Administrowanie obrotem towarowym z zagranicą w Polsce - wybrane problemy

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 723. 2006. Akademii Ekonomicznej w Krakowie. Ma∏gorzata Czermiƒska Katedra Handlu Zagranicznego. Administrowanie obrotem towarowym z zagranicà w Polsce – wybrane problemy 1. Wprowadzenie Wymiana handlowa z zagranicą należy zwykle do najbardziej regulowanych obszarów działalności gospodarczej w każdym państwie. Jest to możliwe dzięki stosowaniu określonych narzędzi regulujących tę wymianę. Ze względu na zakres regulacji można je podzielić na dwie grupy: – uregulowania wewnętrzne, służące do oddziaływania na wszystkie podmioty gospodarcze w danym kraju (należą tu: kurs walutowy, stopa procentowa, polityka budżetowa, pieniądz, struktura cen wewnętrznych), – regulacje dodatkowe, służące państwu do oddziaływania na podmioty gospodarcze uczestniczące bezpośrednio w wymianie handlowej (środki polityki handlowej). Te ostatnie można z kolei podzielić na instrumenty taryfowe oraz pozataryfowe. Do pierwszej grupy narzędzi polityki handlowej zalicza się głównie cła oraz instrumenty wywołujące podobne skutki ekonomiczne jak cła, czyli m.in. kontyngenty taryfowe, plafony taryfowe, dodatkowe opłaty nakładane na import, dopłaty do eksportu, depozyty importowe itp. Środków pozataryfowych jest bardzo wiele i są one bardzo zróżnicowane. Najczęściej przez środki pozataryfowe rozumie się inne niż cła i narzędzia taryfowe bariery ograniczania obrotów towarowych z zagranicą. Instrumenty z tej grupy nazywa się niekiedy środkami o charakterze bezpośrednim, albo – niezbyt precyzyjnie – środkami administracyjnymi, gdyż za ich pomocą państwo bezpośrednio ingeruje w obrót z zagranicą. Do instrumentów z tej grupy zaliczamy przede wszystkim ograniczenia ilościowe, koncesje i licencje, pozwolenia czy ograniczenia dewizowe..

(2) Małgorzata Czermińska. 14. Celem niniejszego artykułu jest ukazanie znaczenia wybranych instrumentów administracyjnego sterowania obrotem towarowym z zagranicą w Polsce przed przystąpieniem do Unii Europejskiej. Istotne jest przy tym wskazanie zmian, jakie zaszły w zakresie stosowania tych narzędzi w okresie przedakcesyjnym, w związku z dostosowywaniem polskich regulacji dotyczących zagranicznej polityki handlowej do wymogów Wspólnoty. 2. Charakterystyka wybranych Êrodków administracyjnego sterowania obrotem z zagranicà w Êwietle regulacji GATT/WTO Państwo, oddziałując bezpośrednio na obroty z zagranicą, może posługiwać się środkami o charakterze administracyjnym, m.in. poprzez wprowadzanie ograniczeń czy nawet zakazów zarówno o charakterze przedmiotowym, podmiotowym czy geograficznym. Do najczęściej stosowanych zaliczyć należy koncesje, ograniczenia ilościowe, różne formy nadzoru statystycznego, umożliwiające kontrolę obrotów z zagranicą, w tym licencje eksportowe bądź importowe, nazywane także pozwoleniami wywozu bądź przywozu. W ujęciu przedmiotowym zakazy i ograniczenia mogą dotyczyć handlu towarami i usług: – uznawanych przez społeczność międzynarodową za szkodliwe, niebezpieczne, uwłaczające godności ludzkiej (handel narkotykami, handel „żywym towarem”, handel bronią itp.), – uznanych przez władze krajowe, często pod wpływem żądań producentów krajowych za niekorzystne dla krajowych producentów lub konsumentów. Dotyczy to produktów o minimalnej wartości dodanej, które po większym przetworzeniu w kraju mogłyby być źródłem znacznych dochodów zagranicznych1. Koncesja oznacza wyrażenie zgody władzy państwowej na prowadzenie przez dany podmiot określonego rodzaju działalności gospodarczej, jest więc formą reglamentacji tej działalności. Zgoda taka jest wyrażana w formie decyzji administracyjnej, a w sferze wymiany handlowej z zagranicą oznacza możliwość dokonywania obrotu z zagranicą towarami wymagającymi koncesji przez te podmioty, które taką zgodę posiadają. Ograniczenia (restrykcje) ilościowe (quantitative restrictions – QR) można zdefiniować najogólniej jako wszelkie działania państwa, które ograniczają wolumen lub wartość eksportu bądź importu. Przybierają one najczęściej postać limitu (ilościowego bądź wartościowego) towarów dopuszczonych do przywozu bądź wywozu. Ograniczenia ilościowe mogą zatem dotyczyć zarówno eksportu, jak i importu, jednak częściej stosowane są wobec towarów przywożonych do 1. Międzynarodowe transakcje ekonomiczne, pod red. B. Bernasia, Difin, Warszawa 2002, s. 116..

(3) Administrowanie obrotem towarowym z zagranicą…. 15. kraju (służą ochronie krajowej produkcji). Ograniczenia ilościowe w imporcie noszą często nazwę kwot (kontyngentów) importowych. Ograniczenia ilościowe w eksporcie polegają na ustanowieniu kontyngentów eksportowych (np. w celu ograniczenia wywozu towarów deficytowych). Kontyngenty mogą mieć formę kwot globalnych lub mogą być określone dla indywidualnych producentów. Limit globalny pozwala na eksport (import) określonej ilości konkretnych towarów, nie określa jednak skąd ma pochodzić dane dobro ani też kto jest upoważniony do importowania bądź eksportowania go. Z chwilą wyczerpania limitu dalszy import czy eksport jest zakazany w danym czasie. Mimo że reguły GATT/WTO dotyczące ograniczeń ilościowych w zasadzie zabraniają ich stosowania, to jednak są one jeszcze ciągle wykorzystywane przez kraje, w celu ochrony branż krajowych przed konkurencyjnym importem – głównie w branży stalowej, rolniczej, tekstylnej i odzieżowej, czy w celu ochrony rynku przed nadmiernym wywozem. Podczas Rundy Urugwajskiej rygory w tym zakresie zostały zaostrzone, wraz z zakazem stosowania dobrowolnych ograniczeń w eksporcie (Voluntary Export Restraints2 – VER), taryfikacją kontyngentów rolnych i porozumieniem o zniesieniu w ciągu dziesięciu lat kontyngentów tekstylnych i odzieżowych, wynikających z „Porozumienia wielowłóknowego”3. Jeśli chodzi o VER w handlu artykułami włókienniczymi, to ostateczne uzgodnienia zostały zawarte w „Porozumieniu tekstylnym”4. Przyjęto w nim, że ograniczenia ilościowe eksportu z państw rozwijających się zostaną zniesione w ciągu 10 lat (czyli do końca 2004 r). Stosowanie takich instrumentów regulacji, jak kontyngenty (kwoty), wymaga wprowadzenia określonych środków ich rozdziału między podmioty gospodarcze, pełniących jednocześnie funkcje kontroli obrotu z zagranicą. Funkcje takie pełnią licencje eksportowe bądź importowe, nazywane także pozwoleniami przywozu lub wywozu. Udzielenie go podmiotowi gospodarczemu oznacza wyrażenie zgody na przeprowadzenie konkretnej transakcji importowej czy eksportowej Szczególny charakter ma tzw. system podwójnej kontroli. W tym przypadku importer, by otrzymać licencję przywozową na dany towar w swoim kraju musi przedłożyć uzyskaną wcześniej od eksportera licencję wywozową, wydaną w kraju eksportu. 2. „Dobrowolne” ograniczenia w eksporcie są to zobowiązania do ograniczania wielkości (częściej stosowane) lub wartości eksportu danego towaru w danym okresie (zwykle w ciągu roku). Są one zazwyczaj narzucane przez silniejszego ekonomicznie partnera (importera), niekiedy wolumen ograniczenia jest przedmiotem negocjacji między eksporterem a importerem. Zazwyczaj organy administracji kraju eksportera są odpowiedzialne za przestrzeganie tych ograniczeń. Rozdzielają one licencje eksportowe poszczególnym eksporterom. 3 „Agreement on Textiles and Clothing”, B. Hoekman, M.M. Kostecki, Ekonomia światowego handlu. WTO: zasady i mechanizmy negocjacji, Wydawnictwo AE im. O. Langego we Wrocławiu, Wrocław 2002, s. 216. 4 Ibidem, s. 151..

(4) 16. Małgorzata Czermińska. Duże znaczenie dla stosowania systemu licencji w handlu zagranicznym ma opracowane i przyjęte w ramach Rundy Urugwajskiej GATT „Porozumienie o procedurach licencjonowania importu”, dotyczące wszystkich członków WTO. Jego głównym celem jest zwiększenie przejrzystości wydawania licencji importowych. Preferowane są licencje automatyczne, wydawane po spełnieniu formalnych wymogów przez importera. Kraje członkowskie muszą notyfikować narodowe procedury wydawania licencji. Powinny również podać do publicznej wiadomości dane dotyczące wartości i ilości kwot, kryteriów przydziału licencji oraz nazwy organów rozdzielających je. Okres przyznawania licencji nie powinien przekraczać 30 dni w przypadku ich rozdzielania według kolejności zgłoszeń i 60 dni, jeśli są stosowane kryteria wymagające rozpatrzenia wszystkich wniosków równocześnie. W przypadku rozdzielania licencji według tych ostatnich kryteriów, należy brać pod uwagę poprzednie wielkości importu podmiotów składających wnioski. Należy ponadto umożliwić uzyskanie licencji importującym po raz pierwszy w danym roku. Postanowienia te powinny być realizowane przy stosowaniu ograniczeń ilościowych przewidzianych „Porozumieniem rolnym” i „Porozumieniem tekstylnym” WTO5. Najbardziej restrykcyjny charakter ograniczeń ilościowych ma embargo, czyli z punktu widzenia zakresu przedmiotowego, całkowity zakaz eksportu bądź importu jakiegoś towaru. W ujęciu podmiotowym zakazy mogą dotyczyć wymiany z jednym czy kilkoma krajami, (często stronami konfliktów zbrojnych), objętych sankcjami międzynarodowymi. 3. Administrowanie obrotem z zagranicà w Polsce w okresie przedakcesyjnym W latach 90. możliwość ograniczania podmiotom gospodarczym dostępu do realizowania obrotów z zagranicą wynikała przede wszystkim z ustawy o działalności gospodarczej z 23 grudnia 1988 r.6 Zgodnie z ustawą minister gospodarki (do końca 1996 r. minister współpracy gospodarczej z zagranicą) określał, w drodze rozporządzenia, wykaz towarów i usług, którymi obrót z zagranicą wymagał koncesji. Do końca 2000 r. były to głównie towary dla celów wojskowych i policyjnych (w tym broń i amunicja), materiały radioaktywne, a także import paliw, wyrobów tytoniowych i alkoholowych. Zasadnicza zmiana nastąpiła 1 stycznia 2001 r., wraz z wejściem w życie ustawy z 19 listopada 1999 r. – Prawo działal5 J. Michałek, Polityka handlowa. Mechanizmy ekonomiczne i regulacje międzynarodowe, PWN, Warszawa 2002, s. 243. 6 Ustawa o działalności gospodarczej z 23 grudnia 1988 r., Dz.U. z 1988 r., nr 41, poz. 324 z późn. zmian..

(5) Administrowanie obrotem towarowym z zagranicą…. 17. ności gospodarczej7. Zgodnie z tą ustawą koncesje mogą dotyczyć tylko tych dziedzin działalności gospodarczej, które mają szczególne znaczenie ze względu na bezpieczeństwo państwa lub obywateli albo inny ważny interes publiczny. Ustawa ta zniosła wymóg uzyskiwania koncesji w zakresie obrotu z zagranicą. Oznacza to jednak, że podmioty prowadzące działalność gospodarczą w określonych obszarach muszą uzyskać koncesję, niezależnie od tego, czy prowadzą działalność na rynku krajowym, czy za granicą. Do końca 1997 r. główne zasady regulowania wymiany z zagranicą, w tym również stosowania ograniczeń administracyjnych, zostały sformułowane w obowiązującej w tym okresie ustawie Prawo celne z 28 grudnia 1989 r. Ustawa ta przede wszystkim zlikwidowała monopol państwa w sferze handlu zagranicznego, wprowadzając zasadę swobody dokonywania obrotu towarowego i równego traktowania wszystkich podmiotów uczestniczących w wymianie towarowej z zagranicą. Został wprowadzony wymóg uzyskiwania pozwoleń przywozu bądź wywozu w przypadku obrotu towarami koncesjonowanymi lub towarami, dla których ustanowione zostały kontyngenty, albo które rozliczane były w jednostkach rozrachunkowych, stosowanych w handlu międzynarodowym. Uzyskania pozwolenia wymagał również wywóz za granicę dokumentacji naukowo-technicznej. Minister gospodarki (minister współpracy gospodarczej z zagranicą) mógł ustanawiać kontyngenty, udzielał również pozwoleń przywozu lub wywozu. Do kompetencji Rady Ministrów należało natomiast ustanawianie czasowych ograniczeń w dokonywaniu obrotu z zagranicą, w tym także ewentualne wprowadzenie zakazu obrotu. Główne zasady odnośnie do stosowania ograniczeń administracyjnych w latach 1998–2002 były regulowane Ustawą o administrowaniu obrotem z zagranicą towarami i usługami oraz o obrocie specjalnym z 11 grudnia 1997 r.8 Została znowelizowana 26 września 2002 r. Ustawą o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą, o zmianie ustawy – Kodeks celny oraz o zmianach innych ustaw9. 7. Ustawa Prawo celne z 28 grudnia 1989 r., Dz.U. z 1999 r., nr 101, poz. 1178 z późn. zmian. Ustawa z dnia 11 grudnia 1997 r. o administrowaniu obrotem z zagranicą towarami i usługami oraz o obrocie specjalnym, Dz.U. nr 157, poz. 1026 wraz z nowelizacją z dnia 16 lutego 2001 r., Dz.U. nr 29, poz. 320. Obowiązujący od 1 stycznia 1998 r. Kodeks celny reguluje m.in. stosowanie elementów kalkulacyjnych (wartość celna, narzędzia taryfowe, reguły pochodzenia towarów), zatem dotyczy głównie stosowania ceł i narzędzi taryfowych. Stąd konieczność opracowania i wprowadzenia ustawy regulującej zasady administracyjnego (pozataryfowego) sterowania obrotem z zagranicą. Na podstawie tej ustawy Polska przyjęła zobowiązania zgodne z porozumieniem o licencjonowaniu importu WTO i notyfikowała swój system licencjonowania importu w WTO w 1997 r. W latach 1998–2000 ustawa określała także zasady administrowania obrotem specjalnym. Od 1 stycznia 2001 r. obrót specjalny jest regulowany odrębnymi przepisami. 9 Ustawa z 26 września 2002 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, o zmianie ustawy – Kodeks celny oraz o zmianie innych ustaw, Dz.U. z 2002 r. nr 188, poz. 1572. Obrót z zagranicą towarami podwójnego zastosowania– towary o zastosowaniu cywilnym i wojskowym 8.

(6) 18. Małgorzata Czermińska. Nowelizacja ustawy była spowodowana koniecznością dostosowania polskich regulacji w zakresie administrowania obrotem z zagranicą do wymogów unijnych. Obrót towarami z zagranicą jest wolny od ograniczeń i dozwolony każdemu na równych prawach, chyba że umowy międzynarodowe, których stroną jest Rzeczpospolita Polska, stanowią inaczej. Instrumentami administrowania obrotem towarami z zagranicą, w myśl ustawy z 1997 r. były: zakaz, kontyngent, plafon, automatyczna rejestracja obrotów, nieautomatyczna rejestracja obrotów, pozwolenia przywozu lub wywozu. Najbardziej restrykcyjną formą ograniczenia obrotu towarowego jest – jak wspomniano – zakaz, ustanawiany przez Radę Ministrów na czas określony. Natomiast inne ograniczenia obrotu z zagranicą w postaci kontyngentu, plafonu, rejestracji obrotów ustanawia minister gospodarki w porozumieniu z ministrem finansów, po zasięgnięciu opinii właściwego ministra oraz prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta. Pozwolenia przywozu lub wywozu są wydawane przez ministra gospodarki, a w odniesieniu do artykułów rolnych i spożywczych – prezesa Agencji Rynku Rolnego. Zakaz, jako najbardziej restrykcyjna forma ograniczania obrotu z zagranicą, jest wprowadzany stosunkowo rzadko. Najbardziej chyba znany był stosowany w latach 1997–2001 czasowy zakaz przywozu niektórych pojazdów samochodowych, nadwozi i podwozi do tych pojazdów, ustanowiony w 1997 r. ze względu na rozpoczęty wówczas proces restrukturyzacji przemysłu motoryzacyjnego. Zakaz ten dotyczył: samochodów osobowych starszych niż 10 lat, samochodów ciężarowych starszych niż 6 lat oraz nadwozi i podwozi do tych pojazdów, a także samochodów z silnikami dwusuwowymi, podwozi wyposażonych w tego typu silnik oraz samych, używanych silników dwusuwowych. Ograniczenie to zostało zniesione w 2002 r.10 Innym przykładem jest, obowiązujący również w 2003 r. zakaz wywozu gęsi żywych i jaj gęsich. Zakaz ten obowiązuje dość długo, bo z niewielkimi przerwami od 1994 r. Wprowadzono go ze względu na potrzebę utrzymania ugruntowanej przez lata pozycji Polski jako eksportera mięsa gęsiego, o wysokim standardzie jakościowym, jak również ze względu na ochronę krajowego materiału genetycznego. Oprócz zakazów wprowadzanych z przyczyn ekonomicznych istnieje także możliwość wprowadzenia zakazu dokonywania obrotu towarowego z krajem czy oraz uzbrojenie – jest regulowany m.in. ustawą z dnia 29 listopada 2000 r. o obrocie z zagranicą towarami, technologiami i i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa, a także dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 119, poz. 1250). 10 Wprowadzono natomiast wysokie stawki akcyzy, rosnące wraz z wiekiem samochodu, co czyni import starych samochodów raczej nieopłacalnym..

(7) Administrowanie obrotem towarowym z zagranicą…. 19. grupą krajów ze względów politycznych. Przykładem może być zakaz wywozu ropy i wyrobów ropopochodnych do Jugosławii (obowiązujący do sierpnia 2002 r.), a także zakaz wywozu min przeciwpiechotnych (obowiązujący w latach 1995–2000). Kontyngenty i plafony stanowią przykład ograniczeń ilościowych (mniej restrykcyjnych niż całkowity zakaz) obrotu z zagranicą. W świetle przepisów prawa kontyngent jest to wymagająca uzyskania pozwolenia określona ilość lub wartość towaru, która może być przywieziona na polski obszar celny lub wywieziona z polskiego obszaru celnego w oznaczonym czasie. W celu dokonania przywozu bądź wywozu towarów z polskiego obszaru celnego objętego kontyngentem wymagane jest uzyskanie pozwolenia (chyba, że minister gospodarki określi takie przypadki, w których przywóz lub wywóz towarów takiego pozwolenia nie wymaga). Minister gospodarki, ustanawiając kontyngent, określa jednocześnie sposób jego rozdysponowania, a także maksymalną ilość lub wartość, zwaną transzą, na jaką może być udzielone pozwolenie. Stosuje się trzy sposoby rozdysponowania kontyngentu, zgodnie z wymogami porozumienia z WTO w zależności od ilości wniosków oraz specyfiki towaru objętego kontyngentami, a mianowicie: – według kolejności złożenia kompletnych wniosków, a zatem według zasady kto pierwszy, ten lepszy. Ten sposób stosuje się w razie konieczności szybkiego sprowadzenia określonych towarów; w ten sposób preferuje się firmy potrafiące szybko wystąpić o uzyskanie pozwolenia, a w konsekwencji dokonania przywozu. Jednocześnie ustanawia się wysokość transzy, czyli maksymalną ilość lub wartość towaru, na jaką może być udzielone pozwolenie, aby umożliwić więcej niż jednemu podmiotowi wykorzystanie kontyngentu; – w proporcji do liczby osób składających wnioski, sposób ten nie preferuje nikogo; – proporcjonalnie do wartości obrotów zrealizowanych w poprzednim okresie przez stronę wnioskującą. Ten sposób rozdysponowania kontyngentu nie preferuje nikogo, umożliwia natomiast, w razie wprowadzenia ograniczeń, utrzymanie ciągłości produkcji. Stosuje się przy tym zasadę niedyskryminacji podmiotów nowych, gwarantując im minimum 15% wartości bądź ilości kontyngentów. W roku 1999 został wprowadzony kontyngent importowy (ilościowy) na węgiel pochodzący z Federacji Rosyjskiej. W pierwszym roku obowiązywania kontyngent wyniósł 690 tys. ton węgla. W kolejnych latach ilość ta rosła o 5%. O przedłużenie kontyngentów zabiegały górnicze centrale związkowe, tłumacząc to troską o kondycję finansową polskiego górnictwa. Dynamika importu węgla z Rosji była najwyższa w latach 1995–1997. W 1996 r. przywóz węgla z tego kraju wzrósł pięciokrotnie, w kolejnym roku w porównaniu z 1995 r. aż szesnastokrotnie. W 1997 r. prawie dwie trzecie importowanego węgla energetycznego pochodziło z Rosji. Jego ceny były niższe od krajowych..

(8) Małgorzata Czermińska. 20. Kontyngent ten został utrzymany również jeszcze w 2003 r. i początkowo wynosił 1,6 mln ton, czyli więcej niż wynosi import węgla z tego kraju. W tym samym roku wprowadzono po raz pierwszy kontyngent na import węgla z Republiki Kazachstanu w wysokości 100 000 ton. Kontyngenty te są rozdzielane według kolejności złożenia wniosków, warunkiem wydania pozwolenia jest wpłacenie kaucji w wysokości 10 zł za tonę. Maksymalna transza, na jaką może być wydane pozwolenie wynosi 2500 ton11. Kontyngenty te zostały zwiększone rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 października 2003 r. odpowiednio do poziomu 1,72 mln ton i 107 000 ton12. Na początku lutego 2001 r. wprowadzono kontyngent na przywóz węgla pochodzącego z Republiki Czeskiej, jako odpowiedź na zmniejszenie przez stronę czeską kontyngentu taryfowego w imporcie polskiego węgla. W 2001 r. istniał kontyngent na przywóz niektórych artykułów rolnych pochodzących z Republiki Słowackiej (masło i margaryna). Ograniczenie to zostało wprowadzone 20 lipca 2001 r., jako odpowiedź na wprowadzenie kontyngentu ilościowego na przywóz cukru ze wszystkich krajów świata, w tym i z Polski, głównego eksportera tego towaru na rynek słowacki. Istniały także (do końca 2004 r.) kontyngenty ilościowe na niektóre tekstylia i odzież eksportowane do USA i Kanady (tzw. VERs). Limity przyznane Polsce w ramach określonych kategorii tekstylnych są powiększane zgodnie z ustalonymi stopami wzrostu. Ograniczenia te nie stanowiły – jak dotąd – żadnej bariery dla polskiego eksportu. Stopień wykorzystania przyznanych limitów był bardzo niski, m.in. z powodu pogarszającej się konkurencyjności polskich firm odzieżowych. W przypadku USA rozdysponowywanie wniosków odbywa się według kolejności zgłoszeń, w przypadku Kanady pozwolenie nie jest w ogóle wymagane. Plafon jest to wymagająca uzyskania pozwolenia określona ilość lub wartość towaru, która może być przywieziona na polski obszar celny lub wywieziona z polskiego obszaru celnego, a nawet zostać przekroczona przed terminem zamknięcia (zamknięcie plafonu). Jest to więc środek bardzo podobny do kontyngentu tylko bardziej od niego elastyczny. W latach 1998–2002 plafony nie były w ogóle stosowane. Automatyczna rejestracja obrotu jest najłagodniejszym środkiem z katalogu ograniczeń wymienionych we wspomnianej ustawie z 11 grudnia 1997 r. Nie jest to ograniczenie ilościowe, a sprowadza się do konieczności uzyskania pozwoleń na przywóz lub wywóz określonych towarów przez osoby zamierzające dokonać importu bądź eksportu. Pozwolenie takie jest wydawane niejako „automatycznie”. 11 12. Dz.U. z 2003 r. nr 228, poz. 1910. Dz.U. nr 181, poz. 1772..

(9) Administrowanie obrotem towarowym z zagranicą…. 21. na wnioskowaną ilość lub wartość, po spełnieniu określonych kryteriów (m.in. dołączeniu do wniosku stosownych dokumentów w określonym terminie). Systemem automatycznej rejestracji obrotu objęte są (od 2000 r.): towary szczególnie wrażliwe, których przywóz powinien być monitorowany dla przeciwdziałania zagrożeniu nadmiernym importem (np. produkty mleczarskie, zboża, mięso i przetwory, oleje, cukier), towary objęte systemem SSG13, np. kwiaty cięte, niektóre owoce i warzywa, towary, w zakresie których sygnalizowane są nieprawidłowości na granicy, np. pomidory świeże, koncentrat pomidorowy, proszek jajeczny czy wreszcie towary, w zakresie których niezbędne jest dysponowanie statystyką wielkości i struktury importu dla potrzeb negocjacji akcesyjnych, np. cukier, skrobia, mleko, banany, towary przetworzone zawierające cukier. System automatycznej rejestracji obrotu ma na celu: bieżące monitorowanie importu czy eksportu w celu zapewnienia możliwości szybkiego reagowania w sytuacji pojawienia się zagrożeń na rynku spowodowanych nadmiernym importem. Również dla potrzeb negocjacji akcesyjnych niezbędne było posiadanie informacji o wielkości i strukturze importu towarów objętych wspólną polityką rolną, a także dostosowanie do zasad obowiązujących w UE – większość towarów rolnych podlega automatycznej rejestracji obrotu. Stosowanie tego instrumentu umożliwia szybkie podjęcie działań mających na celu zwiększenie ochrony krajowego rynku w przypadku zaobserwowania nadmiernego importu danego towaru. Rozszerzenie w 2001 r. listy towarowej o bydło żywe i mięso wołowe było spowodowane rozprzestrzenianiem się choroby BSE i pryszczycy oraz zamiarem wprowadzenia monitorowania importu tych towarów. Z bardzo podobnych powodów wprowadzono automatyczną rejestrację obrotu odnośnie do żelatyny (utrzymana w 2003 r.). Wprowadzenie automatycznej rejestracji w przypadku automatów do gier (wprowadzone w lipcu 2001 r., utrzymane także w 2003 r.) zostało wprowadzone w celu zmniejszenia działalności w tzw. szarej strefie. Pojawiały się bowiem sygnały, że na automatach do gier jest prowadzona działalność hazardowa, osiągająca znaczne rozmiary. W 1999 r. wprowadzono także automatyczną rejestrację obrotu w wywozie kształtowników i profili ze stali niestopowej. Jest to, wspomniany już wcześniej, system podwójnej kontroli ( tzw. double- checking system), wprowadzony między RP a krajami UE.. 13. Specjalna klauzula ochronna (Special Safeguard) została wprowadzona w ramach Rundy Urugwajskiej GATT w celu ochrony przed ewentualnymi zakłóceniami na rynkach krajów importujących artykuły rolne. Przewiduje możliwość nałożenia dodatkowych opłat celnych (podwyższenia cła) na importowane towary w przypadku, gdy import danego produktu przekroczy tzw. wielkość progową albo cena importowa cif danego towaru jest niższa od ceny progowej, równej średniej cenie tego produktu z lat 1986–1988. Ta klauzula ochronna ma zastosowanie do artykułów rolnych objętych taryfikacją..

(10) 22. Małgorzata Czermińska. Nieautomatyczna rejestracja obrotu jest w swej istocie bardzo podobna do omówionej wcześniej automatycznej rejestracji obrotu. Polega również na uzyskaniu pozwolenia na przywóz bądź wywóz towarów taką rejestracją objętych. W tym przypadku jednak zgoda może być wydana na ilość mniejszą niż wnioskowano. Minister gospodarki, ustanawiając nieautomatyczną rejestrację obrotu, był zobowiązany jednocześnie do ustalenia minimalnej ilości bądź wartości towaru, na którą może być udzielone pozwolenie. Nieautomatyczna rejestracja obrotu powoduje ograniczenie importu bądź eksportu, a tym samym chroni rynek wewnętrzny przed napływem, ewentualnie odpływem niektórych towarów. W latach 2001–2002 obowiązywało tylko jedno rozporządzenie ministra gospodarki ustanawiające nieautomatyczną rejestrację obrotu, a dotyczyło importu odzieży używanej. Rozporządzenie to zostało ustanowione w sierpniu 2000 r. ze względu na masowy import odzieży używanej. Minimalna ilość, na jaką mogło być wydane zezwolenie wynosiła 20 ton. Ustawa o administrowaniu obrotem z zagranicą towarami i usługami z 1997 r. stanowi, że na przywóz towarów na polski obszar celny lub wywóz towarów z polskiego obszaru celnego wymagane jest pozwolenie, jeżeli przedmiotem przywozu lub wywozu są towary objęte ograniczeniami, takimi jak: kontyngent, plafon, automatyczna lub nieautomatyczna rejestracja obrotu. O zasadach udzielania pozwoleń w przypadku kontyngentu była już mowa. Wspomnieć należy jedynie o zasadach udzielania pozwoleń w przypadku automatycznej rejestracji obrotów Na osoby dokonujące przywozu na polski obszar celny towarów objętych taką rejestracją jest nałożony obowiązek składania co 30 dni sprawozdań z wykorzystania udzielonego pozwolenia. Jednocześnie importer zobowiązany jest do przesłania do Agencji Rynku Rolnego (w przypadku artykułów rolnych) ostatecznego rozliczenia otrzymanego pozwolenia nie później niż w terminie 14 dni od daty upływu jego ważności. Do wniosku o wydanie pozwolenia na przywóz towarów rolno-spożywczych objętych automatyczną rejestracją obrotu należy dołączyć: – aktualne dokumenty potwierdzające prowadzenie przez wnioskodawcę działalności gospodarczej w zakresie działalności wytwórczej lub handlowej, – kopię zaświadczenia o nadaniu wnioskodawcy numeru identyfikatora statystycznego REGON. Warunkiem wydania pozwolenia jest pozytywne rozpatrzenie prawidłowo wypełnionego wniosku wraz ze wszystkimi wymaganymi dokumentami i informacjami..

(11) Administrowanie obrotem towarowym z zagranicą…. 23. 4. Zmiany w systemie administrowania obrotem z zagranicà po 2003 r., w okresie przedakcesyjnym W dniu 1 stycznia 2003 r. weszła w życie nowa ustawa z 26 września 2002 r. o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą, o zmianie ustawy – Kodeks celny oraz o zmianie innych ustaw14. Ustawa ta obowiązywała w Polsce jedynie w okresie przedakcesyjnym, czyli do 30 kwietnia 2004 r.15 Zmiany przez nią wprowadzone wynikały z konieczności dostosowania polskich przepisów do regulacji unijnych. Po przystąpieniu Polski do WE zaczęły obowiązywać wspólnotowe regulacje prawne, a kompetencje w zakresie ustanowienia instrumentów administrowania obrotem z krajami trzecimi przejęły właściwe instytucje unijne. Nowa ustawa o administrowaniu obrotem z zagranicą z 2002 r. (podobnie jak ustawa z 1997 r.) wyłącza spod postanowień ustawy obrót towarami w takim zakresie, w jakim obrót ten jest uregulowany odrębnymi przepisami oraz umowami międzynarodowymi, których stroną jest Polska. W myśl tej ustawy obrót towarami z zagranicą jest wolny od ograniczeń (chyba, że inne przepisy prawa polskiego lub umowy międzynarodowe stanowią inaczej) i dozwolony każdemu na równych prawach. Zgodnie z ustawą z 2002 r., instrumentami administrowania obrotem z zagranicą towarami są: automatyczna rejestracja, kontyngent, zakaz, dopłata do wywozu i opłata wywozowa. Ustawa wskazuje dwa rodzaje środków administrowania obrotem z zagranicą towarami, tzw. pozataryfowe (automatyczna rejestracja obrotu, kontyngent, zakaz przywozu) i taryfowe (kontyngent taryfowy, plafon taryfowy, dopłata do towarów rolnych, opłata wywozowa). Środki te mogą być ustanawiane na czas określony. W ustawie zrezygnowano zatem ze stosowania takich form administrowania obrotem, jak nieautomatyczna rejestracja obrotu i plafon, których prawo UE nie przewiduje. Po 1 maja 2004 r. w Unii Europejskiej – w tym również w Polsce – obowiązują nadal te same narzędzia administrowania obrotem z krajami trzecimi (spoza Wspólnoty), czyli: automatyczna rejestracja, kontyngent, zakaz, opłata 14. Dz.U. nr 188, poz. 1572. Rozwiązania przewidziane w ustawie opierają się na następujących regulacjach Unii Europejskiej: Rozporządzenie Rady (EC) nr 520/94 w sprawie ustanowienia wspólnotowej procedury zarządzania kontyngentami ilościowymi; Rozporządzenie Komisji (EC) nr 1291/2000 w sprawie wspólnego modelu stosowania systemu licencji importowych, eksportowych i certyfikatów z uprzednim ustaleniem wysokości dopłaty do eksportu towarów rolnych; Rozporządzenie Komisji (EC) nr 800/1999 w sprawie wspólnego modelu stosowania systemu dopłat do eksportu towarów rolnych, Rozporządzenie Komisji (EC) nr 1427/97 zmieniające rozporządzenie nr 2454/93 w sprawie stosowania niektórych przepisów rozporządzenia nr 2913/92 ustanawiającego Kodeks celny UE; Rozporządzenie Komisji (EC) nr 2454/93 w sprawie stosowania niektórych przepisów rozporządzenia nr 2913/92 ustanawiającego Kodeks celny UE. 15.

(12) 24. Małgorzata Czermińska. wywozowa czy dopłata do wywozu. Zmieniły się jedynie zasady ich ustanawiania, kompetencje w zakresie ustanowienia instrumentów administrowania obrotem z krajami spoza Wspólnoty przejęły właściwe instytucje unijne. 5. Automatyczna rejestracja obrotów Zmieniły się nieco zgodnie ze znowelizowaną ustawą z 2002 r. zasady stosowania automatycznej rejestracji obrotu. Sprowadza się ona albo do rejestracji obrotu towarami z zagranicą przez organ celny – jest to tzw. nadzór (statystyczny) następczy, albo do obowiązku uzyskania pozwolenia na przywóz lub wywóz towarów – nadzór uprzedni. Są to dwie różne formy monitorowania obrotu towarowego z zagranicą, chociaż żadna z nich nie stanowi ograniczeniem obrotu. W przypadku nadzoru uprzedniego nakłada się obowiązek wystąpienia o uzyskanie pozwolenia (wydawanego we wnioskowanej ilości lub wartości bez ograniczenia). W tej sytuacji istnieje możliwość uzyskania wcześniejszej informacji dotyczącej planowanego obrotu towarowego i w konsekwencji wyznaczenia trendów w obrocie danym towarem na podstawie samego zainteresowania pozwoleniami, a rzeczywisty monitoring obrotu jest dokonywany w momencie zwrotu uprzednio wydanego pozwolenia. W przypadku automatycznej rejestracji ogólną zasadą jest więc brak obowiązku uzyskiwania pozwoleń. Zgłoszenie do procedury dopuszczenia do obrotu lub do procedury wywozu jest w takim wypadku jednoznaczne z zarejestrowaniem przez organ celny faktu dokonania obrotu z zagranicą towarem objętym automatyczną rejestracją. Jeżeli jednak zostanie nałożony obowiązek uzyskania pozwolenia, pozwolenie takie będzie wydawał minister gospodarki, a w zakresie towarów rolno-spożywczych – prezes Agencji Rynku Rolnego. W 2003 r. początkowo większość artykułów rolnych – wymienionych wcześniej – objętych automatyczną rejestracją obrotów wymagała uzyskania pozwolenia, obowiązek ten nie dotyczył jedynie importu bananów i ryżu, później lista towarów objętych jedynie rejestracją organu celnego uległa nieznacznemu rozszerzeniu. Poza artykułami rolnymi obowiązek automatycznej rejestracji dotyczy przywozu odzieży używanej (konieczność uzyskania pozwolenia), przywozu sprzętu do gier towarzyskich (rejestracja przez organ celny), przywozu niektórych wyrobów włókienniczych (np. przędze, rejestracja), przywozu węgla (rejestracja przez organ celny), żelatyny (rejestracja przez organ celny), a także obowiązuje w wywozie makulatury (rejestracja przez organ celny), wywozie kształtowników i profili ze stali niestopowej (pozwolenie). Automatyczna rejestracja w 2004 r. (od 1 stycznia do 30 kwietnia) obowiązywała na tych samych zasadach, co w 2003 r. Zakres towarowy objęty wymogiem uzyskania pozwolenia nieznacznie został poszerzony o niektóre towary rolne..

(13) Administrowanie obrotem towarowym z zagranicą…. 25. Wynika to z implementacji do polskiego porządku prawnego rozporządzenia komisji Europejskiej nr 1972/200316. W ramach automatycznej rejestracji pozwolenia udzielane są przy zachowaniu następujących zasad: – rozpatruje się kompletne wnioski według kolejności ich otrzymania, – pozwolenie jest udzielane na wnioskowaną ilość, – okres ważności pozwolenia wynosi 120 dni, nie dłużej jednak niż do 30 kwietnia 2004 r., chyba że wnioskodawca wystąpi o udzielenie pozwolenia na krótszy okres, – warunkiem udzielenia pozwolenia jest wniesienie kaucji, którą składa się nie później niż w dniu złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia (kaucja jest pobierana w walucie polskiej i ustalana na podstawie średniego kursu waluty krajowej w stosunku do euro, ogłoszonego przez NBP i obowiązującego w dniu roboczym poprzedzającym dzień złożenia kaucji). Nie pobiera się kaucji do wysokości 30 euro w przypadku importu towarów rolnych objętych automatyczną rejestracją (60 euro w pozostałych przypadkach), na które wymagane jest pozwolenie przywozu17. 6. Kontyngent i zasady jego rozdysponowania Kolejnym instrumentem, występującym już wcześniej jest kontyngent, stanowiący rodzaj ograniczenia ilościowego. Sposób rozdysponowania kontyngentu częściowo uległ zmianie i jest dokonywany na podstawie przedstawionych niżej metod lub ich kombinacji: – według kolejności otrzymania wniosków, – proporcjonalnie do wielkości wnioskowanych (zamiast obowiązującej wcześniej zasady rozdzielania kontyngentu w proporcji do liczby osób składających wnioski), 16. Wykaz towarów rolno-spożywczych objętych automatyczną rejestracją w 2004 r., na które wymagane jest pozwolenie przywozu (Dz.U. z 2003 r., nr 228, poz. 2270). 17 Do wniosku o udzielenie pozwolenia na przywóz lub wywóz towarów objętych automatyczną rejestracją należy dołączyć: pisemne oświadczenie wnioskodawcy o niekaralności za przestępstwo skarbowe, przestępstwo przeciwko mieniu lub dokumentom albo o niekaralności za takie przestępstwa osoby kierującej działalnością wnioskodawcy, zaświadczenie o nadaniu wnioskodawcy numeru identyfikacji podatkowej (NIP), zaświadczenie o nadaniu wnioskodawcy numeru identyfikatora statystycznego (REGON), jeżeli wnioskodawca jest osobą prowadzącą działalność gospodarczą, aktualne dokumenty potwierdzające prowadzenie przez wnioskodawcę działalności gospodarczej, jeżeli wnioskodawca jest osobą prowadzącą działalność gospodarczą, w przypadku ustanowienia kaucji, dokument potwierdzający dokonanie wpłaty gotówkowej lub poświadczający udzielenie gwarancji..

(14) Małgorzata Czermińska. 26. – proporcjonalnie do wartości obrotów zrealizowanych przez osobę wnioskującą. Wszystkie z wymienionych sposobów rozdysponowania kontyngentu opierają się na systemie pozwoleń. Okres ważności pozwolenia wynosi 120 dni, chyba że w rozporządzeniu o ustanowieniu kontyngentu określono inny termin, a wnioskodawca nie wystąpił o udzielenie pozwolenia na krótszy okres. 7. Dopłaty do wywozu i opłaty wywozowe Zgodnie z ustawą z 26 września 2002 r. o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą, minister właściwy do spraw rynków rolnych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych może w drodze rozporządzenia ustanowić dopłatę do wywozu niektórych towarów rolnych. W 2003 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustanowił dopłaty do wywozu: świeżych lub chłodzonych półtusz wieprzowych oraz odtłuszczonego mleka w proszku18. Subsydiowanie eksportu tych towarów opiera się na systemie pozwoleń wywozowych. Warunkiem udzielenia pozwolenia na wywóz ww. towaru jest złożenie przez wnioskodawcę prawidłowo wypełnionego wniosku wraz z kompletem wymaganych dokumentów oraz wniesienie kaucji w wysokości określonej w rozporządzeniu ustanawiającym ww. regulację. Kaucja powinna być wniesiona nie później niż w dniu złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia, a dokument potwierdzający wniesienie kaucji musi być dołączony do wniosku. W ramach dopłaty do wywozu maksymalna ilość towaru, jaka może być wywieziona z dopłatą, jest rozdysponowywana proporcjonalnie do wielkości wnioskowanych. Jeżeli suma wielkości określonych we wszystkich rozpatrywanych wnioskach przekracza maksymalną ilość towaru, jaka może być wywieziona z dopłatą, ilość ta jest rozdysponowywana proporcjonalnie do wielkości wnioskowanych; okres ważności pozwolenia wynosi 120 dni, chyba że wnioskodawca wystąpił o udzielenie pozwolenia na okres krótszy. Prezes Agencji Rynku Rolnego odmawia wypłacenia dopłaty do wywozu, jeżeli pozwolenie zostało wykorzystane w stopniu mniejszym niż 5%. Minister właściwy do spraw rynków rolnych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, w przypadkach uzasadnionych 18. W przypadku odtłuszczonego mleka w proszku dopłata wynosiła 0,70 zł za kg, łączna wielkość eksportowanego mleka objętego dopłatą to 33 714 kg (Dz.U. z 2003 r., nr 83 poz. 766). Warunkiem uzyskania pozwolenia na wywóz mleka z dopłatą było złożenie kaucji w wysokości 20 euro za tonę. Dopłata do wywozu poza obszar celny Unii Europejskiej mięsa wieprzowego wynosiła 2,30 zł za kg, wielkość eksportu objętego dopłatą to 40,9 tys. ton. Warunkiem uzyskania pozwolenia na wywóz mięsa z dopłatą jest złożenie kaucji w wysokości 30 euro za tonę (Dz.U. z 2003 r., nr 17, poz. 161)..

(15) Administrowanie obrotem towarowym z zagranicą…. 27. polityką rolną i uwzględniając kształtowanie się cen światowych może w drodze rozporządzenia ustanowić opłatę wywozową od niektórych towarów rolnych, określając rodzaj towaru i stawkę tej opłaty. Opłata wywozowa ma na celu zahamowanie nadmiernego eksportu danego towaru, zwłaszcza w przypadkach, gdy ceny krajowe są niższe niż ceny światowe. Opiera się ona na systemie pozwoleń wywozowych. Warunkiem uzyskania takiego pozwolenia jest wniesienie opłaty wywozowej. Kwotę opłaty wywozowej ustala się jako iloczyn stawki opłaty oraz ilości towaru objętego pozwoleniem na wywóz19. Ustawa przewiduje również możliwość udzielania pozwoleń cząstkowych w celu umożliwienia wnioskodawcy dokonania zgłoszenia celnego tego samego towaru w różnych urzędach celnych. 8. Zakoƒczenie Najważniejsze i najczęściej wykorzystywane instrumenty administrowania obrotem z zagranicą stosowane w Polsce w okresie przedakcesyjnym to: kontyngenty, automatyczna rejestracja obrotów i stosunkowo rzadko wykorzystywany zakaz. Ustawa z 26 września 2002 r. o administrowaniu obrotem z zagranicą, o zmianie ustawy – Kodeks celny oraz o zmianie innych ustaw dostosowała polskie ustawodawstwo w zakresie administrowania obrotem do unijnej wspólnej polityki handlowej. Dlatego też zlikwidowano nieautomatyczną rejestrację obrotów i plafon nietaryfowy, gdyż narzędzia takie nie były stosowane w Unii Europejskiej, wprowadzono natomiast dopłatę do wywozu i opłatę wywozową. W związku z wejściem w życie tej ustawy, dostosowującej polskie przepisy do wspólnej polityki handlowej jeszcze w okresie przedakcesyjnym, po 1 maja 2004 r. nie nastąpiła istotna zmiana mechanizmów i instrumentów administrowania obrotem towarowym z zagranicą. Zmienił się natomiast sposób ustanawiania tych środków oraz ich zakres podmiotowy. Wszystkie instrumenty polityki handlowej, w tym narzędzia administrowania obrotem, mogą dotyczyć wyłącznie handlu z krajami spoza Wspólnoty. Jednakże w związku z odmienną wrażliwością poszczególnych produktów na rynku polskim i rynku unijnym, nastąpią zmiany stosowanych instrumentów w handlu poszczególnymi towarami. Instrumenty administrowania obrotu z krajami trzecimi, takie jak: wydawanie licencji, ogłaszanie i organizowanie przetargów, rozdział kontyngentów, realizowane będą podobnie jak dotychczas, to znaczy w poszczególnych państwach członkowskich, 19. Zgodnie z Załącznikiem do Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 października 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., nr 178, poz. 1747) opłatą wywozową zostały objęte zboża i produkty przemysłu młynarskiego, takie jak np. mąki czy kasze. Opłata wywozowa w większości przypadków wynosi 200 zł za tonę, w przypadku pszenicy jest wyższa i wynosi 300 zł za tonę..

(16) 28. Małgorzata Czermińska. natomiast to, jakich towarów będą dotyczyć, będzie przedmiotem decyzji organów Wspólnot, a w szczególności Komisji Europejskiej. Administering Foreign Trade in Poland – Selected Issues In this article, the author presents the signiﬁcance of selected foreign trade instruments in Poland prior to accession to the European Union. The author presents the rules and mechanisms governing the application of bans, non-tariff quotas, automatic registration of trade volumes, as well as import and export permits. At the same time, the author identiﬁes the changes that have taken place in the application of these tools in the pre-accession period due to the adjustment of Polish regulations on foreign trade policy to Community requirements..

(17)