Tryb opracowania budżetu ogólnego Unii Europejskiej

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr 862. 2011. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. Katarzyna Stabryła-Chudzio Katedra Finansów. Tryb opracowania budżetu ogólnego Unii Europejskiej 1. Wprowadzenie Procedura uchwalania i wykonania budżetu ogólnego UE wymaga dokładnej analizy ze względu na międzyrządowy i zarazem ponadnarodowy jej charakter. Specyfikę i złożoność procedury budżetowej należy tłumaczyć dwoma rodzajami działań w zakresie przygotowywania budżetu wspólnotowego. Po pierwsze, opracowywanie perspektywy finansowej na okres kilkuletni (pięcio- lub siedmioletni), ustalonej w sposób jednogłośny poprzez kompromis (przykład współpracy międzyrządowej). Po drugie, po określeniu ram finansowych na najbliższe lata dokonuje się corocznego podziału środków w głosowaniu większościowym (za pomocą kwalifikowanej bądź absolutnej większości, co świadczy o charakterze ponadnarodowym dokonywanych działań). W literaturze przedmiotu można znaleźć charakterystykę procedury budżetowej pod kątem skuteczności, usankcjonowania prawnego oraz integracji politycznej. H. Enderlein, J. Lindner, O. Calvo-Gonzalez, R. Ritter definiują skuteczność procedury jako „ustalanie podziału środków i dokonywanie samej alokacji w odpowiednim terminie i z zachowaniem pewnej elastyczności, co pozwoli na zaspokojenie potrzeb publicznych”. Usankcjonowanie prawne ma wynikać z przyzwolenia obywateli i demokratycznej kontroli dokonywanych działań. Przyzwolenie obywateli, którzy działają poprzez wybranych przedstawicieli, wynika z zainteresowania sprawami państwa, ugrupowania, organizacji oraz identyfikacji z nimi i nazywane jest przez autorów integracją polityczną. Autorzy uważają, że obecny sposób przygotowania budżetu w Unii Europejskiej może pozwolić na zachowanie równowagi między skutecznością a prawnym usankcjonowaniem,.

(2) 136. Katarzyna Stabryła-Chudzio. biorąc pod uwagę ograniczenia wynikające z istniejącego poziomu integracji politycznej1. 2. Przygotowanie projektu budżetu ogólnego Unii Europejskiej Procedura uchwalania budżetu ogólnego UE została określona w art. 272 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską2, gdzie opisano kolejne kroki wraz z limitem czasowym ustalania budżetu przez Radę UE oraz Parlament Europejski. Jednak w 1976 r. Parlament i Rada przyjęły propozycję Komisji Europejskiej dotyczącą rzeczywistego kalendarium budżetowego (le calendrier réglementaire pragmatique) dającego instytucjom więcej czasu na uchwalenie budżetu (tabela 1). Kalendarium stosowane w praktyce okazało się użytecznym rozwiązaniem, ponieważ pozwoliło na wydłużenie czasu działania instytucji zwłaszcza w drugim czytaniu. Nowe podejście umożliwiło także wzmocnienie tradycji spotkań koncyliacyjnych i tzw. spotkań trójstronnych między organami wspólnotowymi bądź ich przedstawicielami. Kalendarium stosowane w praktyce po raz pierwszy zostało wprowadzone w 1976 r. dla budżetu na 1977 r. Jednak przygotowanie budżetu na 1980 r. odbyło się według reguł traktatowych ze względu na przedłużenie do września pierwszego czytania przez Radę Ministrów WE. Przypadek ten oznacza, że stosowanie kalendarium w praktyce zależy od wyrażenia zgody przez wszystkie instytucje uczestniczące w procedurze uchwalania budżetu3. Na początku ustanowienia Wspólnot Europejskich, zgodnie z traktatami rzymskimi z 1957 r., decyzje na temat sporządzania budżetu EWG i Euratomu należały do Rady Ministrów WE, przy czym Komisja Europejska przygotowywała wstępny projekt budżetu, a następnie wprowadzała w życie postanowienia Rady w tej dziedzinie, natomiast Parlament Europejski spełniał tylko funkcje konsultacyjne4. W miarę upływu czasu Parlament otrzymywał coraz więcej uprawnień dotyczących uczestnictwa w procedurze uchwalania budżetu wspólnotowego począwszy od funkcji konsultacyjnej i proponowania zmian będących przedmiotem głosowania w Radzie Ministrów kwalifikowaną większością głosów, a skończywszy na H. Enderlein et al., The EU Budget. How Much Scope for Institutional Reform?, „Occasional Paper Series” of European Central Bank 2005, nr 27, s. 6–10. 1. 2 Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, Dz.Urz. C 325 z 24 grudnia 2002 r. (wersja skonsolidowana uwzględniająca poprawki traktatu z Nicei).. 3 D. Strasser, Les Finances de l’Europe, Collection „Europe”, Editions LABOR, Bruxelles 1980, s. 73.. Les finances publiques de l’Union européenne, Office des publications officielles des Communautés européennes, Luxembourg 2002, s. 18. 4.

(3) Tryb opracowania budżetu ogólnego Unii Europejskiej. 137. ustalaniu wydatków nieobowiązkowych i procedurze absolutorium z wykonania budżetu5. M. Lechantre i D. Schajer uważają, że ewolucja kompetencji Rady UE i Parlamentu Europejskiego w zakresie uchwalania budżetu jest przykładem wzrastającej roli demokracji parlamentarnej w łonie Wspólnoty Europejskiej6. Tabela 1. Kalendarium zawarte w zapisach traktatowych i kalendarium stosowane w praktyce uchwalania budżetu Kalendarium oficjalne. Kalendarium rzeczywiste. 1 lipca – 1 września. początek maja – 15 czerwca. 1 września – 5 października. 15 czerwca – 31 lipca. 5 października – 19 listopada. wrzesień – połowa października. 20 listopada – 4 grudnia 5 grudnia – 19 grudnia. Etap procedury uchwalania budżetu. Uchwalenie wstępnego projektu budżetu przez Komisję i wysłanie Radzie UE Pierwsze czytanie w Radzie UE Pierwsze czytanie w Parlamencie Europejskim. połowa października – połowa Drugie czytanie w Radzie UE listopada połowa listopada – połowa grudnia. Drugie czytanie w Parlamencie Europejskim. Źródło: D. Strasser, Les Finances de l’Europe, Collection „Europe”, Editions LABOR, Bruxelles 1980, s. 71–72; L. Oręziak, Finanse Unii Europejskiej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005, s. 113–118.. Procedura tworzenia i uchwalania budżetu UE stanowi ważny element podejmowania decyzji w Unii Europejskiej. Komisja jest instytucją zawsze obecną w procesie budżetowym, służąc politycznymi i technicznymi wskazówkami dwóm głównym organom decyzyjnym, czyli Radzie UE i Parlamentowi Europejskiemu. Sekretariaty Rady UE i Parlamentu Europejskiego odgrywają istotną rolę w przygotowaniach ważnych pod względem technicznym dokumentów, jednocześnie utrzymując codzienny kontakt między dwiema instytucjami. Ponadto sekretariaty. M.Ch. Steckel-Montes, L’essentiel des finances publiques communautaires, Gualino éditeur, Paris 2005, s. 77 i 90. Szerzej na temat propozycji zwiększenia roli Parlamentu Europejskiego w procedurze uchwalania budżetu można znaleźć w: Le budget aujourd’hui. Finances publiques et économie de marché dans des sociétés d’abondance / The budget today. Public finance and the market economy in affluent societies, red. R. Regul, Collège d’Europe / College of Europe, DT TEMPEL, Tempelhof, Bruges 1968, s. 464–473, 508–511. 5. M. Lechantre, D. Schajer, Le budget de l’Union européenne, Réflexe Europe La Documentation Française, Paris 2003, s. 31. 6.

(4) 138. Katarzyna Stabryła-Chudzio. zachowują dokumenty z poprzednich debat i często są pomocne w proponowaniu rozwiązań najtrudniejszych problemów7. Pod koniec stycznia roku poprzedzającego rok budżetowy Dyrekcja Generalna ds. Budżetu, działająca w obrębie Komisji Europejskiej, wysyła do poszczególnych Dyrekcji Generalnych (tzw. dyrekcji sektorowych) notę/okólnik budżetowy (une circulaire budgétaire). Nota budżetowa zawiera wytyczne na temat sporządzania przez każdą jednostkę swoich projektów budżetu wraz z założeniami dotyczącymi priorytetów Wspólnoty w zakresie prowadzonych działań i określonych możliwości finansowych. Dyrekcja ds. budżetu kieruje się w swoich planach Roczną Strategią Polityki, w której znajdują się założenia na temat działań Wspólnoty w nadchodzącym roku. Ponadto dyrekcja ds. budżetu musi określić wielkość środków finansowych na dany rok po skorygowaniu danych zawartych w Perspektywie Finansowej (korekta dotyczy zmiany cen i wskaźnika wzrostu dochodu narodowego brutto UE). Po miesiącu Dyrekcja Generalna ds. Budżetu otrzymuje od wszystkich podmiotów informacje o zadaniach, jakie powinny być wykonane przez każdą z nich w nadchodzącym roku budżetowym. Według ustaleń traktatowych, przygotowanie wstępnego projektu budżetu przez Komisję Europejską następuje po otrzymaniu własnych projektów od poszczególnych podmiotów8: – przed 1 lipca w roku poprzedzającym rok budżetowy od instytucji i organów wspólnotowych (Parlamentu Europejskiego, Rady UE, Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Komitetu Regionów, a także Europejskiego Pełnomocnika ds. Ochrony Danych)9, – przed 1 kwietnia roku poprzedzającego rok budżetowy – od pozostałych podmiotów wspólnotowych posiadających osobowość prawną. Propozycje wysokości wydatków poszczególnych podmiotów, a także Komisji Europejskiej jako jednej z instytucji, są gromadzone przez Dyrekcję Generalną ds. Budżetu. W rzeczywistości już w marcu, po wewnętrznych debatach na temat celów politycznych i budżetowych na rok następny, Dyrekcja Generalna ds. Budżetu przygotowuje szacunkowy plan, który ujmuje wymagania finansowe poszczegól-. 7. B. Laffan, The Finances of the European Union, St. Martin’s Press, Inc., New York 1997, s. 89.. Article 31 and 32 of the Council Regulation No 1605/2002 of 25 June 2002 on the Financial Regulation applicable to the general budget of the European Communities (EC, Euratom) OJ 2002, L 248. 8. 9 Instytucje i organy wspólnotowe przygotowują projekty budżetów administracyjnych, Komisja Europejska opracowuje jedynie budżet, w którym znajdują się wydatki administracyjne i operacyjne..

(5) Tryb opracowania budżetu ogólnego Unii Europejskiej. 139. nych podmiotów10 i instytucji lub rozstrzyga międzyresortowe spory budżetowe. W kwietniu dochodzi do spotkania trójstronnego (le trilogue sur les priorités budgétaires) komisarza ds. budżetu, przewodniczącego Komisji ds. Budżetów Parlamentu Europejskiego (la Commission des Budgets – COBU) oraz przewodniczącego Rady UE (złożonej z ministrów odpowiedzialnych za kwestie gospodarcze i budżetowe) w celu przedyskutowania spraw spornych dotyczących wstępnego projektu budżetu i wymiany poglądów na temat priorytetowych działań Wspólnoty w nadchodzącym roku11. Po uwzględnieniu konkluzji wspólnej pracy przedstawicieli Rady, Komisji oraz Parlamentu Dyrekcja Generalna ds. Budżetu sporządza propozycję wstępnego projektu budżetu. Uwzględnia się w nim sumy wszystkich przewidywanych dochodów i wydatków budżetowych wraz z częścią opisową wyjaśniającą podział środków między poszczególne kategorie, a także częścią, w której omawia się operacje pożyczkowe Wspólnoty12. Do wstępnego projektu budżetu dołączone są opisy zadań, które mają być sfinansowane z budżetu ogólnego UE. Opisy zadań zawierają następujące informacje i uzasadnienia13: – informacje na temat osiągnięcia wcześniej ustalonych celów i mierników, – pełne uzasadnienie oraz podejście oparte na analizie kosztów i korzyści dla proponowanych zmian w poziomie środków, – jasne uzasadnienie interwencji na szczeblu UE z uwzględnieniem m.in. zasady pomocniczości, – informacje o wskaźnikach wykonania w odniesieniu do działania z poprzedniego roku oraz o wskaźnikach wykonania na rok bieżący. Wstępny projekt budżetu zostaje przyjęty przez Komisję na początku maja roku poprzedzającego rok budżetowy i przedłożony Radzie nie później niż do 15 czerwca we wszystkich językach oficjalnych Wspólnoty14. Projekt budżetu może zostać poprawiony przez Komisję, jeśli nowe informacje nie były dostępne w momencie uchwalania wstępnego projektu budżetu. Dane korygujące (des lettres rectificatives) zostają przesłane przez Komisję Europejską do Rady UE obradującej nad Wszystkie Dyrekcje Generalne są zobligowane do dostarczenia Dyrekcji Generalnej ds. Budżetu informacji na temat swoich potrzeb finansowych w perspektywie średnioterminowej (2–3 lat). Po otrzymaniu stosownych informacji od poszczególnych dyrekcji dochodzi do rozmów z przedstawicielami dla każdej części budżetu (chefs d’unité). 10. 11 12. M. Lechantre, D. Schajer, op. cit., s. 32.. Article 33 of the Council Regulation No 1605/2002.. Article 33 of the Council Regulation (EC, Euratom) No 1995/2006 of 13 December 2006 amending Regulation (EC, Euratom) No 1605/2002 on the Financial Regulation applicable to the general budget of the European Communities (OJ 2006, L 390). 13. Według zaleceń traktatowych wstępny projekt budżetu powinien zostać przesłany Radzie UE do 1 września roku poprzedzającego rok budżetowy. 14.

(6) Katarzyna Stabryła-Chudzio. 140. projektem budżetu ogólnego. Praktycznie co roku Komisja Europejska dostarcza nowych informacji dotyczących wydatków na wspólną politykę rolną. Weryfikacja wspomnianych wydatków wynika bowiem ze zmian na rynku rolnym15. W czerwcu i lipcu dochodzi do dwóch spotkań tzw. koncyliacyjnych, pojednawczych (une phase de concertation, une procédure de conciliation) Komisji Europejskiej, Rady UE i Parlamentu Europejskiego. Spotkania koncyliacyjne mają zapobiegać powstaniu poważnych kryzysów podczas zatwierdzania budżetu ogólnego UE, a ich celem jest poznanie poglądów dwóch pozostałych instytucji na temat projektu budżetu i zaproponowanie rozwiązań kompromisowych, zanim dojdzie do głosowania w Radzie UE i Parlamencie Europejskim. Spotkania koncyliacyjne odbywają się nie tylko podczas pierwszego czytania, ale także w czasie drugiego czytania projektu budżetu. 3. Zatwierdzanie projektu budżetu przez Parlament Europejski i Radę Unii Europejskiej Wstępny projekt budżetu zostaje przekazany przez Komisję Europejską Komitetowi Budżetowemu Rady UE składającemu się z przedstawicieli wszystkich państw członkowskich. Czytanie wstępnego projektu budżetu przez Komitet Budżetowy ma na celu uzgodnienie wstępnego wspólnego stanowiska wszystkich członków dotyczącego ewentualnych zmian projektu budżetu. Następnie Rada UE zleca przygotowanie decyzji Komitetowi Stałych Przedstawicieli (COREPER – Comité des Représentants Permanents), który ma za zadanie rozstrzygnąć pozostałe kwestie sporne. Ostatecznie wstępny projekt budżetu otrzymuje Rada Ecofin (ministrowie lub wiceministrowie gospodarki i finansów), która opracowuje projekt budżetu, konsultując się z Parlamentem Europejskim16. Po pierwszym czytaniu projektu budżetu przez Radę oraz po spotkaniu z przedstawicielami Parlamentu Rada kwalifikowaną większością głosów zatwierdza projekt budżetu przed 31 lipca (zazwyczaj czyni to do końca lipca, choć z prawnego punktu widzenia ma czas do 5 października) i przesyła go do Parlamentu w pierwszej połowie września. Nad najbardziej szczegółowymi kwestiami głosuje Komitet ds. Budżetu Rady UE, natomiast sama Rada dyskutuje nad bardziej ogólnymi kwestiami budżetu17. Gdy Rada UE nie prześle wstępnego projektu budżetu Parlamentowi Europejskiemu przed 5 października roku poprzedzającego rok budżetowy, Parlament Managing Public Expenditure. A Reference Book for Transition Countries, red. R. Allen, D. Tommasi, „OECD Governance” 2001, nr 6, s. 95. 15. 16 17. Managing Public Expenditure, s. 94.. M.Ch. Steckel-Montes, op. cit., s. 79..

(7) Tryb opracowania budżetu ogólnego Unii Europejskiej. 141. Europejski może złożyć skargę do Trybunału Sprawiedliwości. Taka sytuacja miała miejsce podczas procedury uchwalania budżetu na 1988 r.18 Według ustaleń prawnych, pierwsze czytanie projektu budżetu w Parlamencie odbywa się w październiku na podstawie projektu składanego przez Radę. Projektem budżetu zajmuje się Komisja ds. Budżetów, która gromadzi opinie pozostałych komisji parlamentarnych i przedstawia zmiany i poprawki na forum całego zgromadzenia parlamentarnego. Zmiany (les amendements) zgłaszane przez Parlament Europejski do wydatków nieobowiązkowych muszą zostać przegłosowane absolutną większością głosów członków Parlamentu. Proponowane poprawki do wydatków obowiązkowych (les modifications) wymagają absolutnej większości oddanych głosów (jeśli kwoty wydatków obowiązkowych nie zostały ustalone na spotkaniu Komisji, Rady i Parlamentu pod koniec czerwca)19. Jeżeli w ciągu 45 dni nie zostaną zgłoszone żadne zmiany ani poprawki w stosunku do obu grup wydatków, następuje zatwierdzenie budżetu przez Radę UE. W przeciwnym wypadku zmieniony projekt wraca do Rady UE w celu drugiego czytania. Drugie czytanie na forum Rady odbywa się w trzecim tygodniu listopada po spotkaniu z przedstawicielami Parlamentu. Do projektu budżetu wprowadza się zmiany, kierując się uwagami odnotowanymi przez Parlament w odniesieniu do wydatków nieobligatoryjnych oraz proponowanymi poprawkami przy kwotach wydatków obowiązkowych. Przy drugim czytaniu decyzje Rady dotyczące wydatków obligatoryjnych należą do ostatecznych, chyba że wcześniej Parlament odrzuci w całości tekst projektu budżetu. Zmiany w wydatkach nieobligatoryjnych wprowadzone przez Parlament Europejski mogą zostać zmodyfikowane przez Radę UE E. Allain, Le budget communautaire [w:] Finanses publiques, red. A. Laferrère, La Documentation Française, Paris 2000, s. 157. 18. W traktacie luksemburskim z 1970 r. postanowiono podzielić wydatki na obowiązkowe (les dépenses obligatoires) i nieobowiązkowe (les dépenses non obligatoires) oraz przyznać Parlamentowi prawo do zatwierdzania budżetu. Pięć lat później, mocą traktatu brukselskiego, podejmowanie decyzji w sprawach budżetowych zostało podzielone między Radę i Parlament, do którego należy ostateczna decyzja dotycząca wydatków nieobowiązkowych, jak również możliwość odrzucenia ustawy budżetowej. W Deklaracji Parlamentu Europejskiego, Rady oraz Komisji z 30 czerwca 1982 r. sprecyzowano podział wydatków na obowiązkowe i nieobowiązkowe. Kierując się założeniami powyższej Deklaracji, członkowie Parlamentu, Rady oraz Komisji dokonują podziału wydatków między te dwie grupy. Wydatki obowiązkowe są tworzone na podstawie zobowiązań prawnych UE, zapisanych w traktatach i w wynikających z nich aktach prawnych, w tym konwencji międzynarodowych i umów z krajami trzecimi. Zatem do wydatków obowiązkowych zalicza się głównie wydatki na wspólną politykę rolną, wydatki dotyczące działań zewnętrznych Wspólnoty oraz wydatki administracyjne. W rzeczywistości co kilka lat dochodzi do ustalenia, jakie wydatki należy zaliczyć do obu grup. Ustalenia między Radą UE i Parlamentem Europejskim mają charakter polityczny, bowiem od przyjętych ustaleń zależy, jaki będzie realny wpływ Parlamentu Europejskiego na kształt budżetu ogólnego. 19.

(8) Katarzyna Stabryła-Chudzio. 142. kwalifikowaną większością głosów. Przy poprawkach dotyczących wydatków obowiązkowych są możliwe dwa rozwiązania20. Po pierwsze jeżeli nie została podniesiona ogólna kwota wydatków obligatoryjnych, Rada UE może odrzucić poprawki kwalifikowaną większością głosów. Jeżeli się to nie uda, poprawka zostaje przyjęta (jest to tzw. system odwróconej większości – un système de majorité renversée). Po drugie jeżeli Parlament Europejski za pomocą poprawek zwiększył ogólną kwotę wydatków obligatoryjnych, Rada UE kwalifikowaną większością głosów akceptuje wniesione poprawki. Jeżeli Rada UE nie uzyska wymaganej większości, poprawka zostaje odrzucona. Rada UE dysponuje terminem 15 dni i jeśli w ciągu tego okresu nie dokona żadnych zmian, budżet zostaje uchwalony na podstawie projektu przegłosowanego przez Parlament Europejski w pierwszym czytaniu. Poprawiony projekt budżetu wraca na forum Parlamentu pod koniec listopada, przy czym przy drugim czytaniu projektu budżetu w Parlamencie zapadają decyzje tylko i wyłącznie odnośnie do wydatków nieobowiązkowych. Parlament Europejski w ciągu 15 dni od przedłożenia projektu budżetu przez Radę UE może zmienić lub odrzucić modyfikacje dokonane przez Radę UE w stosunku do zmian parlamentarnych wprowadzonych w pierwszym czytaniu. Zmiana bądź odrzucenie poprawek Rady UE musi nastąpić większością głosów przy trzech piątych oddanych głosów. Ze względu na brak kompetencji w decydowaniu o wydatkach obowiązkowych w drugim czytaniu Parlament Europejski ma dwie możliwości w przypadku wątpliwości dotyczących wydatków obowiązkowych uchwala budżet, dokonując zmian tylko w wydatkach nieobowiązkowych, lub odrzuca cały projekt budżetu większością głosów swoich członków i dwóch trzecich oddanych głosów. Odrzucenie przez Parlament budżetu powoduje, że Komisja Europejska zmuszona jest do dokonania poprawek, które są przekazywane Radzie i Parlamentowi do uzgodnień. Zatem odrzucenie projektu budżetu przez Parlament Europejski nie musi powodować rozpoczynania procedury budżetowej od początku. Trzecie czytanie nie ma charakteru formalnego, ponieważ nie posiada uregulowań traktatowych, ma jednak doprowadzić do zatwierdzenia budżetu na rok następny. Procedurę uchwalania budżetu ogólnego UE na 2005 r. zawarto w tabeli 221. W wypadku rozpoczęcia roku bez nowego budżetu obowiązuje zasada wydatkowania środków w danym miesiącu w kwocie nie większej niż jedna dwunasta sumy wydatków z roku poprzedniego i zarazem nie przekraczającej wysokości jednej dwunastej sumy środków w projekcie budżetu na rok następny w każdym elemencie klasyfikacji budżetowej (des douzièmes provisoires). Podwójne ograniczenie ma stanowić gwarancję, że po uchwaleniu ostatecznej wersji budżetu, rozpoczęte wcześniej 20 21. N.J. Brehon, Le budget de l’Europe, L.G. D. J., Paris 1997, s. 30–31.. N.J. Brehon, op. cit., s. 32..

(9) Tryb opracowania budżetu ogólnego Unii Europejskiej. 143. wydatkowanie środków nie jest sprzeczne z limitami ustalonymi na dany rok budżetowy. Najczęściej jednak środki te nie są wystarczające (ze względu na wskaźnik inflacji oraz z powodu nowych i zwiększających się potrzeb krajów członkowskich), co skłania Radę i Parlament do szybkiego przygotowania budżetu22. Od strony dochodowej brak uchwalonego budżetu na początku nowego roku budżetowego, skutkuje stosowaniem dotychczasowej stawki podatku od wartości dodanej należnego Wspólnocie Europejskiej, jak i wpłacaniem przez kraje członkowskie środków z czwartego źródła opartego na DNB na zasadach z poprzedniego roku budżetowego. Wobec braku środków w trakcie trwania roku budżetowego i przedłużającej się procedury uchwalania budżetu na dany rok Rada UE na wniosek Komisji Europejskiej i po konsultacji z Parlamentem Europejskim może zwiększyć sumę wydawanych środków poza kwotę jednej dwunastej z poprzedniego roku. Jeśli wzrost środków dotyczy wydatków nieobowiązkowych, ostateczna decyzja należy wówczas do Parlamentu Europejskiego, który w ciągu 30 dni może sprzeciwić się decyzji Rady UE i wprowadzić swoje rozwiązanie większością głosów przy trzech piątych głosów oddanych23. W wypadku zaistnienia w trakcie roku budżetowego lub podczas trwania procedury budżetowej, nieprzewidzianych okoliczności, Komisja mogła do 2002 r. zaproponować wprowadzenie poprawek poprzez stworzenie tzw. projektów uzupełniającego budżetu (les budgets supplémentaires) lub budżetu poprawionego/ korygującego (les budgets rectificatifs), który podlegał tym samym procedurom co budżet ogólny. Projekt budżetu uzupełniającego wprowadzał nowe wydatki bez zmiany kwoty globalnej wydatkowanych środków lub zwiększał istniejące wydatki, podczas gdy projekt budżetu korygującego nie zwiększał wydatków, lecz dokonywał przesunięć w klasyfikacji budżetowej. Wraz z wejściem w życie rozporządzenia finansowego Rady z 25 czerwca 2002 r. pozostał jedynie budżet korygujący (le budget rectificatif ), ponieważ dotychczasowy podział nie miał praktycznego zastosowania24. W ostatnich latach wzrosła istotnie liczba budżetów korygujących, w 2003 r. przygotowano siedem, w kolejnym roku dziesięć, a w 2005 r. – osiem25.. 22 23 24. Article 13, section 2 of Council Regulation No 1605/2002. M.Ch. Steckel-Montes, op. cit., s. 92.. Article 37 of the Council Regulation No 1605/2002.. I. Saarilahti, M. Balsellstraver, Les innovations des procédures budgétaires communautaires. Le budget général pour 2006 – la dernière année de “l’Agenda“ 2000, „Revue du Marché Commun et de l’Union Européenne” 2006, nr 501, s. 531. 25.

(10) Katarzyna Stabryła-Chudzio. 144. Tabela 2. Kalendarium budżetowe na przykładzie 2005 r. Data. 6 lutego 2004 r. 25 lutego 2004 r. 9 marca 2004 r.. 16 marca 2004 r.. Opis działania. Nieformalne spotkanie komisarza ds. budżetu, przewodniczącego Komisji ds. Budżetów Parlamentu Europejskiego oraz przewodniczącego Rady UE (spotkanie trójstronne) Uchwalenie Rocznej strategii polityki. Przyjęcie przez Radę UE wytycznych dla uchwalania budżetu wynikających z Rocznej strategii polityki Spotkanie trójstronne na temat priorytetów budżetowych. 28 kwietnia 2004 r.. Przyjęcie wstępnego projektu budżetu przez Komisję Europejską. 11 maja 2004 r.. Przekazanie wstępnego projektu budżetu w Radzie UE. 5 lipca 2004 r.. Spotkanie trójstronne w czasie pierwszego czytania w Radzie UE. 16 lipca 2004 r.. Pierwsze czytanie w Radzie UE (uchwalenie projektu budżetu przez Radę UE). 14 września 2004 r.. Prezentacja projektu budżetu przed Parlamentem Europejskim. 14 października 2004 r.. Spotkanie trójstronne w czasie pierwszego czytania w Parlamencie Europejskim. 16 lipca 2004 r.. 13 października 2004 r.. 26 października 2004 r.. Spotkanie koncyliacyjne. List korygujący do wstępnego projektu budżetu przedstawiony przez Komisję Europejską. Kolejny list korygujący do wstępnego projektu budżetu przedstawiony przez Komisję Europejską. 28 października 2004 r. Pierwsze czytanie w Parlamencie Europejskim 29 października 2004 r.. Kolejny list korygujący do wstępnego projektu budżetu przedstawiony przez Komisję Europejską. 11 listopada 2004 r.. Spotkanie trójstronne w czasie drugiego czytania w Radzie UE. 25 listopada 2004 r.. Drugie czytanie w Radzie UE. 16 grudnia 2004 r.. Drugie czytanie w Parlamencie Europejskim i uchwalenie budżetu na 2005 r.. 25 listopada 2004 r.. Spotkanie koncyliacyjne. Źródło: I. Saarilahti, M. Balsellstraver, Les innovations des procédures budgétaires communautaires. Le budget général pour 2005 – une année de stabilisation, „Revue du Marché Commun et de l’Union Européenne” 2006, nr 497, s. 258.. Nowe rozporządzenie finansowe z 2002 r. po raz pierwszy zostało zastosowane do przygotowania budżetu na 2004 r. Budżet na 2004 r. był budżetem szczególnym, ponieważ w pierwszej połowie roku budżetowego miały zostać przyjęte nowe kraje członkowskie. Konieczne stało się zatem uchwalenie budżetu korygującego.

(11) Tryb opracowania budżetu ogólnego Unii Europejskiej. 145. (w marcu 2004 r.), który miał uwzględniać finansowe skutki akcesji dziesięciu nowych państw26. Należy podkreślić, że cała procedura dotyczy strony wydatkowej budżetu ogólnego UE. Wysokość dochodów jest bowiem dyskutowana i akceptowana przez Radę Europejską, a także zatwierdzana jednogłośnie przez Radę UE (Radę ds. Ekonomicznych i Finansowych) podczas uchwalania Perspektywy finansowej, a następnie ratyfikowana, przez państwa członkowskie zgodnie z ich zaleceniami konstytucyjnymi. Parlament Europejski pełni jedynie funkcję konsultacyjną. Dochody uchwalone w wieloletnich ramach finansowych nie podlegają zatem rocznej procedurze budżetowej27. 4. Zmiany w procedurze budżetowej wprowadzone Traktatem lizbońskim Idea przygotowania nowego traktatu narodziła się podczas obrad w Laeken w grudniu 2001 r. Nowy traktat miał zastępować wszystkie dotychczas istniejące, a ponadto nadać osobowość prawną Unii Europejskiej. Opracowaniem traktatu ustanawiającego konstytucję dla Europy zajęła się grupa ekspertów pod przewodnictwem V.G. d’Estaing. Ze względu na wiele zmian, które zainicjowano w nowym akcie prawnym, przygotowania trwały do lipca 2003 r. Gotowy projekt traktatu został przedłożony Radzie Europejskiej, która po wielu dyskusjach, ostatecznie przyjęła projekt 29 października 2004 r. Pomimo odrzucenia projektu Konstytucji dla Europy przez kilka państw członkowskich, pozostała konieczność wprowadzenia dalszych zmian w funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Na szczycie Rady Europejskiej w Lizbonie w październiku 2007 r., zatwierdzono zmienioną wersję traktatu opracowanego przez uczestników konferencji międzyrządowej. Po wielu negocjacjach ostatecznie podjęto decyzję o odstąpieniu od nazwy: Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy i wprowadzono zmiany do dotychczas istniejących traktatów: Traktatu o Unii Europejskiej oraz Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie nazwanego Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej)28. Nowy traktat o nazwie Traktat lizboński został podpisany 13 grudnia 2007 r., a wszedł w życie 1 grudnia 2009 r. Pomimo 26 I. Saarilahti, M. Balsellstraver, Les innovations des procédures budgétaires communautaires. Le budget général pour 2004 – le début d’une nouvelle ère, „Revue du Marché Commun et de l’Union Européenne” 2006, nr 495, s. 88–89. 27. M. Lechantre, D. Schajer, op. cit., s. 34.. Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, Bruksela, 3 grudnia 2007 r., CIG 14/07, Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 13 grudnia 2007 r. (2008/C 115/01). 28.

(12) 146. Katarzyna Stabryła-Chudzio. licznych poprawek do pierwotnego tekstu Konstytucji dla Europy, nie dokonano zmian we fragmentach dotyczących budżetu ogólnego Unii Europejskiej z wyjątkiem numeracji artykułów. Po konferencji z 2007 r. postanowienia finansowe nie będą figurować w ramach art. od I-53 do I-56 oraz od III-402 do III-415, ale pozostaną w zmodyfikowanej wersji Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (o nowej nazwie Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) w art. od 313 do 319. W procedurze proponowanej przez Traktat lizboński dochodzi do skrócenia terminów przy poszczególnych etapach zatwierdzania budżetu. Ponadto zniesiony zostaje podział na wydatki obligatoryjne i nieobligatoryjne, co prowadzi do uproszczenia całej procedury i likwiduje jedną z przyczyn konfliktu między Radą UE a Parlamentem Europejskim, tym bardziej że dotychczasowy podział jest tworem sztucznym, a jedynym jego uzasadnieniem było określenie roli Rady UE i Parlamentu Europejskiego w procedurze budżetowej. Ponadto w wyniku spotkań trójstronnych i pojednawczych obie instytucje w ostatnich latach zaczęły sprawniej dochodzić do rozwiązań kompromisowych. Zatwierdzony przez Radę UE projekt budżetu niewiele różni się od wstępnego projektu przedłożonego przez Komisję Europejską, jednak w wypadku wystąpienia istotnych modyfikacji, traktat z Lizbony nakłada na Radę UE obowiązek przesłania Parlamentowi Europejskiemu uzasadnienia wprowadzonych zmian. W nowym traktacie pojawia się pojęcie komitetu pojednawczego (comité de conciliation) składającego się z przedstawicieli Rady UE i Parlamentu Europejskiego29. Rolą komitetu pojednawczego jest wypracowanie konsensusu po pierwszym czytaniu projektu budżetu przez Radę UE, a następnie przez Parlament Europejski. Jeżeli komitet pojednawczy osiągnie kompromis, obrady przenoszą się do Rady UE i Parlamentu Europejskiego. Każda z tych instytucji z osobna musi zatwierdzić projekt. Należy zwrócić uwagę na wzrastającą rolę Parlamentu Europejskiego. Jeżeli Parlament Europejski odrzuci projekt budżetu, pomimo akceptacji projektu przez Radę UE, Komisja Europejska ma obowiązek sporządzić nowy projekt, w przeciwnym wypadku brak akceptacji Rady UE przy jednoczesnym zatwierdzeniu projektu przez Parlament Europejski skutkuje kontynuowaniem procedury uchwalenia danego projektu budżetu (tabela 3). Zmiany w procedurze budżetowej wprowadzone do Traktatu lizbońskiego, nie stanowią radykalnej reformy w opracowywaniu budżetu ogólnego UE. Modyfikacje są jedynie odzwierciedleniem dotychczas dyskutowanych tendencji i zarazem kompromisową odpowiedzią na propozycje zmian wyrażane nie tylko przez Konwent, ale również Parlament Europejski. Powstanie komitetu pojednawczego byłoby kontynuacją dotychczasowych praktyk w postaci spotkań pojednawczych. 29.

(13) Tryb opracowania budżetu ogólnego Unii Europejskiej. 147. Tabela 3. Procedura uchwalania budżetu ogólnego Unii Europejskiej według Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską Art. 172. Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy Art. III-404. Każda instytucja Unii sporządza przed 1 lipca swój preliminarz wydatków na następny rok finansowy. Komisja łączy te preliminarze w projekt budżetu, który może zawierać różne warianty preliminarzy.. Komisja przedkłada wniosek zawierający projekt budżetu Parlamentowi Europejskiemu i Radzie najpóźniej 1 września roku poprzedzającego rok, w którym budżet ma być wykonywany. Projekt budżetu jest przedkładany Parlamentowi Europejskiemu najpóźniej 5 października roku, który poprzedza rok, w którym budżet ma być wykonywany.. Parlament Europejski ma prawo, stanowiąc większością głosów swoich członków, zmienić projekt budżetu i zaproponować Radzie, stanowiąc bezwzględną większością oddanych głosów, poprawki do projektu co do wydatków wynikających obowiązkowo z niniejszego traktatu lub z aktów uchwalonych zgodnie z nim. Jeśli w terminie 45 dni od chwili przedłożenia projektu budżetu Parlament Europejski wyrazi zgodę, budżet jest ostatecznie uchwalony. Jeśli w tym terminie Parlament Europejski nie zmienił projektu budżetu, ani nie zaproponował do niego poprawek, budżet uważa się za ostatecznie uchwalony. Jeśli w tym terminie Parlament Europejski przyjął zmiany lub zaproponował poprawki, projekt budżetu ze zmianami lub proponowanymi poprawkami jest przesyłany do Rady. Po rozważeniu projektu budżetu z Komisją i (w stosownych przypadkach) z innymi zainteresowanymi instytucjami, Rada stanowi zgodnie z następującymi warunkami: a) Rada może, stanowiąc większością kwalifikowaną, zmodyfikować każdą zmianę przyjętą przez Parlament Europejski;. Rada przyjmuje stanowisko w sprawie projektu budżetu i przekazuje je Parlamentowi Europejskiemu najpóźniej 1 października roku poprzedzającego rok, w którym budżet ma być wykonywany. Rada w pełni informuje Parlament Europejski o powodach, które doprowadziły ją do przyjęcia jej stanowiska.. Jeżeli w terminie 42 dni od tego przekazania Parlament Europejski: a) zatwierdzi stanowisko Rady, ustawa europejskaa ustanawiająca budżet zostaje przyjęta, b) nie podejmie decyzji, ustawę europejską ustanawiającą budżet uważa się za przyjętą, c) przyjmie większością swoich członków poprawki, zmieniony projekt jest przekazywany Radzie i Komisji.. Przewodniczący Parlamentu Europejskiego w porozumieniu z przewodniczącym Rady niezwłocznie zwołuje komitet pojednawczy. Jednak komitet pojednawczy nie zbiera się, jeżeli w terminie 10 dni od przekazania projektu Rada poinformuje Parlament Europejski o przyjęciu wszystkich jego poprawek. Komitet pojednawczy, w którego skład wchodzą członkowie Rady lub ich przedstawiciele oraz taka sama liczba członków reprezentujących Parlament Europejski, ma za zadanie na podstawie stanowisk Parlamentu Europejskiego i Rady osiągnąć porozumienie w sprawie wspólnego projektu większością.

(14) 148. Katarzyna Stabryła-Chudzio. cd. tabeli 3 Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską. b) w odniesieniu do proponowanych poprawek: – jeśli poprawka proponowana przez Parlament Europejski nie spowoduje zwiększenia ogólnej kwoty wydatków instytucji Rada może, stanowiąc większością kwalifikowaną, odrzucić proponowaną poprawkę. W razie braku decyzji o jej odrzuceniu proponowana poprawka jest przyjęta; – jeśli poprawka proponowana przez Parlament Europejski powoduje zwiększenie ogólnej kwoty wydatków instytucji Rada może, stanowiąc większością kwalifikowaną, zaakceptować proponowaną poprawkę. W razie braku decyzji o jej akceptacji proponowana poprawka jest odrzucana; – jeśli zgodnie z jednym z dwóch poprzednich akapitów Rada odrzuciła proponowaną poprawkę, może ona, stanowiąc większością kwalifikowaną, utrzymać kwotę znajdującą się w projekcie budżetu bądź określić inną kwotę.. Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy. kwalifikowaną członków Rady lub ich przedstawicieli oraz większością głosów członków reprezentujących Parlament Europejski w terminie 21 dni od jego zwołania. Komisja uczestniczy w pracach komitetu pojednawczego i podejmuje wszelkie niezbędne inicjatywy na rzecz zbliżenia stanowisk Parlamentu Europejskiego i Rady. Jeżeli w terminie 21 dni komitet pojednawczy doprowadzi do porozumienia w sprawie wspólnego projektu, zarówno Parlament Europejski jak i Rada dysponują terminem 14 dni, licząc od tej daty, aby przyjąć wspólny projekt. Jeżeli w terminie 14 dni: a) Parlament Europejski i Rada zatwierdzą wspólny projekt lub nie podejmą decyzji lub jeżeli jedna z tych instytucji zatwierdzi wspólny projekt, podczas gdy druga nie podejmie decyzji, ustawa europejska ustanawiająca budżet jest uznana za ostatecznie przyjętą zgodnie ze wspólnym projektem, lub b) Parlament Europejski, stanowiąc większością głosów swych członków, i Rada odrzucą wspólny projekt lub jedna z tych instytucji odrzuci wspólny projekt, podczas gdy druga nie podejmie decyzji, Komisja przedkłada nowy projekt budżetu, lub c) Parlament Europejski, stanowiąc większością swych członków, odrzuci wspólny tekst, podczas gdy Rada go zatwierdzi, Komisja przedkłada nowy projekt budżetu, lub d) Parlament Europejski zatwierdzi wspólny projekt, podczas gdy Rada go odrzuci, Parlament Europejski może w terminie 14 dni od dnia odrzucenia projektu przez Radę i stanowiąc większością swych członków i trzech piątych głosów oddanych zdecydować o potwierdzeniu wszystkich lub niektórych poprawek. Jeżeli którakolwiek z poprawek Parlamentu Europejskiego nie zostanie potwierdzona, stanowisko uzgodnione w ramach komitetu pojednawczego w sprawie pozycji budżetowej, która jest przedmiotem tej zmiany zostaje utrzymane. Na tej podstawie ustawa europejska ustanawiająca budżet zostaje uznana za ostatecznie przyjętą..

(15) Tryb opracowania budżetu ogólnego Unii Europejskiej. 149. cd. tabeli 3 Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską. Jeśli w terminie 15 dni od chwili przedłożenia projektu budżetu Rada nie zmodyfikowała żadnej ze zmian przyjętych przez Parlament Europejski i jeśli proponowane poprawki przez niego przedstawione zostały zaakceptowane, budżet uważa się za ostatecznie uchwalony. Rada informuje Parlament Europejski, że nie zmodyfikowała żadnej ze zmian i że proponowane poprawki zostały zaakceptowane. Jeśli w tym terminie Rada zmodyfikowała jedną lub więcej zmian przyjętych przez Parlament Europejski lub jeśli proponowane poprawki przez niego przedstawione zostały odrzucone lub zmodyfikowane, zmodyfikowany projekt budżetu jest ponownie przekazywany do Parlamentu Europejskiego. Rada przedstawia Parlamentowi Europejskiemu wynik swoich obrad. W terminie 15 dni od chwili przedłożenia projektu budżetu Parlament Europejski poinformowany o biegu nadanym proponowanym przez niego poprawkom, może, stanowiąc większością głosów swoich członków i trzech piątych oddanych głosów, zmieniać lub odrzucać poprawki do jego zmian dokonane przez Radę i, w konsekwencji, uchwalić budżet. Jeśli w tym terminie Parlament Europejski nie podjąłby uchwały, budżet uważa się za ostatecznie uchwalony. W przypadku gdy procedura przewidziana w niniejszym artykule została zakończona, przewodniczący Parlamentu Europejskiego stwierdza, że budżet jest ostatecznie uchwalony. Jednakże Parlament Europejski, stanowiąc większością głosów swoich członków i dwóch trzecich oddanych głosów, może z ważnych powodów odrzucić projekt budżetu i zażądać, aby został mu przedłożony nowy projekt.. Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy. Jeżeli w terminie 21 dni komitet pojednawczy nie doprowadzi do porozumienia w sprawie wspólnego projektu, Komisja przedkłada nowy projekt budżetu. Po zakończeniu procedury przewidzianej w niniejszym artykule, przewodniczący Parlamentu Europejskiego stwierdza, że ustawa europejska ustanawiająca budżet została ostatecznie przyjęta.. W wersji Traktatu lizbońskiego z grudnia 2007 r. zrezygnowano z wprowadzania nowych form aktów prawnych. Zatem termin „ustawa europejska” znajdujący się w Konstytucji dla Europy został wykreślony. a. Źródło: opracowanie własne na podstawie Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, Dz.Urz. C325 z 24 grudnia 2002 r. (wersja skonsolidowana uwzględniająca poprawki traktatu z Nicei) i traktatu z 16 grudnia 2004 r. ustanawiajcego Konstytucję dla Europy (Dz.Urz. 2004, C310)..

(16) 150. Katarzyna Stabryła-Chudzio. 5. Ocena wykonania budżetu ogólnego Unii Europejskiej Po zakończeniu roku budżetowego Komisja Europejska, a także inne instytucje odpowiedzialne za zarządzanie środkami wspólnotowymi odpowiadają przed Parlamentem Europejskim (przede wszystkim przed Komisją Kontroli Budżetowej w Parlamencie Europejskim) za wykonanie budżetu ogólnego UE, przy czym sama procedura absolutorium dotyczy Komisji Europejskiej i agencji wspólnotowych. Instytucje inne niż Komisja i każdy z organów, opracowują sprawozdania końcowe i przesyłają je księgowemu Komisji oraz do Trybunału Obrachunkowego nie później niż 1 lipca następnego roku, w celu sporządzenia końcowych sprawozdań skonsolidowanych. Ostatecznie przygotowane sprawozdania końcowe instytucji i organów, skonsolidowane przez Komisję Europejską, zostają przekazane do Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w celu zaopiniowania oraz do Parlamentu Europejskiego i Rady UE do końca lipca roku następującego po roku budżetowym. Nie później niż do 31 października roku następującego po roku budżetowym Trybunał Obrachunkowy przekazuje władzom odpowiedzialnym za udzielenie absolutorium oraz pozostałym instytucjom swoje sprawozdanie roczne wraz z odpowiedziami instytucji i państw członkowskich. Ponadto Trybunał zapewnia ich opublikowanie w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Do 30 kwietnia drugiego roku następującego po roku budżetowym (czyli w roku n + 2) Parlament Europejski, na zlecenie Rady UE, podejmuje decyzję (większością oddanych głosów), czy udziela Komisji absolutorium z wykonania budżetu30. Rada UE i Parlament Europejski badają sprawozdanie z wykonania budżetu, sprawozdanie finansowe31 oraz roczne sprawozdanie Trybunału Obrachunkowego wraz z odpowiedziami udzielonymi 30 Według nowego rozporządzenia z 13 grudnia 2006 r., Trybunał Obrachunkowy przekazuje władzom odpowiedzialnym za udzielenie absolutorium oraz pozostałym instytucjom, nie później niż do 15 listopada roku następującego po roku budżetowym swoje sprawozdanie roczne wraz z odpowiedziami instytucji, natomiast decyzja Parlamentu Europejskiego dotycząca absolutorium musi zostać podjęta do 15 maja drugiego roku następującego po roku budżetowym (Article 145 of Council Regulation (EC, Euratom) No 1995/2006).. 31 Rachunkowość Unii Europejskiej dzieli się na rachunkowość budżetową i rachunkowość ogólną. Rachunkowość budżetowa wciąż pozostaje oparta na zasadzie kasowej zmodyfikowanej (dopuszcza się przenoszenie środków na następne lata), podczas gdy rachunkowość ogólna od 2005 r. jest oparta na zasadzie memoriałowej. Pomimo braku skoordynowanych działań w obrębie krajów członkowskich Unii Europejskiej dotyczących wprowadzenia rachunkowości memoriałowej do zarządzania finansami publicznymi, Komisja Europejska w 2000 r. podjęła decyzję o przebudowie systemu rachunkowości. Dopiero trzy lata później zaczęto realizować projekt wprowadzenia rachunkowości memoriałowej i przebudowy systemu informatycznego. Komisja Europejska podjęła decyzję o zastosowaniu rachunkowości memoriałowej w odniesieniu do sprawozdawczości finansowej, wdrażając Międzynarodowe Standardy Rachunkowości Sektora Publicznego (IPSAS – International Public Sector Accounting Standards)..

(17) Tryb opracowania budżetu ogólnego Unii Europejskiej. 151. przez kontrolowane instytucje na uwagi Trybunału Obrachunkowego, a także raporty specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego. Po zasięgnięciu wszystkich potrzebnych informacji, Parlament Europejski może: – udzielić absolutorium Komisji Europejskiej i tym samym zatwierdzić sprawozdanie z wykonania budżetu, – odroczyć udzielnie absolutorium w przypadku: stwierdzenia problemów, które Komisja Europejska powinna jak najszybciej wyjaśnić (przypadek budżetu z 1996 r.), zażądania dodatkowych informacji od Komisji Europejskiej (przypadek budżetu z 1990 r.) lub poprawienia przedstawionych dokumentów przez Komisję Europejską (przypadek budżetu z 1980 r. i 1985 r.), – odmówić udzielenia absolutorium, co nie musi wiązać się z konsekwencjami prawnymi, chociaż ma znaczenie polityczne, ponieważ wniosek o wotum nieufności do Komisji wymaga odrębnej procedury; nie ulega jednak wątpliwości, że nieudzielenie absolutorium jest wyrazem niezadowolenia Parlamentu z pracy Komisji Europejskiej w zakresie wykonania budżetu (nieudzielenie absolutorium miało miejsce w 1984 r. z powodu budżetu z 1982 r. oraz w 1998 r. z wykonania budżetu za 1996 r.). 6. Podsumowanie Źródła sporów finansowych między Radą a Parlamentem Europejskim wynikają z odmiennych zapatrywań członków tych dwóch instytucji na sprawy budżetowe. W Radzie zasiadają przedstawiciele rządów poszczególnych państw członkowskich zainteresowani utrzymaniem równowagi finansów publicznych swoich krajów, natomiast osoby zasiadające w Parlamencie wybierane są w wyborach bezpośrednich i jako reprezentanci obywateli starają się zapewnić najbardziej potrzebującym regionom jak najwięcej środków32. Wzrastająca rola Parlamentu Europejskiego w procedurze budżetowej wynika nie tylko z nadanych uprawnień, ale również samego charakteru instytucji. Wybory bezpośrednie do Parlamentu Europejskiego umożliwiły wypracowanie wspólnej strategii w zakresie budżetu ogólnego UE. Parlament Europejski skupia się na rozwoju dziedzin objętych wspólnym działaniem, podczas gdy w Radzie UE nieustannie dochodzi do konieczności wypracowywania konsensusu między różnymi wizjami państw członkowskich33. 32 I. Pietrzyk, Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2000, s. 111. 33. N.J. Brehon, op. cit., s. 38..

(18) 152. Katarzyna Stabryła-Chudzio. Obecny podział wydatków na obowiązkowe i nieobowiązkowe wydaje się arbitralny, natomiast ma ogromne znaczenie w procesie uchwalania budżetu wspólnotowego. W nowej Perspektywie finansowej (obecnie nazywanej Ramami finansowymi) na lata 2007–2013 dokonano zmian głównych kategorii wydatków, wprowadzając jednocześnie nowy podział wydatków na obowiązkowe i nieobowiązkowe. Nowe kategorie wydatków nie stanowią rewolucyjnej zmiany w działaniu Unii Europejskiej, ale przegrupowanie wydatków i odejście od tradycyjnego podziału obowiązującego przez pół wieku powinno sprzyjać procesom integracyjnym i jednocześnie stać się odpowiedzią na wyzwania zawarte w Strategii lizbońskiej. Literatura Allain E., Le budget communautaire [w:] Finanses publiques, red. A. Laferrère, La Documentation Française, Paris 2000. Brehon N.J., Le budget de l’Europe, L.G. D. J., Paris 1997. Council Regulation (EC, Euratom) No 1995/2006 of 13 December 2006 amending Regulation (EC, Euratom) No 1605/2002 on the Financial Regulation applicable to the general budget of the European Communities (OJ 2006, L 390). Council Regulation No 1605/2002 of 25 June 2002 on the Financial Regulation applicable to the general budget of the European Communities (EC, Euratom) (OJ 2002, L 248). Enderlein H. et al., The EU Budget. How Much Scope for Institutional Reform?, „Occasional Paper Series” of European Central Bank 2005, nr 27. Laffan B., The Finances of the European Union, St. Martin’s Press, Inc., New York 1997. Le budget aujourd’hui. Finances publiques et économie de marché dans des sociétés d’abondance / The budget today. Public finance and the market economy in affluent societies, red. R. Regul, Collège d’Europe/College of Europe, DT TEMPEL, Tempelhof, Bruges 1968. Lechantre M., Schajer D., Le budget de l’Union européenne, Réflexe Europe La Documentation Française, Paris 2003. Les finances publiques de l’Union européenne, Office des publications officielles des Communautés européennes, Luxembourg 2002. Managing Public Expenditure. A Reference Book for Transition Countries, red. R. Allen, D. Tommasi, „OECD Governance” 2001, nr 6. Oręziak L., Finanse Unii Europejskiej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005. Pietrzyk I., Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2000. Saarilahti I., Balsellstraver M., Les innovations des procédures budgétaires communautaires. Le budget général pour 2004 – le début d’une nouvelle ère, ĻRevue du Marché Commun et de l’Union Européenne” 2006, nr 495. Saarilahti I., Balsellstraver M., Les innovations des procédures budgétaires communautaires. Le budget général pour 2005 – une année de stabilisation, „Revue du Marché Commun et de l’Union Européenne” 2006, nr 497..

(19) Tryb opracowania budżetu ogólnego Unii Europejskiej. 153. Saarilahti I., Balsellstraver M., Les innovations des procédures budgétaires communautaires. Le budget général pour 2006 – la dernière année de “l’Agenda“ 2000, „Revue du Marché Commun et de l’Union Européenne” 2006, nr 501. Steckel-Montes M.Ch., L’essentiel des finances publiques communautaires, Gualino éditeur, Paris 2005. Strasser D., Les Finances de l’Europe, Collection „Europe”, Editions LABOR, Bruxelles 1980. Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, Dz.Urz. C 325 z 24 grudnia 2002 r. (wersja skonsolidowana uwzględniająca poprawki traktatu z Nicei). Traktat z 16 grudnia 2004 r. ustanawiający Konstytucję dla Europy (Dz.Urz. 2004, C 310). Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 13 grudnia 2007 r. (2008/C 115/01). Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, Bruksela, 3 grudnia 2007 r., CIG 14/07. Establishment of the General Budget of the European Union The author sketches out the legal basis for the Community financial system including the stages of the EU budgetary procedure and the prerogatives of the institutions. The purpose of the article is to define the successive stages of the EU budgetary procedure, which present a number of unique features that national procedures do not. The EC Treaty establishes the respective powers of each of the two arms of the budgetary authority (European Parliament and Council) and the Commission in conducting this procedure. The author underlines the growing role of the European Parliament in the budgetary procedure, a role which is a sign of the Community’s developing financial system and one which creates favourable conditions for further integration..

(20)