Miejsce zreformowanej gospodarki samorządowo-komunalnej w systemie społecznej gospodarki rynkowej

Tadeusz Przeciszewski

Miejsce zreformowanej gospodarki

samorządowo-komunalnej w

systemie społecznej gospodarki

rynkowej

Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska. Sectio H, Oeconomia 29-30, 1-21

A N N A L E S U N I V E R S I T Ä T I S M A R I A E C U R I E - S K t O D O W S K A L U B L I N — P O L O N I A VOL. X X IX /X X X , 1 SECTIO H 1995/1996 Z a k ł a d P o l i t y k i S p o ł e c z n e j , G o s p o d a r c z e j i P r z e s t r z e n n e j W y d z i a łu E k o n o m i c z n e g o U M C S T a d e u s z P R Z E C I S Z E W S K I

M iejsce zrefo rm o w an ej gospodarki sam orząd ow o -k om un alnej w sy stem ie społecznej gospodarki ry n k o w e j (SGR) *

The P lace of the Reform ed Self-G overnin g — Communal Economy in the System of the Social Market Economy (SME-SGR)

OGÓLNE ZAŁOŻENIA KONCEPCJI SYSTEMOWEJ SPOŁECZNEJ GOSPODARKI RYNKOWEJ (SGR)

O pracow anie obecne je s t ju ż trzecim z kolei — w ram ach cyklu re fe ­ ratów , p rze d staw ian y ch przez a u to ra n a poprzed nich k o n feren cjach spo- łeczno-naukow ych. P ierw szy z nich był w ygłoszony na K onferencji In ­ s ty tu tu O byw atelskiego, w m aju 1992 r. n a tem at: P ry w a ty za c ja — R y­ nek — D em okracja i dotyczył sy n tezy problem ów ekonom icznych SG R.1 D rugi re fe ra t został przedstaw iony na w spólnej K onferencji In sty tu tu O byw atelskiego i KU L w Lublinie, w listopadzie 1992 r. na tem at: C hrześ­ cijańskiej in sp iracji w życiu społeczno-politycznym . R eferat ten rozsze­ rzał pojęcie SG R do ram ekospołecznej gospodarki ry n k o w ej, eksponując zwłaszcza jej założenia chrześcijańsko-społeczne.2 Ze w zględu na

dostęp-* P ełny tekst referatu przedstaw ionego na K onferencji Społeczno-Naukowej Instytutu O byw atelskiego w W arszawie w marcu 1993 r. Tem at Konferencji: P ryw a­ tyzacja w procesie reform owania gospodarki sam orządow o-kom unalnej. Skrócona w ersja referatu opublikowana została w „Vademecum Działacza i Pracownika Sam o­ rządowego”, Gmina gospodarzem, Tow .W olnej W szechnicy Polskiej. Warszawa 1995- s. 11—21.

1 T. P r z e c i s z e w s k i , S truktura własnościow a w system ie SGR — społecz­ nej gospodarki r y n k o w e j, Rzesz. Zesz. Nauk. — Praw o— Ekonomia, 1994 s. 63—81. ss. 284-2 strony streszczenia.

2 T. P r z e c i s z e w s k i , Społeczna i ekologiczna gospodarka rynkowa, [w:] Chrześcijańska inspiracja w życiu społeczno-politycznym . M ateriały z Konferencji, Lublin 20—21 X I 1992. Red. i w ydaw ca P. K ryczla, Lublin 1993, s. 97—131.

2 Tadeusz Przeciszew ski

ność powyższych dw u tekstów , w treści obecnego opracow ania będą do­ konyw ane tylko m ożliw ie zwięzłe naw iązania do ich przedm iotu, przy akcentow aniu problem ów i aspektów dotychczas nie uw zględnianych. Konieczność poszukiw ania pew nych koncepcji system ow ych i p ersp ek ­ tyw icznych w ynika z niedostatku instru m en tó w w yłącznie techniczno- -ekonom icznych — dla pom yślnego przeprow adzenia trudneg o procesu tran sform acji własnościowej.

Z nane są różne tra d y c y jn e koncepcje system ow e, apelujące do solida­ ryzm u społecznego lub in teresu klasowego. P ierw sze w yrażały się w roz­ m aitych form ach gospodarki kierow anej i państw a opiekuńczego (Wel- fare State), drug ie — w różnych odm ianach socjalizm u i syndykalizm u. N ow atorski c h a ra k te r pod tym w zględem posiada koncepcja — społecz­ nej (ekospołecznej) gospodarki ry n k o w ej — SGR. Za jej cechy c h a ra k te ­ rystyczne uznać m ożna dążenie do pogodzenia solidaryzm u społecznego z interesem ekonom icznym m ożliw ie szerokich g ru p społecznych, w y k ra ­ czających poza granice jakiejko lw iek jed n ej klasy społecznej — przy uw zględnieniu asp ek tu etyczno-społecznego zagadnienia oraz poziomu ogólnego rozw oju danego kraju.

Gdy dzisiaj w Polsce naw iązu je się do koncepcji SGR, m a się na ogół na m yśli jej w ersję pow stałą w RFN w latach 1947— 1948, co uznać m ożna za wąski sposób jej rozum ienia. A u to r p rez e n tu je szeroki sposób jej ro­ zum ienia, uw zględniający zarów no zachodnioniem iecki p u n k t w yjścia, jak i dorobek encyk lik społecznych Kościoła oraz w kład n iek tó ry ch k rajó w zachodnich i w łasne dośw iadczenia polskie.

Zachodnioniem iecki p u n k t w yjścia koncepcji SGR je st już dzisiaj bo­ gato u do kum entow any, przede w szystkim w dw u zbiorach w ydan ych przez AE w K atow icach.3 J e s t spraw ą in te resu jąc ą , że ak tu aln ość koncepcji SGR p rze trw a ła etap rządów zachodnioniem ieckiej ch rześcijańskiej d e ­ m okracji. N astępne rządy socjaldem okratycznej SPD u trzy m ały linię roz­ w ojow ą gospodarki, w postaci koncepcji SGR, ale ju ż z nieco innym i ak­ centam i. J a k pisze w cytow anym zbiorze (AE K atow ice z 1991 r.) prof. J. M eisner, zw ykło się w RFN „Mówić, że gdy rządy sp raw u je SPD, eks­ ponuje się asp ek t socjalny społecznej gospodarki ry nkow ej, zaś gdy u s te ­ ru zn ajd uje się CDU — podnosi się a sp ek t ry n k o w y ”.4

Je st to bardzo w ażne stw ierdzenie, św iadczące o tym , iż koncepcja SGR stała się w RFN istotnym pom ostem — m iędzy społeczno-ekonom icz­

J Pierw szy zbiór: Społeczna gospodarka rynkow a. M ateriały z ogólnej.olskiej konferencji naukowej pod przewodnictw em prof. J. M eisnera, Instytut Ekonomii AF, K atow ice 1991, ss. 251. Drugi zbiór: Społeczna gospodarka ry n k o w a . Szanse realizacji u> Polsce. Instytut Ekonomii AE K atow ice, K atowice 1992, ss. 240. W oby­ dwu tych zbiorach znajdują się kolejne referaty autora.

M iejsce zreform owanej gospodarki... ₃

n y m p ro g ra m em CDU, chrześcijań sk iej dem okracji oraz SPD , socjald e­ m o k racji.

P om im o nieposługiw ania się w innych k raja ch zachodnich term inem SGR, zbliżona do niej koncepcja system ow a sta je się w n iektórych z nich po do b n y m pom ostem m iędzy, ponow nie, tam tejszą socjaldem okracją a szero k o po jęty m liberalizm em społecznym . Tę o sta tn ią p latfo rm ę okreś­ la a u to r jak o SGR w szerokim rozum ieniu tego term inu, analizując ją głów nie na poniższych dw u p rzy k ład ach :

a) o ry g in a ln ej d o k try n y dem okracji fran cu sk iej, sform ułow anej przez byłego p re z y d e n ta V. G iscard d ’E stain g w la ta c h 1974— 1976,5

b) głośnej teorii społeczeństw a poprzem ysłow ego, której głów nym tw ó rcą b y ł am ery kań sk i uczony D aniel Bell, rów nież w latach 70.6

W lata ch 80. nastąp iło w zbogacenie treści zachodniego liberalizm u spo­ łecznego przez pow rót do idei a k c jo n a ria tu pracow niczego (idei, w y su n ię­ tej ju ż w końcu X IX w. przez uczonych katolickich, w spółpracujących p rzy o pracow aniu pierw szej encykliki społecznej Kościoła z 1891 r. pt.

R e ru m N ovarum ). W S tan ach Zjednoczonych ideę tę zainicjow ał k a lifo r­

nijski p ra w n ik i finansista, Louis K elso ju ż na przełom ie la t 50. i 60.7, podczas gdy w W. B ry tan ii i E uropie k o n ty n e n ta ln e j — w yrosła ona jak o sw oisty p ro d u k t uboczny tam tejszy ch procesów p ry w aty zacji sekto­ ra publicznego gospodarki.

K o lejn e p odstaw y koncepcji SGR, łączące się ze w skazaniam i k atolic­ kiej m yśli społecznej, p rzed staw ia w sposób rozw inięty a u to r w re fe ra ­ cie, cy to w an ym w przypisie 2.

P rzechodząc do nie uw zględnianych dotychczas, lub uw zględnianych tylk o w sposób niedostateczny, założeń koncepcji SGR, należy w p ierw ­ szej kolejności zwrócić uw agę na w ielką rolę szeroko pojętego rachu n ku społeczno-ekonom icznego.

K ry te riu m efektyw ności różnych rozw iązań system ow ych nie może zam ykać się w ram ach rac h u n k u rentow ności przedsiębiorstw a o c h a ra k ­ terze kró tkookresow ym . Ju ż od d aw na stw ierd za się, że niezbędne jest w zięcie pod uw agę zarów no k ry te riu m rentow ności długookresow ej, uw zględniającej przede w szystkim gospodarow anie m ajątk iem trw ałym ,

5 P i e r w , z a r y s koncepcji V. G i s c a r d a d E s t a i n g .sfos.’mułjw«:nv / istał w pracy; D em orroiie f i a p ç a s e . Fay ir i 0976). Wyd. 1977. L m e de n oJie. Paris, a dwa nnsl«;pne jcf.o rozwinięcia w publikacjach z 1981 hi i i France) i z 1937 : (Deux Français y j r trois).

6 D. B e 11, The Coming of Post-In dustrial Society. A Venture in Social Fore­ casting. B asic Books Inc. Publishers, N ew York 1973.

7 Zob. K. S. L u d w i n i a k, Pracow nik właścicielem. Editions Spotkania. Lub lin—Paryż 1989, s. 71— 112.

4 Tadeusz Przeciszew ski

jak i tzw. koszty zew nętrzne, k tó re pojedynczy przedsiębiorca przerzu ca: na bezpośrednie otoczenie (stan środow iska naturalnego), pracow ników (stan BHP) lub całe społeczeństw o (w ydatki budżetow e na ochronę śro ­ dowiska, a także w pew nym stopniu na u trzym an ie bezrobotnych oraz inwalidów po w ypadkach przy pracy).

W k on kretny m rac h u n k u korzyści p ry w atyzacji nie bierze się pod uwagę u tra ty tzw. d y w id en ty społecznej, czyli zysku n e tto p rzed się­ biorstw publicznych, w pływ ającego do bu dżetu (poza ich opodatkow a­ niem); u tra ta ta będzie m usiała być zrekom pensow ana wyższym o p o dat­ kowaniem ludności oraz pozostałych podm iotów gospodarczych. D rugim kosztem społecznym pry w aty zacji, w przyp adku przejścia zakładu n a własność podm iotów zagranicznych jest zm niejszenie możliwości rozw o­ jow ych gospodarki — z uw agi na spadek im portu produkcyjnego (na sk u ­ tek wyw ozu za granicę zysku w obcych w alutach, uzyskanego w eks­ porcie).

N ajbardziej ogólny c h a ra k te r ma ograniczanie się typow ych liberałów do analizy w yłącznie procesów rynkow ych, co zawęża rolę p aństw a i jego interw encji w odniesieniu do rosnącej roli zjaw isk pozarynkow ych (u zna­ jąc oczywiście, w ażne m iejsce in trw en cji państw a w odniesieniu do sa ­ m ych zjaw isk rynkow ych, z ochroną k o nk urencji, polityk ą podatkow ą, pieniężną i celną na czele).

Znaczenie procesów i zjaw isk pozarynkow ych w yraża się w dorobku ruchu na rzecz przechodzenia na nowe m ierniki rozw oju; w ich ram ach dotychczasow y syntety czn y m iernik rozw oju w postaci konsum ow anej części dochodu narodow ego, jak też szerszej jego koncepcji zachodniej, w form ie GNP, czyli p ro d u k tu narodow ego b ru tto , coraz częściej propo­ nuje się zastąpić m iern ikiem dobrobytu ekonom icznego lub społecz­ nego. Ten nowy m iernik w ym aga dokonania trzech następujących ope­ racji, zm niejszających lub zw iększających obecny m iern ik konsum ow anej części GNP, jako odpow iednika poziomu życia ludności:

1) operacji o zm iennym w yniku, tj. zm niejszającym obecny m iern ik w fazie prosp erity i zw iększającym w fazie recesji. Chodzi tu o przejście z w ydatków pieniężnych gospodarstw dom ow ych (GD) — jako odpow ied­ nika ich poziom u życia — na sum ę dw u now ych w ielkości: a) tychże p eł­ nych w ydatków w odniesieniu do dóbr n ietrw a ły c h (żywność) i pół- trw ałych (odzież i obuwie); b) tylko am o rty zacji w odniesieniu do tzw. dóbr trw ałego u żytku — DTU (pralki, lodówki, sam ochody). Pozostała część w ydatków na DTU byłaby rejestro w an a na now ym koncie: w zrostu wartości trw ałego m ają tk u konsum pcyjnego, czy też nieprodukcyjnego;

2) operacji zw iększającej w sposób istotny poziom życia o c h a ra k ­ terze rynkow ym o dw ie pozycje pozarynkow e, w yrażające się w w ycenie

M iejsce zreform owanej gospodarki., ₅

tzw . k onsum pcji n a tu ra ln e j GD oraz czasu wolnego. W ycena ta polega n a w ym no żeniu długości czasu, przeznaczonego na odpow iednie czynności, ustalonego w b ad an iach budżetów czasu ludności, przez płacę godzinową; m oeż to być płaca śred n ia lub lepiej, dotycząca czynności realizow anej przez określo n y zawód (np. pielęgniarki, przedszkolanki, czy kucharki, gdy chodzi o ty p o w e czynności, w y konyw ane przez kobiety w dom u);

3) operacji zm niejszającej ogólny d o b ro b y t — o rów noległą w ycenę nie resty tu o w a n y ch s tr a t i pogorszenia stan u środow iska naturalnego o raz o rzeczyw iste nakłady, w szczególności gospodarki kom unalnej, na u su w an ie tegoż pogorszenia.

W lite ra tu rz e przedm io tu opisane są oszacow ania wielkości m iernika do b ro b y tu społecznego (MDS), n a tle odpow iednich części składow ych do­ tychczasow ego m iern ik a G N P, dokonane po raz pierw szy w Stanach Z jed ­ noczonych i Jap o n ii w 1971 r. oraz w e F ra n cji w 1975 r. W yniki tych oszacow ań o raz p rac w łasnego zespołu badawczego, dotyczących Polski,

p rzed staw ił a u to r szczegółowo w sy n tety czn y m rap o rcie z 1990 r.8

P ra k ty c z n e znaczenie tego ro d zaju oszacow ań dotyczy konieczności in te rw e n cji p ań stw a, k tó ra m iałab y n a celu bezpośrednie zm niejszenie s tra t i zagrożeń ekologicznych. W dłuższej p erspek tyw ie konieczne jest w y prow ad zan ie w niosków ze zm ian w blisko połow ie d o d atnich pozycji m iern ika dobro b y tu , zw iązanych z rozm iaram i czynności, w ykonyw anych w ew n ątrz GD oraz czasu wolnego. W okresach kryzysów gospodarczych ludność m oże „ ra to w a ć ” swój poziom życia zaró w no przez analizow ane ju ż zjaw iska tzw. drugiego obiegu, ja k i nie analizow ane rozm iary swoi­ stego trzeciego obiegu, tj. p ow rót do konsu m p cji i sam ozaopatrzenia n a tu ­ ralnego (produkcji i usług na potrzeby w łasne).

SZCZEGÓLNIE WAŻNE DOŚWIADCZENIA POLSKI W OKRESIE MIĘDZYWOJENNYM

Pow yższe założenia ogólne koncepcji SG R w iążą się z dorobkiem teo­ retycznym i prakty czn y m , o ch arak terze u n iw ersalny m , czy też św iato­ wym . D rugim ich niezbędnym członem m uszą być w łasne dośw iadczenia polskie, jeśli koncepcja ta m a być narzędziem , p rzy d a tn y m do rozw iązy­ w ania tru d n y c h problem ów tran sfo rm acji system ow ej w naszych a k tu a l­ nych w arunk ach.

N aw iązanie do dośw iadczeń, rów nież pozytyw nych, m inionego 45-le- cia tzw. realnego socjalizm u jest sp raw ą wysoce skom plikow aną. W

yni-* T. P r z e c i s z e w s k i , Planowanie i prognozowanie społeczne w system ie polityki społecznej. Raport końcowy (synteza) z badań w ramach podprogramu 09.09.17 {\v:j C PBP Polityka społecza w Polsce TWWP, W arszawa 1990, s. 214 i n.

6 Tadeusz Przeciszewski

ka to, m iędzy innym i, z b rak u pełnej dokum entacji oraz zbyt em ocjonal­ nego podejścia ze stro n y przeciw ników i obrońców daw nego system u, czego przezw yciężenie w ym agać będzie jeszcze dłuższego czasu. Dlatego konieczne je st sięgnięcie do dalszej przeszłości — w postaci doświadczeń okresu m iędzyw ojennego, okresu pełnej niepodległości i znacznych osiąg­ nięć, zarów no o ch arak terze teoretyczno-m etodologicznym , jak i p rak - tyczno-ekonom icznym . W pierwszej kolejności in teresu jące byłyby próby oderw an ia założeń społeczno-gospodarczych od tra d y c y jn y c h opcji spo­ łeczno-politycznych, rozróżniających klasyczną praw icę i lewicę. Jed n ej z udanych prób w tej dziedzinie dokonali działacze byłej Narodowej P a rtii Robotniczej (NPR).

Specyfika stanow iska N PR uw idoczniała się n ajw y raźn iej w okresie w pełni dem okratycznego składu Sejm u, istniejącego do 1926 r. Polegała o na na swoistej opcji dw ubiegunow ej lub też cen tru m dw ubiegunow ym :

a) n a biegunie społeczno-ekonom icznym posłowie N PR głosowali w spól­ nie z ówczesną lew icą społeczną (sami zresztą stanow iąc jej najb ard ziej um iarkow ane skrzydło); b) na biegunie polityczno-m oralnym — oddaw ali głosy w spólnie z chrześcijańsko-narodow ą praw icą społeczną (w skład k tó re j wchodziła także ówczesna dem okracja, połączona z N PR w r. 1937; ugrupow ania te u tw o rzy ły C hrześcijańskie S tro n nictw o P racy. N aw ią­ zanie powyższe nie m oże być oczywiście obecnie zbyt dosłow ne i posiadać w yraźnej opcji politycznej. Jeg o a k tu a ln ą i zm odyfikow aną w ersję p ro ­ ponuje au to r ująć w postaci przetłum aczenia sk ró tu N P R na trzy naczelne w artości, które przyśw iecały tej form acji politycznej w okresie m iędzy­ w ojennym , będąc w ysoce a k tu aln e rów nież w naszych obecnych w a ru n ­ kach: Naród — P raca — Rozwój. Stosując te w artości do proponow anego w a ria n tu polskiego — uniw ersalnej koncepcji SGR — proponuje a u to r dokonać tego w sposób n astęp u jący:

1) K om pleks SGR rozbić na dwie części: a) sam ą gospodarkę ry n kow ą (GR), b) jej społeczną przeciw w agę (S) broniącą, chroniącą i sty m u lu jącą niezbędne w artości i cele, w ykraczające poza sam e k ategorie rynkow e.

2) W ram ach społecznej przeciw w agi (S) w yróżnić m ożna z kolei: a) obronę w artości o przew ażającym charak terze ekonom icznym : N arodu (N), w sensie głów nie gospodarki narodow ej; b) obronę w artości o p rze­ w ażającym ch arak terze społeczno-socjalnym : P racy (P); c) sty m ulow anie ew olucji w k ieru n k u wyższych etapów rozwoju ekonom icznego i społecz­ nego Rozwoju (R).

W ten sposób proponow any w a ria n t polski uniw ersalnej koncepcji SGR m ożna określić ogólnie sym bolam i SGR — NPR.

W aspekcie praktycznym , zbliżony do powyższego, m odel funkcjono ­ w ania gospodarki realizow any był w pew nym sto pniu już przed przew ro­ tem m ajow ym z 1926 r., a ty m bardziej po przew rocie. Model ten

pole-M iejsce zreform owanej gospodarki., ₇

gał na uk ształto w an iu się system u um iark o w anej gospodarki regulow a­ nej (lub kierow anej), o p a rte j na plu ralizm ie sektorów własnościowych, w ram ach któreg o to p lu ralizm u szczególna uw aga zw rócona była na m o­ żliw ie rac jo n aln y sy stem zarządzania p rzedsiębiorstw am i sektora publicz­ nego, zw łaszcza państw ow ego. S ystem ten n azy w ał się kom ercjalizacją, w iążąc się z m aksy m aln y m jego upodobnieniem do zarządzania spółkam i p ry w a tn y m i i m ieszanym i.9

Ogólne rozm iary sektora publicznego w o kresie m iędzyw ojennym na­ leży uznać za znaczne i rosnące w czasie. W edług m ie rn ik a m ajątk u naro ­ dowego oceniano w łasność S k a rb u P ań stw a na ok. 8% w 1918 r. i na ok. 20% w 1938 r. Inw estycje, finan so w an e przez b ud żet p aństw a, szacow ano w końcu la t 30. na ok. 50%. Z a tru d n ien ie w gospodarce rządow ej oceniano w 1923 r. na ok. 26% pracow ników n a jem n y ch (poza robotnikam i ro ln y ­ m i); z uw agi na rela ty w n ie wyższe płace w tej gospodarce niż w sektorze pry w a tn y m , stanow iło to ok. 35%, czyli ponad 1/3 ogólnego funduszu płac. U dział p a ń stw a w obro tach p rzem ysłu i h a n d lu szacow ano w 1938 r. n a 20%, w su m ie bilansow ej w szystkich banków n a 77%, w kolejnictw ie na 93%, praw ie 100% w żegludze m orskiej i 100% w lotnictw ie. Pow ażną rolę odg ryw ały także pi*zedsiębiorstwa m ieszane, p aństw ow o-pryw atne.

Tab. l. Udział poszczególnych rodzajów dochodów budżetu państwa The proportion of particular types of state budget incomes

min zł 1927/28 % 1937/1938 m in zł % Ogółem 2291,0 100,0 2049,0 100,0 W pływy z monopoli 795,6 34,8 664,5 32,4 W pływy z podatków bezpośrednich 615,8 26,9 723,2 35,3 Pozostałe dochody 878,6 38,3 661,3 32,3

Ja k w idać z zestaw ienia, rola w pływ ów z m onopoli była w okresie m iędzyw ojennym bardzo pow ażna. Jeśli dodalibyśm y do nich w pływ y z przedsiębio rstw państw ow y ch (p.p.) nie będących m onopolam i, w wys. ok. 4,5% (w iersz 4), to w roku 1937/1938 udział łącznych w pływ ów z dzia­ łalności gospodarczej p aństw a w yniósłby 36,9%, w ysuw ając się na I m iej­ sce przed podatki bezpośrednie i pozostałe dochody. Z kolei s tru k tu ra w pływ ów z m onopoli była taka, że w 1937/1938 r. na I m iejscu

znajdo-* C harakterystyki interesujących nas tu doświadczeń okresu m iędzywojennego dokonuje się głów n ie w dwu następujących pracach, uw zględniających w iększość w ażniejszych publikacj z tego okresu: I. S t u d z i ń s k a , S e k to r publiczny w gospo­ darce polskiej okresu m ię d zy w o je n n eg o Lublin 1973, m aszynopis, ss. 125, praca w y ­ konana w UMCS w Lublinie pod kierunkiem autora; T. P r z e c i s z e w s k i , S y ­ stem P -P - B (prognozowania, pla n owan ia i budżetowaiiia) w sjerze polityki społecz­ nej. W arszawa—Lublin, 1991, maszynopis, ss. 50; raport w ramach programu ba­ dawczego UMCS.

8 Tadeusz Przeciszew ski

w ały się w pływ y z m onopolu tytoniow ego, wynosząc 14,0% (i rosnąc w czasie), przy drugoplanow ej roli m onopolu spirytusow ego, rep re z en tu ją ­ cej 10,5% (i m alejącej w czasie). Udział pozostałych trzech m onopolów: solnego, loteryjnego i zapałczanego był niew ielki (przy tym relatyw nie najw yższy pierwszego, tj. solnego, a rela ty w n ie najniższy ostatniego, tj. zapałczanego)

P rzyczyny tak znacznej roli własności S karb u Państw a, dyskutow anej w ówczesnej litera tu rz e przedm iotu, podkreślały w zględy obiektyw ne i pragm atyczne, bez udziału ideologicznych i doktryn alny ch . W pierw szych latach niepodległości w iązały się one z przyspieszeniem odbudow y po­ w ojennej i scalenia gospodarki, w yw odzącej się z poprzednich trzech za­ borów, nie m ających dostatecznego pow iązania kom unikacyjnego. Dalsze względy w ynikały z sy tu acji geopolitycznej k raju , w ym agającej budow y silnego przem ysłu obronnego. W okresie kryzysu w latach 1929— 1933 do­ łączyła konieczność p rzejm ow ania przez państw o niektórych najw iększych zakładów przem ysłu lekkiego, d la zapobieżenia ich b an k ru c tw u i m aso­ w em u wzrostow i bezrobocia. Z uw agi na słaby dopływ k a p ita łu zagranicz­ nego, w szystkie najw iększe in w esty cje m usiały m ieć c h a ra k te r pań stw o ­ wy lub z udziałem państw a, ja k : budow a p o rtu gdyńskiego, linii kolejo­ w ej Śląsk— G dynia oraz C e n tra ln y O kręg Przem ysłow y (COP).

Końcowe efekty znacznej roli w łasności p aństw a, w postaci udziału dochodów, ja k w ynika z zestaw ienia, były znaczne w odniesieniu do w pły­ wów z monopoli skarbow ych, n ato m iast niezbyt in ten sy w n e w zakresie w pływ ów z pozostałych p rzedsiębiorstw państw ow ych (p.p.) o c h a ra k te ­ rze gospodarczo-produkcyjnym . Do w łaściw ej oceny tego stosunkow o nie­ wielkiego udziału trzeba m ieć na uw adze dw a fak ty : a) znaczną rolę n ie­ dochodowego przem ysłu zbrojeniow ego na szczeblu własności rządow ej; b) podobnie istotny udział przedsiębiorstw , także nie zawsze dochodo­ wych, o charak terze użyteczności publicznej (zarówno na szczeblu w łas­ ności rządow ej, jak i sam orządow o-kom unalnej, czyli terenow ej). A nali­ zując sytu ację w tej ostatniej dziedzinie, tj. w łasności terenow ej, należy podkreślić w ystępow anie kilk u jej szczebli: 1) gm innego, 2) Pow iatow ych Zw iązków Sam orządow ych, 3) W ojew ódzkich Zw iązków Sam orządow ych (istniejących przed r. 1939 w 3 wojew ództ'w ach: poznańskim , pom orskim i śląskim ), 4) m iejskiego — p rzy uw zględnieniu trzech typów m iast: a) nie w ydzielonych z sam orządu powiatow ego, liczących poniżej 25 tys. lu d ­ ności, b) wydzielonych, c) m. st. W arszaw y i m. Łodzi. P on adto istniało ok. 50 związków m iędzykom unalnych — dla realizacji jakiegoś k o n k ret­ nego celu.

W ram ach podatków sam orządow ych w ystępow ały: d od atki do podat­ ków państw ow ych, udziały w tych podatkach oraz sam oistne podatki k o ­ m unalne: drogowy, hotelow y, w yrów naw czy (gmin wiejskich), in w esty ­

M iejsce zreform owanej gospodarki.., ₉

cyjny, opłaty kom unalne (za ko rzystan ie z urządzeń kom unalnych) oraz za czynności ad m in istracy jn e. W ram ach całości budżetów sam orządow ych gm iny w iejskie w ydaw ały ok. 16% ogólnego budżetu, związki pow iatow e (głów nie na budow ę i u trz y m an ie dróg) — ok. 19%, gm iny m iejskie — ok. 61% (w tym sam o m. st. W arszaw a 17%). Szczególnie nas tu in teresująca przedsiębiorczość ko m u n aln a w postaci p rzedsiębiorstw kom unaln ych (p.k.) była dom eną gm in m iejskich , podczas gdy gm iny w iejskie zajm o ­ w ały się głów nie pom ocą dla rolnictw a. Zasadniczą form ą p.k. były p rzed sięb io rstw a użyteczności publicznej, działające z reg u ły na praw ach wyłączności. O ceniano ich udział na ok. 80% ogólnej liczby p.k. Były to tak ie zakłady, jak elek tro w n ie, gazow nie, k o m unikacja, wodociągi i k a ­ n alizacja oraz oczyszczanie m iast.

Do pozostałej g ru p y p.k. n ależały przedsięb iorstw a przem ysłow o-h an­ dlow e, posiadające c h a ra k te r dochodow y. Chodziło tu w pierw szej k o le j­ ności o tzw. p rzedsiębiorstw a pom ocnicze; działające na u żytek danego m iasta, w celu zm niejszenia kosztów prow adzenia in n y ch zakładów k o ­ m unalnych . Były w śród nich: a) cegielnie, niezbędne do budow y szkół i b u ­ dow nictw a m ieszkaniow ego (33 zakład y w 1939 r.); b) beton iarn ie, pow ią­ zane z rob otam i publicznym i (54 w 1939 r.); c) klin kiernie; d) kam ienio ­ łom y ;e) ta rta k i. W zakresie działalności ap ro w izacy jn ej sam orządu istotne znaczenie m iały rzeźnie (678 w 1938 r.), a także m leczarnie, piekarnie, chłodnie, targ o w isk a i sk łady opałow e.

P rzy znacznej roli całości sek to ra publicznego w gospodarce okresu m iędzyw ojennego, rów nie w ażny był rac jo n aln y sposób zarządzania, określan y jako system k o m ercjalizacji. W iąże się to z ogólniejszym za­ gadnieniem zasad budżetow ania, czyli budow y i planow ania b udżetu p a ń ­ stw a. W śród zasad bu d żetow ania u k ształto w ały się w długim okresie ew o­ lucji h istoryczn ej takie z nich, jak: zasada p rzejrzystości (czyli rozbudo­ w anej, logicznej k lasyfikacji), powszechności, jedności i praw dziw ości Za n ajw ażniejszą z nich uznać m ożna zasadę powszechności lub zu p eł­ ności b udżetu, k tó ra w ym aga, aby w szystkie w y d a tk i i dochody p a ń stw o ­ w e były w staw iane do jego budżetu. W p rak ty c e zasadzie powszechności odpowńada w pełni system b udżetow ania b ru tto ; oznacza to tak i budżet, w k tórym fig u ru ją pełne w y d atk i, bez p o trącan ia korespo ndujących z nimi dochodów, w chodzących z kolei do b udżetu w sw ej pełn ej kwocie, tj. bez p otrącan ia kosztów ich uzyskania, czyli poboru. O dw rotnie, budżetow anie n e tto oznacza budżet, p rze w id u jąc y po stro nie dochodów ty lk o kw oty, w yrażające nadw yżkę dochodu ponad koszty jego uzyskania, a po stronie w ydatków — tylko d eficy ty d a n e j jednostki budżetow ej, tj. jej koszty, pom niejszone o dochody, uzy sk ane w toku jej funkcjonow ania.

Rola powyższych, pozornie fo rm aln y ch , rozróżnień zyskała na znacze­ niu w zw iązku z dru g im n iezw ykle w ażnym procesem ekonom icznym ,

10 Tadeusz Przeciszew ski

m ianowicie podziałem bu dżetu p ań stw a na dwie dalsze jego części sk ła ­ dowe: a) budżet a d m in istracji, po d legający budżetow aniu b ru tto , b) b u d ­ żet gospodarki państw ow ej, czyli stanow iących własność państw a przed­ siębiorstw i m onopoli skarbow ych, przew id ujący wiele uzasadnionych w yjątków , o p arty ch na b udżetow aniu netto.

Pierw szym ak tem p raw n y m , idącym w k ieru n k u uporządkow ania sy ­ tu acji p.p. w okresie m iędzyw ojennym , był p ro je k t U staw y o napraw ie S karbu z 1.03.1923 r. Stosow nie do tego p ro je k tu w budżecie i planie finansow ym p aństw a w yodrębniono g ru p ę A, rep re z en tu ją c ą budżet a d ­ m in istracji, g ru p ę B, o b ejm u jącą przedsiębiorstw a państw ow e oraz g rupę C, na k tó rą składały się m onopole. P ierw sza m iała funkcjonow ać w edług m etody b ru tto , pozostałe zaś — w zasadzie w edług m etody netto (tj. uw zględniać tylko dochody lub d eficy ty n e tto przedsiębiorstw ). Ich b u d ­ żety b ru tto m iały być zestaw iane ty lko na etapie p relim inarza budżeto­ wego i określane jako p lan y finansow o-gospodarcze.

N astępny e ta p stanow i rozporządzenie P re zy d e n ta RP z dnia 17.03. 1927 r. (tj. już po zam achu m ajow ym ), k tó re stw arza, szczególnie nas tu in teresu jącą, now ą g ru p ę przedsiębiorstw , tzw. skom ercjalizow anych. W latach n astęp n y ch sta tu s tak i otrzym ało szereg najw iększych p.p. P rzedw ojenny w icem inister S k arb u , T. G rodyński, przedstaw ia stan praw no-ekonom iczny w te j dziedzinie w edług p relim in arza budżetow ego na rok 1932/1933, rozróżniający: 10

1. P.p. nieskom ercjalizow ane, z planam i finansow o-gospodarczym i bru tto , do k tó re j to gru p y w chodziły jednostki n astępu jące: Polska A gen­ cja Telegraficzna PAT, d ru k a rn ie państw ow e, w ydaw nictw a państw ow e, uzdrow iska państw ow e, M ennica P aństw ow a, państw ow e żupy solne, p.p. o kap itale m ieszanym i w ydzierżaw ione, nadan ia górnicze i tere n y n a fto ­ we, tzw. E tapy Urzędu E m igracyjnego, Polska Poczta, T elegraf i Telefon oraz w szystkie m onopole skarbow e. Izby ustaw odaw cze m iały obowiązek uchw alania nie tylko w p łaty lub d o p łaty Skarbu P ań stw a, ale i poszcze­ gólnych p aragrafó w plan u finansow o-gospodarczego tych p.p.

2. P.p. nieskom ercjalizow ane, z planam i finansow o-gospodarczym i netto. W erup ie te j najw iększą jed no stk ą było p.p. Polskie Lasy P a ń ­ stwowe.

3. P.p. skom ercjalizow ane, nie dołączające plany finansow o-gospo- darcze. G rupa ta była bardzo liczna: P aństw ow e W ytw órnie U zbroje­ nia (PWU), Państw ow a W ytw órnia P rochu i M ateriałów K ruszących (PW PiMK), Państw . Z akłady Inży n ierii (PZInż.), P. Z. Lotnicze (PZL), PZU, P, Z. U m undurow ania, P.Z. Przem ysłow o-Z bożow e (P Z P -2 , Polm in,

10 T. G r o d y ń s k i , Zasady gospodarstwa bu dżetow ego w Polsce na tle po ­ rów nawczym . Polska Akadem ia U m iejętności, Kraków 1932, s. 138 i n.

M iejsce zreform owanej gospodarki.., ₁₁

P. F a b ry k i Zw iązków A zotow ych w Chorzow ie i Mościcach, P. K o p a l­ nia W ęgla „B rzeszcze” , Żegluga Polska (ŻP), P. Z. Tele- i R adiotechniczne i w reszcie P K P.

J a k w y nika z w ykazu, w iele p.p. istn iejący ch jako skom ercjalizow ane już w r. 1932/1933, p rze trw a ło aż do okresu pow ojennego, a n iektóre do dziś. T. G ro d y ń sk i podaje też in fo rm ację o form ach w yodrębnienia p.p. w n iek tó ry ch k raja ch , ze szczególnym u w zględnieniem F ra n cji i N ie­ miec. We F ra n c ji in stru m e n te m służącym do tego w y od ręb nien ia było uch w alan ie tzw . budżetów dodatkow ych w liczbach b ru tto bądź też b e z ­ pośrednio system , k tó ry i ta m nazw ano kom ercjalizacją. W Niem czech od 1924 r. ko m ercjalizację zastosow ano wobec kolei i poczty.

J a k widać se k to r p ubliczny w o kresie m ięd zyw o jen ny m był nie tylko silnie rozw inięty ilościowo, lecz uzyskał także wysoce zaaw ansow any s ta ­ tu s jakościow y w postaci jego racjo n aln ego sy stem u zarządzania i p lan o­ w ania. W yrazem pierw szego był system k o m ercjalizacji, analogiczny do ów czesnych dośw iadczeń fran cu sk ich i niem ieckich w te j dziedzinie, a d r u ­ giego — p lan y finansow o-gospodarcze p.p. (b ru tto i netto). Zbliżone za­ sady obow iązyw ały w odniesieniu do p rzedsięb iorstw sam orządow ych p.s., w śród k tó ry c h w ystępow ały nie tylk o p rzed siębio rstw a użyteczności publicznej, lecz także przem ysłow o-handlow e i inne o c h a ra k te rz e docho­ dow ym .

SYSTEMOWE UJĘCIE PROCESU AKTUALNYCH PRZEKSZTAŁCEŃ WŁASNOŚCIOWYCH

W yróżnienie w p rzedstaw io n y m w ariancie polskim koncepcji sy stem o­ w ej SGR — N PR trzech elem entów społecznej przeciw w agi ry n k u S, łączy się z uw zględnieniem w ażnej przesłanki m e ry to ry c z n ej i m etodycz­ n ej, w postaci poziom u ogólnego rozw oju społeczno-ekonom icznego d a ­ nego k raju . N a jego n iskim poziom ie przew ażać m uszą fu n k cje obronne i ochronne te j przeciw w agi, w form ie elem en tów (N) i (P), podczas gdy na poziom ie w yższym — pozytyw ne fu n k cje sty m u lac y jn e, w postaci e le ­ m en tu (R). E lem en t o chrony (N) — n aro d u, w rozum ieniu głów nie gospo dark i naro do w ej, oznacza zarów no jej rac jo n aln ą ochronę zew nętrzną przed siln iejszą k o n k u ren c ją zagraniczną, jak i ochronę w ew n ętrzn ą — nastaw ioną na w alkę z w ypaczeniam i m onopolistycznym i w k ra ju . Celem tej o sta tn ie j jest w p rak ty c e ochrona d rob ny ch i śred nich p rzedsię­ biorstw p rzed n ajw ięk szy m i g igantam i, głów nie przem ysłow ym i, ze szczególnym uw zględnieniem n a jb a rd zie j ro zd rob nio nej ind yw id ualnej gospodarki ro ln ej. P rz y k o n tro w ersy jn o ści ele m en tu ochro ny zew n ętrzn ej gospodarki na n iskim poziom ie rozw oju, prob lem ten ulegnie złagodze­ niu na poziom ie w yższym , gdy k ra j nasz będzie m ógł stać się już ró w ­

12 Tadeusz Przeciszewskj

nopraw nym składnikiem s tr u k tu r in te g rac y jn y ch (sam ej EWG, UE, czy też organizacji zbliżonych).

Podobnie ulegną złagodzeniu problem y ochrony pracy, w postaci ele­ m en tu (P), w zw iązku ze stopniow ym p rzekształceniem się zaplecza spo­ łecznego koncepcji SGR, czyli jej głów nych ad resató w i po tencjalnego elek to ratu . W k ra ja c h rozw inięty ch zaplecze to jest zw iązane głów nie z tzw. now ą klasą śred n ią, tj. o p a rtą na n iem a te ria ln y m k a p ita le w y ­ kształcenia, kw alifikacji i wiedzy, jak też przedsiębiorcach drobnych i średnich. J e s t to m ożliw e dlatego, że in te resy tra d y c y jn ie rozu m ian ej kategorii (P), czyli kręgów pracy n a je m n ej, będą chronione poprzez ro z ­ budow ę w łaściw ych m echanizm ów system ow ych SGR, w form ie a rb i­ trażu społecznego, w zakresie u stalan ia w łaściw ych staw ek płac, B H P oraz ekologii.

O dw rotnie jed nak m a się sy tu a c ja w te j w ażnej dziedzinie (P) w k r a ­ jach zn ajd u jący ch się n a stosunkow o niskim poziom ie ogólnego rozw oju. Założenia społeczno-etyczne koncepcji system ow ej SGR w ym agają tu do­ stosow ania jej głów nych zadań do odm iennego zaplecza społecznego. P o ­ w inna to być większość społeczeństw a „idąc od d o łu ” , tj. od g ru p społecz­ nych słabszych ekonom icznie, ze szczególnym u w zględnieniem praco w n i­ ków n ajem n ych , z atru d n io n y ch jeszcze stale w d om inującym (poza ro l­ nictw em ) sektorze publicznym gospodarki.

Z kolei elem en t R oznaczać będzie na w ysokim poziomie rozw oju p rio ­ ry te t dla w zrostu gospodarczego i jego m ak sy m a ln e j efektyw ności, za­ rów no ekonom icznej, jak i społecznej. Na niższym poziom ie rozw oju i w szczególnych w a ru n k a ch w ychodzenia z p ostsocjalistycznej, zb yt daleko idącej dom inacji w łasności p aństw ow ej, łączyć się on m usi z w łaściw ą koncepcją przekształceń w łasnościow ych gospodarki.

Celowo używ a się tu szerokiego o kreślenia przekształceń w łasnościo­ wych zam iast prostego hasła p ry w aty zacji, przyśw iecającego dotychcza­ sowej ustaw ie na ten tem at. Aby była rac jo n aln ą zarów no z ekonom icz­ nego, jak i społecznego p u n k tu w idzenia, tra n sfo rm a c ja system ow a m usi oznaczać co innego w odniesieniu do g ru p y pierw szej, przed sięb io rstw dro bn ych i większości śred n ich oraz co innego w odniesieniu do g ru p y dru giej, odnoszącej się do części p rzedsiębiorstw śred nich o tzw. znacze­ niu strateg iczn y m i większości wielkich. Te o sta tn ie d ecy d u ją o stero - w alności gospodarki przez państw o w ew n ątrz oraz o suw erenności gospo­ darczej k ra ju i jego m ożliw ościach rozw ojow ych w dłuższej persp ek ty w ie czasowej. O ile pierw sza g ru p a p rzedsiębiorstw może być sp ry w a ty z o w a ­ na, aczkolw iek rów nież w sposób racjo n aln y , jak najszyb ciej, to g ru p a dru ga m usi być poddana rozw iniętem u, tró je ta p o w e m u procesow i t r a n ­ sform acji, zw iązanem u z n astęp u jący m i jego elem en tam i:

M iejsce zreform owanej gospodarki... ₁₃

1. K o m ercjalizacją p rzed sięb io rstw p aństw ow ych — nie tylko jako k ró tk o trw a ły m o kresem p rzejściow ym do sam ej pry w aty zacji, lecz także jako — m n ie j lu b bard ziej — trw a ły m sy stem em zarządzania sektorem p u blicznym gospodarki.

2. P rzekształcen iam i w łasnościow ym i, polegającym i na d eetatyzacji, czyli p rzekazy w an iu części dotychczasow ej w łasności państw ow ej (ogólno­ narodow ej) w różnego ty p u w spółw łasność: sam orządu tery to rialneg o , a k c jo n a ria tu pracow niczego, tzw. zbiorow ego, czyli załogowego oraz o rg a­ nizacji spółdzielczych i spółek pracow niczych, jak też w p referow aną w łasność in d y w id u aln ą — zw ykłego a k c jo n a ria tu pracow niczego, m ene­ dżerskiego i rolniczo-obyw atelskiego.

Na w ysokim poziom ie rozw oju p rzekształcen ia własnościowe pow inny w yrażać się w coraz b ard ziej znaczącym udziale tzw . sek to ra dobrow ol­ nego, polegającego zarów no na in ten sy fik acji procesu tw orzenia a u te n ­ tycznych spółdzielni, jak na oddolnym pow oływ aniu różnego rodzaju fu n d acji i to w arzy stw nie obliczonych na zysk, w spom agających d ziałal­ ność odgórnej polityki społecznej i p racy so cjaln ej, finansow anej ze śro d ­ ków publicznych (czego in te resu jąc y m p rzy k ład em są dośw iadczenia a m e ­ ry k ań sk ie w dziedzinie organizow ania fundacji).

3. T rzecim etap em procesu tra n sfo rm ac ji jest w łaściw a pry w atyzacja rozpoczynająca się od praw idłow ego rozw iązania tru d n eg o problem u w y ­ ceny m a ją tk u przedsiębiorstw a.

Z agadnienie p ry w aty zacji pow inno być ro zp atry w an e na podstaw ie dw óch w ażnych k ry terió w . Od stro n y założeń społeczno-ideow ych, p rzy ­ św iecających p rezen to w an ej w ersji polskiej koncepcji SGR— NPR, należy uw zględnić podstaw ow ą zasadę ch rześcijań sk iej m yśli społecznej o p r y ­ w atn y m c h a ra k te rz e posiadania i społecznym użytkow aniu, czyli przezna­ czeniu dochodów z własności. W ynika z niej p o stu la t u znania pryw atnego posiadania jak o form y dom inującej, n a to m ia st w łasności sekto ra publicz­ nego jako fo rm y u zu p ełniającej. D latego głów nym in stru m e n te m u sp o ­ łecznienia pow inno być sw oiste zbiorow e uspołecznienie dochodów, odby­ w ające się głów nie poprzez re d y stry b u c ję podatkow ą na cele socjalne oraz ulgi podatkow e inw esty cyjne, re p re z e n tu ją c e sw oiste indyw idualne uspołecznienie dochodów przez sam ych ich w łaścicieli.

D rugim podstaw ow ym k ry te riu m p ry w a ty z a c ji pow inny być względy prak ty czn o -p rag m aty czn e, polegające na zbliżaniu się do proporcji w łas­ nościow ych, w y stęp u jący ch w k ra ja c h EWG, u zupełn iane w7ynikam i sy g­ nalizow anego w części 1 pracy wieloszczeblowego rac h u n k u społeczno- -ekonom icznego (w k o n k retn y ch w a ru n k a ch poziom u rozw oju k ra ju oraz jego sy tu acji zastanej, jeśli chodzi o k ra je tzw . postsocjalistyczne).

Jeśli chodzi z kolei o w y m ierne pro p o rcje s tru k tu ra ln e , w ystępujące w latach 1970— 1985 w głów nych k ra ja c h zachodniej E uropy, to odnoszą

14 Tadeusz Przeciszew ski

się one do udziału z a tru d n ien ia w sektorze publicznym w stosunku do zatrud nien ia ogółem oraz do udziału w ydatków publicznych w produkcie krajow ym b ru tto PK B. P rz ed sta w iają to tab. 2 i 3.11

Tab. 2. Zatrudnienie w sektorze publicznym — w stosunku do zatrudnienia ogółem (wskaźniki procentowe) w latach 1970—1985

Employment in the public sector — in relation to total employment indexes) in the years 1970— 1985

Średnio EWG 1970 1980

16,3

1985 17,5 A. N ajw yższe udziały w 1985 r.

Szwecja 20,6 30,7 33,1

Dania 16,8 28,3 29,8

Norwegia 16,4 21,9 23,8

B. N ajw iększe kraje

Francja 13,4 15,6 17,8

RFN 11,2 14,9 16,0

W łochy 11,8 15,0 15,8

Wielka Brytania 18,0 21,1 21,8

Tab. 3. Udział w ydatków publicznych w PKB w latach 1970—1985 (wskaźniki pro­ centowe) w najw iększych krajach EWG

The proportion of public expenditures in the gross national product (GNP) in the years 1970— 1985 (percent indexes) in the biggest countries of the European Common

Market 1970 1980 1985 RFN 38,2 48,3 47,5 Francja 29,7 41,6 52,1 Włochy 36,9 43,1 50,8 Wielka B r y t^ ia 38,9 46,1 44,6

J a k widać, udziały sek to ra publicznego w zatru d n ien iu zbliżają się w k rajach E uropy Zachodniej do sy tu acji w Polsce okresu m iędzyw ojenne­ go, a udziały w ydatków publicznych w PK B oscylują wokół 50% (co można ocenić jako w ięcej niż w okresie m iędzyw ojennym w Polsce). N a­ leży to uznać, jak sygnalizow aliśm y, za o rie n tac y jn y m odel docelowy dla Polski, realizow any jednak w dłuższym okresie i w sposób racjo n aln y , zgodny z w ynikam i szerokiego rac h u n k u społeczno-ekonom icznego (a nie nowego dogm atu czy opcji ideologicznej).

Za szczególnie pożądany należy uznać m ożliw ie szybki, ale przy za • chow aniu reg u ł gry ekonom icznej, proces p ry w aty zacji przedsiębiorstw

11 Zob. B. M u c h a - L e s z k o , S ektor publiczny i pry w a ty za c ja w gospodarce k rajów Europy Zachodniej (analiza doświadczeń i wnioski dla przeobrażeń u strojo­ w ych w Polsce). Raport badawczy, w ykonany w UMCS w Lublinie w 1991 r., w ramach Programu, kierowanego przez autora, maszynopis, ss. 27, tablice 1 i 3.

M iejsce zreform owanej gospodarki... ₁₅

m ały c h i większości średnich. P rz y p ry w a ty z a c ji przedsiębiorstw n a j ­ w iększych należy w ydzielić dw a ro dzaje w łasności publicznej: a) sektor 0 c h a ra k te rz e w zasadzie trw ały m , złożony z p rzedsiębiorstw o sygnalizo­ w a n y m znaczeniu strateg iczn y m , b) se k to r ty p u przejściow ego, g ru p u jący p rze d sięb io rstw a najw iększe, p rzew idziane do p ry w aty zacji początkowo ty lk o częściow ej, o rosnącym pakiecie akcji p ry w a tn y c h na dalszych e ta ­ p ach rozw ojow ych, w m ia rę pozytyw nego przebieg u w cześniejszych e ta ­ pów.

P ierw szy z sektorów (a) p ro p o n u je się określić jako publiczny, a drugi jako p ółpubliczny lu b m ieszany (b) — o b ejm u jący zarów no w spom niane p rzed sięb io rstw a najw iększe o znaczeniu ogólnokrajow ym , jak k o m u n a l­ ne o znaczeniu terenow ym .

Pow yższe sek to ry , poza w ażną fu n k c ją d o starczan ie środków do b u d ­ ż e tu , przeznaczonych na cele społeczne, m a ją do sp ełnienia drugie, nie m n ie j w ażne zadanie — sterow alności gospodarki poprzez in terw en cję pań stw o w ą w ew n ętrzn ą oraz ochronę suw erenn ości gospodarczej k ra ju n a zew7n ą trz .

Z aw ieran ie um ów o sprzedaży części ak cji n ajw ażn iejszych p rzedsię­ b io rstw publiczn y ch p rzedstaw icielom k a p ita łu p ry w atneg o krajow ego 1 — ty m b ard ziej zagranicznego — jeśli m a być rzeczyw iście korzystne d la k ra ju , m usi m ieć postać um ów m iędzy p a rtn e ra m i m ożliw ie ró w no­ praw n y m i. P a rtn e ra m i tym i dla siln y ch podm iotów w ielkiej w łasności p ry w a tn e j nie może być w ielka liczba m ały ch ak cjo n ariu szy krajow ych. W ym aga to udziału także w ielkich podm iotów krajow ych, stojących na stra ż y in te resu narodow ego i o b rony suw erenn ości gospodarczej Polski: ty m i o statn im i jeszcze przez pew ien okres przejściow y m ogą być tylk o w ielcy p a rtn e rz y ty pu publicznego i m ieszanego. W dłuższej p ersp ekty w ie czasu, gdy rozw inie się polska klasa śred n ia i u tw o rzy w łasne o rg an i­ zacje zaw odow e ty p u C e n tra ln y Z w iązek P rzem y słu Polskiego „Lew ia- t a n ” , jak to było w okresie m iędzy w o jen n ym , będzie ona sam a m ogła p rze jąć większość zadań, zw iązanych z o broną n aszej suw erenności gos­ podarczej.

SPECYFICZNE I SZCZEGÓŁOWE PROBLEMY REFORMY GOSPODARKI SAMORZĄDOWO-KOMUNALNEJ

P ierw szy eta p zarysow anego w części 1 p rac y procesu tra n sfo rm ac ji w łasnościow ej, w postaci sy stem u k o m ercjalizacji przedsiębiorstw p u b ­ licznych (p.p.)» m a służyć dw u celom: a) ekonom icznem u, w postaci u sp ra w n ie n ia zarządzania n im i i zw iększeniu ich efektyw ności (p ro d u k ­ c y jn e j i finansow ej); b) społecznem u, w form ie w noszenia do bud żetu

od-16 Tadeusz Przeciszewski

pow iednłej części zysku netto , czyli tzw. d y w id end y społecznej, k tó re j d o ­ tychczasow a d yw id en d a o b lig ato ry jn a jest zaledw ie zalążkiem . D yw iden­ da ta pow inna stanow ić w okresie przejściow ym w ażne źródło finan so w a­ nia w ydatków budżetow ych, ze szczególnym uw zględnieniem św iadczeń i usług społecznych, zagrożonych obecnie o stry m kryzysem z uwagi na niedostatek w łaściw ych w pływ ów podatkow ych.

Drugi etap procesu tra n sfo rm ac ji, w postaci d eetaty zacji, czyli d e c e n ­ tralizacji publicznych i zbiorow ych form w łasności, pow inien uzupełnić powyższe efek ty o zm obilizow anie energii zbiorow ej — środow isk i gru p społecznych, szczególnie zaintereso w an ych rozw ojem przedsiębiorstw , których podm ioty te byłyby w łaścicielam i lub w spółw łaścicielam i. W śród powyższych podm iotów należałoby widzieć przede w szystkim sam orząd te ry to rialn y , ze szczególnym uw zględnieniem gm in, m iast i ew entualn ie sam orządow ych w ojew ództw , sam orząd pracow niczy, spółki pracow nicze, organizacje spółdzielcze oraz różne fo rm y a k c jo n a ria tu pracow niczego in­ dyw idualnego, m enedżerskiego i rolniczo-obyw atelskiego).

Idzie tu przede w szystkim o szeroko pojęty proces kom unalizacji d o ­ tychczasow ej w łasności ogólnonarodow ej S k arb u P a ń stw a n a rzecz je d ­ nostek sam orządu tery to rialneg o .

P rzy uw zględnieniu powyższego procesu, w łasność sam orządow a m u ­ siałaby podlegać zm ianom dw uk ieru n k ow ym : a) zw iększającym je j za­ kres — w postaci pow yższej kom unalizacji; b) zm niejszający m — w fo r­ m ie różnych rodzajów p ry w aty zacji. Szczegółowe pro po rcje i ich ogólne soldo (dodatnie lu b u jem ne) nie pow inny, podobnie jak w odniesieniu do całości sekto ra publicznego, w ynikać z jakichś założeń czy now ych dog­ m atów ideologicznych, lecz z w yników w spom nianego, szerokiego ra c h u - ku społeczno-ekonom icznego.

Za d ru g ą isto tn ą propozycję p rezen to w an ej w ersji polskiej koncepcji system ow ej SG R -N PR uznać należy przyjęcie dw u form kom unalizacji:

a) F orm y tra d y c y jn e j, polegającej na przek azyw an iu całych jed n o ­ stek gospodarczych, tj. p rzedsiębiorstw i zakładów budżetow ych.

b) Form y now oczesnej, łączącej się z p rzekazyw aniem tylk o pew nego pakietu akcji, np. 10 czy 15% — we własności spółek ak cy jny ch o c h a ­ rak te rz e publicznym , stanow iących własność ogólnonarodow ą S k arb u P aństw a lub w łasność m ieszaną, p u b liczn o -p ry w attn ą.

UWAGI KOŃCOWE I WNIOSKI

K oncepcję system ow ą SGR, w szerokim rozum ieniu tego słowa, u znać m ożna w dłuższej p ersp ek ty w ie histo ryczn ej za fakty czn ie realizow aną ścieżkę rozw ojow ą św iata zachodniego. N ajb ard ziej znany początek, te j

M iejsce zreform owanej gospodarki... ₁₇

ścieżce 12 dał dziw ny splot okoliczności w N iem czech la t 80. X IX w., kiedy to k o n se rw a ty w n y K an clerz O tto von B ism arck w prow adził ubezpiecze­ nia społeczne — chcąc w ten sposób osłabić w pływ y ra d y k a ln e j wówczas S o cjald em o k raty czn ej P a rtii N iem iec. R ew olucję bolszew icką w Rosji m ożna z tego p u n k tu w idzenia uznać za odchylenie „w lew o” , podczas gdy obecne lib e raln e parcie do p ry w aty zacji gospodarki za w szelką cenę sta je się k o lejn y m odchyleniem „w praw o ”.

U rzeczyw istnian ie now oczesnej w ersji koncepcji SGR ma oznaczać przede w szy stk im dążenie do łagodzenia pow yższych odchyleń, pow odu­ jących ogrom ne koszty społeczne — w postaci m ilionów istnień ludzkich, cierpienia i w egetacji poniżej m inim aln y ch w a ru n k ó w większości społe­ czeństw a w w ielu k ra ja c h św iata.

In sty tu c jo n a ln a ko egzystencja elem en tu społecznego „S ” z rynkow ym „G R M w iąże się z istotą w spółczesnej dem okracji. Na ry n k u głosuje się ilością pieniędzy (w postaci bieżących dochodów i posiadanego m ajątku), co daje zdecydow aną przew agę klasow ym , w arstw om i grupom społecznym silnym ekonom icznie, stan o w iący m m niejszość społeczeństw a. Wobec tego pozostałe, słabsze ekonom icznie, klasy, w arstw y i g ru p y społeczne, sk ła ­ dające się n a w iększość społeczeństw a — m ają praw o bronić się za po­ m ocą sy stem u w spółczesnej dem okracji p a rla m e n ta rn e j, o p a rte j na zasa­ dzie „jeden człow iek — jeden głos” (one m an one vota). W ten sposób dem o kracja czysto polityczna p rzekształca się w długim okresie — w d e ­ m ok rację także gospodarczą i społeczną.

W opracow aniu ty m u z n a je się za m odel tzw. docelow y, czyli p e rsp e k ­ tyw iczny, u k sz ta łto w an ie się podstaw ow ych p ro p orcji w łasnościow ych oraz roli in te rw e n c ji p aństw a w życie społeczne i ekonom iczne k ra ju — w edług istn ie ją c y c h obecnie s tr u k tu r w k ra ja c h E uropy Zachodniej. Nie może to jed n ak polegać n a zniszczeniu dotychczasow ego system u gospo­ darczego k r a ju ty lk o dlatego, że został on — za zgodą Zachodu w Jałcie i Poczdam ie — poddany d łu g o trw a łej dom inacji Zw iązku Radzieckiego. Dlatego szczególną uw agę zwrócono na u w y p uklen ie fa k tu , że stopniow e ograniczanie s tr u k tu r y w łasnościow ej i n a d m ie rn e j roli p aństw a nie może polegać n a p rostym zanegow aniu pseudosocjalistycznego system u PR L z łat po w ojennych; także i przede w szystkim — m usi ono w iązać się z p ozytyw ną k o n ty n u ac ją w łasnych ten d encji niepodległej i su w e ren ­ nej Polski z okresu m iędzyw ojennego.13

12 Najbardziej znany, gdyż w rzeczywistości ludzkość w kroczyła na drogę sw oistej pokojowej rew olucji społecznej już w cześniej, w postaci wprowadzenia bezpłatnego, obowiązkowego szkolnictw a elem entarnego w latach 20. X IX w. w Danii.

13 Temu w łaśn ie istotnem u celow i służyło podanie w tekście listy najw ażniej­ szych przedsiębiorstw publicznych sprzed r. 1939, z których w iele posiada sw ą — dosłowną lub przeobrażoną — kontynuację aż do dzisiaj.

18 Tadeusz Przeciszewski

P otrzeba znacznego udziału sek to ra publicznego gospodarki oraz po­ w ażnej roli p ań stw a w reg ulo w an iu procesów rynkow ych, naw et w k ra ­ jach wysoko rozw iniętych, w y n ika m iędzy innym i, z niedostatecznego bran ia pod uw agę zjaw isk pozarynkow ych, w postaci om ówionych sk ład ­ ników nowego m iern ik a d ob ro b y tu społecznego. W k rajach słabiej roz­ w iniętych i postsocjalistycznych, w któ ry ch nie m a jeszcze w łasnej klasy średn iej, dochodzi do tego w ym óg sterow alności gospodarką przez państw o w ew nątrz oraz ochrony jego suw erenności — zew nątrz i w ew n ątrz k raju (w ty m o statnim p rzy p adk u w sto su n kach z silnym i p a rtn eram i kapitału zagranicznego).

K oncepcję system ow ą SGR, u w zględniającą w swym punkcie w yjścia przede w szystkim w łaściw ą, p a ry te to w ą relację m iędzy przedstaw iciel­ stw em pracy n a je m n ej i w łasności (kapitału), należy współcześnie ro z ­ szerzyć — poza oczyw istym udziałem a rb itra państw ow ego — na czw ar­ tego p a rtn e ra : organizacje i czynniki m iędzynarodow e — od MFW zaczy­ nając, a na EWG kończąc. W konsekw encji m usi to być platform a, na k tó re j m ogłyby być pokojowo, tj. w duchu solidaryzm u i a rb itra ż u spo­ łecznego, dysku to w an e i uzgadniane uzasadnione interesy całego powyż­ szego dialogu. I to nie tylk o w sy tu a c ji zagrożenia strajkow ego lub tr w a ­ nia sam ych strajk ó w , lecz przede w szystkim w celu ich um knięcia!

Przechodząc do wniosków, dotyczących gospodarki sam orządow o-ko- m u n aln ej, należy zacząć od sam ej jej nazwy. Używane często zam iennie określenie gospodarki k o m u n aln ej należy uznać za zbyt w ąskie, gdyż oznacza ono ty lk o pew ien określony dział gospodarki narodow ej. W Rocz­ niku S taty sty czn y m GUS w ym ienia się tu następujące rodzaje urządzeń ko : u nalnych. sieć wodociągową, k analizacyjną, elektryczną, gazową i ogrzewczą oraz system y kom u n ik acji m iejskiej i oczyszczania m iasta (m echaniczne i m echaniczno-biologiczne). Do tego należy dodać drogow ­ nictw o i zieleń m iejską, a w szerszym ujęciu, gospodarki k om unalno- -m ieszkaniow ej, także budow nictw o m ieszkaniow e kom unalne i eksp loa­ tację budynków tego typu. To w ażne uzupełnienie zaw dzięczam y d ru g ie ­ m u, po w prow adzeniu ubezpieczeń społecznych w Niemczech, m ilow em u krokow i w rozw oju polityki społecznej — i tym sam ym szeroko p o jętej koncepcji SGR — w postaci sam orządow ego budow nictw a m ieszkanio­ wego w Wlk. B rytanii. N astąpiło to w pierw szych latach po l W ojnie, po objęciu tam rządów przez P a rtię P racy, rep rezen tu jącą n a jb a rd zie j u m iarkow ane skrzydło w ru ch u zachodniej socjaldem okracji.

J a k w idzieliśm y na p rzykładzie gospodarki sam orządu tery to rialn e g o w Polsce m iędzyw ojennej, obejm ow ała ona także szeroki w achlarz p rzed ­ siębiorstw przem ysłow o-handlow ych i rolniczo-aprow izacyjnych — o c h a ­ rak te rz e dochodowym , a więc w y kraczający m poza sferę przedsiębiorstw użyteczności p ublicznej (p.u.p.). D latego w konkluzji należy mówić o sz e r­

M iejsce zreform owanej gospodarki.., ₁₉

szej k a te g o rii gospodarki sam o rząd o w o -k o m un alnej lub w skrócie te re n o ­ w ej (te ry to ria ln e j), a nie ty lk o k o m u n aln ej, czy też n a w e t kom u nal- no-m ieszkaniow ej. W ażnym w p rak ty c e asp ek tem te j szerszej te rm in o ­ logii jest konieczność w sparcia finansow ego ubogich budżetów teren o w y ch przez część zysków n etto , czyli tzw. d yw idendę społeczną, z przedsię­ b io rstw dochodow ych, k tó ra m usi pomóc w u trz y m a n iu szerokiej sfery u sług społecznych, jak szkoły czy szp itale.14

O k reślenie „ k o m u n a ln y ” jest tru d n e do zastąpien ia ty lko w znacze­ niu d yn am iczn ym , gdy chodzi o proces kom un alizacji, tj. przekazyw anie części dotychczasow ej, ogólnonarodow ej w łasności S k arb u P ań stw a na rzecz gm in i in n ych podm iotów sam orządu tery to rialn e g o . Ten w ażny proces k o m u n alizacji pow inien jednocześnie odróżniać w sposób isto tn y te m a ty k ę p rzek ształceń w łasnościow ych na szczeblu c e n traln y m i te r e ­ now ym . Na szczeblu c e n traln y m jest uzasadnione, aby przekształcenia w łasnościow e szły jed nokierunkow o, tj. zm n iejszając rozm iary w łas­ ności p aństw o w ej, z głów nym k ieru n k iem tego zm n iejszania — w p o ­ staci p ry w a ty z a c ji. Na szczeblu teren o w y m p rzekształcen ia te pow inny posiadać c h a ra k te r d w u k ieru n k o w y , tj. zarów no w łaściw ej pry w aty zacji, zm n iejszającej ro zm iary sek to ra sam orządow ego, jak kom unalizacji, zw iększającej jego wielkość. W ynika to z fa k tu , że k om unalizacja, w f o r ­ m ie w iększej odpow iedzialności w ładz sam orządu terenow ego za p rze d ­ sięb io rstw a im podporządkow ane, pow inna przyczynić się w podobny spo­ sób do u sp raw n ien ia fu n k cjo n o w an ia ty ch przed siębio rstw , jak w łaściw a p ry w aty zacja. W spólną drogą do ulepszenia efektyw ności fu n k cjo n o w a­ nia, w szelkich p rzed sięb io rstw p u blicznych (p.p.), tj. zarów no c e n tra l­ nych, jak terenow y ch , jest system k o m ercjalizacji, o k tó ry m była m owa szerzej na p rzy kład zie Polski okresu m iędzyw ojennego.

Za o statn i p ro blem uznać należy próbę odpow iedzi na p y tan ie co do po ró w n y w aln ej efektyw ności i rentow ności p.p. i p ry w atn y ch . O dnośnie do efektyw ności odpow iedź nie jest prosta, gdyż w y m agałaby ona, w ram ach szerokiego jej ujęcia — jako w y padkow ej efektyw ności w m ikro- i m akro sk ali społecznej — przep ro w ad zen ia postulow anego w ieloszczeb- lowego rac h u n k u społeczno-ekonom icznego. D latego ograniczam y się tu do oceny rentow ności, jako p u n k tu w yjścia do oszacow ania te j e fe k ty w ­ ności.

Na rentow ność p rzed sięb io rstw sam orządow ych, poza sam ym ro d za­ jem w łasności i zw iązanego z nią system u zarządzania, w p ły w ają dw a

14 Ważnym przykładem ubiegania się samorządu terytorialnego o posiadanie także jednostek dochodow ych — jak oddolna in icjatyw a Związku Miast i Gmin Morskich o w spółudział w e w łasności portów i terenów portowych (w partnerstw ie z udziałem centralnych instytucji Skarbu Państwa).

20 Tadeusz Przeciszew ski

głów ne czynniki: a) Czynnik o przew ażającym ch arak terze o b iek ty w ­ nym — w postaci przew agi w jej s tru k tu rz e przedsiębiorstw użyteczności publicznej (p.u.p.), czynnik, u zn aw an y wszędzie w świecie za uzasad nio ­ ną przyczynę deficytow ości i w ynikającego z niego dotow ania, d o fin a n ­ sow yw ania odpow iednich usług dla ludności, b) Czynnik w dużym sto p ­ niu subiek ty w n y — w y n ik ający z p rzyczyny (a), w form ie sy stem u po­ datkow ego, w sensie ulg podatkow ych, k tó re od stro ny fo rm aln ej wiążą się z określoną form ą organizacy jn ą odnośnych p.u.p. (np. w postaci za ­ kładów budżetow ych).

W sum ie więc, nie będąc jeszcze w stanie przeprow adzić n a jb a rd zie j m iarodajnego k ry te riu m p refe re n c ji różnych form własności, w form ie w spom nianego, wieloszczeblowego ra c h u n k u społeczno-ekonom icznego, m usim y opierać się w znacznym stopniu na dośw iadczeniach rozw inięty ch krajó w zachodnich; uw zględ n iają one p luralizm rozw iązań w łasnościo­ w ych oraz rozległy zakres in te rw e n cji społeczno-ekonom icznej państw a — w ram ach szeroko p o jętęj koncepcji system ow ej SGR.

S U M M A R Y

The paper sees the intention to reconcile the principle of the social solidarity with the econom ic interest of possibly w ide social circles as the characteristic features of the system concept of the social m arket economy. At the sam e tim e it takes into consideration the ethical-social aspect of the problem and the general level of developm ent of a given country. It represents a broad understanding of this concept w hich takes into consideration the social encyclicals of the Church and the Polish experiences, which is in agreem ent w ith the experiences of some w estern countries and w ith the West German origins of this concept.

The Polish experiences w ere especially im portant in the inter-w ar period. They were connected w ith an important role of the public sector of the econom y, both in the sense of the national property of the State and in the sense of the territorial self-governm ent. The inter-w ar experiences should help to reject the false liberal thesis that the public sector can be considered as sim ple rem ains of the period of the so-called real socialism .

The process of ownership transform ation of the econom y cannot be lim ited to a sim plified task of privatization. It should be a broader process of ow nership transform ations comprising the follow ing three directions:

1. Comm ercialization — not only in a short period of transition before p rivati­ zation but also as more or less perm anent system of m anaging the public sector of the econom y (in the form of a m axim um approach to the system of m anaging the capital, private and m ixed companies).

2. Ownership transform ations which m ean denationalization, that is transferring a part of the national property to a variety of common possessions, w ith special regard to com m unalization, i.e. transferring it to the territorial self-govern m ent.

3. Privatization proper, beginning w*ith the adequate solution of a d ifficult problem of fixing the price of the existing property of an enterprise.

The P lace of the Reformed Self-G overning.» ₂₁ The property of self-govern m ent w hich is of special concern in this article should undergo tw o-w ay changes:

a) those w hich broaden its range — in the form of the process of com m unali- zation of a part of the national property;

b) those w hich lim it its range — in the form of different kinds of privati­ zation.

As for the process of com m unalization, the paper acknow ledges the need to take into account tw o w ays of carrying this process out:

— as transm itting the w hole, rather sm aller, econom ic subjects;

— as transfer of only a certain pack of bonds of public or m ixed com panies (referring to the bigger or m edium -sized units of so-called strategic importance).