Dług publiczny i jego źródła w jednostkach samorządu terytorialnego

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr 796. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. 2009. Helena Kurek Katedra Rachunkowości. Helena Zielińska Katedra Rachunkowości. Dług publiczny i jego źródła w jednostkach samorządu terytorialnego 1. Wprowadzenie Realizacja zadań przez jednostki samorządu terytorialnego określonych zarówno w ustawach samorządowych, jak również w ustawach odnoszących się do odpowiednich dziedzin życia społecznego, związana jest z ponoszeniem różnego rodzaju wydatków. Zgodnie z zasadami budżetowymi na wydatki przeznacza się głównie środki publiczne pochodzące z dochodów budżetowych [Denek 2000, s. 14], [Piotrowska-Marczak 1997, s. 19], [Kornberger-Sokołowska 2001, s. 54]. Jednakże zakres zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego jest tak szeroki, że środków pochodzących z dochodów budżetowych często nie wystarcza na pokrycie wszystkich wydatków zaplanowanych w budżecie [Gonet 2006, s. 28–50]. W związku z tym gminy, powiaty i województwa w celu realizacji planowanych zadań budżetu są zmuszone do uzupełnienia brakujących środków długiem publicznym, przede wszystkim w formie pożyczek i kredytów, a także przez emisje papierów wartościowych. Pozyskiwanie tego rodzaju środków obarczone jest ponoszeniem dodatkowych kosztów w postaci między innymi wydatków na obsługę długu, to jest odsetek od kredytów i pożyczek czy dyskonta papierów wartościowych. Celem przedłożonego opracowania jest prezentacja regulacji prawnych (według stanu na 2006 r.) oraz poglądów zamieszczonych w najnowszej literaturze ekonomicznej w kwestii długu publicznego w jednostkach samorządu terytorialnego..

(2) 152. Helena Kurek, Helena Zielińska. 2. Pojęcie długu publicznego i jego podstawy prawne Dług publiczny w literaturze przedmiotu określany jest w różny sposób [Babczuk 2000a, s. 139–145; 2000b, s. 130–138; 2003, s. 11–26], [Gołębiowski 2002, s. 133–142], [Węgrzyn 2000, s. 19–25]. Przykładowo E. Chojna-Duch [2003, s. 137] definiuje go „jako łączne finansowe zobowiązania podmiotów sektora publicznego z tytułu zróżnicowanych z ekonomicznego i prawnego punktu widzenia zdarzeń prawnofinansowych, a przede wszystkim – niedoborów powstających w wyniku finansowania nadwyżki wydatków publicznych ponad dochody publiczne skumulowane w poprzednich okresach; zobowiązania te powinny uwzględniać ich konsolidację, czyli eliminację wzajemnych przepływów finansowych między nimi”. Z kolei S. Owsiak [2001, s. 251] wskazuje, że „dług publiczny określa się ogólnie jako finansowe zobowiązania władz publicznych (państwowych i samorządowych) z tytułu zaciągniętych pożyczek. Przyczynami powstawania długu publicznego mogą być jednak także skutki innej działalności władz publicznych, na przykład: przymusowe wywłaszczenia mienia na zasadach odpłatności, zobowiązania odszkodowawcze powstałe na mocy orzeczeń sądów lub wynikające z ustaw i inne”. Można zatem stwierdzić, że dług publiczny jest skutkiem zaciągania różnego rodzaju zobowiązań w celu sfinansowania wydatków i rozchodów jednostek sektora publicznego, które nie posiadają źródła finansowania w osiąganych dochodach i przychodach. Definicję państwowego długu publicznego i długu Skarbu Państwa precyzuje ustawa o finansach publicznych1. W związku z tym, że niniejsze opracowanie dotyczy długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego, definicję tego długu należy odnieść do sektora samorządowego [Poniatowicz 2001, s. 162–173], [Jędrzejewski 2003, s. 77–87], [Kawala 2004, s. 19–36], [Kosek-Wojnar 1996a, s. 63–74]. Stąd też „dług publiczny jednostki samorządu terytorialnego jest wyrazem jej zobowiązań (na przykład gminy) jako dłużnika do zwrotu kwoty pożyczonej i odsetek na rzecz wierzycieli (na przykład: banków, przedsiębiorców, ludności), którzy czasowo powierzyli samorządowi swoje środki pieniężne” [Borodo 2002, s. 144]. Terminowość zobowiązań jest niezwykle istotna ze względu na planowanie i wykonywanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Określony charakter długu publicznego, związanego przede wszystkim z pozyskiwaniem przychodów zwrotnych, powoduje konieczność zabezpieczania w kolejnych latach w budżetach środków na ich spłatę. Może to w pewien sposób ograniczać możliwości jednostki samorządu terytorialnego w podejmowaniu nowych zadań, w tym przede wszystkim zadań inwestycyjnych. Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Dz.U. z 2005 r. nr 249, poz. 2104 z późn. zm. 1.

(3) Dług publiczny i jego źródła.... 153. Przytoczone wyżej definicje długu publicznego wynikają z ustawy o finansach publicznych. Do końca 2005 r. dług publiczny określał art. 9 ust. 1 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r. nr 15, poz. 148, z późn. zm.). Zgodnie z ustawą „przez państwowy dług publiczny rozumie się nominalne zadłużenie podmiotów sektora finansów publicznych ustalone po wyeliminowaniu przepływów pomiędzy podmiotami należącymi do tego sektora”. Treść art. 10 ust. 1 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych oraz wydanych na podstawie delegacji ustawowych rozporządzeń Ministra Finansów: z 9 kwietnia 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz.U. z 1999 r. nr 38, poz. 364) oraz z 16 grudnia w sprawie szczegółowych zasad ustalania wartości zobowiązań zaliczanych do państwowego długu publicznego, długu Skarbu Państwa, wartości zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji oraz kwoty przewidywanych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji (Dz.U. z 1999 r. nr 109, poz. 1244) wskazywać by mogły, że przytoczone definicje odnoszą się jedynie do państwowego długu publicznego. Dług publiczny jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 9, ust. 1 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych stanowi część państwowego długu publicznego ze względu na umiejscowienie jednostki samorządu terytorialnego w sektorze finansów publicznych (do 31 grudnia 2005 r. – ustawa z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, art. 5, pkt 1, t.j. Dz.U. z 2003 r. nr 15, poz. 148, z późn. zm., od 1 stycznia 2006 r. – ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, art. 4, ust 1, pkt 2, t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 249, poz. 2104). Należy zatem przyjąć, że przepisy ustawy o finansach publicznych oraz rozporządzeń Ministra Finansów odnoszą się również do zobowiązań zaliczanych do długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego, ich klasyfikacji oraz zasad ustalania ich wartości. Dlatego też dług publiczny jednostki samorządu terytorialnego, choć nie jest wprost zdefiniowany w aktach prawnych, należy rozpatrywać w kontekście pojęcia państwowego długu publicznego. Odnosząc przepisy ustawy o finansach publicznych do samorządu terytorialnego, należy zdefiniować dług publiczny jednostki samorządu terytorialnego jako nominalne zadłużenie jednostki samorządu terytorialnego oraz jej jednostek organizacyjnych po wyeliminowaniu przepływów finansowych między nimi [Swianiewicz 2003a, s. 49–72], [Swianiewicz 2006, s. 22–24]. Dług publiczny jednostki samorządu terytorialnego obejmuje zatem zobowiązania wynikające z działalności jednostek budżetowych, gospodarstw pomocniczych, zakładów budżetowych oraz jednostki samorządu terytorialnego [Kosek-Wojnar, Surówka 2001]. Główne elementy długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego przedstawiono na rys. 1..

(4) Helena Kurek, Helena Zielińska. Dług publiczny jednostki samorządu terytorialnego. 154. Zobowiązania jednostki samorządu terytorialnego z tytułu: – emisji papierów wartościowych – kredytów i pożyczek – przyjętych depozytów – zobowiązań wymagalnych z tytuł poręczeń i gwarancji Zobowiązania wymagalne jednostek budżetowych Zobowiązania wymagalne rachunku dochodów własnych jednostek budżetowych. Zobowiązania wymagalne gospodarstw pomocniczych. Zobowiązania wymagalne funduszy celowych nieposiadających osobowości prawnej Zobowiązania wymagalne zakładów budżetowych. Rys. 1. Dług publiczny jednostki samorządu terytorialnego. Źródło: opracowanie własne na podstawie: ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Dz.U. z 2005 r. nr 249, poz. 2104; ost. zmiana Dz.U. z 2006 r. nr 45, poz. 319 oraz rozporządzenie Ministra Finansów z 19 sierpnia 2005 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz.U. z 2005 r. nr 170, poz. 1426).. Samorządowy dług publiczny Dług publiczny jednostki samorządu terytorialnego. Dług samorządowych osób prawnych. Dług samorządowych funduszy celowych posiadających osobowość prawną. Rys. 2. Samorządowy dług publiczny. Dług samorządowych instytucji kultury. Dług samorządowych samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Źródło: opracowanie własne na podstawie: ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Dz.U. z 2005 r. nr 249, poz. 2104; ost. zmiana Dz.U. z 2006 r. nr 45, poz. 319 oraz rozporządzenie Ministra Finansów z 10 grudnia 2001 r. w sprawie rodzajów i zasad sporządzania sprawozdań w zakresie państwowego długu publicznego oraz poręczeń i gwarancji jednostek sektora finansów publicznych (Dz.U. z 2001 r. nr 148, poz. 1653)..

(5) Dług publiczny i jego źródła.... 155. Poza pojęciem długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego (zbliżonego w pewnym sensie do długu Skarbu Państwa) należy również zdefiniować pojęcie samorządowego długu publicznego (dług jednostek podsektora samorządowego), który stanowi nominalne zadłużenie jednostki samorządu terytorialnego i jej jednostek organizacyjnych oraz samorządowych funduszy celowych posiadających osobowość prawną, instytucji kultury, publicznych zakładów opieki zdrowotnej, a także innych samorządowych osób prawnych z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego, dla których jednostka samorządu terytorialnego jest organem założycielskim, po wyeliminowaniu przepływów finansowych pomiędzy nimi. Relacja samorządowego długu publicznego do długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego jest identyczna, jak ta łącząca państwowy dług publiczny z długiem Skarbu Państwa. Strukturę samorządowego długu publicznego przedstawiono na rys 2, z którego wynika, że dług publiczny jednostki samorządu terytorialnego jest jednym z elementów samorządowego długu publicznego, czyli długu publicznego jednostek podsektora samorządowego. 3. Źródła długu publicznego Dług publiczny, jak już wspomniano, stanowi nominalne zadłużenie podmiotów sektora finansów publicznych. Art. 10, ust. 1 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r. nr 15, poz. 148, z późn. zm.) określał, że „państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z następujących tytułów: 1) wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne; 2) zaciągniętych kredytów i pożyczek; 3) przyjętych depozytów; 4) wymagalnych zobowiązań: – jednostek budżetowych, – wynikający z ustaw i orzeczeń sądu, udzielonych poręczeń i gwarancji oraz innych tytułów”. Począwszy od 1 stycznia 2006 r. państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z następujących tytułów2: 1) wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne; 2) zaciągniętych kredytów i pożyczek; Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Dz.U. z 2005 r. nr 249, poz. 2104, art. 11 ust. 1; ost. zmiana Dz.U. z 2006 r. nr 45, poz. 319. 2.

(6) 156. Helena Kurek, Helena Zielińska. 3) przyjętych depozytów; 4) wymagalnych zobowiązań,: – wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych, – uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych będącą dłużnikiem. Jak wynika z przedstawionych przepisów, zmianie uległo określenie zobowiązań wymagalnych wchodzących w skład długu publicznego. Najistotniejszą zmianą w tym zakresie jest określenie w ustawie o finansach publicznych, że częścią długu publicznego są zobowiązania wymagalne wynikające z prawomocnych orzeczeń sądów, co wydaje się niezwykle ważne z punktu widzenia praktyki. Do końca 2005 r. jednostka samorządu terytorialnego była zobowiązana uwzględniać w długu publicznym kwoty wynikające z orzeczeń sądów, nawet wtedy, gdy od wyroku przysługiwały środki odwoławcze. Przepisy dotychczasowej ustawy o finansach publicznych powodowały w związku z tym, że jednostka samorządu terytorialnego miała przez długi okres ograniczone możliwości w zaciąganiu zobowiązań stanowiących dług publiczny, mimo że w ostatnim rozrachunku wygrywała proces [Huczek 2005, s. 14]. Na dług publiczny składa się wiele różnorodnych zobowiązań [Broszkiewicz 1994, s. 53–58], [Sajmaj 2006, s. 51–54], [Huczek 2006, s. 28–35], [Gonet 2006, s. 28–50]. Rys. 3 przedstawia zobowiązania pogrupowane według możliwości wpływu jednostki samorządu terytorialnego na ich występowanie. Sposób pogrupowania zobowiązań wynika z faktu, że część zobowiązań jednostki stanowiących dług publiczny jest wynikiem określonych, przewidzianych przez organy jednostki samorządu terytorialnego działań związanych z planowaniem, a później wykonywaniem budżetu. Druga część tych zobowiązań jest nieuchronną konsekwencją nieprawidłowego wykonywania budżetu, przede wszystkim niedokonywania terminowych płatności i stanowi niepożądany element długu publicznego. Pierwszą grupę stanowią zobowiązania wynikające ze świadomych działań jednostki samorządu terytorialnego i związane są z jej normalnym, planowanym funkcjonowaniem. Należą do nich zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów, pożyczek, wyemitowanych papierów wartościowych lub przyjętych depozytów. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wyraża zgodę na zaciągnięcie tego rodzaju zobowiązań przez organ wykonawczy, poprzez – przede wszystkim – zawarcie odpowiednich uregulowań w uchwale budżetowej. Zgodnie bowiem z ustawą o finansach publicznych, suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Najistotniejszym źródłem generującym dług publiczny są kredyty i pożyczki. W dużo mniejszym zaś stopniu, w praktyce występującym dość sporadycznie, źró-.

(7) Dług publiczny i jego źródła.... 157. dłem tym mogą być wyemitowane papiery wartościowe. Należy jednak podkreślić, że nie jest to bynajmniej nieprawidłowa tendencja, gdyż w wypadku wydatków inwestycyjnych, stosowanie tego rodzaju przychodów, jako źródeł finansowania jest istotne i uzasadnione merytorycznie [Borodo 2004, s. 11]. Do korzyści płynących z korzystania ze środków zwrotnych należą przede wszystkim [Swianiewicz 2003b, s. 5 i nast.]: – równość międzypokoleniowa i geograficzna, – bliskość między tymi, którzy płacą, i między tymi, którzy korzystają z inwestycji, co sprzyja efektywnej alokacji środków, – przyspieszony rozwój gospodarki niejednokrotnie przewyższający koszt obsługi kredytu, – obniżenie bieżących kosztów funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego, – stabilizacja wielkości potrzebnych środków budżetowych, – dostęp do środków z Unii Europejskiej i innych programów pomocowych.. Źródła zobowiązań stanowiących dług publiczny. Zobowiązania stanowiące dług publiczny zamierzony przez jednostkę samorządu terytorialnego. Papiery wartościowe. Kredyty i pożyczki. Przyjęte depozyty. Zobowiązania stanowiące dług publiczny niezamierzony przez jednostkę samorządu terytorialnego. Zobowiązania wymagalne. Rys. 3. Źródła zobowiązań stanowiących dług publiczny jednostki samorządu terytorialnego. Źródło: opracowanie własne na podstawie: ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Dz.U. z 2005 r. nr 249, poz. 2104; ost. zmiana Dz.U. z 2006 r. nr 45, poz. 319.. Korzystanie ze środków zwrotnych przez jednostki samorządu terytorialnego jest zgodne z zasadą zawartą w Europejskiej karcie samorządu terytorialnego3, która określa, że społeczności lokalne, dla finansowania potrzeb inwestycyjnych, powinny mieć dostęp do rynku kapitałowego w granicach określonych prawem Umowa międzynarodowa z 15 października 1985 r. dotycząca Europejskiej karty samorządu terytorialnego, Strasburg, Dz.U. z 1994 r. nr 124, poz. 607. 3.

(8) 158. Helena Kurek, Helena Zielińska. [Dobek 2002, s. 46]. Inaczej należy rozpatrywać pożyczki i kredyty zaciągane na wydatki bieżące. Należy przyjąć, że jest to dopuszczone tylko w wyjątkowo i powinno ograniczać się do pokrycia chwilowego braku płynności. Zadłużenie takie powinno być szybko spłacone [Swianiewicz 2003b, s. 7 i nast.]. Kredyt, pożyczka, emisja papierów wartościowych – każde z tych źródeł generujących dług publiczny różni się elementami konstrukcji i funkcjonowania. Umowa kredytowa uregulowana jest przepisami ustawy z 29 sierpnia 1997 r.4 i przewiduje wykorzystanie kredytu na określony cel i na ściśle wyszczególnionych warunkach, przez co bank ma kontrolę nad wykorzystaniem kredytu. Ważne jest to, że kredytu może udzielać jedynie bank, natomiast inne podmioty mogą udzielać pożyczki [Borodo 2005, s. 138]. Pożyczki są bardzo zróżnicowane, jednak w zasadzie udzielane są na podstawie przepisów ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. nr 16, poz. 93; ost. zm. Dz.U. z 2005 r. nr 172, poz. 1438.). Głównymi pożyczkodawcami dla jednostek samorządu terytorialnego są: Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Zakres i przeznaczenie środków z tytułu pożyczek udzielanych przez te podmioty określają przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. 5 Zaciąganie tego rodzaju pożyczek przez jednostki samorządu terytorialnego jest bardzo korzystne. Istnieje bowiem możliwość umorzenia tych pożyczek w 40%, a nawet 50%, pod warunkiem terminowego wykonania zadań i osiągnięcia planowanych efektów. Umorzenie to, nie dość że pokrywa wszelkie koszty związane z obsługą długu z tytułu pożyczki, to jeszcze jest „zastrzykiem” finansowym. Powoduje bowiem nie tylko możliwość powstania danej inwestycji, ale również przeznaczenia środków pochodzących z umorzenia na inny cel. Innego rodzaju wsparciem są pożyczki z budżetu państwa na prefinansowanie programów i projektów finansowanych z udziałem środków pochodzących z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności Unii Europejskiej6. Ustawa o finansach publicznych określa ogólne warunki otrzymania tych pożyczek. W odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego jest to poziom dochodów na jednego mieszkańca oraz stan wyposażenia w obiekty infrastrukturalne [Kornberger-Sokołowska 2004, s. 13]. Szczegółowe warunki przekazywania Ustawa z 29 sierpnia 1997 r., Prawo bankowe, t.j. Dz.U. z 2002 r. nr 72, poz. 665; ost. zm. Dz.U. z 2005 r. nr 183, poz. 1538. 4. 5 Ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Dz.U. z 2001 r. nr 62, poz. 627; ost. zm. Dz.U. z 2006 r. nr 50, poz. 360. 6 [Kopyściański 2004, s. 17 i nast.]; ustawa z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, art. 30g – 30l; ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, dział V, rozdz. 2, „Prefinansowanie programów i projektów współfinansowanych środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej”, Dz.U. z 2005 r. nr 249, poz. 2106 z późn. zm..

(9) Dług publiczny i jego źródła.... 159. środków z budżetu państwa określały do 30 czerwca 2006 r. następujące rozporządzenia Ministra Finansów: – z 30 sierpnia 2004 r. w sprawie przekazywania i zwrotu środków na prefinansowanie PO „Pomoc techniczna” (Dz.U. z 2004 r. nr 195, poz. 2006), – z 2 września 2004 r. w sprawie przekazywania i zwrotu środków na prefinansowanie SPO „Transport” (Dz.U. z 2004 r. nr 202, poz. 2069), – z 6 września 2004 r. w sprawie przekazywania i zwrotu środków na prefinansowanie SPO „Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw” (Dz.U. z 2004 r. nr 202, poz. 2070), – z 10 września 2004 r. w sprawie przekazywania i zwrotu środków na prefinansowanie SPO „Rozwój zasobów ludzkich” (Dz.U. z 2004 r. nr 208, poz. 2122), – z 13 września 2004 r. w sprawie przekazywania i zwrotu środków na prefinansowanie Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (Dz.U. z 2004 r. nr 208, poz. 2123), – z 22 września 2004 r. w sprawie przekazywania i zwrotu środków na prefinansowanie programu operacyjnego Program Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL dla Polski 2004–2006 (Dz.U. z 2004 r. nr 220, poz. 2233), – z 30 września 2004 r. w sprawie przekazywania i zwrotu środków na prefinansowanie SPO „Rybołówstwo i przetwórstwo ryb” (Dz.U. z 2004 r. nr 221, poz. 2246), – z 4 lipca 2005 r. w sprawie przekazywania i zwrotu środków na prefinansowanie SPO „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich” (Dz.U. z 2005 r. nr 144, poz. 1209). Odmiennym źródłem finansowania są pożyczki „naprawcze” dla jednostek samorządu terytorialnego. Pomimo że jednostki samorządu terytorialnego uzyskiwały już przed końcem 2005 r. tego rodzaju pożyczki, to jednak dopiero ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych uregulowała przyznawanie z budżetu państwa pożyczek dla jednostek samorządu terytorialnego, które znalazły się w trudnej sytuacji finansowej [Huczek 2005, s. 21 i nast.]. Pozyskanie tego rodzaju środków przez jednostkę samorządu terytorialnego uzależnione zostało od realizacji lub od przystąpienia przez nią do realizacji postępowania naprawczego, a także od analizy programu postępowania naprawczego, z którego wynikać powinno, że w stopniu wysoce prawdopodobnym: – nastąpi poprawa sytuacji finansowej tej jednostki oraz skuteczności w wykonywaniu jej ustawowych zadań, – zachowane zostaną limity określone w art. 169 i 170 ustawy o finansach publicznych na koniec roku, w którym upływa termin spłaty pożyczki, – zapewniona zostanie spłata pożyczki wraz z odsetkami7. Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, art. 177 ust. 1 (Dz.U. z 2005 nr 249, poz. 2104). 7.

(10) 160. Helena Kurek, Helena Zielińska. Ważnym źródłem finansowania deficytu czy długu publicznego może być emisja papierów wartościowych. Papierem wartościowym określa się dokument stwierdzający prawo majątkowe, polegające na żądaniu spełnienia świadczenia na rzecz osoby posiadającej ten dokument [Gonet 2004a, s. 19 i nast.]. Do samorządowych papierów wartościowych zalicza się obligacje, weksle, czeki, bony komunalne i inne. Jednostki samorządu terytorialnego korzystają przede wszystkim z obligacji komunalnych, które można podzielić na wiele rodzajów w zależności od przyjętego kryterium klasyfikacji, np. ze względu na: miejsce emisji – krajowe i zagraniczne; sposób oznaczenia obligatoriuszy – imienne i na okaziciela; termin wykupu – krótkoterminowe, średnioterminowe i długoterminowe; cel emisji – aktywne (na określoną inwestycję i bierne (na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań, długów); źródło pokrycia zobowiązań z nich wynikających: spłacane z dochodów budżetowych (general obligations) oraz przychodowe (revenue bonds), czyli spłacane z przychodów uzyskiwanych z tytułu finansowanego za ich pomocą przedsięwzięcia [Gonet 2004a, s. 19 i nast.], [Chojna-Duch 1999, s. 31 i nast.]. Zasady emisji obligacji komunalnych i dopuszczenia ich do obrotu określają przepisy ustawy z 29 czerwca 1995 r. o obligacjach (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 120, poz. 1300; ost. zm. Dz.U. z 2005 r. nr 249, poz. 2104) oraz ustawy z 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi8. Jednostka samorządu terytorialnego emitując obligacje, stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela obligacji i zobowiązuje się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia. Obligacje komunalne jako dłużne papiery wartościowe, umożliwiają jednostkom samorządu terytorialnego pozyskanie środków finansowych w średnim i długim okresie w celu sfinalizowania przede wszystkim przedsięwzięć inwestycyjnych. Emisja obligacji, podobnie jak zaciągnięcie kredytów i pożyczek, umożliwia jednostkom samorządu terytorialnego rozłożenie obciążeń finansowych na wiele lat, przez co użytkownicy zrealizowanej infrastruktury uczestniczą w kosztach jej realizacji. Procedury związane z emisją obligacji jednostki samorządu terytorialnego powierzane są wyspecjalizowanym podmiotom na podstawie znowelizowanego Prawa zamówień publicznych (Dz.U. z 2006 r. nr 79, poz. 551). Decyzję w formie uchwały o emisji obligacji komunalnych podejmuje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. W wypadku podjęcia takiej uchwały w emisji obligacji należy również w drodze uchwały określić: cel, na jaki zostaną przeznaczone środki uzyskane z emisji obligacji, zasady zbywania i wykupu obligacji, wielkość emisji [Gieruszka 2002, s. 7 i nast.]. Począwszy od 2000 r. jednostki samorządu terytorialnego mogą emitować obligacje przychodowe. Są to papiery wartościowe, z których zobowiązanie może 8 Dz.U. z 2005 r. nr 183, poz. 1538; do 31 grudnia 2005 r. obowiązywała w tym zakresie ustawa z 21 sierpnia 1997 r. Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 111, poz. 937; ost. zm. Dz.U. z 2005 r. nr 183, poz. 1538..

(11) Dług publiczny i jego źródła.... 161. być spłacone z przychodów pochodzących z danego przedsięwzięcia lub z majątku związanego z przedsięwzięciem, na które wyemitowano obligacje, a także z całości lub części przychodów z innych przedsięwzięć wskazanych przez emitenta9. Obligacje tego rodzaju mogą w przyszłości stać się konkurencyjne w stosunku do obligacji komunalnych [Poniatowicz 2005, s. 20 i nast.]. Źródłem generującym dług publiczny, o którym niewiele informacji można znaleźć w literaturze przedmiotu, są zobowiązania wynikające z przyjętych depozytów. Autorzy ograniczają się jedynie do wymienienia tego źródła przy opisie pojęcia długu publicznego. Przyjęte depozyty, stanowiące dług publiczny, w jednostkach samorządu terytorialnego występują bardzo rzadko. Nie są nimi ani środki pozostające w depozycie jako zabezpieczenie należytego wykonania umowy złożone przez wykonawcę, ani wadia nieujęte w budżetach jednostek samorządu terytorialnego, niesłużące do finansowania długu ani deficytu10. Omawiane dotąd zobowiązania stanowią źródła długu publicznego zamierzonego. Niezamierzony dług publiczny stanowią z kolei tak zwane zobowiązania wymagalne. Są to zobowiązania, z wyłączeniem odsetek, których termin płatności minął, a nie są przedawnione, ani umorzone11. Definicja zobowiązań wymagalnych świadczy o tym, że w prawidłowo prowadzonych działaniach przez organy jednostki samorządu terytorialnego nie powinny one wystąpić. Nieterminowe regulowanie płatności świadczy o trudnościach, jakie napotykają jednostki samorządu terytorialnego w realizacji zadań określonych w budżecie. Reasumując omawianie źródeł długu publicznego, warto podkreślić, że zaciąganie zobowiązań zaliczanych do tego długu jest obwarowane znaczną liczbą ograniczeń [Możewski 2005, s. 13–14], [Stolorz-Krzisz 2001, s. 40–41], [Jastrzębska 2006, s. 18–30], [Skuza 2003, s. 55–69], [Swianiewicz 2004, s. 385–419], [Drzazga 2006, s. 34–41], [Owsiak 2001, s. 5–19], [Owsiak 2002, s. 591–601]. W Polsce podstawowe ograniczenia dotyczące długu publicznego wynikają z ustawy o finansach publicznych. Dotyczą one określonego stosunku deficytu, długu publicznego oraz zadłużenia jednostki samorządu terytorialnego w ciągu roku do dochodów budżetowych danej jednostki. Ograniczenia w zadłużaniu się jednostek samorządu terytorialnego są dwojakiego rodzaju. Pierwsze, wynikające z art. 79 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, związane jest ze stanem finansów publicznych [Gonet 2004a, s. 27] i relacją łącznej kwoty pań9 Ustawa z 29 czerwca 1995 r. o obligacjach, t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 120, poz. 1300 z późn. zm., art. 23a, ust. 1. 10. Pismo Ministerstwa Finansów z 10 lipca 2001 r. znak: ST2-4831-104/2001.. Rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie szczegółowych zasad ustalania wartości zobowiązań zaliczanych do państwowego długu publicznego, długu Skarbu Państwa, wartości zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji oraz kwoty przewidywanych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji, § 3, ust. 1, Dz.U. z 1999 r. nr 109, poz. 1244 z późn. zm. 11.

(12) 162. Helena Kurek, Helena Zielińska. stwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto. Oznacza to, że od 1 stycznia 2006 r. nie uwzględnia już kwoty przewidywanych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji, udzielonych przez podmioty sektora finansów publicznych12. Drugi rodzaj ograniczeń związany jest z relacją maksymalnego zadłużenia jednostki samorządu terytorialnego do jej dochodów budżetowych [Gonet 2004a, s. 28], [Swianiewicz 2005, s. 10]. 4. Podsumowanie W literaturze przedmiotu dług publiczny jest definiowany różnorodnie. Z ustawy o finansach publicznych wynika, że dług publiczny jednostki samorządu terytorialnego jest wyrazem ich zobowiązań finansowych w celu realizacji zaplanowanych zadań. Głównymi źródłami długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego są zobowiązania zamierzone i niezamierzone przez te jednostki. Jednakże zaciąganie zobowiązań zaliczanych do długu publicznego jest ograniczane wieloma czynnikami, zarówno o charakterze prawnym, jak i ekonomicznym. Literatura Babczuk A. [2003], Aktualne problemy zarządzania długiem publicznym w Polsce, Prace Naukowe AE we Wrocławiu. Finanse i rachunkowość – teoria i praktyka, nr 982. Babczuk A. [2000a], Dług publiczny – pojęcie i rodzaje”, Prace Naukowe AE we Wrocławiu, Finanse i bankowość (7), nr 849, Wrocław. Babczuk A. [2000b], Przesłanki rozwoju instytucji krajowego długu publicznego w Polsce w okresie transformacji systemowej”, Prace Naukowe AE Wrocław, Finanse i bankowość (7), nr 849, Wrocław. Borodo A. [2002], Dług publiczny i deficyt budżetowy jednostek samorządu terytorialnego – zagadnienia prawne [w:] Samorządowy poradnik budżetowy na 2002 rok, red. W. Miemiec, B. Cybulski, Municipium SA, Warszawa. Borodo A. [2004], Niektóre współczesne problemy prawne finansów samorządu terytorialnego w Polsce, „Samorząd Terytorialny”, nr 6. Borodo A. [2005], Zasady finansowania deficytu budżetowego jednostek samorządu terytorialnego [w:] Samorządowy poradnik budżetowy na 2005 rok, red. W. Miemiec, B. Cybulski, Municipium SA, Warszawa. Broszkiewicz R. [1994], Sektor publiczny w rozwoju gospodarki samorządowej w krajach postsocjalistycznych [w:] Problemy polityki regionalnej Polski w warunkach transformacji ustrojowo-systemowych, Materiały z konferencji naukowej zorganizowanej przez Katedrę Polityki Ekonomicznej i Gospodarki regionalnej Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, Lasocin, październik 1993. Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, art. 15, ust. 1, pkt 1, lit. a, Dz.U. z 2005 r. nr 249, poz. 2104 z późn. zm. (por.: [Gonet 2004b]). 12.

(13) Dług publiczny i jego źródła.... 163. Chojna-Duch E. [1999], Przychody jednostek samorządu terytorialnego w przepisach prawa finansowego, „Samorząd Terytorialny”, nr 6. Chojna-Duch E. [2003], Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne, LexisNexis™, Warszawa. Denek E. [2000], Usługi bankowe dla samorządu terytorialnego, red. E. Denek, Warszawa. Dobek T. [2002], Zaciąganie zobowiązań przez jednostki samorządu terytorialnego i ich ocena w latach 1999–2001, „Finanse Komunalne”, nr 6. Drzazga P. [2006], Określenie granic bezpiecznego poziomu zadłużania się w jednostkach samorządu terytorialnego, „Finanse Komunalne”, nr 4. Gieruszka M. [2002], Obligacje komunalne, „Rachunkowość Budżetowa”, nr 18, dodatek: Serwis prawno-budżetowy. Gołębiowski G. [2002], Problematyka długu publicznego w Polsce w dobie wejścia Polski do Unii Europejskiej, Studia i Prace Kolegium Zarządzania i Finansów SGH, nr 24. Gonet W. [2004a], Bezpieczeństwo finansowania jednostek samorządu terytorialnego, „Finanse Komunalne”, nr 2. Gonet W. [2004b], Zaangażowanie jednostek samorządu terytorialnego w emisję papierów wartościowych, „Finanse Komunalne”, nr 11. Gonet W. [2006], Uwagi o samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego, „Finanse Komunalne”, nr 1–2. Huczek S. [2005], Finanse komunalne w nowej ustawie o finansach publicznych – wybrane zagadnienia, „Finanse Komunalne”, nr 11. Huczek S. [2006], Odraczanie spłaty zobowiązań przez jednostki samorządu terytorialnego, „Finanse Komunalne”, nr 3. Jastrzębska M. [2006], Ograniczenia w zaciąganiu długu przez jednostki samorządu terytorialnego w Polsce na tle rozwiązań w państwach członkowskich Unii Europejskiej, „Finanse Komunalne”, nr 6. Jędrzejewski L. [2003], Samorządowy dług publiczny i jego konsekwencje, Studia i Prace Kolegium Zarządzania i Finansów SGH, nr 40, Warszawa. Kawala J. [2004], Zwrotne przychody budżetowe jednostek samorządu terytorialnego, Zeszyty Naukowe AE w Krakowie, nr 637, Kraków. Kopyściański M. [2004], „Pożyczki” udzielane z budżetu państwa jednostkom samorządu terytorialnego na realizację programów i projektów finansowanych ze środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności UE, „Finanse Komunalne”, nr 12. Kornberger-Sokołowska E. [2001], Decentralizacja finansów publicznych a samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa. Kornberger-Sokołowska E. [2004], Uwagi na temat nowych regulacji prawnych dotyczących dochodów i przychodów budżetów jednostek samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny”, nr 9. Kosek-Wojnar M. [1996a], Dylematy wyznaczania granic zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego [w:] Nauki finansowe wobec współczesnych problemów gospodarki polskiej, t. 1. Finanse publiczne, red. S. Owsiak, Materiały konferencji naukowej (Zakopane, 13–15.09.2004), Wydawnictwo AE w Krakowie, Kraków. Kosek-Wojnar M. [1996b], Problem zarządzania długiem lokalnym, Zeszyty Naukowe AE w Krakowie, nr 478, Kraków..

(14) 164. Helena Kurek, Helena Zielińska. Kosek-Wojnar M., Surówka K. [2001], Finansowanie deficytu jednostek samorządu terytorialnego w Polsce [w:] Samorząd terytorialny. Zadania – gospodarka – rozwój, red. A. Harańczyk, WSPiM, Chrzanów. Możewski L. [2005], Jak uniknąć przekroczenia progu zadłużenia, „Gazeta Samorządu i Administracji”, nr 2. Owsiak K. [2001], Problemy krajowego długu publicznego w Polsce, Zeszyty Naukowe AE w Krakowie, nr 550, Kraków. Owsiak K. [2002], Dług jednostek samorządu terytorialnego a bezpieczeństwo finansów publicznych w Polsce [w:] Finanse, bankowość i ubezpieczenia wobec wyzwań współczesności, t. 2. Finanse przedsiębiorstw. Finanse publiczne i podatki, red. K. Znaniecka, Wydawnictwo AE w Katowicach, Katowice. Owsiak S. [2001], Finanse publiczne. Teoria i praktyka, PWN, Warszawa. Piotrowska-Marczak K. [1997], Finanse lokalne w Polsce, Warszawa. Poniatowicz M. [2001], Zarządzanie długiem jednostki samorządu terytorialnego, Prace Naukowe AE we Wrocławiu, nr 894, Wrocław. Poniatowicz M. [2005], Obligacje przychodowe i sekurytyzacyjne jako innowacyjne instrumenty na polskim rynku komunalnych papierów wartościowych, „Finanse Komunalne”, nr 3. Sajmaj B. [2006], Budżet operacyjny i majątkowy – nowy sposób prezentacji sytuacji finansowej jednostki samorządu terytorialnego, „Finanse Komunalne”, nr 1–2. Skuza S. [2003], Bariery w zaciąganiu kredytów i pożyczek przez jednostki samorządu terytorialnego, cz. II, „Bank i Kredyt”, nr 3. Stolorz-Krzisz E. [2001], „Upadłość” samorządu terytorialnego, „Wspólnota”, nr 1. Swianiewicz P. [2003a], Zadłużenie jako forma finansowania działalności samorządów – doświadczenie krajów Europy Środkowo-Wschodniej, „Finanse Komunalne”, nr 5. Swianiewicz P. [2003b], Zadłużenie samorządów – podstawy teoretyczne i doświadczenia Europy zachodniej, „Finanse Komunalne”, nr 5. Swianiewicz P. [2004], Local Government Borrowing. A Report on Central. Initiative, Open Society Institute, Budapest. Swianiewicz P. [2005], Co znaczy bezpieczne zadłużenie jednostki samorządowej? „Finanse Komunalne”, nr 1–2. Swianiewicz P. [2006], Zadłużenie samorządów, „Wspólnota”, 7 stycznia. Węgrzyn G. [2001], Dług publiczny w Polsce [w:] Fiskalne aspekty polityki gospodarczej państwa i samorządów lokalnych, red. L. Balicki, Materiały z konferencji naukowej, nr 882, Prace Naukowe AE we Wrocławiu, Wrocław, Public Debt and its Sources in Local Government Institutions The aim of this article is to present issues connected with public debt and its sources in local government institutions. In particular, the authors discuss the nature and legal bases of public debt as well as the origins of the liabilities that make up its structure. Furthermore, they take into account factors limiting public debt in local government institutions. The authors’ review of these issues is based on the relevant literature in books and journals as well as on legislation..

(15)