Uwarunkowania tworzenia modelu rynkowego w gospodarce komunalnej gmin : wyniki badań

Pełen tekst

(1)OZhonin CVj`dlZcg. '%%,. Jc^lZghniZij:`dcdb^XocZ\dl@gV`dl^Z. ,S[ZT[UPG.BDIBD[LB @ViZYgVEdYhiVlDg\VcôVX_^ÔVgo|YoVc^V. 6XBSVOLPXBOJBUXPS[FOJB NPEFMVSZOLPXFHPXHPTQPEBSDF LPNVOBMOFKHNJO±XZOJLJCBEB¥ &#LegdlVYoZc^Z Współczesne podejście do problematyki zarządzania organizacjami, w tym jednostkami samorządu terytorialnego, akcentuje znaczenie zarządzania rozwojem. Gminy jako podstawowe jednostki samorządu terytorialnego, chcąc zwiększyć sprawność swojego funkcjonowania, a tym samym poprawić zdolność budowania potencjału rozwoju, muszą poszukiwać najlepszych sposobów realizacji swoich zadań. Osiągnięcie tego celu możliwe jest przede wszystkim poprzez kreowanie właściwej sobie strategii organizacyjnej rozwoju lokalnego. Strategia ta, kształtowana głównie w procesach związanych z przekształceniami strukturalno-własnościowymi mienia komunalnego ma więc fundamentalne znaczenie dla możliwości budowania potencjału i kształtowania rozwoju tych organizacji. '#Gdol_ad`VacncViaZegoZ`hoiVXZ²higjìjgVacd" "lVhcdÑX^dlnX]b^Zc^V`dbjcVacZ\d^_Z\docVXoZc^ZYaV hVbdgo|Yj Gminy w gospodarce rynkowej, wspieranej przez rozwój infrastruktury informatycznej, działają jako systemy otwarte. Oznacza to, że znajdują się one w związkach interakcyjnych z otoczeniem, które charakteryzuje się zmiennością, a nawet burzliwością. Gminy dla osiągnięcia skuteczności i efektywności w realizacji zadań publicznych przekształcają się, dostosowując swoje funkcje, zasoby i struktury do nowych warunków..

(2) )+. Krzysztof Machaczka. W Polsce, zgodnie z ustawą z marca 1990 r., dokonano reformy samorządowej oraz nastąpiła restytucja władz i jednostek samorządowych. W wyniku tego procesu gminy stały się podstawowymi jednostkami samorządu terytorialnego. Ogółem powstało prawie 2,5 tys. gmin, czyli podmiotów prawnych realizujących we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność zasadniczą część spraw publicznych w państwie. Dla realizacji zadań nałożonych na gminy, zostały one wyposażone w mienie i inne środki. Wraz z ustawą o samorządzie gminnym pojawiło się pojęcie mienia komunalnego. Oznacza ono własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin. Państwo przekazało w procesie komunalizacji ogromny majątek gminom w postaci głównie różnego rodzaju nieruchomości oraz przedsiębiorstw użyteczności publicznej. Majątek ten został przekazany w celu zapewnienia odpowiednich zasobów dla realizacji ustawowych zadań przez podstawowe jednostki samorządu terytorialnego. W ten sposób gminy stanęły przed fundamentalnym problemem określenia i wyboru właściwych sposobów zagospodarowania przekazanym im mieniem komunalnym. Problem przyjmowania określonych rozwiązań formalno-organizacyjnych zapewniających właściwe gospodarowanie wspomnianym mieniem bezpośrednio determinuje potencjał rozwoju, jaki gminy tworzą, i jaki będą mogły wykorzystać w przyszłości dla sprostania wyzwaniom związanych ogólnie z procesami zachodzącymi w sferze społecznej, politycznej i ekonomiczno-gospodarczej kraju. Gminy jako organizacje stanęły przed problemem poszukiwania najlepszych sposobów realizacji zadań publicznych. Z punktu widzenia skuteczności i ekonomiczności kluczową sprawą stało się poszukiwanie optymalnej strategii organizacyjnej w tym zakresie. Przez strategię organizacyjną rozumieć należy „modele lub projekty (programy) rozwiązań użytkowych, w których eksponowane są funkcje strukturalne, koordynacyjne i integracyjne”1. Tak rozumiana strategia może przyjmować dwie formy: rozmyślną (deliberaty strategy) i reaktywną (emergent strategy)2. O ile pierwsza to w istocie plan strategiczny, zbiór dyrektyw, które należy wykonać, to druga akcentuje zjawisko rozwoju organizacji. Uważa się, że strategia wyłania się powoli, niejako „krok po kroku” z wyjściowego stanu nieuporządkowania, a nawet chaosu. Takie rozumienie strategii wydaje się dobrze opisywać działania gmin w Polsce po wprowadzeniu reformy samorządowej. Strategie realizacji zadań publicznych w gminach to nie tyle szczegółowe plany, ile działania i intencje tworzenia przestrzeni organizacyjnej dla ich realizacji. Pod1 A. Stabryła, Kierunki poszukiwań strategii organizacyjnej firmy [w:] Zarządzanie przedsiębiorstwem XXI wieku, Materiały konferencji naukowej Wydziału Zarządzania, AE w Krakowie, Kraków 2002, s. 87. 2 H. Mintzberg, J.A. Waters, Of Strategies: Deliberaty and Emergent, Strategic Management Journal, July–September 1985..

(3) Uwarunkowania tworzenia modelu rynkowego…. ),. stawową funkcją tak rozumianej strategii jest tworzenie efektu synergii poprzez zmiany w sposobie podziału pracy (specjalizacji) i sposobach współdziałania poszczególnych elementów systemu. Przemiany ustrojowe w Polsce związane z wprowadzeniem samorządu gminnego w miejsce dotychczas funkcjonujących gmin jako terenowych organów administracji państwowej stworzyły zatem potrzebę rozwiązywania problemów rozwoju, w tym przypadku tzw. rozwoju lokalnego. Podmiotem rozwoju lokalnego stały się władze samorządowe. Rozwój jest pojęciem jakościowym i nie należy go mylić ze wzrostem. Uwarunkowania rozwoju należy analizować i badać, gdyż ich znajomość może stać się podstawą procesu planowania i kontrolowania rozwoju, czyli zarządzania nim. Rozwój realizuje się zawsze w specyficznym dla danej organizacji „polu sił”, którego rozpoznanie ma istotny wpływ na losy każdej organizacji. Rozwój lokalny definiujemy jako proces polegający na implementacji zmian prowadzących do podnoszenia sprawności funkcjonowania wspólnoty. Najważniejszą rolę przypisuje się tutaj procesowi uaktywniania czynników wewnętrznych (endogenicznych), związanych z właściwym przygotowaniem posiadanych zasobów, w tym głównie mienia. Na początku lat osiemdziesiątych badacze Instytutu Gospodarki Światowej w Kilonii stwierdzili, że u podstaw kryzysu strukturalnego cywilizacji przemysłowej leżą takie przyczyny, jak: skostnienie i zbiurokratyzowanie struktur organizacyjnych w polityce i gospodarce, gigantomania, deprecjacja stosunków międzyludzkich itp. Przeciwdziałanie kryzysowi wymaga wprowadzenia zasad, które przedstawili w postaci akronimu lila, co oznacza3: – prymat obszaru życia nad obszarem systemu (Lebensreich vor Systembereich), – prymat czynników pozamaterialnych nad materialnymi (Immaterielle Faktoren vor materiellen Faktoren), – prospektywność i kompleksowość (Langfristigkeit und Ganzheitlichkeit), – samoograniczenie (Alternative Sanftheit). W rozwoju lokalnym można wyróżnić wiele płaszczyzn, m.in. płaszczyznę gospodarczą, społeczną czy ekologiczną. W płaszczyźnie gospodarczej mieści się gospodarka lokalna, a więc przedsiębiorstwa produkcyjne i usługowe, zarówno prywatne, jak i państwowe, instytucje gospodarcze oraz pozarządowe organizacje wspierania przedsiębiorczości. Płaszczyzna społeczna obejmuje przede wszystkim samych mieszkańców, jak i obsługujące ich organizacje edukacyjne, oświatowe, kulturalne oraz zajmujące się opieką zdrowotną. W płaszczyźnie eko3. J. Millendorfer, Nowa tożsamość chłopska [w:] Socjologia wsi w Austrii, red. A. Kaleta, UMK, Toruń 1994..

(4) )-. Krzysztof Machaczka. logicznej mieszczą się zagadnienia i problemy ochrony środowiska, a także jego rekultywacji4. Lokalny rozwój gospodarczy jest więc, jak definiuje go M. Adamowicz „ilościowym i jakościowym rozwojem podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, który można utożsamiać z doskonaleniem oraz wprowadzaniem nowych produktów i usług, rozszerzaniem rynków zbytu, unowocześnianiem technologii i inwestowaniem, zwiększaniem zatrudnienia i efektywności produkcji oraz ze wspomagającymi działaniami o charakterze finansowym, kapitałowym i innowacyjnym”. Składnikami tak rozumianego rozwoju lokalnego według niego są5: – wzrost atrakcyjności inwestycyjnej poprzez m.in. udostępnianie terenów, ułatwianie obrotu nieruchomościami i rozbudowy inwestycyjnej, wspomaganie lokalnych inwestorów i przedsiębiorców itp., – rozwój technologiczny i wdrażanie innowacji poprzez udostępnianie informacji, popieranie rozwoju różnych firm innowacyjnych, doradztwo i tworzenie lokalnych instytucji wspierania biznesu i przedsiębiorczości, – restrukturyzacja i dywersyfikacja działalności gospodarczej poprzez inicjowanie i ułatwianie rozwoju nowych dziedzin działalności i nowych rozwiązań organizacyjno-technicznych w przedsiębiorstwach i jednostkach organizacyjnych przeżywających trudności, – rozwój usług i zasobów dobra publicznego, ułatwiających funkcjonowanie gospodarstw domowych i przedsiębiorstw, – wzrost ruchliwości zawodowej i społecznej ludności przez szkolenie i przekwalifikowanie pracowników, tworzenie instytucji kształcących, doradczych itp., – rozwój infrastruktury instytucjonalnej poprzez rozszerzanie zakresu usług, przybliżanie usług do miejsc zamieszkania i pracy, powoływanie instytucji do rozwiązywania trudnych problemów, wspieranie rozwoju instytucji pozarządowych, – rekultywacja i poprawa jakości środowiska przyrodniczego, w tym konserwacja krajobrazu, zachowanie lub wzbogacanie bioróżnorodności itp., – wzmacnianie tożsamości lokalnej przez inicjowanie i popieranie zjawisk sprzyjających rozwojowi lokalnemu. Tak liczne i zróżnicowane elementy rozwoju lokalnego wymagają posługiwania się odpowiednimi narzędziami i technikami zarządzania. Powinny one stwarzać odpowiednie warunki organizacyjne dla stymulowania i regulowania rozwoju.. 4 M. Adamowicz, Skala lokalna w terytorialnym podziale kraju [w:] Strategie rozwoju lokalnego. Aspekty instytucjonalne, Wydawnictwo SGGW, Warszawa 2003, s. 17. 5 Ibidem, s. 18..

(5) Uwarunkowania tworzenia modelu rynkowego…. ).. (#CdlZigZcYnob^VcledYZ_ÑX^jYdoVgo|YoVc^V ledYhiVldlnX]_ZYcdhi`VX]hVbdgo|YjiZgnidg^VacZ\d Zarządzanie jest procesem regulacyjnym mającym na celu wywołanie pożądanego przebiegu procesów i zjawisk. Istotną rolę w tym zakresie odgrywają przyjmowane rozwiązania organizacyjne. Według D. Morrisona wybór modelu organizacyjnego dla rozwoju lokalnego powinien odzwierciedlać podstawową filozofię sektora prywatnego i publicznego danej społeczności oraz uwzględniać jej wcześniejsze doświadczenia. Autor ten charakteryzuje najważniejsze jego zdaniem kryteria, którymi należy kierować się przy wyborze optymalnego modelu rozwoju lokalnego. Są to6: – stopień kontroli, jaką władze lokalne chcą sprawować nad planowaniem rozwoju, – wielkość funduszy publicznych, jakie władze lokalne są skłonne przeznaczyć na ten cel, – adekwatność oraz szanse powodzenia poszczególnych zadań objętych planowaniem rozwoju. Skuteczność oraz właściwa koordynacja wysiłków na rzecz rozwoju lokalnego wymagają jasnego podziału ról i odpowiedzialności zaangażowanych stron. Powołując się na doświadczenia w tym zakresie w Stanach Zjednoczonych D. Morrison wyróżnił trzy modele zarządzania rozwojem lokalnym. Model publiczny, publiczno-prywatny i prywatny. Model publiczny najlepiej sprawdza się tam, gdzie władze lokalne postawiły na rozwój, a sektor prywatny został już wcześniej włączony w ten proces. Tam, gdzie rozwój lokalny nie należy do priorytetów, lub jego zwolennicy muszą walczyć o skromne subwencje publiczne, lepszy może okazać się wariant publiczno-prywatny. W sytuacjach, w których rozwój nie ma lokalnego poparcia i nie korzysta się z subwencji publicznych, najkorzystniejszy jest model prywatny. Kontrolę procesu sprawuje ta strona, która przysparza programowi najwięcej środków (finansowych, kadrowych, politycznych). Jeżeli największe fundusze pochodzą z sektora publicznego, kontrola zazwyczaj spoczywa w rękach publicznych. Jeżeli większość udziałów stanowią fundusze prywatne, to inwestorzy prywatni kontrolują proces podejmowania decyzji. Stan taki wynika stąd, że prawidłowa koordynacja jest kluczem do powodzenia każdego, złożonego przedsięwzięcia.. 6. D. Morrison, Rozwój gospodarczy. Strategia dla samorządów lokalnych, Agencja Rozwoju Komunalnego, Warszawa 2002, s. 20..

(6) Krzysztof Machaczka. *%. Rozwój lokalny stymulowany jest przez trzy podstawowe, wzajemnie ze sobą powiązane grupy zjawisk ekonomiczno-społecznych tworzących mechanizm rozwoju lokalnego. Są to7: – sposób funkcjonowania rynków lokalnych, – wpływ uwarunkowań zewnętrznych, – oddziaływanie władz lokalnych. Oddziaływanie władz gminy na rozwój lokalny wyraża się głównie w realizowanej strategii rozwoju. Myślenie strategiczne uważane jest za niezbędny element skutecznego rozwoju, gdyż wprowadza do niego element planowości i racjonalności. Wynika to stąd, że strategie wiążą ze sobą trzy klasy zmiennych: otoczenie, zasoby i wartości8. Otoczenie z jednej strony narzuca ograniczenia, z drugiej zaś stwarza wiele okazji i szans. Struktura otoczenia ma charakter złożony. Obejmuje otoczenie: polityczne, ekonomiczne, społeczne i technologiczne (PEST). W zarządzaniu rozwojem należy brać pod uwagę takie czynniki, jak: zmiany przepisów prawnych i warunków ekonomicznych, innowacje konkurentów, preferencje odbiorców, stan rynku pracy, wpływ postępu naukowo-technicznego itp. Wpływ otoczenia na organizację jest ważnym wyznacznikiem zarządzania strategicznego. Analiza otoczenia zmierza do rozpoznania sił wpływających na funkcjonowanie organizacji. J.B. Quinn istotę zarządzania strategicznego postrzega w elastycznym i ewolucyjnym reagowaniu na szanse i zagrożenia stwarzane przez otoczenie na podstawie uświadomionej wcześniej wizji organizacji. Idee zarządzania strategicznego formułowane początkowo głównie w odniesieniu do przedsiębiorstw znajdują coraz szersze zastosowanie w zakresie działalności jednostek samorządu terytorialnego. Strategie rozwoju opracowywane są już nie tylko na szczeblu regionalnym, ale również lokalnym. Potrzeby zmian celowościowych i funkcjonalnych w działalności gmin wynikają głównie z powszechnie przyjmowanych i akceptowanych idei społeczno-ekonomicznych o strategicznym znaczeniu. Wśród nich można wskazać między innymi: – ideę trwałego i zrównoważonego rozwoju, – koncepcję społeczeństwa obywatelskiego, – mechanizm rynkowy jako narzędzie regulacji stosunków społeczno-gospodarczych. Tradycyjne koncepcje rozwoju gospodarczego akcentują znaczenie tempa wzrostu charakterystyk ekonomicznych tak w skali względnej, jak i bezwzględnej. Wzrost jest więc kategorią ilościową, która oznacza zwiększenie skali działalności 7 8. M. Adamowicz, op. cit., s. 22. J. Thompson, Strategic Management, Awereness and Change, Chapman and Hall 1991, s. 12..

(7) Uwarunkowania tworzenia modelu rynkowego…. *&. gospodarczej i jej efektów (przychodów, zysków itp.). Skutkiem wzrostu gospodarczego są często niekorzystne zjawiska polegające na zanieczyszczeniu i degradacji środowiska naturalnego. W latach siedemdziesiątych rozpoczął się proces poszukiwania nowych form gospodarowania przeciwdziałających narastaniu zagrożeń towarzyszących wzrostowi gospodarczemu. Stało się oczywiste, że nieustanny wzrost gospodarczy połączony ze zwiększającym się przyrostem naturalnym prowadzi świat do granic możliwości rozwojowych9. Zaczęto zwracać uwagę, że występujące negatywne zjawiska są funkcją wielu czynników, takich jak: wzrost demograficzny, stopień uprzemysłowienia i urbanizacji, wielkość wydobycia i eksploatacji surowców, a także charakter stosowanej techniki. Niekorzystne zmiany w środowisku naturalnym, jakie nagromadziły się od początku ery przemysłowej do czasów współczesnych, oraz powstanie tzw. społeczeństwa informacyjnego, które umożliwiło uzyskiwanie danych o procesach dziejących się w skali globalnej, stały się przyczyną powstania koncepcji rozwoju zrównoważonego i trwałego. Ogólnie można powiedzieć, że rozwój zrównoważony to proces zintegrowanych i harmonijnych zmian, których celem jest poprawa jakości życia społeczeństwa poprzez odpowiednie kształtowanie zachowań ludzkich w środowisku naturalnym. Podkreśla się, że działania zmierzające do rozwoju powinny być realizowane zgodnie z zasadą subsydiarności (pomocniczości). Oznacza ona, że działania dotyczące rozwoju mogą być podejmowane na szczeblu wyższym niż lokalny tylko wówczas, gdy są bardziej efektywne. Gminy jako podstawowe jednostki samorządu terytorialnego powinny podejmować działania prowadzące do ich rozwoju w sferze gospodarczej, społecznej i ekologicznej poprzez możliwie najlepsze wykorzystanie czynników rozwoju i umiejętne pokonywanie ograniczeń. Zasada ta pozwala na wytworzenie bardzo ważnych i swoistych umiejętności dla organizacji, jaką jest gmina. Umiejętności te związane są z kształtowaniem umiejętności rozwiązywania problemów, bycia kreatywnym, budowania potencjału przedsiębiorczości wśród podstawowych jednostek samorządu terytorialnego, a więc mających dla wszystkich krytyczne znaczenie i wpływających na płynność poruszania się w współczesnym świecie oraz zdolność właściwego budowania potencjału rozwoju.. 9. M. Czyż, Strategia rozwoju zrównoważonego i trwałego polskiej gospodarki, Politechnika Krakowska, Kraków 2001, s. 34..

(8) Krzysztof Machaczka. *'. )#EgV\bVin`VegdXZhlegoZ`hoiVXZ²higjìjgVacd" "lVhcdÑX^dlnX]b^Zc^V`dbjcVacZ\d W kształtowaniu rozwoju lokalnego istotne znaczenie posiada koncepcja społeczeństwa obywatelskiego. Chodzi o takie społeczeństwo, w którym funkcjonuje wiele niezależnych od biurokratycznych struktur państwa zrzeszeń, powstających z inicjatywy obywateli w celu samodzielnego rozwiązywania najrozmaitszych problemów społecznych10. Zrzeszenia te dążą do realizacji dóbr publicznych za pomocą środków prywatnych. Społeczeństwo obywatelskie jest przejawem poczucia odpowiedzialności jednostek za dobro wspólne danej zbiorowości wynikającej ze świadomości, że jego realizacja jest korzystna dla wszystkich jej członków. Warunkiem koniecznym jest posiadanie i rozwijanie umiejętności polegających na współpracy i współdziałaniu członków danej społeczności, bez pomocy państwa i jego agend realizujących cele publiczne za pomocą środków publicznych. Strategia organizacyjna zarządzania realizacją zadań publicznych w gminach może teoretycznie przyjmować dwie skrajne formy modelowe: samowystarczalną (przedsiębiorczo-menedżerską, scentralizowaną) lub rynkową (zdecentralizowaną). Ich treść wyznaczają podejmowane przez gminy decyzje stymulujące stopień i zakres zachowań rynkowych. U podstaw transformacji gospodarczej zachodzącej w Polsce i w innych krajach postsocjalistycznych leży koncepcja rynku jako głównego regulatora stosunków gospodarczych. Uważa się, że rynek i wymiana towarowo-pieniężna stwarzają najlepsze warunki dla pełnego wykorzystania posiadanych zasobów. Rynek określa bowiem potencjalny popyt oraz formy i sposoby jego zaspokojenia. Gospodarka rynkowa to gospodarka oparta na prywatnej własności i wolności ekonomicznej oraz samodzielności decyzyjnej i odpowiedzialności materialnej podmiotów gospodarczych. Jej główną cechą jest mechanizm równoważący podaż z popytem. Jednak jak wynika z praktyki mechanizm rynkowy nie jest w stanie zapewnić doskonałej mobilności czynników produkcji i brakuje dowodów na doskonałość gospodarki leseferystycznej11. Współczesne systemy gospodarcze mają najczęściej mieszany charakter12. Część przedsięwzięć gospodarczych jest realizowana przez sektor prywatny, a część przez publiczny. Poszczególne systemy gospodarowania (krajowe, bądź. 10. B. Szacka, Wprowadzenie do socjologii, Oficyna Naukowa, Warszawa 2003, s. 235. E. Łukawer, Transformacja systemowa w przekroju (Jak widzą to polscy ekonomiści) [w:] Gospodarka Polski na przełomie wieków, red. Z. Dach, PTE, Kraków 2002, s. 102. 12 U. Kalina-Prasznic, Sektor publiczny w gospodarce [w:] Regulowana gospodarka rynkowa, Oficyna Ekonomiczna, Kraków 2003, s. 26. 11.

(9) Uwarunkowania tworzenia modelu rynkowego…. *(. samorządowe) różnią się proporcją udziału sektora publicznego i prywatnego oraz skalą interwencji organów administracyjnych. Interesujący, uporządkowany pogląd na proces transformacji przedstawił T. Gruszecki. Wyprowadził go z trzech następujących tez13: – transformacja systemowa jest procesem bardzo złożonym, nie można ograniczać jej do transformacji gospodarczej (tworzenie gospodarki rynkowej). Po 10 latach doświadczeń można zauważyć, że jest to proces bardzo złożony i dokonuje się na kilku polach równocześnie; – pola te (wektory zmian) wzajemnie na siebie oddziałują. Każdy z tych wektorów ma różną szybkość i warunkuje różną dynamikę zmian w czasie; – każda zmiana wywołuje reakcję-opór. Nieuwzględnienie tego oporu prowadzi do uproszczonych, idealistycznych i technokratycznych modeli transformacji. Pomimo obszernej literatury dotyczącej transformacji brakuje jednoznacznych i ogólnie przyjętych pojęć, nawet w zakresie samej definicji transformacji. Transformacja rozumiana w sensie ogólnym jako przejście z jednego stanu do drugiego stwarza trudności zarówno w określeniu punktu wyjścia, ale przede wszystkim punktu dojścia. Ten drugi określa się jako gospodarkę z dominacją rynku i system rządów demokratycznych. Problem polega jednak na tym, że stanów tych nie można wyznaczyć punktowo, na przykład ile procent sektora prywatnego w PKB jest konieczne, aby można było mówić o dominacji rynku w gospodarce: 51,75 czy 90%, czy można mówić o liberalizacji cen, kiedy kontrolowane są przez państwo ceny podstawowych nośników energii, lekarstw, czynszów mieszkalnych, a sfera budżetowa jest ciągle pokaźna? Na początku lat dziewięćdziesiątych dominowała optymistyczna wizja transformacji jako „procesu w istocie prostego (choć nie bezbolesnego społecznie), sprowadzającego się do szybkiej prywatyzacji, redukcji wydatków publicznych i walki z inflacją oraz uwalniania kolejnych sektorów spod kontroli państwa. Miernikami sukcesu miało być kilka podstawowych wskaźników makroekonomicznych. Inne faktory: stan kultury politycznej społeczeństwa, znajomość instytucji demokratycznych, tradycje narodowe, doświadczenia gospodarki rynkowej w danym kraju, wreszcie rola kapitału ludzkiego – nie były brane pod uwagę zgodnie z ulubioną zasadą ekonomistów w budowie modeli – ceteris paribus. Po 10 latach można zauważyć, że ta wąska ekonomiczna teoria transformacji jest niewystarczająca i nie tłumaczy ani wyników poszczególnych gospodarek i państw, ani też bardzo pokrętnej drogi do rynku i demokracji”14.. 13 Problemy transformacji krajów postkomunistycznych – na przykładzie Polski (1989–1999), [w:] Od socjalizmu do gospodarki rynkowej, red. T. Gruszecki, Verba, Lublin 2000. 14 Ibidem, s. 54..

(10) Krzysztof Machaczka. *). Przedstawiona przez T. Gruszeckiego szersza niż tylko ekonomiczna interpretacja procesu transformacji wskazuje wpływ na transformację czterech, różnych rodzajowo, wektorów zmian. Wektory te cechują się różną prędkością zmian, każdy z nich oddziałuje na pozostałe i modyfikuje jego kurs. Transformacja to rezultat oddziaływania wzajemnego następujących wektorów: polityki gospodarczej, zmian struktury własnościowej, budowy instytucji i systemu demokracji politycznej oraz zmian postaw społecznych. Wektor polityki gospodarczej obejmuje liberalizację cen, politykę fiskalną monetarną. Zasadnicze zmiany możliwe są tutaj do przeprowadzenia w skali kilku lat od rozpoczęcia transformacji. Wektor zmian własnościowych związany jest z prywatyzacją. Proces ten wymaga kilkunastu lat, i jak wykazuje praktyka, w żadnym z krajów przechodzących transformację nie została przeprowadzona do końca. Ten wektor zmian napotyka liczne bariery finansowe, społeczne i polityczne. Przebiega znacznie wolniej niż prosta liberalizacja gospodarki. Wektor zmian politycznych to głównie budowanie i umacnianie struktur demokratycznych. Jego znaczenie wiąże się z tym, że gospodarka rynkowa nie może istnieć i rozwijać się w długim okresie bez demokracji. Wektor postaw społecznych obejmuje odbudowywanie ładu społecznego, prawnego i etycznego. Zmiany w tym zakresie zachodzą najwolniej, a ich skutków można oczekiwać po upływie 20–30 lat. Dopiero od niedawna w teorii współczesnej ekonomii uwzględnia się takie istotne warunki dla sprawnego funkcjonowania rynku, jak: kultura transakcji i wzajemne zaufanie, jasność wiązki praw własności (property right) i pewność egzekucji zobowiązań, wreszcie całokształt czynników składających się na etykę w biznesie i poziom kosztów transakcyjnych. Uważa się, że zmiany wymienionych wektorów są wzajemnie powiązane i uwarunkowane. Zmiany instytucjonalne mają wolniejszą dynamikę niż proste zmiany w polityce gospodarczej. Wprowadzane pospiesznie, bez przygotowania w logistyce i postawach, wywołują tylko chaos, poczucie zagrożenia w społeczeństwie i w rezultacie postawę oporu przed zmianami. Warto zwrócić uwagę, że według wielu autorów przeżywają się tradycyjne dychotomie: państwo–rynek, publiczne-prywatne, społeczne-ekonomiczne czy indywidualne-zbiorowe. Mało kto już bezkrytycznie stara się utrzymywać, że rynek jest alternatywą dla państwa i odwrotnie, oraz sprowadzać wszelkie rozwiązania do problemu odpowiedniego przesunięcia wahadła w kierunku państwowej interwencji lub wolnego rynku15. Wysiłek intelektualny i praktyczny zmierza jednak raczej w kierunku syntezy i integracji wielu, zdawałoby się sprzecznych, pojęć i działań. 15. I. Durlik, Reengineering i technologia informatyczna w restrukturyzacji procesów gospodarczych, WNT, Warszawa 2002, s. 19..

(11) Uwarunkowania tworzenia modelu rynkowego…. **. Przekształcenia strukturalno-własnościowe mienia komunalnego stanowią istotną determinantę realizowanej strategii rozwoju gminy niezależnie od tego czy strategia ta została wcześniej zaplanowana czy nie. W tym drugim przypadku mówimy o tzw. strategii wynikowej. Podstawowym założeniem strategicznym deklarowanym przez gminy jest zrównoważony rozwój. Jego istotą jest próba godzenia racji ekonomicznych z racjami społecznymi i ekologicznymi. Działania podejmowane przez gminy w obszarze przekształceń strukturalno-własnościowych powinny służyć orientacji sektora usług publicznych na rozwiązania o charakterze rynkowym gdyż, nie można z jednej strony deklarować decentralizacji i liberalizacji, z drugiej zaś kwestionować mechanizmy rynkowe. Znaczenie wprowadzania mechanizmów rynkowych w sektorze usług publicznych należy przy tym rozpatrywać nie tyle w kontekście gry wolnorynkowej, ile w kontekście teorii tzw. rynków spornych (contestable markets), która konkurencję bezpośrednią na rynku zastępuje konkurencją o rynek. Gminy jako podstawowe jednostki samorządu terytorialnego są podmiotami zarządzania gospodarką lokalną. Stwarza to u nich potrzebę rozwijania takich zachowań, które sprzyjałyby racjonalności i sprawności. W ten sposób najlepiej byłaby realizowana w praktyce tzw. zasada pomocniczości, według której sprawy publiczne powinny być załatwiane przez ten szczebel władzy, który znajduje się najbliżej mieszkańców danej wspólnoty. Działania gmin polegające na przekształceniach strukturalno-własnościowych, decyzjach podejmowanych w zakresie funkcjonowania podmiotów komunalnych oraz gospodarowania mieniem komunalnym prowadzą w konsekwencji do ukształtowania się określonego modelu zarządzania świadczeniem usług komunalnych w gminach. Istota dokonujących się zmian polega na stopniowym wycofywaniu się gmin z bezpośredniej działalności gospodarczej na rzecz tworzenia rynku usług komunalnych. Tendencja ta występuje w wielu krajach rozwiniętych. W Niemczech na przykład po wojnie 90% zadań publicznych wykonywały gminy, podczas gdy obecnie już tylko połowę z tego. Wyzwaniem staje się więc możność badania stopnia zaawansowania procesów związanych z przechodzeniem gmin z modelu zarządzania samowystarczalnego w sektorze usług komunalnych do modelu rynkowego lub też braku takich tendencji. Ważna jest również możliwość oceny zaawansowania omawianego procesu w gminach z punktu widzenia prezentowanych przez nie zachowań w poszczególnych obszarach związanych ze świadczeniem tych usług. Analizę powyższych zachowań oraz identyfikację strategii organizacyjnych gmin można dokonać na podstawie badań sondażowych wspartych na specjalnie w tym celu opracowanym kwestionariuszu diagnostycznym. Kwestionariusz zawiera stwierdzenia wskazujące na charakter udziału gminy w poszczególnych etapach cyklu gospodarowania i zarządzania usługami komunalnymi. Zamieszczone w kwestionariuszu stwier-.

(12) Krzysztof Machaczka. *+. Tabela 1. Tezy i stwierdzenia diagnostyczne w analizie modelu świadczenia usług komunalnych w gminach Teza. Stwierdzenie diagnostyczne. O modelu sektora komunalnego w gminie Gmina posiada opracowany program w zakreświadczą podejmowane przez nią decyzje do- sie prywatyzacji poszczególnych branż sektora tyczące wyboru rozwiązań instytucjonalnych usług komunalnych i organizacyjno-prawnych prowadzenia działalności w zakresie realizacji zadań publicznych O modelu sektora komunalnego w gminie świadczy zakres tzw. prywatyzacji założycielskiej w tym sektorze. W strukturze podmiotów sektora komunalnego w gminie istotny udział mają małe i średnie firmy powstałe w wyniku tzw. prywatyzacji założycielskiej. O modelu sektora komunalnego w gminie świadczą podejmowana działania w zakresie restrukturyzacji podmiotów komunalnych. Gmina posiada opracowany program w zakresie restrukturyzacji podmiotów komunalnych, których jest właścicielem. O modelu sektora komunalnego w gminie świadczą podejmowane przez nią działania w zakresie prywatyzacji zadań publicznych. Gmina korzysta z metod prywatyzacji zadań publicznych (kontraktowanie, koncesjonowanie, dotowanie itp.). O modelu sektora komunalnego w gminie świadczą działania podejmowane w zakresie współpracy z organizacjami pozarządowymi. W planowaniu i realizacji przedsięwzięć z zakresu użyteczności publicznej gmina współpracuje z organizacjami pozarządowymi. O modelu sektora komunalnego w gminie świadczą działania podejmowane w celu zwiększenia jej konkurencyjności. Gmina określiła czynniki charakteryzujące jej zdolność do konkurowania. Zostały określone jej mocne, ale i słabe strony oraz występujące okazje i zagrożenia. O modelu sektora komunalnego w gminie świadczą dotychczas przeprowadzone, zakończone sukcesem działania z zakresu planowania i realizacji przedsięwzięć polegających na kreowaniu „ładu infrastrukturalnego”. Władze gminy charakteryzuje przedsiębiorczość przejawiająca się podejmowaniem innowacyjnych rozwiązań w zakresie realizacji zadań publicznych. O modelu sektora komunalnego w gminie Gmina posiada opracowaną i realizowaną straświadczą motywacje i umiejętności w zakresie tegię rozwoju sektora komunalnego formułowania polityki strategicznej i strategii rozwoju gminy O modelu sektora komunalnego w gminie świadczą uzyskiwane przez nią dochody z majątku oraz przychody z prywatyzacji mienia komunalnego. Dochody z majątku i przychody z prywatyzacji mienia komunalnego pozwoliły gminie na realizację ważnych przedsięwzięć infrastrukturalnych. O modelu sektora komunalnego w gminie Gmina prowadzi monitoring w zakresie świadczy stopień orientacji na jakość w zaspo- jakości usług komunalnych. Gmina posiada kajaniu potrzeb jej mieszkańców certyfikaty jakości (np. ISO) Źródło: opracowanie własne..

(13) Uwarunkowania tworzenia modelu rynkowego…. *,. dzenia dotyczą stosowanych w gminach rozwiązań własnościowych, formalno-prawnych, organizacyjnych i ekonomiczno-finansowych świadczących o przechodzeniu od modelu samowystarczalnego do rynkowego (tabela 1). W Polsce model rynkowego zarządzania sektorem komunalnym dopiero się tworzy. Potwierdzają to uzyskiwane wyniki badań empirycznych zarówno w skali Polski, jak i poszczególnych województw. Przykładem tego mogą być wyniki badań przeprowadzonych w gminach województwa małopolskiego (tabela 2). Tabela 2. Wyniki badań w zakresie analizy modelu świadczenia usług komunalnych w gminach województwa małopolskiego Stwierdzenia diagnostyczne. NN. N. N/D. D. DD. 79,1%. 7,7%. 7,7%. 4,4%. 1,1%. W strukturze podmiotów sektora komunalnego w gminie istotny udział mają małe i średnie firmy powstałe 74,7% w wyniku tzw. prywatyzacji założycielskiej. 7,7%. 6,6%. 6,6%. 4,4%. Gmina posiada opracowany program w zakresie restrukturyzacji podmiotów komunalnych, których jest 78,0% 8,8% właścicielem. 9,9%. 3,3%. 0,0%. Gmina korzysta z metod prywatyzacji zadań publicz56,0% 11,0% 16,5% 12,1% nych (kontraktowanie, koncesjonowanie, dotowanie itp.). 4,4%. Gmina posiada opracowany program w zakresie prywatyzacji poszczególnych branż sektora usług komunalnych. W planowaniu i realizacji przedsięwzięć z zakresu użyteczności publicznej gmina współpracuje z organizacjami pozarządowymi. 22,0% 12,1% 28,6% 20,9% 16,4%. Gmina określiła czynniki charakteryzujące jej zdolność do konkurowania. 48,3% 15,4% 16,5% 13,2%. 6,6%. Gminę charakteryzuje przedsiębiorczość przejawiająca się podejmowaniem innowacyjnych rozwiązań w za18,7% kresie realizacji zadań publicznych. 6,6%. 23,1% 29,6% 22,0%. Gmina posiada opracowaną i realizowaną strategię rozwoju sektora komunalnego. 6,6%. 23,1% 25,3% 14,3%. 30,7%. Dochody z majątku i przychody z prywatyzacji mienia komunalnego pozwoliły gminie na realizację ważnych 28,6% 14,3% 19,8% 24,1% 13,2% przedsięwzięć infrastrukturalnych Gmina prowadzi monitoring w zakresie jakości usług komunalnych. Gmina posiada lub prowadzi starania w zakresie ISO. 35,1%. 9,9%. 9,9%. 25,3% 19,8%.

(14) Krzysztof Machaczka. *-. cd. tabeli 2 Stwierdzenia diagnostyczne. NN. N. N/D. D. DD. Liczba odpowiedzi w poszczególnych kategoriach istotności w badanej zbiorowości podmiotów (razem 910). 429. 91. 147. 150. 93. Rozkład procentowy liczby uzyskanych odpowiedzi w poszczególnych grupach istotności. 47,1% 10,0% 16,2% 16,5% 10,2%. NN – identyfikator nie dotyczy w całości, N – identyfikator nie dotyczy, N/D – identyfikator dotyczy/nie dotyczy w części, D – identyfikator dotyczy, DD – identyfikator dotyczy w całości Źródło: opracowanie własne na podstawie badań.. Przeprowadzone badania stwarzają przesłanki do oceny zakresu zachowań rynkowych gmin woj. małopolskiego w sektorze komunalnym. Rozkład identyfikatorów charakteryzujących model zarządzania w sektorze komunalnym badanych gmin wskazuje na występowanie modelu mieszanego o przewadze samowystarczalnej, gdzie 34,8% identyfikatorów wskazuje na występowanie orientacji rynkowej, zaś 65,2% na orientacji samowystarczalnej (rys. 1).. .

(15) . !!" !". !!" ! . . . . . . . . . . . Rys. 1. Rozkład identyfikatorów wskazujących na rodzaj modelu sektora komunalnego w gminach woj. małopolskiego Źródło: opracowanie własne na podstawie badań.. Uzyskany wynik dowodzi, że proces polegający na stopniowym wycofywaniu się gmin z bezpośredniej realizacji zadań publicznych na rzecz tworzenia warunków sprzyjających optymalnej ich realizacji jest stosunkowo słabo zaawansowany. O przyczynach takiego stanu rzeczy można przekonać się, analizując wyniki badań w układzie przyjętych szczegółowych stwierdzeń diagnostycznych. Szcze-.

(16) Uwarunkowania tworzenia modelu rynkowego…. *.. Tabela 3. Zaawansowanie zachowań rozwijających mechanizmy rynkowe w gospodarce komunalnej w gminach woj. małopolskiego. Lp. Stwierdzenie diagnostyczne. Model samowystarczalny. Model rynkowy. 0% 1. Gmina posiada opracowany program w zakresie 9,4 prywatyzacji poszczególnych branż sektora usług komunalnych. 2. W strukturze podmiotów sektora komunalnego w gminie istotny udział mają małe i średnie firmy powstałe w wyniku tzw. prywatyzacji założycielskiej. 3. Gmina posiada opracowany program w zakresie restrukturyzacji podmiotów komunalnych, których jest właścicielem. 4. Gmina korzysta z metod prywatyzacji zadań publicznych. 5. W planowaniu i realizacji przedsięwzięć z zakresu użyteczności publicznej gmina współpracuje z organizacjami pozarządowymi. 6. Gmina określiła czynniki charakteryzujące jej zdolność do konkurowania. 7. Gminę charakteryzuje przedsiębiorczość przejawiająca się podejmowaniem innowacyjnych rozwiązań w zakresie realizacji zadań publicznych. 8. Gmina posiada opracowaną i realizowaną strategię rozwoju sektora komunalnego. 9. Dochody z majątku i przychody z prywatyzacji mienia komunalnego pozwoliły gminie na realizację ważnych przedsięwzięć infrastrukturalnych. Gmina prowadzi monitoring w zakresie jakości 10 usług komunalnych. Gmina posiada lub prowadzi starania w zakresie ISO. 100%. 14,3. 8,3 24,8 51,6 28,1. 63,2 51,2 47,2. 50,1. Źródło: opracowanie własne na podstawie badań.. gółowy profil zachowań gmin woj. małopolskiego ze względu na przyjęte tezy i odpowiadające im stwierdzenia diagnostyczne ilustruje tabela 3. Wynika z niej, że dominują zachowania związane z tezami 5, 7, 8, 9 i 10, natomiast zdecydowanie w słabszym stopniu występują zachowania związane z tezami 1, 2, 3 oraz z tezami 4 i 6. Interpretując uzyskane informacje z perspektywy teorii „pola sił”, można stwierdzić, że zachowania gmin woj. małopolskiego ujęte w tezach 5, 7, 8,.

(17) +%. Krzysztof Machaczka. 9 i 10 sprzyjają kształtowaniu się modelu rynkowego w zakresie realizacji zadań publicznych, natomiast z powodu zachowań ujętych w tezach 1, 2, 3, 4 i 6 proces ten jest w istotny sposób hamowany. Wyniki wskazują, że podejmowane są przez gminy działania służące odchodzeniu od modelu samowystarczalnego w kierunku modelu rynkowego. Gminy starają się rozwijać swoje funkcje planistyczne, organizatorskie i kontrolne. Istotną jednak barierą w uzyskaniu odpowiedniego stopnia zaawansowania omawianych procesów jest stopień zaawansowania tych działań, który jest jednak ciągle niewystarczający. Istotną barierą w uzyskaniu odpowiedniego stopnia zaawansowania procesów polegających na kształtowaniu zachowań organizacyjnych gmin, a tym samym podstaw tworzenia orientacji rynkowej w kształtowaniu rynku usług komunalnych są zatem jeszcze mało zaawansowane przedsięwzięcia w zakresie przekształceń strukturalno-własnościowych mienia komunalnego, w szczególności zaś jego prywatyzacji. Model zarządzania sektorem komunalnym powinien odzwierciedlać przyjętą „filozofię” w zakresie sposobu zaspokajania potrzeb publicznych danej społeczności. Podejmowane są próby przenoszenia na grunt samorządu terytorialnego metod i technik charakterystycznych dla zarządzania przedsiębiorstwami. Poza wieloma różnicami między jednostkami samorządowymi a przedsiębiorstwami łączy je konieczność doskonalenia i rozwoju. Organizacje, które nie rozwijają się, prędzej czy później popadają w kłopoty. *#EdYhjbdlVc^Z W okresie transformacji systemu społeczno-gospodarczego w Polsce gminy poddane zostały oddziaływaniom o charakterze rynkowym. Stworzyło to konieczność przewartościowania poglądów w zakresie pełnego integrowania przez gminy funkcji zarządzania usługami komunalnymi. Chodziło o to, że taki sposób realizacji zadań publicznych nie spełniał wymogów efektywności wykorzystania zasobów i skuteczności realizacji celów. Gminy mogą być organizacjami dostarczającymi infrastrukturę i niezbędne usługi komunalne lub pełnić w tym zakresie tylko funkcje planistyczno-kontrolne i organizacyjne. Pierwsze rozwiązanie stanowi istotę tzw. modelu samowystraczalnego, drugie zaś cechuje model rynkowy (regulacyjny). U podstaw odchodzenia od modelu samowystarczalnego do rynkowego leży dążenie do racjonalizacji działań. Chodzi tutaj o odchodzenie od łącznego traktowania odpowiedzialności gminy za świadczenie usług publicznych i ich bezpośrednie wykonywanie. Rozdzielenie tych funkcji stwarza dobre przesłanki, aby władze gminy skupiały się na realizacji funkcji strategiczno-koordynacyjnych, zaś samą realizację.

(18) Uwarunkowania tworzenia modelu rynkowego…. +&. pozostawiały innym podmiotom gospodarczym, w tym również komunalnym. Można mieć również nadzieję, że w miarę umacniania się samorządów, uzyskiwania doświadczenia i kompetencji, które są nieodzowne w obecnych czasach, stan ten będzie się poprawiał, a same procesy uzyskają większy poziom dynamizmu. AîZgVijgV Adamczyk J., Koncepcja zrównoważonego rozwoju w zarządzaniu przedsiębiorstwem, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 2001. Adamiak J., Kosiedowski W., Potoczek A., Słowińska B., Zarządzanie rozwojem regionalnym i lokalnym. Problemy teorii i praktyki, TNOiK, Toruń 2001. Allaire Y., Firsirotu M.E., Myślenie strategiczne, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2000. Argyris Ch., Co zrobić, aby komunikacja wspierała rozwój i uczenie się w firmie, Harvard Business Review Polska, listopad 2004. Czyż M., Strategia rozwoju zrównoważonego i trwałego polskiej gospodarki, Politechnika Krakowska, Kraków 2001. Hausner J., Podstawy rządzenia interaktywnego [w:] Studia z zakresu zarządzania publicznego, red. J. Hausner, Akademia Ekonomiczna w Krakowie, Kraków 2001. Kieżun W., Polska administracja publiczna w drodze do Unii Europejskiej [w:] Zarządzanie w sektorze publicznym, red. B. Kożuch, Fundacja Współczesne Zarządzanie, Białystok 2003. Kożuch B., Zarządzanie publiczne. W teorii i praktyce polskich organizacji, Placet, Warszawa 2004. Łukawer E., Transformacja systemowa w przekroju (Jak widzą to polscy ekonomiści) [w:] Gospodarka Polski na przełomie wieków, PTE, Kraków 2002. Mintzberg H., Waters J.A., Of Strategies: Deliberate and Emergent, „Strategic Management Jurnal”, July-September, 1985. Morrison D., Rozwój gospodarczy. Strategie dla samorządów lokalnych, Agencja Rozwoju Komunalnego, Warszawa 2002. Od socjalizmu do gospodarki rynkowej, red. T. Gruszecki, Verba, Lublin 2000. Stabryła A., Kierunki poszukiwań strategii organizacyjnej firmy [w:] Zarządzanie przedsiębiorstwem XXI wieku, AE Kraków, Kraków 2002. Strategie rozwoju lokalnego, t. 1: Aspekty instytucjonalne, t. 2: Aspekty instrumentalne, red. M. Adamowicz, Wydawnictwo SGGW, Warszawa 2003. 8dcYî^dch<dkZgc^c\i]Z8gZVi^dcd[VBVg`ZiBdYZa ^ci]ZBjc^XêVa:Xdcdbnd[AdXVa6ji]dgî^Zh¼GZhZVgX]GZhjaih The aim of the article was to present the modern conditions governing the operation of local authorities and to show how local authorities shape their development potential under such conditions. Of key significance here are the processes of adjusting the ownership, organizational and management systems of local authorities, which is linked with the adoption by those authorities of specific organizational models that lie anywhere on the.

(19) +'. Krzysztof Machaczka. spectrum between the self-sufficiency model at one end and the market model at the other. Identifying problems linked to these issues is important not only due to the significant knowledge deficiencies in Polish practice but also because certain mechanisms may be revealed that have an important impact on the efficiency of those organizations. What is important here is to foster an awareness that, from the point of view of the organizational model of municipal service provision, we cannot speak only about the extreme models, but about also their many variants, which can be chosen according to the local authorityʼs internal possibilities as well as to external factors that create specific needs in the solutions applied..

(20)