Liberalizacja polskiego rynku usług pocztowych : zastosowane rozwiązanie i jego następstwa

Roman Czaplewski

Liberalizacja polskiego rynku usług

pocztowych : zastosowane

rozwiązanie i jego następstwa

Z E S Z Y T Y N A U K O W E U N IW E R S Y T E T U S Z C Z E C IŃ S K IE G O N R 8 5 2 E K O N O M IC Z N E P R O B L E M Y U S Ł U G N R 117 2 0 1 5

ROMAN CZAPLEWSKI Uniwersytet Szczeciński1

LIBERALIZACJA POLSKIEGO RYNKU USŁUG POCZTOWYCH - ZASTOSOWANE ROZWIĄZANIE I JEGO NASTĘPSTWA

Streszczenie

Polska zliberalizowała swój rynek pocztowy w 2013 r. Miało to zapewnić Poczcie Polskiej jak najwięcej czasu na przygotowanie się do działania w warunkach konkuren­ cji. W rzeczywistości spowolniło to restrukturyzowanie Poczty Polskiej. Obecnie dosto­ sowywanie Poczty Polskiej do warunków konkurencji jest trudne, bo odbywa się przy spadku popytu na tradycyjne przesyłki listowe.

Słowa kluczowe: rynek pocztowy, liberalizacja.

Wprowadzenie

Rynki usług pocztowych państw europejskich do lat 90. XX w. funkcjonowały jako rynki monopolistyczne. Dążąc do stworzenia konkurencyjnych rynków pocz­ towych, UE podjęła zorganizowane działania służące ich liberalizacji. W działa­ niach tych posłużono się m.in. wyznaczeniem terminów pełnej liberalizacji rynków pocztowych państw unijnych. Wskutek oporu części państw terminy te przesuwano, a jako ostateczny przyjęto rok 2013. Termin ten wyznaczono dla 11 państw UE, w tym dla Polski.

Celem artykułu jest próba udzielenia odpowiedzi na następujące pytanie: Jak z obecnej perspektywy należy ocenić przyjęcie przez Polskę strategii maksymalnego odwlekania terminu pełnej liberalizacji rynku usług pocztowych?

Dla zrealizowania tego celu w artykule przedstawiono:

1 Wydział Zarządzania i Ekonomiki Usług, Katedra Polityki Gospodarczej i Ekonomii Społecznej, Zakład Polityki Gospodarczej.

- sposób przeprowadzenia liberalizacji rynków usług pocztowych w Unii Europejskiej,

- podejście Polski do liberalizacji rynku usług pocztowych,

- podstawowe skutki przyjętego sposobu liberalizacji polskiego rynku usług pocztowych.

1. Sposób liberalizowania europejskich rynków usług pocztowych

Debata na temat wspólnej europejskiej polityki dotyczącej rynku usług pocz­ towych i telekomunikacyjnych została podjęta w grudniu 1950 r. Za jej krok po­ czątkowy uznaje się wystąpienie dyrektora generalnego holenderskiej poczty i tele­ komunikacji, który skierował do państw Europy Zachodniej prośbę o przedstawie­ nie stanowiska na temat zasadności tworzenia wspólnej unii pocztowej (Frerich, Mueller, s. 102).

Tematowi temu rzeczywistą uwagę poświęcono pod koniec lat 80. XX w., a efektem tego było opracowanie tzw. Zielonej Księgi o rozwoju wewnętrznego ryn­ ku usług pocztowych (Gruenbuch 1991). Powodem szczegółowego zajęcia się tym tematem było utrzymywanie w Europie monopoli państwowych w zakresie prze­ mieszczania i doręczania przesyłek listowych i coraz głośniejsze akcentowanie potrzeby otwarcia tego rynku na konkurencję. Uznano, że przyczyni się to do (For- ba 2014, s. 9):

- wdrożenia ujednoliconych standardów w obszarze rynków usług poczto­ wych (RUP) poszczególnych państw europejskich,

- poprawy jakości i efektywności świadczenia usług pocztowych.

Zakładając wystąpienie takich efektów, Rada Europejska przygotowała w 1985 r. projekt tzw. pierwszej dyrektywy pocztowej, która została wydana w

1997 r. (Dyrektywa UE 97/67/UE). Zobowiązywała ona państwa członkowskie do ograniczenia istniejącego monopolu pocztowego do przesyłek, których waga nie przekraczała 350 g, a cena nie przekraczała 5-krotności opłaty za list standardowy. Kontynuując strategię stopniowego otwierania RUP opracowano i wydano:

- tzw. drugą dyrektywę pocztową z 2002 r. (Dyrektywa UE 2002/39/UE), która ograniczyła obszar monopolu do przesyłek o wadze do 50 g, których cena nie przekraczała 2,5-krotności opłaty podstawowej. Określała też ter­ min pełnego otwarcia RUP na konkurencję. Jednak ze względu na silny opór wielu państw unijnych termin ten uznano jako fakultatywny, a nie ob­ ligatoryjny;

- tzw. trzecią dyrektywę pocztową z 2008 r., która określiła nowy termin pełnego otwarcia RUP na konkurencję, wskazując:

- rok 2011 jako ogólny termin zniesienia monopolu pocztowego w kra­ jach UE,

Roman Czapiewski 43

- rok 2013 jako termin ostatecznej likwidacji monopolu pocztowego w wybranych 11 państwach UE, które zdecydowanie akcentowały po­ trzebę dodatkowego wydłużenia terminu pełnego otwarcia swych RUP.

2. Podejście Polski do liberalizacji RUP

Prawo do wydłużenia terminu zlikwidowania monopolu pocztowego zostało przyznane 11 krajom unijnym, w tym Polsce2. Polska, występując o możliwie mak­ symalne wydłużenie terminu zniesienia monopolu pocztowego (tj. do 2013 r.), podnosiła dwie kwestie:

- dotychczas działający operator pocztowy potrzebuje więcej czasu, by nale­ życie przygotować swe struktury i swych pracowników do funkcjonowania na rynku konkurencyjnym;

- operator ten potrzebuje też więcej czasu na udoskonalenie posiadanego wyposażenia infrastrukturalnego i stosowanych technologii informacyjno- komunikacyjnych, co pozwoli mu stawić czoła oczekiwanej konkurencji ze strony:

- silnych operatorów pocztowych z wysoko rozwiniętych państw UE, - prywatnych firm dobrze obeznanych z zasadami rynku konkurencyj­

nego, które będą zainteresowane głównie wchodzeniem w najbardziej dochodowe segmenty RUP.

Zaakceptowanie przez organy UE przesunięcie terminu pełnego otwarcia pol­ skiego RUP na rok 2013 oznaczało stworzenie Poczcie Polskiej dogodniejszych warunków do należytego przygotowania się do konkurencji na RUP. Właściwe wykorzystanie tej szansy wymagało szybkiego przeprowadzenia przez Pocztę Pol­ ską restrukturyzacji tej firmy. Niezbędność podjęcia szybkich działań restruktury­ zacyjnych wynikała przede wszystkim z:

- funkcjonowania w strukturach koncentrujących się na obsłudze tradycyj­ nych segmentów RUP (listy, paczki),

- niedostatecznego zainteresowania dynamicznie rozwijającymi się segmen­ tami RUP (dostarczanie nieadresowanych przesyłek tzw. marketingu bez­ pośredniego, obsługa przesyłek kurierskich, oferowanie obsługi korespon­ dencji elektronicznej),

- braku zainteresowania nowymi obszarami działalności podejmowanymi przez operatorów pocztowych państw wysoko rozwiniętych (logistyczna obsługa przewozu dużych ładunków, pełna obsługa logistyczna klientów).

2 Ustępstwo to, poza Polską, przyznano następującym krajom: Cypr, Czechy, Węgry, Ło­ twa, Litwa, Luksemburg, Malta, Słowacja.

P o trz e b a re s tru k tu ry z a c ji w y n ik a ła te ż z d o ty c h c z a so w e g o n ie z a d o w a la ją c e g o te m p a w d ra ż a n ia :

- n o w o c z e sn e g o sy ste m u lo g is ty c z n e g o o p a rte g o n a w ę z ła c h z a p e w n ia ją ­ c y c h m o ż liw ie m a k s y m a ln y sto p ie ń m e c h a n iz a c ji i a u to m a ty z a c ji p r z y j­ m o w a n ia , se g re g o w a n ia i n a d a w a n ia p rz e sy łe k , - n o w o c z e sn e g o sy ste m u in fo rm a c y jn o -k o m u n ik a c y jn e g o w a ru n k u ją c e g o sp ra w n e re a liz o w a n ie p ro c e s ó w w e w n ę trz n y c h o p e ra to ró w p o c z to w y c h i p ro c e s ó w o b słu g i k lie n ta . M a ło d y n a m ic z n e p o d e jśc ie p o lsk ie g o p a ń s tw o w e g o o p e ra to ra p o c z to w e g o do d o sk o n a le ń re stru k tu ry z a c y jn y c h m ia ło sw o je ź ró d ło p rz e d e w s z y s tk im w o g ra n i­ c z o n y c h m o ż liw o ś c ia c h fin a n s o w y c h te g o o p e ra to ra o ra z w o d d z ia ły w a n iu c z y n n i­ k ó w n a tu ry p o lity c z n e j3. N a le ż y je d n a k p rz y ją ć , że u z y s k a n ie p rz e z P o lsk ę z g o d y n a o d su n ię c ie te rm in u lik w id a c ji m o n o p o lu p o c z to w e g o do 20 1 3 r. stw o rz y ło d o ­ d a tk o w y u sp o k a ja ją c y sy g n a ł o g ra n ic z a ją c y z a in te re so w a n ie s z y b k ą re s tru k tu ry z a ­ c ją p a ń s tw o w e g o o p e ra to ra p o c z to w e g o .

P o śre d n im d o w o d e m w sk a z u ją c y m n a p o w ią z a n ie te m p a p rz e k s z ta łc e ń w e ­ w n ę trz n y c h o p e ra to ró w p o c z to w y c h z te rm in e m o tw a rc ia k ra jo w y c h ry n k ó w n a k o n k u re n c ję są n a s tę p u ją c e fak ty :

- w p a ń s tw a c h , k tó re sz y b k o z lib e ra liz o w a ły sw e ry n k i p o c z to w e , d o ty c h ­ c z a s o w i m o n o p o liśc i sz y b k o z a c z ę li o fe ro w a ć z ró ż n ic o w a n y a s o rty m e n t u słu g ;

- w p a ń s tw a c h , w k tó ry c h lib e ra liz a c ja ry n k ó w p o c z to w y c h z o s ta ła m a k s y ­ m a ln ie o p ó ź n io n a , b y li m o n o p o listy c z n i o p e ra to rz y p o c z to w i d łu g o św ia d ­ c z y li m a ło z ró ż n ic o w a n ą o fe rtę u słu g o w ą .

Ilu s tra c ją te g o sta n u rz e c z y s ą d a n e d o ty c z ą c e ro k u 2 0 0 8 p rz e d sta w ia ją c e : - ofertę p ro d u k to w ą b y ły c h m o n o p o listy c zn y ch operato ró w w y b ra n y ch państw ,

któ re w cześn ie (przed ro k iem 2008) zliberalizow ały sw ój R U P ,

- ofertę p ro d u k to w ą b y ły c h m o n o p o listy c zn y ch operato ró w w y b ra n y ch państw , któ re w y w alc zy ły przesunięcie liberalizacji R U P do ro k u 2013.

In fo rm a c je n a te n te m a t p rz e d s ta w ia ry s u n e k 1.

3 Oddziaływanie tych czynników przejawiało się zwłaszcza w stosunkowo częstych zmianach osób zarządzających Pocztą Polską, w następstwie których dochodziło do znaczących zmian w realizowanej strategii rozwoju tego operatora.

Roman Czapiewski 45

Rys. 1. Struktura obrotów byłych monopolistycznych operatorów pocztowych z wybranych państw europejskich, które zliberalizowały swój rynek pocztowy przed 2008 r., i państw, które liberalizację tę przesunęły do roku 2013 (dane dla roku 2008)

Źródło: IPC Global Postal Industry Report 2009.

Przedstawione dane wskazują, że szybkie liberalizowanie RUP było czynni­ kiem dopingującym operatorów pocztowych do podejmowania działań pozwalają­ cych im na funkcjonowanie i rozwój w nowym otoczeniu rynkowym. Kraje, które opóźniły liberalizowanie RUP, wpłynęły na spowolnienie przedsięwzięć restruktu­ ryzacyjnych podejmowanych przez ich byłych monopolistycznych operatorów pocztowych.

Negatywne skutki tego stanu rzeczy są znaczące, biorąc pod uwagę fakt, że zapóźnienia restrukturyzacyjne Poczty Polskiej zbiegły się w czasie z:

- stopniowym spadkiem popytu na przesyłki listowe, będące podstawą dzia­ łalności biznesowej Poczty Polskiej (trend spowodowany rozwojem sub­ stytucyjnych usług elektronicznych, zwłaszcza takich jak e-mail, sms), - szybkimi innowacyjnymi przekształceniami operatorów pocztowych

z państw wysoko rozwiniętych, które nie zwlekały z liberalizowaniem swych RUP. W ich następstwie operatorzy ci szybko stali się (The postal service role, s. 5 i nast.):

- specjalistami transportowymi, działającymi na poziomie międzynaro­ dowym, krajowym, regionalnym i lokalnym oraz dysponującymi od­ powiednimi umiejętnościami i kontaktami biznesowymi,

- specjalistami spedycyjnymi, rozwijającymi nowoczesne systemy in- formacyjno-komunikacyjne i strategie logistyczne,

- przekształceniem się wielu tradycyjnych operatorów pocztowych w firmy świadczące zróżnicowaną, nowoczesną, wysokiej jakości ofertę produkto­ wą, dysponujące możliwością jej dostosowywania do indywidualnych wymagań usługobiorców (Die Zukunft is Gelb, s. 18).

Nowe trendy obserwowane w obszarze RUP, w powiązaniu z szybko przybliżają­ cym się terminem otwarcia polskiego rynku pocztowego, nie pozostawiły Poczcie Pol­ skiej możliwości dalszego odkładania zdecydowanych działań restrukturyzacyjnych.

3. Podstawowe s k u tk i p rz y jętego sposobu lib e ra liz a c ji polskiego ry n k u usług pocztowych

Mała aktywność restrukturyzacyjna Poczty Polskiej, w tym także po roku 2008, kiedy jednoznacznie wskazano terminy pełnej liberalizacji RUP i przyjęto konkretny termin otwarcia polskiego rynku pocztowego na konkurencję, przełożyła się na:

- szybki wzrost liczby operatorów prywatnych (tzw. operatorów alternatyw­ nych) podejmujących działalność w otwartych już segmentach rynku pocz­ towego (rysunek 2),

- znaczący spadek udziału Poczty Polskiej w segmencie rynku paczkowego (tabela 1).

licz b a z a re je s tro w a n y c h o p e r a to r ó w a lte r n a ty w n y c h licz b a d z ia ła ją c y c h o p e r a to r ó w a lte r n a ty w n y c h 3 0 0 2 5 0 2 0 0 1 5 0 1 0 0 5 0 0 2 0 0 6 2 0 0 7 2 0 0 8 2 0 0 9 2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3

Rys. 2. Liczba operatorów alternatywnych zarejestrowanych i działających na polskim RUP w latach 2006-2013

Roman Czapiewski 47 Tabela 1 Liczba paczek nadanych w Polsce i liczba paczek obsłuż onych przez Pocztę Polską

w latach 2008-2012 (w mln) Rok

Liczba paczek 2008 2009 2010 2011 2012 paczki ogółem 52,4 53,6 56,9 61,6 64,7 paczki obsłużone przez PP 25,5 23,0 19,8 19,2 18,8 udział % PP w ogólnej liczbie nadanych

paczek 48,6% 42,9% 34,8% 31,2% 29,1% Źródło: „D ziennik G azeta Prawna” 2.05.2014.

Przedstawione dane dowodzą słabnącej pozycji Poczty Polskiej w segmencie paczkowym i zachowywania swej przewagi jedynie w segmencie przesyłek listo­ wych. Biorąc pod uwagę:

- obserwowany trend spadku popytu na tradycyjne przesyłki listowe oraz - względnie niewielki udział Poczty Polskiej w świadczeniu tradycyjnych

usług finansowych oraz usług bankowo-ubezpieczeniowych,

niepodjęcie szybkich kroków zaradczych groziłoby stopniowym dalszym osłabia­ niem pozycji rynkowej Poczty Polskiej.

Jako krok w dobrym kierunku należy ocenić opracowany przez Pocztę Polską plan zmiany struktury jej przychodów do roku 2017 (rysunek 3).

lo g is ty k a g o tó w k i

b a n k o w o -u b e z p ie c z e n io w e

u s łu g i fin a n s o w e tra d y c y jn e

k u rie r, e k s p re s , paczka

lis ty i p rz e s y łk i re k la m o w e

0 2 0 4 0 6 0 8 0

Rys. 3. Planow ana struktura przychodów Poczty Polskiej w roku 2017 na tle w yników z roku 2011 (w %)

Zrealizowanie założonego planu będzie wiązało się z koniecznością dostoso­ wania posiadanej infrastruktury, stosowanych technologii informacyjno-komuni- kacyjnych oraz posiadanych zasobów pracy żywej do nowej planowanej struktury oferty usługowej. Istotne jest przy tym możliwie szybkie dokonanie tych prze­ kształceń, które pozwoli:

- doskonalić obsługę tradycyjnych usług komunikacyjnych (np. listów, prze­ syłek reklamowych),

- doskonalić świadczone usługi logistyczne (np. obsługa paczek, przesyłek ekspresowych),

- doskonalić sieć urzędów i agencji pocztowych,

- wdrażać i rozwijać nowoczesne usługi elektroniczne i hybrydowe (np. działalność e-commerce, listy hybrydowe).

Mimo złożoności tego zadania operator pocztowy nie może zaniechać trudu wdrażania strategii pozwalającej na zdywersyfikowanie pól działalności i usług oferowanych w ramach tych pól (Die Zukunft is Gelb, s. 6; Accenture 2010). Kieru­ nek ten, chociaż późno, został przez Pocztę Polską podjęty. Firma ta skoncentrowa­ ła swą uwagę na wzmocnieniu swej pozycji w:

- segmencie usług paczkowych:

- wprowadzając programy wysyłkowe dla małych przedsiębiorstw dzia­ łających w obszarze e-commerce (e-sprzedawca dzięki specjalnej aplikacji może nadawać paczki za pośrednictwem Internetu),

- tworząc sieć placówek określonych mianem „przyjazne e-commerce”, w których nadanie przesyłki do godziny 18.00 gwarantuje jej doręcze­ nie adresatowi następnego dnia,

- segmencie listów:

- oferując na platformie ENVELO zakup tzw. neoznaczków na przesył­ ki polecone (usługa adresowana zwłaszcza dla klientów biznesowych masowo wysyłających korespondencję rejestrowaną),

- planując zaoferowanie wysyłania listów poleconych wprost z kompu­ tera (list wysłany z komputera nadawcy, wydrukowany i zakoperto- wany przez Pocztę Polską i przez tego operatora dostarczony adresa­ towi).

Podjęcie tych działań pozytywnie świadczy o Poczcie Polskiej. Jednak sto­ sunkowo późne ich wdrażanie jest odbierane jako reaktywne zachowanie na zmiany wprowadzane przez konkurentów. Istotnym mankamentem tego stanu rzeczy jest konieczność nastawienia się Poczty Polskiej na odbieranie klientów operatorom alternatywnym, których pozyskali oni dzięki wcześniejszemu wejściu w obszar e­ commerce.

Roman Czaplewski 49

Podsumowanie

Przyjęcie strategii jak najpóźniejszego pełnego liberalizowania polskiego RUP formalnie zapewniło Poczcie Polskiej więcej czasu na przygotowanie się do działa­ nia w warunkach rynku konkurencyjnego. Podstawowym negatywnym skutkiem przyjęcia tego rozwiązania było osłabienie dążności Poczty Polskiej do przeprowa­ dzania szybkiej restrukturyzacji firmy. Jego następstwem było skumulowanie:

- konieczności doskonalenia świadczonych tradycyjnych usług komunika­ cyjnych (listy, przesyłki reklamowe) i usług logistycznych (paczki, prze­ syłki kurierskie),

- niezbędności wdrażania i rozwijania nowoczesnych technologii informa- cyjno-komunikacyjnych oraz usług elektronicznych i hybrydowych ofero­ wanych na bazie Internetu (np. e-commerce, listy hybrydowe).

Funkcjonując pod silną presją czasu i zmieniających się wymagań rynkowych Poczta Polska podjęła niezbędny trud wdrażania strategii ukierunkowanej na zdy­ wersyfikowanie pól prowadzonej działalności biznesowej i oferowanych usług, w tym wchodzenie na nowe rynki i w oferowanie nowych usług opartych na wykorzy­ staniu nowoczesnych technologii informacyjno-komunikacyjnych.

Późne podjęcie tej strategii pozbawiło Pocztę Polską korzyści związanych z posiadaniem pozycji pioniera oferującego nowoczesne usługi. Zmusza ją to obecnie do silnego skupienia się na odbieraniu klientów konkurencyjnym operatorom alter­ natywnym, którzy wcześniej wdrożyli nowoczesne technologie informacyjno- -komunikacyjne i podjęli świadczenie usług opartych na Internecie, w tym działal­ ność w obszarze e-commerce.

Literatura

1. Accenture (2010), Is diversification the answer to mail woes? The experience o f international posts, Final Report, February, http://about.usps.com/future-postal- service/accenture-presentation.pdf

2. Die Zukunft ist gelb, Österreichische Post AG. Geschäftsbericht 2008. 3. „Dziennik Gazeta Prawna” 2.05.2014.

4. „Dziennik Gazeta Prawna” 4.08.2014.

5. Europäische Kommission (1992), Grünbuch über die Entwicklung des Binnen­ marktes für Postdienste, KOM(91)476, 11.06.1992, Brüssel.

6. Frerich J., Mueller G. (2006), Europäische Verkehrspolitik. R. Oldenbourg Verlag, München, Wien.

7. Forba Forschungsbericht (2014), Die Liberalisierung der europäischen Postmärkte und die Folgen für Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen, 20 März.

9. Poczta Polska. Prezentowane za: „Dziennik Gazeta Prawna” 15.10.2013.

10. The Postal Service Role in the digital age. Part 2: Expanding the postal platform, USPS OIG, Arlington 2011.

POLISH POSTAL MARKET LIBERALIZATION - APPLIED SOLUTIONS AND CONSEQUENCES

Summary

Poland liberalized its postal market in 2013. It should ensure the Polish Post as much time to prepare for functioning in a competitive environment. In fact, it slowed down the restructuring of the Polish Post. Currently, adapting the Polish Post to compet­ itive conditions is difficult because it is done during a decline in demand for traditional letter services.

Keywords: postal market, liberalization.