakteryzujących siĊ mniejszą kontrolą, bardziej rozproszoną wáadzą, wieloma centrami decyzyjnymi. Proces podejmowania decyzji stanie siĊ bardziej záoĪony, a biorą w nim udziaá zarówno podmioty wewnątrz, jak i na zewnątrz organizacji. Są to podmioty publiczne, spoáeczne i prywatne, które uwaĪają siĊ za wspóáodpowiedzialne za okreĞlone dziaáania. Niewątpliwie spáaszczanie struktur organizacyjnych determinuje rozwój kolegialnych systemów sprawowania wáadzy z wykorzystaniem konsul-tacji spoáecznych. Powstające sieci powiązaĔ wymagają nowego podejĞcia do procesu zarządzania relacjami.
27
Zasady te to: otwartoĞü, partycypacja, efektywnoĞü i spójnoĞü. 28
Koncepcja good governance – refleksje do dyskusji, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Departament Koordynacji Polityki Strukturalnej, Warszawa, wrzesieĔ 2008.
29STRATEGIA „Sprawne PaĔstwo 2020”, Projekt przeznaczony do uzgodnieĔ
Przytoczone procesy, tak charakterystyczne dla najbardziej rozwiniĊtych krajów Europy i Ğwiata, w coraz wiĊkszym zakresie dotyczą równieĪ Polski. Zatem i w naszym kraju powstaje potrzeba wyposaĪenia administracji w odpowiednie instrumenty i narzĊdzia dziaáania odpowiadające procesom
governance. JuĪ obecnie zaobserwowaü moĪna symptomy zainteresowania tym
nowym podejĞciem do zarządzania organizacjami publicznymi. WaĪne jest jednak to, aby usprawniając polską administracjĊ, nie pozostawaü na etapie tzw. nowego zarządzania publicznego (NPM), ale uwzglĊdniaü równoczeĞnie najnowsze podejĞcie do zarządzania organizacjami publicznymi związane z koncepcją nowego wspóárządzenia/wspóázarządzania (NPG).
Przytoczone fakty uzasadniają pogląd, Īe bĊdąca w fazie konsultacji rządo-wa strategia „Sprawne paĔstwo 2020” stanie siĊ wkrótce podstawą systemowego podejĞcia do usprawniania administracji publicznej w naszym kraju. Kluczowe jest jednak to, aby zawarte w niej zapisy, równieĪ te związane z nowym podej-Ğciem do zarządzania organizacjami publicznymi, zostaáy skutecznie wprowa-dzone w Īycie.
BIBLIOGRAFIA
Cleveland H., The Future Executive: A Guide for Tomorrow’s Managers, Harper & Row, New York 1972.
Drucker P. F., Zarządzanie w XXI wieku, Wydawnictwo Muza, Warszawa 2000.
Dupuy F., Czemu tak trudno reformowaü administracjĊ publiczną?, [w:] Rząd przyszáoĞci, Urząd SáuĪby Cywilnej, Warszawa 2002.
Efekty polityki spójnoĞci w Polsce, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, sierpieĔ 2009.
Ferlie E., Hartley J., Martin S., Changing Public Service Organisations – Current Perspectives and Future Prospects, „British Journal of Management” 2003, no. 14.
Hausner J., Zarządzanie publiczne. PodrĊcznik akademicki, Wydawnictwo Naukowe SCHOLAR, Warszawa 2008.
Hood Ch., A Public Management for All Seasons?, „Public Administration” 1991, vol. 69 (1). Izdebski H., Od administracji publicznej do public governance, „Zarządzanie Publiczne” 1/2007. Koncepcja good governance – refleksje do dyskusji, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego,
Departament Koordynacji Polityki Strukturalnej, Warszawa, wrzesieĔ 2008.
KoĪuch B., Zarządzanie publiczne w teorii i praktyce polskich organizacji, Wydawnictwo PLACET, Warszawa 2004.
Nowe zarządzanie publiczne i public governance w Polsce i w Europie, red. A. Bosiacki, H. Izdebski, A. Nelicki, I. Zachariasz, Wyd. Liber, Warszawa 2010.
Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym, red. A. Zalewski, Szkoáa Gáówna Handlowa w Warszawie, Warszawa 2005.
Osborne S. P., Introduction. The (New) Public Governance: A Suitable Case for Treatment?, [w:] The New Public Governments? Emerging Perspective on Theory and Practice of Public Go-vernance, ed. S. P. Osborne, ROUTLEDGE, London and New York 2010.
Prawelska-Skrzypek G., PoĪądane a dostĊpne na polskim rynku edukacyjnym kwalifikacje pracowników sektora publicznego, [w:] UrzĊdnik a menedĪer publiczny. Profil absolwentów
studiów administracji, a potrzeby polskiej sáuĪby publicznej, Stowarzyszenie Edukacji Admi-nistracji Publicznej, red. W. Mikuáowski, WyĪsza Szkoáa Administracji Publicznej im. Stani-sáawa Staszica, Biaáystok 2006.
Rudolf S., Nowa ekonomia instytucjonalna, „PrzedsiĊbiorstwo PrzyszáoĞci” 1/2010.
STRATEGIA „Sprawne PaĔstwo 2020”, Projekt przeznaczony do uzgodnieĔ miĊdzyresortowych, Warszawa, 10.10.201, (http://bip.msw.gov.pl/portal/bip/218/20117) (odczyt 20.11.2011). Sudoá S., KoĪuch B., Rozszerzyü nauki o zarządzaniu o zarządzanie publiczne jako ich
subdyscy-plinĊ, [w:] OsiągniĊcia i perspektywy nauk o zarządzaniu, red. S. Lachiewicz, Oficyna Wol-ters Kluwer Business, Warszawa 2010.
Wawrzyniec Rudolf
DEVELOPMENT OF PUBLIC MANAGEMENT
The paper concerns the public administration, which in the past was a discipline mainly con-nected with political science and public policy, and today is the subject with theoretical roots in institutional and network theory. The author presents the evolution of the following concepts (Public Administration, New Public Management, New Public Governance) showing their main characteristics. The network creation and network management seems to be the future of improving public sector’s results.
The Polish public administration follows the mood of changes in this regard. Today the changes are more efficiency oriented (NPM concept), but there are also some signs that the concept of New Public Governance is possible (in the future) in the Polish realities. Today it is rather cooperative approach than network approach, but these processes have to last time.
