Potencjał instytucjonalny terytorialnej administracji publicznej

Pełen tekst

(1)667. Stanisław. Mazur. Katedra Gospodarki lAdministracli Publlune). Potencjał instytucjonalny. terytorialnej administracji publicznej 1. Wprowadzenie Recesja gospodarcza, która dotknęlu kraje o gospodarce rynkowej w latach 70., podważyła zaufanie społeczne do instytucji pmlstwa dobrobytu oraz do administracji publicznej postrzeganej jako instrument s łużący urzeczywistnianiu jego zasad. Zakwestionowano modeł udministracyjnego kierowania gospodarką oraz poddano krytyce rozbudowany sektor publiczny. Formulowanych pod jego adresem zarzutów bylo bardzo wiele, a najistotniejsze z nich odnosiły się do: - skali (jest nadmiernie rozbudowany, absorbuje zbyt wiele środków publicznych, a koszty jego funkcjonowania są zbyt wysokie), - aktywności (zakres jego uktywności jest nadmierny, angażuje się w świad czenie tych uslug , które mogą być dostarczane przez sektor prywatny; rząd przejqł zbyt wiele obowiązków i jest niezdolny do wywiązania się z nich), - sposobu działania (nieskuteczność, nieefektywność, brak elastyczno śc i, niski stopieJl zaspokajania potrzeb obywateli). Wladze publiczne, borykając się ze skutkami recesji gospodarczej lat 70. oraz narastającą dezaprobatą społeczną, stanęły przed koniecznością ograniczenia wydatków publicznych . Jednoczesne przyjęcie za lożeniu o zachowuniu dotychczasowej jakości usług publicznych wymuszalo konieczność poszukiwania alternatywnych sposobów zorganizowania sektora publicwego (w tym administracji publicznej) i wypracowania nowych mechanizmów jego dzialania..

(2) Stanisław. Mazur. 2. Kontekst d:dałań na rzecz budowania nowego modelu administracji publlcznel U podstaw nowego podejścia do organizacji i kierowania sektorem publicznym leży krytyka tradycyjnego modelu biurokracji. Wskazuje się m.in ., że biurokracja jest stnlktmą nieefektywną, ponieważ: - rozrastajqc się, z coraz większym trudem reaguje na pojawiające się nowe, zróżnicowane potrzeby spoJeczne, - koszty spoleczne jej funkcjonowania obcillżają tych, którzy mają być beneficjentami jej uslug, - prowadzi do załamania się relacji między popytem a podażą na określo nego rodzaju uslugi publiczne, - jej dzialania coraz bardziej slużą h'godzeniu problemów, a nie ich rozwią. zywaniu l . Na kanwie tej krytyki podejmuje się próbę kształtowania nowego paradygmatu administracji publicznej, W literaturze przedmiotu brakuje jednołitej definicji tego zjawiska. Najczęściej określa się je mianem nowego zarządzania publicznego. Jego podstawy wywodzi się z teorii ekonomii (mowa tutaj, przede wszystkim , o teoriach wyboru publicznego i kosztów transakcyjnych) oraz doświadczeń wynikających z zarządzania w sektorze prywatnym. Termin "nowe zarządzanie publiczne" określa typ reform administracyjnych, podejmowanych na podstawie dzialania mechanizmów i instrumentów charakterystycznych dla organizacji sektora prywatnego. Za wspólne dla nurtów rozumianych pod pojęciem nowego zarządzania publicznego uznać należy takie postulaty,jak: decentralizacja wladzy, deregulacja monopoli, wycofanie się wladzy publicznej z bezpośredniego świadczenia uslug publicznych oraz stosowanie alternatywnych mechanizmów ich świadczenia, jak również tworzenie quasi-rynków uslug publicznych'. Podejście to preferuje również przejmowanie od biurokracji kompetencji zarządczych i przekazywanie ich społecznościom lokalnym oraz integrowanie dzialm\ wszystkich sektorów (publicznego, prywatnego i sektora organizacji spolecznych) celem budowania mechanizmów zarządzania uczestniczącego'. Coraz silniejsze w większości krajów rozwiniętych przekonanie o konieczności zastąpienia tradycyjnej biurokracji przez administrację nastawioną na osiąganie rezultatów stało się podstawq polityki formułowanej w latach 80. przez rządy ncoliberalne (np. w Wielkiej Brytanii, Kanadzie). Koncepcje redukcji zakresu aktywności sektora publicznego oraz postulaty zmiany zasad jel V. Ostrom, TIU! /I/Iellectual eri:::is i/l AmericQIl Pllb/ie Admillislratio1/, rcviscd cd .. Univcrsity or Alabnll1l1 Prcss. 1974, s. 58. 2 Ich powslawanie ma 1Il1lożliwi(: prywatnym I1llbyWCOIll, którzy dyspolluj:} znacznym zakresem autonomii finansowej, poszukiwanie llnjlcpszych dostawców usług (biorąc pod uwagę zarówno ich jilko ś ć, jak i koszty).. :\ D. Osbornc, T Gncblcr. Reiuvl!lHil/ft. GtJl1crJJmelłl: flolI' fhe EJllel'pl'el/euI'ial Sp;,.it ;s. Tran.'ij'oJ'llli"g t'te Pub/ic SecIO,., Addison· Wc~lc y . New York 1992..

(3) go działania korespondowały z narastający m niezadowoleniem spolecznym z jakości św iadczonych przez niego uslug. Administrację zaczęto traktować jako s trukturę, w której urzędnicy postrzegani są jako menedżerowie publiczni (oceniani na podstawie osiąganych reZllltatów), a nie tylko administratorzy odpowiedzialni za wykonywanie poleceJ\ i instrukcji.. 3. Pojęcie potencjału instytucJonalnego terytorialnei administracji publicznej' Myślenie w kategoriach potencjalu instytucj onalnego administracji publicznej koresponduje z zasadami nowego zarządzania publicznego i ideami wspóluczestniczenia obywateli w zarządzaniu sprawami publicznymi oraz koncepcja mi mieszczącymi się w nurcie instytucjonalnym'. W literaturze przedmiotu brakuje jednolitej defi nicji pojęcia potencjalu instytucjonalnego jednostek administracji publicznej. Pojęcie potencjału instytucjonalnego jednostki administracji publicznej najczęściej definiuje się w sposób opisowy, wskazując na jego cechy konstytutywne, tj.: - zdolność do zarządzania strategicznego, - struktury organizacyjne oraz procedury dzialania slużące realizacji celów strategicznych, - efektywne mechanizmy zarządzania zasobami ludzkimi, - świadczenie uslug publicznych opartych na odpowiednich standardach i ocenie kosztów, - sprawny system komunikacji ze społecznością lokalną i mechanizmy jej angażowania w zarządzanie sprawami lokałnymi, - umiejętność tworzenia ram i warunków do wspierania lokalnej przedsię biorczości , - przejrzyste procedury dzialania. Pojęcie potencjalu instytucjonalnego, szczególnie w krajach anglosaskich , jest również używane w szerszym kontekście i odnosi się do zdolności struktur palJstwa do administrowania i zarz:]dzania sprawami publicznymi, w tym do: - gromadzenia informacji statystycznych i ich wykorzystywania do wdrażania połityki publicznej, - prowadzenia odpowiedzialnej polityki makroekonomicznej, - zaspokajania potrzeb i oczekiwm\ obywateli poprzez świadczenie odpowiedniej jakości uslug publicznych,. • Pod poj~cicm lcrytorinlncj administracji publicznej, w kontekście omawillIlego zagadnienia, l'o'l.llll1ic sięjcdnoslki wszystkich szczebli samol'zlldu tcrytorinlncgo, tj,; gminQ, powiat i snIllmzljd województwa. Przywoływane w artykule inf01'lllacjc na temat administracji rzqclowcj w wojcwódz~ lwic s luŻllukllznniu szerszego kontekstu omawianego zagadnienia, .1 W podejściu tym wyraźnie dostrzega siQ wpływy prac Thorslcin!l B, Veblcna, John!! R. Commol1sai Wcslcya, C. Mitchella oraz Rubcrta Putn!tma..

(4) Stanisław. Mazur. - absorpcji środków zewnętrznych i ich efektywnego wykorzystania, - zwalczania korupcji i budowania "przejrzystego par\stwa", - tworzenia ram prawnych dla szeroko rozumianych działań rozwojowych, - poszanowania praw własności, promowania konkurencyjności i gospodarki rynkowej 5 •. 4. Program rozwoju instytucjonalnego W nurt myślenia w kategoriach budowania potencjału instytucjonalnego wpisuje się program rozwoju instytucjonalnego (PRl) realizowany na zlecenie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA)'. Jego celem jest wypracowanie metodologii analizy potencjału instytucjonalnego jednostek administracji publicznej oraz opracowanie wzorcowych rozwiązal\ (narzędzi, mechanizmów) służących jego wzmacnianiu. PRl składał się z dwóch zasadniczych faz. W pierwszej z nich prowadzone prace koncentrowały się na wypracowaniu metodologii analizy potencjału instytucjonalnego, opracowaniu wzrocowych rozwiązari służących jego wzmacnaniu oraz ocenie tego potencjału w 33 jednostkach uczestniczących w projekcie. W trakcie fazy drugiej narzędzia te wdrażano w jednostkach objętych PRL Elementami metody rozwoju instytucjonalnego są: 1) na poziomie analizy poziomu rozwoju instytucjonalnego: - pięciostopniowe opisy stadiów rozwoju instytucjonalnego dla kryteriów oceny w ramach obszarów zarządzania, - opisy stanów modelowych poziomu instytucjonalnego dla każdego kryterium oceny oraz kwestionariusze diagnostyczne, odpowiadające opisom stacliów rozwoju instytucjonalnego, służące określeniu poziomu rozwoju instytucjonalnego jednostki; 2) na poziomie projektowania usprawnieJ\ - plany rozwoju instytucjonalnego zawierające zestawy projektów, których realizacja umożliwi podniesienie potencjału instytucjonalnego urzędu; 3) na poziomie wdrażania llsprawniCI1: - katalog narzędzi wspierających rozwój instytucjonalny, korespondujący z opisami stadiów rozwoju instytucjonalnego, - baza najlepszych praktyk. W ramach PRl przyjęto obszary i kategorie analizy potencjału instytucjonalnego terytorialnej administracji publicznej przedstawione w tabeli I.. 5 Tlle 6. Role uJCapacity·BuiLdillg;1I Poverty Redl/clioll, IMF Starr. March 2002.. Program ton realizowany jest w ramuch komponentu B·3 Programu Aktywizacji Obszarów. Wiejskich - "Budowanie potcncjalll instytucjonalnego administracji lokalnej i regionalnej", którego celem jest wzrost efektywności i skuteczności działania jednostek terytorialnej administracji pu· blicznej. Program aktywizacji obszarów wiejskich jest. przedsięwzięciem rządu. RP..

(5) Potencja! instytucjonalny rer",nl"ln""'1. administra~ii. Tabela I . Samorząd terytorialny Obszar. Kategoria. Zarządzanie stratcPlan strategiczny i jego usp o ł eczn ienie !~Zll~}.!!_~~~~:':'~ _ _~pra:~~~~~lnll(~~~p-=~:.>'jll~:I~_~~~.~atc~~ ______ _____ _ _._~ __ .__ Zarządzanie fimmsowc Wieloletnie I)lanowanie finansowe i inwestycyjne Roczne planowanie tinansowc. ----- ---_ ... _ Organizacja i funkcjonowanie urzędu. __ '~' __"'...____. ,_.~~~.._.. Zarządzanie. __--------- _._-_._----_._.__. -_._---_.. kadrami. ... ... Dostosowanie strllkttU'y urzędu do celów i strategii jednostki Sprawność fUll kcjollalna urzcdu Prawidłowość rozmieszczenia uprawni ell decyzyjnych Stan zaawansowania w zakresie zmządznnia procesami Spraw ność wsp61dzialunia w realizacji i doskonaleniu procesów Efektywno ść komunikacji poziomej i pionowej _~~~~.~~~ ~~~~J:~~~~:!~~~~~w ~. ~_. Rekrutacja personelu System oceny prncowników System szkoleli i doskolló\lcllia zawodowego Awansowanie pmcQ\vników. _. _. _._-- -. __.. ____ __._._ _______..,_.____,______. -USlugi·p~b li ~i'.ll ;,·_·- -·_· -Świad;;-ż~ltie_;~I~Ig---·-----------·-·· - -· -- - ----·------ -. w tym komunalne. Procedllrn annlizy kosztów jednostkowrch i kosztów ogólnych lIslug, procedura ulepszania efektywnosci i organizacji lIslug Zapewnienie rozszerzenia oferty i konkurencyjności dolycz'lce organizacji i dostarczenia lIslug Plan dostarcl.anin llslug publicznych Standm'dy u sług publicznych. --------_._ ------ _..._----_._----- - -----_.__._-_.-----.- ._-- ---Pmtycypacja spoleczna. Udzi.\ł społecznośc i lokalnej w wyborze budżetu l ocenie jego wykonania. inwestycji. tworzeniu. Wspienl\lic inicjatyw spolecznych i współpmcll z organizacjmni społ ecznymi, gospodnrczymi i rolniczymi Konsultacje spolec7..ne i udzictl obywateli w decydownniu o ważnych sprawach spo łecznoścI 1nfonnowanic obywateli Stymulowanie rozwoju Instytucjonalizacjn działmi w!\piernjących rozwój gospodarczy gospodarczego Rozwój znsobów informacyjnych dla potrzeb rozwoj u gospodarczego Podejmowanie inicjalyw wspiernjl)cych rozwój gospodarczy Zarządza ni e. Zasady finansowania zndml POPI-lCZ projekly Umiejętności przygotownnin projektów Zasady wyłaniania projektów. zarził dzania nimi i ich ewaluacji Przygotowanie do wypclnhmin zndm\ zwiflzanych z absorpcj'l środków UE System dostępu do wiedzy o żród lach finansowania projektów. projektami. Współpraca. jednostek. su morląd u. terytorialnego Etykn i zapobicganitj zjawiskom korupcji. Zorganizowana promocja jedliostki Opracowywnnie we współpracy z innymi jcdnoslkmni samorządu terytorialnego programow I dokumentów stl1\tCgiCZllych Realizowanie we współpracy z innymi jednostkami samorządu terytorialnego przedsięwzięć ti nansowanych ze ś rodkó w zewnętr znyc h Podatność procedur na działania niectyczlle Twoil.cnic i egzekwow'lIlic standardów etycznych. Źródlo: o]lmcowanic wlasnc..

(6) Stanislaw lV/azul'. 5. Poziom rOll:Wolu Instytucjonalnego terytorialnej administracji publicznej (synteza) Opis ten został sporządzony na podstawie wyników analiz i badaJ\ terenowych przprowadzonych w jednostkach objętych programem rozwoju instytucjonalnego. Zważywszy na obszerność materiałów dotyczących administracji rządowej w województwie, w niniejszym artykule pominięto zagadnienia związane zjej funkcjonowaniem. 5.1. Zarządzanie strategiczne. Stosowanie instrumentów zarządzania strategicznego wciąż nie należy do kanonu działania publicznej administracji terytorialnej. W wypadku samorządu gminnego jego zdolność od stosowania tego typu instrumentów jest ograniczona. Co prawda duża część jednostek tego szczebla samorządu posiada dokumenty strategiczne, jednak w praktyce są one rzadko stosowane, stanowiąc raczej pewien symbol pozornej nowoczesności niż narzędzie zarządzania. Podstawowa trudność w budowaniu "klimatu" dla działm\ stratcgicznych wynika z mentalności i nawyków reprezentantów władz lokalnych oraz urzędników. Często postrzegają oni strategię jako przejściową "modę" i (lub) formalny wymóg, nie wnoszącą istotnych zmian w dotychczasowej praktyce funkcjonowania urzędu. Drugi problem wiąże się z dość powszechnym nawykiem prowadzenia nieustannych gier i przetargów (zarząd- rady) oraz z centralistycznymi praktykami administrowania w urzędach, zgodnie z którymi inicjatywa działania wychodzi "od góry" - wójta, starosty itp. Rezultatem tego bywa nierzadko sytuacja, w której lokalne urzędy zamiast służyć obywatelom, koncentrują się na obsłudze własnej struktury i wykonywaniu (z różną sprawnością) rutynowych zadat\ administracyjnych. Powszechny jest równicż brak determinacji we wdrażaniu przyjmowanych dokumentów strategicznych, nie zawsze właściwy poziom ich operacjonalizacji oraz nieskuteczne mechanizmy monitorowania i aktualizacji strategii. W wypadku samorządu powiatowego sytuacja w zakresie zarządzania strategicznego kształtuje się bardziej korzystnie. Wiele powiatów posiada strategię rozwoju i, co ważniejsze, stosuje ją jako narzędzie zarządzania. Pozytywnie należy ocenić również poziom planów operacyjnych przyjmowanych przez powiaty i sposób ich monitorowania. Za zadowalającą uznać należy zdolność samorządu województwa do stosowania instrumentów zarządzania strategicznego. Trudno jednoznacznie ocenić, czy powodem tego jest jego dojrzałość "strategiczna", czy też wynika to z nalożonego na mocy prawa obowiązku opracowania i stosowania strategii rozwoju województwa. Wprowadzone mechanizmy wiqzania kontraktów regionalnych ze strategiami rozwoju województwa powodują, że wladze regionalne korzystają z instrumentów zarządzania strategicznego..

(7) , administracji publicznej. W praktyce funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego dostrzega się - w odniesieniu do zagadnienia planowania strategicznego - pewną prawi(llowoŚć. Polega ona na tym, że w wypadku dużych jednostek terytorialnych, zwlaszcza samorząd u województwa i powiatowego, jakość dokumentów strategicznych i poziom konsekwencji w ich wdrażaniu są wysokie. Sytuacja w jednostkach sa morządu gminnego ksztaltuje się w mniej korzystny sposób .. 5.2.. Zarządzanie. finansowe. W zakresie zarządzania finansowego sytuacja jest bardzo zróżnicowana. Istnieje wiele gmin udoskonalających tec1miki i narzędzia zar7~1dzania finan sowego (budżety zadaniowe, wieloletnie plany finansowe, wieloletnie plany inwestycyj ne). Pozytywnym symptomem jest zjawisko wzrastającego wśród gmin zainteresowania stosowaniem tych nowoczesnych narzędzi. Wciqż jednak wiele z nich powiela stare przyzwyczajenia. W większości gmin budżet konstruowany jest na podstawie planu wydatków i przewidywanego wykonania budże tu w roku bieżqcym, powielając udziaty procentowe w poszczególnych działach i rozdziałach klasyfikacji budżetowej. Korekty na rzecz poszczególnych dysponen tów dokonywane są głównie wskutek ocen intuicyjnych i nacisków. Sytuacja ksztaltuje się w sposób podobny w wypadku wielu powiatów. Pomimo ogólnie niskiego stopnia innowacyjności w zakresie zarządzania finansowego , wzrasta jednak liczba jednostek samorządu terytorialnego, które wdrożyly nowoczesne narzędzia zarzqdzania finansowego i skutecznie je stoSllją. W ok. 50 gminach istniejl} procedury przygotowania budżetów zadaniowych. Ponadto w wielu z nich trwają prace nad przygotowaniem wieloletnich planów inwestycyjnych. Wzrasta również liczba powiatów stosujących nowoczesne narzęd z ia z zakresu zarządzania finan sowego. Na poziomi e samorządu województwa występuje najniższy poziom innowacyjności rozumianej jako stosowanie nowoczesnych narzędzi zarzl}dzania finansowego. Jedynym wytłumaczeniem tej sytuacji może być fakt, że wprowadzanie tych narzędzi, bez braku stabilnej polityki Finansowej państwa wobec sa morządu województwa, jest niezwykle trudne .. 5.3. Organizacia i funkcjonowanie. urzędu. Można sformulować tezę. że obecny stan organizacji i funkcjonowania urzędów administracji publicznej w Polsce - będący wypadkową mechanizmów stosowanych przed 1989 r. oraz rozwiązlll\ wynikajl)cych z reform systemu administracyjnego - jest niezadowalający z punktu widzenia sprawnego z arządzania gmin,!, powiatem i województwem oraz zaspokojenia potrzeb mieszk1l1\ców. Dominującą formą organizacji urzędów jest sztywna, nadmiernie scentralizowana struktura, w niewielkim stopniu ukierunkowana na zarzą. dzanie,. cechująca się ograniczoną zdolnością. realizacji zacllll\ strategicznych..

(8) Stanisław. Mazur. Konsekwencją. wspomnianej sztywnej struktury organizacyjnej urzędów jest niewielki poziom ich sprawności funkcjonalnej, niska zdolność do zarządzania procesami i ich doskonalenia. Odnosi się to w zasadzie do calości polskiej administracji. Za jeden z podstawowych mankament.ów obniżających sprawność działania jednostek administracji publicznej uznać należy brak efektywnej komunikacji wewnętrznej (poziomej i pionowej). Skala tego problemu jest mniejsza w wypadku małych urzędów gminnych, natomiast zwiększa się odniesieni u do większych urzędów. Obszarem, w którym dokonuje się stosunkowo szybka poprawa sytuacji, jest informatyzacja urzędów i związana z tym komputeryzacja procesów. Czę sto jednak proces ten jest realizowany bez określania strategii informatyzacji, co znacznie obniża skalę korzyści z nim związaną. 5,4.. Zarządzanie. kadrami. Ocena poziomu zarządzania kadrami nie jest jednoznaczna. Część samorzą dów terytorialnych osiągnęła już wysoki poziom (np . urzędy marszalkowskie), jednak w większości urzędów gminnych i starostw powiatowych rzadko wykorzystuje się zasady, procedury i narzędzia w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi. W wielu jednostkach administracji samorządowej wciąż dominuje podejście. nastawione na administrowanie kadrami, a nie na. zarządzanie. nimi,. W większości urzędów brakuje systemowych rozwiązml w zakresie polityki kadrowej, z tego też powodu wiele podejmowanych dzialall cechuje się niskim poziomem standaryzacji i nieregularnością. Szczególnie istotnych zmian wymagają takie aspekty zarządzania kadrami, jak: procedury naboru, rekrutacji i awansowania oraz systemy motywacyjne, w tym pozapłacowe (w większości gmin instrumenty te w zasadzie nie są stosowane). Procedury takie i mechanizmy zostaly już wdrożone w urzędach marszałkowskich, nie zawsze jednak są stosowane. Systemy okresowych ocen pracowników nie są fonnalnie i systemowo (a co najwyżej incydentalnie) powiązane z oceną przestrzegania przez pracowników ustalonych przez jednostkę zasad etycznych. W zasadzie brakuje polityki w zakresie rozwoju zasobów ludzkich (np. rzadko prowadzi się analizy potrzeb szkoleniowych, często brakuje rocznego planu szkołell, sporadycznie prowadzi się ich ewaluację). Urzędnicy na ogól posiadają kwalifikacje konieczne do wykonywania powierzonych im zadmi, dostrzega się jednak brak wiedzy, umiejętności i nawyków w zakresie pracy zespolowej. Dosyć często, zwłaszcza w dużych urzędach, dostrzega się zjawisko określane mianem syndromu wyuczonej nieudolności. Jego źródłem jest doskonale opanowanie przez urzędnika pewnych czynności i przyswojenie sobie określonego typu wiedzy. W sytuacji stabilnej urzędnik jest w stanie działać w sposób bardzo efektywny. Kiedy jednak zmieniają się uwarunkowania zewnętrzne, standardowe działania lII'zędnika nie przynoszą pożądanego skutku..

(9) · administracji publicznej. 5.5.. Usługi. publiczne. Sytuacja w zakresie usług publicznych jest na ogół niezadowalająca. Uwaga ta odnosi się przede wszystkim do samorządu powiatowego i gminnego (samorząd województwa w bardzo ograniczonym zakresie bezpośrednio świadczy usługi na rzecz mieszkańców). Podstawową słabą stroną jest brak systemu gromadzenia i przetwarzania informacji koniecznej do podejmowania racjonalnych decyzji dotyczących świadczenia określonych usług. Nie prowadzi się systemowych anałiz w zakresie szacowania ich kosztów, nie określa się standardów ich dostarczania (poza tymi, które wynikają z przepisów prawa), nie analizuje się możliwości zmian form organizacyjnych ich świadczenia. W bardzo niewielu jednostkach bada się opinie mieszkm\ców na temat jakości i form dostarczanych usług. Dostrzega się również pewien opór przed wprowadzeniem nowatorskich rozwi!)zm\ w tym zakresie (np. kontraktowanie usługi na zewnątrz). Sytuacja w tym obszarze jest tak samo złożona, jak złożone są usługi publiczne. Ocena istniejącego stanu zawiera się w szerokim przedziale - od stanu zlega (np. ochrona zdrowia) do stanu dobrego (np. zaopatrzenie w wodę). Zasygnalizowaną powyżej niejednoznaczność komplikuje dodatkowo zróżni cowanie występujące w poszczególnych obszarach kraju (regionów, powiatów i gmin) oraz ich podział na obszary miejskie i wiejskie. 5.6. Partycypacja. społeczna. i. stymułowanie. rozwoju. społecznego. W zakresie komunikacji i partycypacji społecznej podejmuje się wiele bardzo interesujących działm\, w tym również w małych urzędach. Na ogół jednak działania te mają charakter akcyjny, brak im systemowości i instytucjonalizacji. Zróżnicowanie w poszczególnych jednostkach warunkowane jest nie. tylko ich aktywnością, ale również poziomem aktywności wspólnot lokalnych. Daje się zaobserwować pewną prawidłowość. Tam gdzie istnieją tradycje oddolnych działań społecznych, poziom zaawansowania co do zakresu i form stosowanych narzędzi jest wyższy. W wypadku urzędów dzialających na obszaracl!, w których społeczność lokałna nie wykazuje zainteresowania włącza niem się w sprawy społeczne poziom ten jest o wiele niższy. Bardzo aktywne dzialania w zakresie stymulowania rozwoju społecznego prowadzą urzędy marszałkowskie oraz niektóre urzędy powiatowe. W Polsce istnieją pozytywne doświadczenia w zakresie współpracy władz łokalnych z organizacjami pozarządowymi, które zyskały rangę wzorca dla analogicznych działm\ w krajach sąsiednich. Większość modelowych rozwią zm\ dotyczy jednak dużych i średnich miast i nie da się wprost przełożyć na warunki gmin wiejskich, choć mogą być przydatne na szczeblu powiatowym. Znane są przykłady dobrych praktyk w obszarze partycypacji i komunikacji społecznej w mniejszych gminach, jednak nie są to liczne przykŁady..

(10) Swnislaw Mazur. 5.7. Stymulowanie rozwoju gospodarczego Ocena aktywności wladz lokalnych w zakresie stymulowania rozwoju gospodarczego jest zróżnicowana. Z jednej strony podejmuje się bardzo wiele działań, z drugiej zaś często mają one charakter akcyjny, będąc reakcjq na moż liwość uzyskania zewnętrznych środków. Dostrzega się brak wiedzy teoretycznej, a przede wszystkim praktycznej z zakresu stymulowania rozwoju gospodarczego i współpracy między jednostkami samorządu terytorialnego. Uwaga ta w szczególności odnosi się do samorządu gminnego i powiatowego. Liczne badania nad zachowaniami samorzqdów terytorialnych oraz podmiotów gospodarczych w Polsce wskazują, że przejawiają one skłonności do nadmiernej konkurencji, co wynika z braku rozeznania potrzeby kooperacji wobec zewnętrznej presji konkl11'encyjnej. Jest ona rezultalemm.in. długotrwalej izolacji polskiej gospodarki od wplywów zewnętrznej konkl11'encji. niskiej mobilności pracowników i bagażu postkomunistycznego dziedzictwa decydującego o specyficznym systemie wartości. Kolejnym problemem zwiqzanym ze wspieraniem rozwoju gospodarczego jest brak systemu informacji gospodarczej zarówno w wymiarze wewnętrz nym,jak i zewnętrznym. Jednostki często, nawet w wypadku urzędów marszalkowskich, nie dysponują adekwatną i aktualną informacją, co powoduje, że podejmowane decyzje często oparte są na intuicji. 5.8.. Zarządzanie. projektami. Potrzeba przygotowania terenowej administracji publicznej, zarówno na 1'0ziOJuie lokalnym, jak i regionalnym, do stosowania instrumentów zarządzania poprzez projekty jest wciqż bardzo.duża. W związku z działaniami przygotowawczymi do akcesji do UE różne instytucje i organizacje realizowały wostatnich latach wiele projektów szkoleniowych i doradczych. Niestety dzialania te, mimo ich znacznej skali, nie spowodowały powstania odpowiedniej grupy urzędników i decydentów różnych szczebli samorządu terytorialnego, którzy byliby przygotowani do wypełniania zadml w sferze wdrażania środków pomocowych w Polsce. W wyniku analizy przyczyn tej sytuacji można wskazać trzy podstawowe problemy: - brak całościowej koncepcji przygotowania polskich instytucji i organizacji do skutecznej absorpcji środków UE oraz związanej z tym niezbędnej koor.dynacji dzialaI\ szkoleniowych i doradczych. Podobne łub wręcz takie same dzialania były i są podejmowane przez różne, często nie zdające sobie z tego sprawy, instytucje i organizacje. Uczestnicy szkoleI\ są najczęściej dobierani przypadkowo, a jakość) aktualność przekazywanej wiedzy najczęściej nie spełnia minimalnych wymogów:.

(11) Potencjal iustytucjonalny tely/Or;aluej admillistracji ptlbli<:zuej. I~l. .. ;M.. - system wylaniania wykonawców projektów szkoleniowych i doradczych skierowanych na copacit)' bili/eling (budowanie instytucji) i illstilutiollal buileling (podnoszenie potencjatu instytucjonalnego) dotychczas jednoznacznie preferowal firmy i organizacje zagraniczne, które najczęściej ograniczyly się do bardzo w~skiej interpretacji zadm\ i obowiązków wynikających z umów o szkolenia czy doradztwo; - rzadko urzędy, instytucje czy organizacje przygotowują się systematycznie do realizacji nowych zadat\, które zostaną na nie nałożone po przystąpieniu Polski do UE. Przez to brakuje opartych na rzetelnej analizie informacji o potrzebach informacyjnych i szkoleniowych, np. na poziomie lokalnym. Poprzez wymuszenie systemu Project Mal1agement Ul1it Uednostck zarządzających projektem) dła wdrażania programów UE w Polsce, który to system od począt ku lat 90. lokowano prawie wyłącznic poza administracj;J, zaprzepaszczono szansę wytworzenia w administracji odpowiedniej wiedzy i doświadczenia.. 5.9.. Współpraca między. iednostkami. samorządu terytoriałnego. Współpraca między jednostkami samorządu terytorialnego w Polsce może być realizowana m.in. w formie związków komunalnych, stowarzyszc!\, fundacji bądź też porozumieli, umów cywilnoprawnych, umów administracyjnych lub umów mieszanych. Formy te są wykorzystywane w różnym zakresie. Formllnajczęściej stosowaną są porozumienia, a więc relatywnie prosta formula slużąca realizacji konkretnego przedsięwzięcia (inwestycji, usługi publicznej czy wreszcie czynności o charakterze administracyjnym). W znacznie mniejszym zakresie samorządy sięgają po zorganizowane formy współpracy. Dominuje postawa konkurowania jednostek samorządu terytorialnego sąsia dujących ze sobą. Szczególnie jest to widoczne w sferze rozwoju gospodarczego. W zakresie realizacji uslug publicznych również dominuje dążenie do indywidualnego świadczenia uslug przez poszczególne samorządy. W obydwu wypadkach dominują czynniki inne niż ekonomiczno-racjonalne, a postawa konkurowania nie pozwala dostrzec korzyści skali, będących rezultatem wspólpracy. Wiele rezerw dostrzega się na plaszczyźnie wspólnego ubiegania się. przez jednostki administracji publicznej o dofinansowanie z funduszy pomocowych. Pozytywnie ocenić należy próby integrowania dzialall samorządów gminnych i powiatowych podejmowane przez samorząd województwa.. 5.10. Etyka I zapobieganie ziawlskom korupcji Sytuacja w zakresie etyki i zapobiegania zjawiskom korupcji jest bardzo zróżnicowana. W odniesieniu do samorządu terytorialnego najlepiej ksztaltuje się ona w wypadku urzędów marszałkowskich, w których wprowadzono wiele procedur i mechanizmów mających slużyć zapobieganiu tym zjawiskom. Nie zawsze są one jednak odpowiedniej jakości. Dostrzega się również, że nie zawsze są one w praktyce stosowane..

(12) I. Stanislaw Mazur. W odniesieniu do sa morządu gminnego i powiatowego sy tuacja przedstawia się w sposób mniej korzystny. Tylko nieliczne jednostki posiadają rozwią zania, które wykraczalyby poza zapisy podstawowego ustawodawstwa w tym zakresie. W żadnym z urzędów poddanych anali zie nie opracowano i nie wdrożon o kodeks u etyki i związanego z nim kodeksu postępowania. Brakuje również insty tucji, która koordynowalaby działania na rzecz wzmacniania postaw etycznych pracowników samorządowyc h (np. poprzez szkolenia i doradztwo) .. 6. Wnioski Spostrzeżenia wyn ikające z realizacji ..Programu rozwoju instytucjonalnego", jak rownież informacje d ostępne w innych specj ali stycznych opracowaniach wskazują, że Polska wyróżnia się wysokim stopniem zaawansowan ia w procesie budowania samorz1łdu terytorialnego . Jedna kże wprowadzona 1 stycznia 1999 r. nowa organizacja terytorialna pmistwa ma liczne i dostrzegalne już s ł abe strony. Szczególnie dotyczy to dużej liczby powiatów, z których wiele ma zbyt niski potencjal, aby móc dobrze wypełniać zadania tego szczebla sam orząd u. Kwestionowana jes t także zasad ność wyodrębnienia powiatów grodzkich. W większości wypadków ich władze są w konflikcie z władzami powiatów ziemskich , co prowadzi do licznych utrudnień dla obywateli i hamuje rozwój podzielonych administracyjnie subregionów . Wadliwie zostal uregul owany status i organizacja władz sa m orząd owych Warszawy. Istotne problemy koordynacyjne występują też w innych wielki ch aglomeracjach (Trójmiasto, aglomeracja katowicka). Do slabych stron reformy administracyjnej zaliczyć nal eży również dalece niewystarczającą decenu'alizację finan sów publicznych (przekazywanie zadaJi i kompetencji bez zapewnienia wystarczających środków finan sowych). W rezultacie słabości ko ncepcyjnych i zaniedbmi wdrożenio wych reformy administracyjnej samorzą d powiatowy - podobnie jak samorząd regionalny - ma ograniczone możliwości realizacji powierzonych mu zadali. Na poziomie samorządu regionalnego można zaobserwować zabiegi decentralizacyjne, których ośrodkam i są nie tylko resorty, ale także wojewodowie. We wszystkich województwach is tnieją konflikty między administracją samorządową i rządowq. Jednocześnie nie zostal do kOlka uregulowany problem przekazywania mi enia i instytucji, zarówno samorządom województwa, jak i powiatom. W zakresie rozwoju regionalnego najważniejsze znaczenie ma to, że Skmb Pmistwa (wojewodowie) przekazuje z dużymi oporami urzędo m marszalkowskim regionalne agencje rozwoju, a powiatom - agencje łokalne. Wskazuje to, że wojewodowie dążq do utrzymania roli aktywnego ośrodka rozwoju regi onalnego. Po trzech latach funkcjonowania rozwiązali wprowadzonych za pom ocą reformy ad ministracyjnej wydaje się, że jej główn y m beneficjentem jest administracja rządowa. Przekazała ona na poziom sa morządowych województw i powiatów swoje najbardziej klopotliwe i kosztowne kompetencje, pozostawiając sobie środki i struktury urzędnicze do ich wydawania..

(13) Potencjał. instytucjonalny terytorialnej administracji publicZ/lej. Istotne slabe strony dostrzega się również w odniesieniu do programowania i wydatkowania funduszy pomocowych. Spory kompetencyjne na szczeblu centralnym oraz między administracją rządową a samorządową w regionach utrudniają konsolidację sil i środków potrzebnych do efektywnego wykorzystania tej pomocy. Szczególnie slabą stroną administracji jest brak odpowiedniej koordynacji dzialań między podmiotami odpowiedzialnymi za programowanie i zarzfldzanie pomocą zagraniczną. Regułą jest brak profesjonalnej, zewnętrznej kontroli finansowej w ramach jednostek odpowiedzialnych za wdrażanie poszczególnych programów oraz brak wystarczającego monitoringu realizowanych projektów, a także ich kOlkowej ewaluacji. Administracja palistwowa jest ponadto w niewystarczającym stopniu przygotowana kadrowo do programowania pomocy i łączenia jej z innymi źródlami finansowania. Zasadniczy powód zlega funkcjonowania polskiej administracji publicznej wynika z wielu negatywnych zjawisk kumulujących się na przestrzeni ostatnich dziesięciu lat. Mowa tutaj przede wszystkim o zdominowaniu aparatu administracyjnego przez partie polityczne. W coraz mniejszym stopniu politycy postrzegają administrację jako narzędzie s lużflce budowaniu dobra publicznego, a coraz częściej - jako przynależny im "tup polityczny". Sprawnemu działaniu administracji publicznej nie służy również niska jakość stanowionego prawa i słabość organów powolanych do jego egzekwowania. Niespójnym, wadliwym przepisom regulującym dzialanie administracji towarzyszy równocześnie zjawisko zwiększania obszaru decyzji administracyjnych. Niska jakość prawa , w połączeniu z rozszerzaniem obszaru decyzyjnego urzędników (nie zawsze merytorycznie do tego przygotowanych), powoduje powszechny wzrost krytycznych opinii obywateli kierowanych pod adresem urzędników. Do istotnych przyczyn nie najlepszej kondycji administracji publicznej zaliczyć należy również słabość przywództwa politycznego, co w tym kontekście oznacza brak klarownych wizji jej docelowego modelu . Pomimo wielu działań w tym zakresie (np. reforma centrum, reformy samorządowe) dyskusji na ten temat, wciąż brakuje jasnej i precyzyjnej docelowej wizji usytuowania administracji publicznej (zwłaszcza zaś administracji rządowej) w systemie wladzy wykonawczej paristwa . Coraz częściej zwraca się też uwagę na brak mechanizmów słu żącyc h zabezpieczaniu interesu publicznego. Mowa tutaj zarówno o mechanizmach zewnętrznych, takich jak audyt obywatelski, jak i o mechanizmach wewnętrz nych, wbudowanych w s trukturę administracji publicznej. Slabo ść tych mechanizmów jest tym bardziej niepokojąca , że narastają zjawiska, które mogą być interpretowane jako zagrażające interesowi publicznemu (np. w sferze dysponowania majątkiem palistwa). Budowaniu sprawnej i profesjonalnej administracji publicznej nie sluży również niski poziom wynagradzania pracowników oraz nie zawsze przejrzyste mechanizmy awansu i promocji zawodowej. Konsekwencją tej sytuacji jest odchodzenie najlepszych pracowników do sektora prywatnego oraz pojawiają ca się groźba "dorabiania sobie" poprzez wykorzystywanie zajmowanego sta-.

(14) Slall-;sllllV Mazur nowiska do czerpania prywatnych korzyści. Wymienione powyżej zjawiska powodują, że w ocenie spolecznej administracja publiczna coraz częściej postrzegana jest jako struktura niesprawna i nadmiernie rozbudowana. Zarysowane powy żej zjawiska obrazują skalę wyzwań, przed którymi stoi terenowa administracja publiczna. Warunkiem podstawowym jest ugruntowanie się świadomości, że sprawna administracja może i powinna stać się jednym z głównych czynników szeroko rOZllmianej sprawności pallstwa opartej na zasadach dzialania skutecznego, efektywnego i racjonalnego. To oczywiste stwierdzenie wciąż jednak nie w pelni przeklada się na praktykę działania struktur administracyjnych. Koniecznym warunkiem podnoszenia sprawności instytucjonalnej jednostek administracji publicznej w Polsce jest pojawienie się zdolności do myślenia o administmcji w kategoriach strategicznych. Mowa tutaj o potrzebie wypracowania długookresowej strategii rozwoju administracji oraz określeniu jej miejsca i roli w systemie zarządzania pmlstwem. Opracowanie takiej strategii mogłoby stać się pierwszym krokiem na rzecz odejścia od dominującego obecnie podejścia "administrowania administracją" w kierunku "zarządzania administracjtl". Kolejnym krokiem w procesie budowania sprawnej administracji powinno stać się zintensyfikowanie prowadzonych oraz zainicjowanie nowych dzialall , wyprowadzonych ze strategii rozwoju administracji. Ważne jest, aby dzialania te tworzyły integralną calość, aby byly skorelowane z określolHl wizją docelową i zdefiniowanymi kierunkami modernizowania administracji. Tylko calościowe podejście pozwala osiągnąć efekt synergii oraz zwiększa szanse na racjonalne i efektywne wykorzystanie środków publicznych. Bez całościowej i spójnej strategii budowania sprawnej administracji proces jej modernizacji może zmienić się w ciąg pożytecznych, ale akcyjnych i fragmentarycznych dzialań o ograniczonej celowości i skuteczności. Wydaje się, że "Program rozwoju instytucjonalnego" może w tym kontekście odegrać bardzo pozytywną rolę. Przyjęte bowiem w jego ramach podejście cechuje się m.in. innowacyjnością i standaryzacją, co z jednej strony pozwoli na poprawę jakości zarządza nia w jednostkach nim objętych, a równocześnie dostarczy wiele informacji, które mogą zostać wykorzystane do budowania systemowych rozwiązlIl\ dotyczących modernizowania polskiej administracji publicznej. Aby ten, tak bardzo syntetycznie opisany, mechanizm mógl działać, musi pojawić się instytucja inicjująca i koordynująca dzialania w tym zakresie. Nie chodzi tutaj o instytucję pełniącą rolę administracyjnego i formalnego zwierzchnika dzialm\ modernizacyjnych. Mowa tutaj o instytucji pelniącej rolę moderatora procesu zmian. Można oczekiwać, że rolę taką powinno pelnić Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wydaje się to tym bardziej zasadne, że urząd ten podejmuje już działania w tym zakresie. Obecnie trwają prace nad wprowadzeniem ogólnopolskiego programu, którego celem ma być upowszechnienie wyników PRl i zachęcenie pozostalych jednostek samorządu terytorialnego w· Polsce do stosowania wypracowanych w jego ramach rozwiązali i narzędzi..

(15) Potencjal .. Literatura Osborne D., Gacbler T., RdnveJllillg Govem/llellf: How tlze Elltel'prelleuriaL Spirit is Tramforl1ling t/te PubIle Seclor, New York 1992. Ostrom V., The Inteilectuaf Crisis in Alllericall Public Administra/ioll, reviscd cd., University af Alabama Press, 1974.. TlIe Role oj Cal'acity-Bnilding in Poverty Redl/ClioH, IMF Staff, March 2002.. The Institutlonal Potentlal of Public Admlnistration This article addresses issues related to the institutional potential of locaI government. institutions. The author summarises lheir level of institutional rlevclopmcnt, lIsing the results af empirical rcsearch conducted lllldcr lhe lnstitulional Developmcnt Programme. Furthennol'c, the articlc offers recommendatiolls for targeted mCllsures that should serve to strengthen the efficiency and effectiveness public administratioll.. ar.

(16)