Dylematy oceny kosztów i korzyści wynikających z integracji europejskiej w zakresie rolnictwa i obszarów wiejskich

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 789. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. 2008. Kazimierz Zieliński Katedra Polityki Ekonomicznej i Programowania Rozwoju. Danuta Golik Katedra Polityki Ekonomicznej i Programowania Rozwoju. Dylematy oceny kosztów i korzyści wynikających z integracji europejskiej w zakresie rolnictwa i obszarów wiejskch 1. Wstęp Członkowstwo Polski w Unii stwarza potrzebę rachunku kosztów i korzyści w różnych obszarach ich występowania. Jednym ze szczególnych obszarów jest rolnictwo i sektor żywnościowy. Celem badań jest przedstawienie metodologii oceny ekonomiczno-społecznej opłacalności integracji Polski w sferze rolnictwa i obszarów wiejskich. Dla kompleksowej i w miarę obiektywnej analizy zastosowano okres badawczy obejmujący lata 2004–2013. 2. Metodologia oceny społeczno-ekonomicznej kosztów i korzyści z integracji europejskiej Do oceny społeczno-ekonomicznych kosztów i korzyści z integracji europejskiej w obszarze sektora żywnościowego zastosowano metodę cost-benefit analysis (CBA), czyli metodę analizy kosztów i korzyści (AKK). Analiza kosztów i korzyści polega na kompleksowej analizie wszystkich kosztów bezpośrednich i pośrednich,.

(2) Kazimierz Zieliński, Danuta Golik. 40. które generuje dane przedsięwzięcie w celu określenia jego wpływu na dobrobyt społeczności objętej jego skutkami. W odróżnieniu od analizy efektywności kosztowej, która pozwala ocenić finansową opłacalność projektu rozwojowego, gdy zmienne mają charakter ilościowy lub wartościowy, AKK umożliwia ocenę opłacalności decyzji rozwojowych nie tylko od strony wymiernej (finansowej), ale również od strony jakościowej. Są to elementy trudno wymierne mające najczęściej charakter społeczny i polityczny1. AKK jest obowiązkową analizą opłacalności dużych projektów rozwojowych współfinansowanych przez UE, których planowane nakłady przekraczają 5 mln euro. Uzasadnieniem celowości zastosowania tej analizy w sferze rolnictwa i obszarów wiejskich jest wielkość pomocy, jaką ten sektor uzyskał po integracji z Unią. 3. Analiza kosztów i korzyści integracji europejskiej w zakresie rolnictwa i obszarów wiejskich Analizę kosztów i korzyści wynikających z integracji europejskiej w sferze rolnictwa i obszarów wiejskich przeprowadzono, posługując się metodologią AKK. W tym układzie obejmuje ona koszty i korzyści bezpośrednie oraz koszty i korzyści pośrednie, które dodatkowo podzielono na dwie podgrupy tj. pośrednie ekonomiczne i społeczne. Taki układ analizy gwarantuje jej kompleksowość. Najważniejsze pozycje kalkulacyjne AKK w badanym obszarze zawiera tabela 1. W analizie finansowej opłacalności w rachunku AKK ujęto również koszty i korzyści z okresu przedakcesyjnego, wynikające z dostosowań do norm i standardów Unii Europejskiej. W grupie kosztów i korzyści bezpośrednich wyróżniono dwie podgrupy. Pierwszą stanowią bezpośrednie transfery do Polski w sferze rolnictwa i obszarów wiejskich oraz polskie płatności do budżetu Unii z tego tytułu. Drugą podgrupę w ramach korzyści bezpośrednich stanowią pozycje wynikające z mechanizmów funkcjonowania wspólnej polityki rolnej w I etapie integracji. Do nich zaliczono: – korzyści dla rolnictwa i przemysłu rolno-spożywczego wynikające z dostępu do wspólnego rynku i ekspansji eksportu, – wzrost cen otrzymywanych przez rolników po uzyskaniu członkowstwa w Unii, – korzyści dla rolnictwa i przemysłu rolno-spożywczego wynikające z importu nowych technologii dla postępu biologicznego i technicznego w rolnictwie,. A. Prusek, Metodologia analizy społeczno-ekonomicznych kosztów i korzyści integracji europejskiej. Referat na konferencję w Opolu w 2006 r. (maszynopis). 1.

(3) Dylematy oceny kosztów i korzyści…. 41. – wzrost potencjału produkcyjnego i handlowego firm sektora żywnościowego działających na rynku UE. Szczególne znaczenie dla korzyści bezpośrednich w integracji europejskiej w zakresie rolnictwa i obszarów wiejskich ma dostęp do wspólnego rynku polskich artykułów rolnych. Ich dobra jakość, stosunkowo niskie ceny wynikające z niższych kosztów produkcji, stwarzają warunki wzrostu eksportu polskich produktów na rynki unijne. Podkreślić przy tym należy ekologiczny charakter polskiej żywności wynikający z niższego zużycia środków do produkcji rolnej oraz bardziej przyjaznych dla środowiska metod produkcji. Są to atuty, które stanowią o wzroście konkurencyjności polskich produktów na rynku Unii Europejskiej. Dochody ze wspólnego rynku produktów rolnych i żywnościowych stanowić będą dla polskich firm źródło finansowania inwestycji prorozwojowych, wprowadzania nowoczesnych technologii w rolnictwie i tym samym obniżania kosztów produkcji w przemyśle rolno-spożywczym. Członkowstwo w Unii oznacza również wzrost cen płaconych rolnikom za podstawowe surowce rolne oraz harmonizację tych cen z cenami otrzymywanymi przez rolników unijnych. Jednakże należy zaznaczyć, że nie we wszystkich gałęziach produkcji rolnej nastąpił bezpośrednio po integracji wzrost cen produktów i tym samym wzrost dochodów z tego tytułu. Zyskali przede wszystkim rolnicy, producenci buraków cukrowych, hodowcy bydła, świń oraz krów mlecznych. Tabela 1. Analiza kosztów i korzyści Polski z integracji europejskiej w sferze rolnictwa i obszarów wiejskich Koszty bezpośrednie. Korzyści bezpośrednie. 1. Współfinansowanie z polskiego budżetu dopłat bezpośrednich w latach 2004–2013 wynoszące ok. 6 mld euro. 1. Dopłaty bezpośrednie dla gospodarstw rolniczych i obszarów wiejskich wynoszące w latach 2004–2013 – 16,3 mld euro. 3. Koszty budowy systemu IACS. 3. Korzyści z tytułu wsparcia rynkowego dla sektora żywnościowego (Agencja Rynku Rolnego) – w latach 2004–2013 ok. 4 mld euro. 2. Korzyści z pomocy przedakcesyjnej dla rol2. Współfinansowanie z budżetu państwa nictwa z funduszy PHARE, ISPA i SAPARD przedsięwzięć w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz SPO „Restrukturyza– około 2 mld euro cja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich” w latach 2004–2013 wynoszące około 4 mld euro. 4. Koszty administracyjne systemu zarządzania dopłatami bezpośrednimi oraz pomocą unijną w ramach „Planu rozwoju obszarów wiejskich” oraz SPO. 4. Transfery z funduszy strukturalnych w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz SPO „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich”, wynoszące w latach 2004–2013 około 14 mld euro.

(4) Kazimierz Zieliński, Danuta Golik. 42. cd. tabeli 1. Koszty bezpośrednie. Korzyści bezpośrednie. 5. Koszty działań dostosowawczych i moder5. Korzyści dla rolnictwa i przemysłu rolnizacji sektora żywnościowego w zakresie no-spożywczego wynikające z dostępu do dostosowania do norm i standardów unijnych wspólnego rynku i ekspansji eksportu – sza(okres przedakcesyjny i akcesyjny), np. cunkowy wzrost eksportu wyniesie w latach łączne koszty dostosowań przemysłu mle2004–2013 ponad 7 mld euro czarskiego, mięsnego i drobiarskiego zostały oszacowane w okresie przedakcesyjnym na około 21 mld zł 6. Kwoty produkcyjne wpływające ograniczająco na poziom produkcji rolnej w Polsce. 6. Korzyści wynikające ze wzrostu cen otrzymywanych przez rolników po uzyskaniu członkowstwa w Unii – szacunkowy wzrost cen płaconych rolnikom wyniesie w latach 2004–2013 ponad 10 mld euro. 7. Kary pieniężne z tytułu przekroczenia 7. Korzyści dla rolnictwa i przemysłu rolnokwoty mlecznej, np. w 2006 r. kara wyniesie spożywczego wynikające z importu nowych 64 mln euro technologii dla postępu biologicznego i technicznego w rolnictwie 8. Koszty utraty części rynku krajowego na rzecz dostawców z Unii i w związku z tym wyeliminowanie części krajowych producentów. 8. Wzrost potencjału produkcyjnego i handlowego firm sektora żywnościowego działających na rynku unijnym gwarantujący ciągłość eksportu żywnościowego. 1. Spadek interwencyjnych cen na rynku mleka, zbóż, cukru wynikające z decyzji UE. 1. Wzrost konkurencyjności sektora żywnościowego po integracji Polski z Unią. 3. Zagrożenie obniżenia wysokości dopłat bezpośrednich w razie nieprzestrzegania kodeksu dobrej praktyki rolniczej. 3. Wzrost potencjału gospodarczego i społecznego regionów wiejskich. 5. Koszty wynikające z liberalizacji handlu produktami rolnymi w ramach WTO. 5. Wprowadzenie jednolitej płatności obszarowej dla różnych dziedzin produkcji rolnej. 7. Koszty braku ochrony ze strony Unii polskiego rynku owoców miękkich przed importem produktów z krajów spoza Unii. 7. Wzrost znaczenia instrumentów rolno-środowiskowych oraz programów ochrony środowiska w Unii. II. Koszty ekonomiczne zewnętrzne. 2. Likwidacja interwencyjnego skupu żyta. II. Korzyści ekonomiczne zewnętrzne. 2. Poprawa koniunktury gospodarczej w rolnictwie i przemyśle rolno-spożywczym w wyniku napływu środków unijnych. 4. Koszty tworzenia systemu doradztwa dla rolników korzystających z płatności. 4. Wzrost bezpieczeństwa żywności. 6. Koszty obniżenia subwencji eksportowych wynikające ze wspólnej polityki rolnej. 6. Korzyści wynikające z niewdrożenia systemu modulacji dopłat bezpośrednich w krajach „dziesiątki” w okresie dochodzenia przez nie do poziomu pełnych dopłat bezpośrednich.

(5) Dylematy oceny kosztów i korzyści… cd. tabeli 1. Koszty bezpośrednie. 8. Koszty wynikające z utraty rynku rosyjskiego i ukraińskiego w zakresie eksportu produktów rolnych powstałe bezpośrednio po wejściu Polski do Unii. III. Koszty społeczne zewnętrzne 1. Koszty bezrobocia na wsi i w regionach wiejskich spowodowane wejściem Polski do Unii Europejskiej 2. Część kosztów patologii społecznych wynikających z bezrobocia na wsi i w regionach wiejskich 3. Część kosztów rewitalizacji obszarów wiejskich zacofanych gospodarczo oraz wyludniających się, np. „ściany wschodniej” 4. Koszty bezrobocia lokalnego wynikające z likwidacji lokalnych firm przemysłu rolno-spożywczego po integracji z UE. 43. Korzyści bezpośrednie. 8. Wzrost znaczenia produktów regionalnych i lokalnych, a także działań organizacyjno-prawnych związanych z ich rejestracją 9. Wzrost znaczenia rolnictwa ekologicznego oraz działań związanych z ich przetwórstwem i zbytem. 10. Wzrost znaczenia agroturystyki i turystyki wiejskiej oraz dochodów z tego tytułu w wyniku napływu turystów z Unii Europejskiej III. Korzyści społeczne zewnętrzne. 1. Wzrost poziomu życia rodzin chłopskich na skutek wzrostu dochodów gospodarstw rolniczych po akcesji wynikających z dopłat bezpośrednich i innych form pomocy 2. Korzyści w zakresie szkoleń i doradztwa służące przekwalifikowaniu siły roboczej na wsi i w regionach wiejskich finansowane z EFS Unii Europejskiej. 3. Korzyści wynikające ze zwiększenia miejsc pracy w sferze pozarolniczej i służące wielofunkcyjnemu rozwojowi wsi i obszarów wiejskich 4. Postęp w zakresie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich w aspekcie społecznym 5. Korzyści wynikające ze wzrostu atrakcyjności wsi i obszarów wiejskich jako miejsca zamieszkania. 6. Korzyści wynikające z ochrony dziedzictwa kulturowego na wsi i obszarach wiejskich 7. Korzyści wynikające ze wzrostu świadomości ekologicznej mieszkańców wsi i obszarów wiejskich. 8. Emigracja zarobkowa z obszarów wiejskich do UE i transfery dochodów z tego tytułu Źródło: opracowanie własne.. Równolegle do korzyści bezpośrednich pozabudżetowych należy uwzględnić w rachunku AKK koszty bezpośrednie pozabudżetowe, do których zaliczono: – koszty administracyjne systemu zarządzania dopłatami bezpośrednimi oraz pomocą unijną w ramach „Planu rozwoju obszarów wiejskich” oraz SPO,.

(6) 44. Kazimierz Zieliński, Danuta Golik. – koszty działań dostosowawczych i modernizacji sektora żywnościowego w zakresie norm i standardów unijnych w okresie przedakcesyjnym i akcesyjnym, – kwoty produkcyjne wpływające ograniczająco na poziom produkcji rolnej w Polsce, – kary pieniężne z tytułu przekroczenia kwoty mlecznej, – koszty utraty części rynku krajowego na rzecz dostawców z Unii i w związku z tym wyeliminowanie producentów krajowych. Do korzyści zewnętrznych o charakterze ekonomicznym zaliczono m.in.: – wzrost konkurencyjności sektora żywnościowego po integracji Polski z Unią, – poprawę koniunktury gospodarczej w rolnictwie i przemyśle rolno-spożywczym w wyniku napływu środków unijnych, – wzrost bezpieczeństwa żywności, – wzrost znaczenia instrumentów rolno-środowiskowych oraz programów ochrony środowiska realizowanych w Unii, – wzrost znaczenia produktów lokalnych i regionalnych w Unii. Do ekonomicznych kosztów zewnętrznych zaliczono m.in.: – koszty tworzenia systemu doradztwa dla rolników korzystających z płatności, – zagrożenia obniżenia wysokości dopłat bezpośrednich w razie nieprzestrzegania kodeksu dobrej praktyki rolniczej, – koszty wynikające z liberalizacji handlu produktami rolnymi w ramach WTO, – koszty wynikające z utraty rynku rosyjskiego i ukraińskiego w zakresie eksportu produktów rolnych powstałe bezpośrednio po integracji Polski z Unią. Należy przy tym zaznaczyć, że w ramach zawartych w tabeli 1 kosztów i korzyści pośrednich ekonomicznych, znajdują się koszty i korzyści wynikające z długofalowych mechanizmów wspólnej polityki rolnej Unii na lata 2007–2013. Polska, podobnie jak inne kraje UE-10, zyskuje z tytułu wprowadzenia uproszczonego systemu płatności bezpośrednich w rolnictwie unijnym, a także z tytułu niepodlegania systemowi modulacji dopłat bezpośrednich do chwili uzyskania pełnych płatności bezpośrednich. Ten ostatni oznacza stopniowe obniżanie wielkości dopłat bezpośrednich dla gospodarstw otrzymujących ponad 5 tys. euro rocznie, z przeznaczeniem tych dopłat na fundusz rozwoju obszarów wiejskich. Równocześnie działanie mechanizmów wspólnej polityki rolnej spowoduje dla Polski koszty przestrzegania kodeksu dobrej praktyki rolniczej, od którego uzależnione są dopłaty bezpośrednie i możliwość ich uzyskania, a także koszty tworzenia systemu doradztwa rolniczego dla rolników korzystających z płatności bezpośrednich. Ponadto kosztami działania mechanizmów są: likwidacja interwencyjnego skupu żyta, obniżki subwencji eksportowych, obniżki cen interwencyjnych na wielu rynkach rolnych, wynikające z postępującej liberalizacji handlu.

(7) Dylematy oceny kosztów i korzyści…. 45. rolnego w ramach WTO i konieczności dostosowań do tego wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej. Zewnętrzne korzyści społeczne powinny zawierać m.in. takie pozycje kalkulacyjne, jak: – wzrost poziomu życia rodzin chłopskich na skutek wzrostu dochodów rolniczych gospodarstw po akcesji, – korzyści wynikające ze zwiększenia liczby miejsc pracy w sferze pozarolniczej i służące wielofunkcyjnemu rozwojowi wsi i obszarów wiejskich, – korzyści wynikające ze wzrostu atrakcyjności wsi i obszarów wiejskich jako miejsca zamieszkania, – korzyści wynikające z przekwalifikowania siły roboczej na wsi i w regionach wiejskich dzięki szkoleniom i kursom finansowanym z Unii Europejskiej. Zewnętrzne koszty społeczne powinny zaś zawierać następujące pozycje: – koszty bezrobocia na wsi i w regionach wiejskich spowodowane wejściem Polski do Unii Europejskiej, – część kosztów patologii społecznych wynikających z bezrobocia na wsi i w regionach wiejskich, – część kosztów rewitalizacji obszarów wiejskich zacofanych gospodarczo oraz wyludniających się, np. „ściany wschodniej”, – koszty bezrobocia lokalnego wynikające z likwidacji lokalnych firm przemysłu rolno-spożywczego po integracji z UE. 4. Ocena opłacalności integracji w zakresie rolnictwa i obszarów wiejskich na podstawie bezpośrednich transferów finansowych Sektor żywnościowy jest tą sferą, która po integracji Polski z Unią zyskuje duże wsparcie finansowe. Zasilony zostaje z budżetu Unii w latach 2004–2006 kwotą około 7,2 mld euro, czyli około 29 mld zł. Roczne wsparcie kształtuje się na poziomie około 9,6 mld zł, czyli dwukrotnie więcej niż przykładowo wydatki z budżetu państwa w 2002 r. na tę sferę (bez KRUS). Jedną z form wsparcia są dopłaty bezpośrednie do rolnictwa. Polska otrzymuje z budżetu unijnego dopłaty bezpośrednie dla gospodarstw w wysokości 25% dopłat w krajach Unii i wzrastają one do 2007 r. corocznie o 5%, a w następnych latach o 10% aż do 2013 r., w którym osiągną 100% dopłat unijnych. Polska uzyskała zgodę na dofinansowanie tych dopłat z budżetu państwa do poziomów 55% w 2004 r., 60% w 2005 r. i 65% w 2006 r., a w kolejnych latach o 30% rocznie ponad dopłaty z budżetu unijnego. Dofinansowanie z polskiego budżetu stanowi jednak znaczne obciążenie, czyli koszt integracji, szacowany na lata 2004–2013.

(8) Kazimierz Zieliński, Danuta Golik. 46. w wysokości około 6 mld euro. Środki budżetowe Unii Europejskiej wyniosą w badanym okresie 16,3 mld euro2. Obciążenie polskiego budżetu częściowo rekompensuje wynegocjowana z Unią możliwość uzupełnienia dopłat bezpośrednich dla rolników ze środków unijnych przeznaczonych na rozwój obszarów wiejskich do 20% ich wielkości. Jednakże należy podkreślić, że udział polskiego budżetu w płatnościach bezpośrednich według ogólnych szacunków wynosi w latach 2004–2010 od 30% do 42%. Tak wysoki udział budżetu stwarza w przyszłości niebezpieczeństwo konfliktu interesów pomiędzy rolnictwem a możliwościami finansowymi państwa. Należy przy tym podkreślić, że Polska, przyjmując uproszczony system dopłat bezpośrednich (dopłaty do powierzchni gruntów utrzymanych w dobrej kulturze rolnej oraz do powierzchni łąk i pastwisk), nie jest narażona na częściowe wykorzystanie płatności bezpośrednich, jak miałoby to miejsce w systemie standardowym uzależnionym od wielkości produkcji. Kierunek wykorzystania środków finansowych z dopłat zależy od wielkości gospodarstw. W gospodarstwach wielkoobszarowych pieniądze te częściowo będą wykorzystane na modernizację produkcji, jednak gospodarstwa najmniejsze będą je przeznaczały na bieżącą konsumpcję. Po akcesji nastąpił bowiem nie tylko wzrost cen artykułów rolnych, ale też wzrost ich kosztów produkcji (m.in. wzrost cen paliwa, pasz, nawozów, energii, materiałów budowlanych). Stąd w początkowym okresie dopłaty bezpośrednie dla gospodarstw obszarowo najmniejszych traktowane będą jako rekompensata za ponoszone koszty produkcji rolnej3. Obok dopłat bezpośrednich dla rolnictwa, drugą grupę środków dla rolnictwa i regionów wiejskich stanowią fundusze strukturalne Unii. Wsparcie rozwoju wsi i restrukturyzacja rolnictwa odbywają się poprzez realizację dwóch programów: „Planu rozwoju obszarów wiejskich” oraz SPO „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich” finansowanych z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (rys. 1). Na realizację planu rozwoju obszarów wiejskich przewidziano wydatkowanie w latach 2004–2006 około 3,6 mld euro, z czego środki unijne – 2,86 mld euro, środki krajowe – 726 mln euro. W ramach „Planu rozwoju obszarów wiejskich” 2 J. Rowiński, Koszty i korzyści członkowstwa w Unii ( rolnictwo) [w:] Korzyści i koszty członkowstwa Polski w Unii Europejskiej – raport z badań. Centrum Europejskie Natolin. Warszawa 2003; Bilans korzyści i kosztów przystąpienia Polski do Unii. Prezentacja wyników polskich ośrodków badawczych, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2003.. H. Bartkiewicz, Wsparcie polskiego rolnictwa i obszarów wiejskich w ramach wspólnej polityki rolnej po akcesji z Unią Europejską [w:] Zmiany w agrobiznesie po przystąpieniu Polski do Unii, red. S. Urban, Prace naukowe AE we Wrocławiu, nr 1070, Wrocław 2005; J. Siekierski, Rolnictwo i wieś polska wobec współczesnych wyzwań rozwojowych i integracyjnych, Małopolska Wyższa Szkoła Ekonomiczna w Tarnowie, Tarnów 2002. 3.

(9) Dylematy oceny kosztów i korzyści…. Wspólna polityka rolna UE – Filar I Płatności bezpośrednie Płatności rynkowe Finansowanie – Sekcja Gwarancji. Wspólna polityka rolna UE – Filar II Plan rozwoju obszarów wiejskich Finansowanie – Sekcja Gwarancji. Polityka spójności UE SPO „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich” Finansowanie – Sekcja Orientacji. 47. Wspólna polityka rolna UE – Filar I Płatności bezpośrednie Płatności rynkowe Finansowanie – Europejski Fundusz Gwarancji Rolnej. Wspólna polityka rolna UE – Filar II Program rozwoju obszarów wiejskich jako połączenie „Planu rozwoju obszarów wiejskich” oraz SPO „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich” Finansowanie – Europejski Fundusz Rolnya. a W latach 2007–2013 w miejsce Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej utworzone. zostaną dwa fundusze: Europejski Fundusz Gwarancji Rolnej oraz Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Rys. 1. Kierunki pomocy UE dla rolnictwa i obszarów wiejskich w Polsce w latach 2004–2013 Źródło: opracowanie własne.. realizowane są dwa priorytety: wzrost konkurencyjności gospodarstw oraz zrównoważony rozwój obszarów wiejskich. Do priorytetu należą działania: – renty strukturalne, – wspieranie gospodarstw niskotowarowych, – wspieranie grup producentów rolnych (tabela 2). Zrównoważony rozwój obszarów wiejskich odbywać się ma poprzez zapewnienie wielofunkcyjności rolnictwa i wsi, zwiększenie funkcji gospodarczych i społecznych wsi, ochronę środowiska na obszarach wiejskich, ograniczenie bezrobocia oraz poprawę warunków życia ludności wiejskiej. Do priorytetowych działań w tym zakresie należą: – wyrównywanie szans rozwoju obszarów wiejskich (obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania),.

(10) 48. Kazimierz Zieliński, Danuta Golik. – ochrona środowiska i zachowanie walorów przyrodniczych obszarów wiejskich (wspieranie przedsięwzięć rolno-środowiskowych i dobrostanu zwierząt, dostosowywanie gospodarstw do standardów unijnych), – zwiększanie lesistości kraju4. Należy przy tym zaznaczyć, że w założeniach „Planu rozwoju obszarów wiejskich” podkreśla się, że jednym z jego celów, jest poprawa konkurencyjności gospodarstw rolnych. Plan ten ma wyraźnie socjalny charakter. Prawie 1/3 środków przeznacza się w latach 2004–2006 na wsparcie rolnictwa w regionach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Równocześnie działania o charakterze osłonowym (socjalnym) dotyczą wsparcia dla gospodarstw niskotowarowych oraz rent strukturalnych. Znacznie trudniejszym dla beneficjentów pod względem uzyskania środków jest SPO „Restrukturyzacja i modernizacja rolnictwa oraz rozwój obszarów wiejskich”. W odróżnieniu od „Planu rozwoju obszarów wiejskich” wymaga on w większości działań, posiadania przez beneficjentów udziału własnego w realizowanym przedsięwzięciu. Na realizację SPO przewidziano w latach 2004–2006 wsparcie z Unii w wysokości 1,78 mld euro, z czego środki unijne wyniosą 1,19 mld euro, a 591 mln euro będzie pochodzić ze środków krajowych. W SPO z zakresu rolnictwa i obszarów wiejskich widoczne jest skoncentrowanie uwagi na wsparciu przemian w rolnictwie i przemyśle rolno-spożywczym. Wielkość środków na te cele przekracza 70% środków ogółem sektorowego programu operacyjnego. Jest to zarazem kontynuacja działań przedakcesyjnego programu SAPARD służącego restrukturyzacji i modernizacji sektora żywnościowego. Podobnie jak i w „Planie rozwoju obszarów wiejskich”, w sektorowym programie operacyjnym innym priorytetem jest zrównoważony rozwój obszarów wiejskich, na który przeznaczono około 30% środków ogółem SPO. Priorytet ten obejmuje m.in. działania w obszarze gospodarki wodnej, leśnej, infrastruktury technicznej w rolnictwie, odnowy wsi i zachowania dziedzictwa kulturowego, a także wielofunkcyjnego charakteru wsi i regionów wiejskich5. Doświadczenia przedakcesyjnego programu SAPARD w realizacji niektórych działań ujętych w SPO „Restrukturyzacja i modernizacja rolnictwa oraz rozwój obszarów wiejskich” sugerują, że Polska będzie w stanie wykorzystać środki z tego programu. Potwierdzeniem tego wniosku jest wskaźnik wypłaconych 4 P. Mickiewicz, Z. Trojanowski, Uwarunkowania agrobiznesu po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej [w:] Sytuacja agrobiznesu po przystąpieniu Polski do Unii, Prace Naukowe AE we Wrocławiu, nr 1015, Wrocław 2004. 5 P. Mickiewicz, Pierwsze efekty integracji Polski z Unią w sektorze rolnym [w:] Zmiany w agrobiznesie po przystąpieniu Polski do Unii, Prace naukowe AE we Wrocławiu, nr 1070, Wrocław 2005..

(11) Dylematy oceny kosztów i korzyści…. 49. pieniędzy z SPO „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich” wynoszący w połowie 2006 r. ponad 23%, przy czym zgodnie z zasadą unijną wykorzystanie pieniędzy odbywać się będzie w okresie n + 2, czyli do końca 2008 r.6 Jak już wspomniano, przedakcesyjny fundusz na rzecz rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich SAPARD to jeszcze jedna forma korzyści, którą Polska uzyskała w okresie dostosowawczym do integracji z Unią. Środki z tego funduszu wspólnie ze środkami funduszu przedakcesyjnego ISPA oraz PHARE wyniosły w obszarze rolnictwa około 2 mld euro. Stanowiły one łącznie prawie 1/3 środków ogółem przeznaczonych dla Polski z tych funduszy w latach 1990–20037. Oceniając opłacalność Polski w UE w sferze rolnictwa i obszarów wiejskich, należy podkreślić, że w latach 2007–2013 łączne środki pochodzące z dopłat bezpośrednich i funduszy strukturalnych wyniosą 30 mld euro. Dofinansowanie z polskiego budżetu do tych środków szacuje się na 7,5 mld euro. Rozwój wsi i obszarów wiejskich w wymienionym okresie będzie wspierany przez „Program rozwoju obszarów wiejskich” jako połączenie dotychczasowego „Planu rozwoju obszarów wiejskich” oraz SPO (rys. 1). Tabela 2. Wsparcie finansowe dla rolnictwa i obszarów wiejskich w Polsce w ramach „Planu rozwoju obszarów wiejskich oraz sektorowego programu operacyjnego „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich” w latach 2004–2006 (w mln euro) Plan rozwoju obszarów wiejskich priorytet/działanie 1. Wzrost konkurencyjności gospodarstw 1.1. Renty strukturalne. 1.2. Wspieranie gospodarstw niskotowarowych. 1.3. Grupy producentów rolnych 2. Zrównoważony rozwój obszarów wiejskich 2.1. Wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. środki publiczne Polski i Unii 640,5 376,3 25,4. 976,8. Sektorowy Program Operacyjny priorytet/działanie 1. Wspieranie zmian i dostosowań w sektorze rolno-spożywczym 1.1. Inwestycje w gospodarstwach rolnych 1.2. Ułatwianie startu młodym rolnikom 1.3. Szkolenia 1.4. Wsparcie doradztwa rolniczego 1.5. Poprawa przetwórstwa i marketingu produktów rolnych. A. Stefańska, Rząd ratuje unijne dotacje, „Rzeczpospolita” 2006, nr 164.. 6. H. Skórnicki, Fundusze przedakcesyjne – Sapard, FAPA, Warszawa 2000.. 7. środki publiczne Polski i Unii. 603,9 173,3 20,0 53,7 464,3.

(12) Kazimierz Zieliński, Danuta Golik. 50. cd. tabeli 2. Plan rozwoju obszarów wiejskich. priorytet/działanie 2.2. Wspieranie przedsięwzięć rolno-środowiskowych i dobrostanu zwierząt 2.3. Zalesianie gruntów rolnych 2.4. Dostosowanie gospodarstw do standardów unijnych 2.5. Pozostałe działania. Razem PROW. środki publiczne Polski i Unii. 348,9 101,8 243,4 879,3. 3592,4. Sektorowy Program Operacyjny priorytet/działanie 2. Zrównoważony rozwój obszarów wiejskich 2.1. Przywracanie potencjału produkcji leśnej 2.2. Scalanie gruntów 2.3. Odnowa wsi 2.4. Różnicowanie działalności rolniczej 2.5. Gospodarowanie zasobami wodnymi 2.6. Rozwój infrastruktury technicznej 2.7. Pilotażowy program Leader 2.8. Pomoc techniczna Razem SPO. środki publiczne Polski i Unii. 12,5 21,3 112,5 107,1 132,0 40,7 18,8 24,0 1784,1. Źródło: opracowanie własne na podstawie: H. Bartkiewicz, op. cit.. Należy jednak zaznaczyć, że zarówno pojęcie kosztów, jak i korzyści używane jest w dwojakim znaczeniu: wąskim i szerokim. Przedstawione dofinansowanie z budżetu państwa do dopłat bezpośrednich, środków z funduszy strukturalnych Unii, a także funduszy przedakcesyjnych stanowi koszt integracji w wąskim znaczeniu. Na koszty w szerokim znaczeniu składają się koszty w wąskim rozumieniu powiększone o utratę spodziewanych lub istniejących korzyści. Utrata ta wynika z różnych mechanizmów wspólnej polityki rolnej i obszarów wiejskich UE, którą została objęta Polska po integracji z Unią. Jakkolwiek trudno jest oszacować utratę spodziewanych korzyści w wyniku działania tych mechanizmów, to jednak jest to możliwe w wypadku mechanizmów powodujących m.in. częściową utratę przez polskie rolnictwo i przemysł rolno-spożywczy polskiego rynku żywnościowego w wyniku wejścia Polski w struktury jednolitego rynku oraz konieczność przestrzegania w niektórych gałęziach polskiego rolnictwa i przemysłu rolno-spożywczego kwot produkcyjnych. Korzyści podobnie jak koszty, mogą być rozumiane w wąskim lub szerokim znaczeniu. Do korzyści w wąskim znaczeniu zaliczono korzyści pieniężne. Należą do nich środki, które polska gospodarka żywnościowa może uzyskać z budżetu UE, a także środki z innych źródeł (w tym zwłaszcza z budżetu polskiego), stanowiące obowiązkowe uzupełnienie środków UE lub związane z mechanizmami wspólnej polityki rolnej. Ponadto obejmują one środki z funduszy strukturalnych.

(13) Dylematy oceny kosztów i korzyści…. 51. przeznaczonych na rozwój obszarów wiejskich. Na korzyści w szerokim znaczeniu składają się korzyści w wąskim znaczeniu oraz mechanizmy wspólnej polityki rolnej, którym podlega badany sektor po uzyskaniu członkowstwa w Unii. Ich efekty są często trudne do oszacowania, np. na skutek w pełni swobodnego dostępu polskich artykułów rolno-spożywczych do rynków żywnościowych wszystkich pozostałych państw członkowskich oraz wzrost cen otrzymywanych przez rolników po uzyskaniu członkowstwa. Niemniej jednak są to korzyści oczywiste, ujawniające się w dłuższym okresie i powodujące, że stopień niepewności i ryzyko przy podejmowaniu decyzji produkcyjnych będą znacznie mniejsze niż przed integracją z Unią. Równocześnie wraz z dochodzeniem do pełnych płatności z tytułu dopłat bezpośrednich poprawiać się będzie pozycja konkurencyjna polskiej gospodarki żywnościowej na jednolitym rynku europejskim8. Przedstawiony rachunek opłacalności integracji Polski z Unią Europejską w sferze rolnictwa i obszarów wiejskich ograniczający się do bezpośrednich transferów finansowych jest niepełny i nie ma charakteru kompleksowego. Musi być poszerzony o inne pośrednie pozycje ekonomiczne, a także konsekwencje społeczne integracji, aby dawał w rezultacie podstawy do obiektywnej oceny korzyści i kosztów integracji Polski we wspomnianej dziedzinie. 5. Wnioski końcowe Wstępna analiza kosztów i korzyści Polski z integracji europejskiej w zakresie rolnictwa i obszarów wiejskich wykazuje, że: – powinna ona być prowadzona w okresie dłuższym, obejmującym okresy skorelowane z okresami programowania w UE, a także maksymalny czas wykorzystania środków unijnych, – powinna ona być prowadzona systematycznie, celem jej bieżącego korygowania przy zmianach we wspólnej polityce rolnej, – w odróżnieniu od wyceny kosztów i korzyści bezpośrednich z integracji europejskiej w zakresie rolnictwa i obszarów wiejskich, która została przeprowadzona przy wykorzystaniu dostępnych źródeł informacji, a także ogólnie dostępnych szacunków, trudność sprawia oszacowanie wielkości kosztów i korzyści zewnętrznych ze względu na ich jakościowy charakter, – skomplikowany charakter analiz kosztów i korzyści integracji (w tym analizy kosztów i korzyści w zakresie rolnictwa i obszarów wiejskich) wymaga zaangażowania sią w nią zespołów badawczych, które mogą obiektywnie je oszacować,. J. Rowiński, op. cit.. 8.

(14) 52. Kazimierz Zieliński, Danuta Golik. – służyć ona może zwiększeniu poparcia społecznego dla integracji poprzez system konsultacji społecznych w procesie jej tworzenia. Literatura Bartkiewicz H., Wsparcie polskiego rolnictwa i obszarów wiejskich w ramach wspólnej polityki rolnej po akcesji z Unią Europejską [w:] Zmiany w agrobiznesie po przystąpieniu Polski do Unii, red. S. Urban, Prace naukowe AE we Wrocławiu, Wrocław 2005, nr 1070. Bilans korzyści i kosztów przystąpienia Polski do Unii. Prezentacja wyników polskich ośrodków badawczych, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2003. Mickiewicz P., Pierwsze efekty integracji Polski z Unią w sektorze rolnym [w:] Zmiany w agrobiznesie po przystąpieniu Polski do Unii, Prace naukowe AE we Wrocławiu, nr 1070, Wrocław 2005. Mickiewicz P., Trojanowski Z., Uwarunkowania agrobiznesu po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej [w:] Sytuacja agrobiznesu po przystąpieniu Polski do Unii, Prace Naukowe AE we Wrocławiu, nr 1015, Wrocław 2004. Prusek A., Metodologia analizy społeczno-ekonomicznych kosztów i korzyści integracji europejskiej. Referat na konferencję w Opolu w 2006 r. (maszynopis). Rowiński J., Koszty i korzyści członkowstwa w Unii ( rolnictwo) [w:] Korzyści i koszty członkowstwa Polski w Unii Europejskiej – raport z badań. Centrum Europejskie Natolin, Warszawa 2003. Siekierski J., Rolnictwo i wieś polska wobec współczesnych wyzwań rozwojowych i integracyjnych, Małopolska Wyższa Szkoła Ekonomiczna w Tarnowie, Tarnów 2002. Skórnicki H., Fundusze przedakcesyjne – Sapard, FAPA, Warszawa 2000. Stefańska A., Rząd ratuje unijne dotacje, „Rzeczpospolita” 2006, nr 164. Dilemmas in the Assessment of Costs and Benefits Arising from European Integration in Regard to Agriculture and Rural Areas In this article, the authors tackle the problem of the methodology used to assess the socio-economic benefits of Poland's integration in regard to agriculture and rural areas. In order to assess these benefits, the cost-benefit analysis (CBA) method was used. This research method enables one to isolate the direct and indirect (external) costs and benefits for Poland arising from European integration in regard to agriculture and rural areas..

(15)