Rządowe inicjatywy ustawodawcze w latach 1989-1995

Zbigniew Szeliga

Rządowe inicjatywy ustawodawcze w

latach 1989-1995

Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska. Sectio K, Politologia 5, 169-187

A N N A L E S

U N I V E R S I T A T I S M A R I A E C U R I E - S K Ł O D O W S K A L U B L I N — P O L O N I A

V OL. V SEC TIO К 1998

Z akład System ów P olitycznych W ydział P olitologii UMCS

ZBIGNIEW SZELIGA

R ządow e in icjatyw y ustaw odaw cze w latach 1 9 8 9 -1 9 9 5

L eglislative initatives o f the governm ent in 1989-1995

Przedm iotem niniejszego artykułu b ęd ą w ęzłow e zagadnienia rządo­ w ych inicjatyw ustaw odaw czych w ystępujących w okresie przekształceń ustrojow ych, a m ianow icie: 1) ich specyfika w porów naniu z ustaw o­ daw czym i inicjatyw am i innych podm iotów , 2) intensyw ność, przedm iot i charakter inicjatyw ustaw odaw czych Rady M inistrów , 3) problem uprzy­ w ilejow ania rządow ych projektów ustaw w ustaw odaw czej procedurze, 4) skuteczność rządow ych inicjatyw ustaw odaw czych.

Zagadnienia te zostaną om ów ione na ogół w dwóch ściśle pow iąza­ nych ze sobą płaszczyznach, tzn. w świetle obow iązujących w okresie prze- kształceń ustrojow ych przepisów konstytucyjnych oraz w praktyce obej- m ującej lata 1989-1995, czyli okres funkcjonow ania pięciu rządów , a m ianow icie rządu T. M azow ieckiego, J. K. Bieleckiego, J. O lszew skie­ go, H. Suchockiej i W. Pawlaka. O graniczone jednak ram y niniejszego opracow ania um ożliw iają przedstaw ienie skuteczności rządow ych inicja­ tyw ustaw odaw czych w yłącznie w praktyce, a nie także w św ietle kon­ stytucyjnych przepisów .

RADA M IN ISTR Ó W W ŚRÓD PO D M IO TÓ W

D Y SPO N U JĄ C Y C H PRAW EM IN IC JA TY W Y U STA W O D A W C ZEJ

K onstytucyjne przepisy obow iązujące w okresie dokonyw ania prze­ kształceń ustrojow ych, a m ianow icie art. 20. ust. 4. K onstytucji z 1952 roku w brzm ieniu nadanym mu now elą konstytucyjną z 7 IV 1989 ro k u 1 oraz art. 15. ust. 1. Małej K onstytucji przyznają inicjatyw ę ustaw odaw czą posłom , Senatow i, Prezydentow i i Radzie M inistrów . N atom iast sejm owe regulam iny obow iązujące w tym okresie, a m ianow icie Tym czasow y Regulam in Sejm u Rzeczpospolitej Polskiej z 17 VII 1986 roku (art. 32. ust. I) 2 oraz Regulam in Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej z 30 VII 1992 roku (art. 29. ust. 1) przew idują, iż poselskie projekty ustaw m ogą być w noszone przez kom isję sejm ow ą lub co najmniej 15 posłów podpi­ sujących projekt.3 W każdym bądź razie jednym z podm iotów dyspo­ nujących praw em inicjatyw y ustaw odaw czej je st Rada M inistrów .

N a w stępie należy podkreślić, iż praw o inicjatyw y ustaw odaw czej przysługuje Radzie M inistrów jak o organow i kolegialnem u. O znacza to, że praw em tym nie dysponuje sam prem ier, poszczególny m inister, czy jak iś w ew nętrzny, pom ocniczy lub koordynacyjny organ typu kom isji, kom itetu, rady i prezydium . Chodzi tu oczyw iście o zgłaszanie do Sejmu projektu ustaw y, a nie o w szczęcie rządow ego postępow ania projekto­ daw czego, którego celem je st ukształtow anie rządow ego projektu ustawy przed form alnym jeg o zgłoszeniem do sejm u.4

Przyznanie Radzie M inistrów praw a inicjatyw y ustaw odaw czej posia­ da nader istotne znaczenie. O znacza ono bow iem w yposażenie Rady M inistrów w praw o do w szczęcia postępow ania ustaw odaw czego, które przecież toczy się na podstaw ie zgłoszonego projektu ustaw y, i w reszcie z m aterialnego punktu w idzenia w praw o brania udziału w kształtow aniu sejm ow ego ustaw odaw stw a.

Przyznanie Radzie M inistrów inicjatyw y ustaw odaw czej je st w pełni uzasadnione, a naw et w ręcz niezbędne. W skazuje na to kilka okoliczności.

P o p i e r w s z e , Rada M inistrów je st dobrze zorientow ana w skali potrzeb regulacji ustaw ow ych, gdyż m.in. w ykonuje ustaw y oraz kieruje,

1 Chodzi o ustawę z 7 IV 1989 r. o zmianie K onstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. 1989, nr 19, poz. 101).

2 M.P. 1986, nr 21, poz. 151 z późn. zm.

3 Szerzej na tem at poselskiej i w ogóle innej inicjatywy ustawodawczej zob. A. Patrzałek, A. Szmyt, Podm ioty praw a inicjatywy ustawodawczej, [w:] Postępowanie ustawodawcze w

polskim praw ie konstytucyjnym, red. J. Trzciński, W arszawa 1994, s. 121 i nast.

4 Na tem at sposobu przygotowania projektów ustaw przez rząd zob. A. Szmyt, Rządowe

koordynuje i kontroluje pracę w szystkich innych organów adm inistracji państw ow ej. P o d r u g i e , Rada M inistrów dysponuje rozbudow anym aparatem adm inistracyjnym , w którym są skoncentrow ane osobowe i rzeczow e środki um ożliw iające opracow anie projektów ustaw. P o t r z e ­ c i e , Rada M inistrów może optym alnie realizow ać swoje konstytucyjne funkcje oraz przedstaw iony przez Prezesa Rady M inistrów swój program działania, tylko w ówczas, gdy dysponuje ustaw am i uchw alonym i z jej inicjatyw y. W reszcie, Rada M inistrów może odpow iadać przed Sejmem, gdy bierze udział w kształtow aniu ustaw odaw stw a. N ic w ięc dziwnego, że posiadanie przez Radę M inistrów praw a inicjatyw y ustaw odaw czej nigdy nie było i nie je st w polskiej nauce kw estionow ane. Z astrzeżenia w yw ołuje natom iast przyznanie tego praw a niektórym innym podm iotom , a w szczególności Prezydentowi.-'

Przyznając Radzie M inistrów inicjatyw ę ustaw odaw czą, konstytucyj­ ne przepisy przew idyw ały i przew idują najszerszy jej zakres przedm io­ tow y w porów naniu z zakresem inicjatyw y ustaw odaw czej innych pod­ m iotów , a m ianow icie: posłów, Senatu i Prezydenta. N iektóre bowiem projekty ustaw m ogą być zgłaszane do laski m arszałkow skiej w yłącznie przez Radę M inistrów . Chodzi tu o następujące projekty: 1) projekt ustaw y budżetowej (art. 41. ust. 2. K onstytucji z 1952 roku oraz art. 21. M ałej K onstytucji), 2) projekt ustawy upow ażniającej Radę M inistrów do w ydaw ania rozporządzeń z m ocą ustawy (art. 23. ust. 1. Małej K onstytucji), 3) projekt ustaw y regulującej m aterie przekazane Radzie M inistrów przez ustawę upow ażniającą rząd do w ydaw ania rozporządzeń z m ocą ustaw y, w okresie obow iązyw ania ustawy upow ażniającej (art. 23. ust. 3. M ałej K onstytucji).

D yskusyjna je st natom iast kw estia projektu ustawy uchylającej lub zm ieniającej ustaw ę upow ażniającą rząd do w ydaw ania rozporządzeń z m ocą ustaw y, a to z tego względu, że art. 23. ust. 3. M ałej K onstytucji nie je st precyzyjnie sform ułow any. Zgodnie z nim w okresie obow iązy­ w ania ustaw y o upow ażnieniu rządu do w ydaw ania rozporządzeń z m ocą ustaw y Rada M inistrów ma w yłączną inicjatyw ę ustaw odaw czą „w zak­ resie o którym mowa w ust. 2.” tegoż artykułu. Tym czasem art. 23. ust. 2. brzm i: „U staw a o upow ażnieniu Rady M inistrów do w ydaw ania rozporządzeń z m ocą ustawy określa przedm iot regulacji oraz okres obow iązyw ania upow ażnienia” . N ie je st więc jasn e, czy pojęcie „zakres”, o którym mowa w ust. 3, obejm uje w yłącznie m aterie przekazane Radzie M inistrów do regulacji w drodze rozporządzeń z m ocą ustaw y, a więc

5 Zob. R. Mojak, Instytucja Prezydenta R P w okresie przekształceń ustrojowych

odpow iada pojęciu „przedm iot regulacji” użytym w ust. 2, czy też obej­ muje całą „ustaw ę o upow ażnieniu Rady M inistrów do w ydaw ania roz­ porządzeń z m o cąu staw y ” , o której mowa w ust. 2. Jeśli pojęcie „zakresu” użyte w art. 23. ust. 2. interpretuje się wąsko - jak chyba to czyni A. G w iżdż6 - to projekt ustawy uchylającej lub zm ieniającej ustaw ę upow aż­ niającą rząd do w ydaw ania rozporządzeń z m ocą ustaw y m ogą zgłaszać w szystkie podm ioty dysponujące prawem inicjatyw y ustaw odaw czej, a w szczególności posłow ie. Jeśli natom iast pojęcie to interpretuje się szeroko, tzn. utożsam ia się z całą ustaw ą o upow ażnieniu Rady M inistrów do w ydaw ania rozporządzeń z m ocą ustawy - co czyni A. Szm yt i jak się w ydaje F. Siem ieński7 - t o projekt ustawy uchylającej lub zm ieniającej ustawę upow ażniającą rząd do w ydaw ania rozporządzeń ustaw odaw czych może zgłaszać do laski m arszałkow skiej w yłącznie Rada M inistrów . O sobiście jestem zdania, że pojęcie „zakresu”, o którym m ow a w art. 23. ust. 2. M ałej K onstytucji powinno być interpretow ane wąsko, gdyż przyjęta przez M ałą K onstytucję zasada podziału w ładzy w ym aga takiej interpretacji konstytucyjnych przepisów dotyczących w ładzy ustaw odaw ­ czej, która byłaby korzystna dla parlam entu jak o organu tej w ładzy. N ie ma w ięc m oim zdaniem przeszkody konstytucyjnej, by Sejm z własnej inicjatyw y, a ściślej z inicjatyw y grupy co najmniej 15 posłów , czy też kom isji sejm ow ych, uchylił lub zm ienił ustawę o upow ażnieniu Rady M inistrów do w ydaw ania rozporządzeń z m ocą ustawy.

O m aw iając przedm iotow y zakres rządowej inicjatyw y ustaw odaw czej, nie sposób nie zauw ażyć, że w aktualnym stanie praw nym R adzie M inis­ trów nie przysługuje praw o zgłoszenia projektu nowej K onstytucji. Zgod­ nie bow iem z art. 2. i 2a ustaw y konstytucyjnej z 23 IV 1992 roku o trybie przygotow ania i uchw alenia konstytucji R P8 praw em inicjatyw y ustaw odaw czej w zakresie przedkładania Zgrom adzeniu N arodow em u projektu nowej konstytucji dysponują: a) K om isja K onstytucyjna Z gro­ m adzenia N arodow ego, b) grupa 56 członków Zgrom adzenia, c) Prezydent oraz d) grupa obyw ateli, którzy dla swojego projektu uzyskają poparcie co najm niej 500 000 osób posiadających czynne prawo w yborcze do sejmu. Rada M inistrów może natom iast brać udział w procesie uchw alania

6 Zob. w ypowiedź A. Gwiżdżą w dyskusji na konferencji poświęconej Małej Konstytucji omówionej w pracy: Mała Konstytucja w procesie przem ian ustrojowych w Polsce, pod red. M. Kruk, W arszawa 1993, s. 251.

7 Zob. A. Szmyt, W sprawie rozporządzeń z mocą ustawy, „Przegląd Sejm owy” 1993, nr 2, s. 126 i nast. oraz F. Siemieński, Kontrola Sejmu nad rozporządzeniami z mocą ustawy, [w:]

M ala Konstytucja..., s. 139.

nowej konstytucji tylko poprzez swoich przedstaw icieli, uczestniczących w posiedzeniach K om isji K onstytucyjnej Zgrom adzenia N arodow ego i przedkładających jej swoje wnioski. Z zakresu rządowej inicjatyw y usta­ w odaw czej nie w yłączono jednak projektów ustaw now elizujących utrzy­ m ane w m ocy postanow ienia konstytucji z 1952 roku oraz w szelkie ustaw y konstytucyjne, w tym M ałą K onstytucję z 1992 roku. Tego rodzaju projekty m ogą być zgłaszane przez w szystkie podm ioty dysponu­ ją ce praw em inicjatyw y ustaw odaw czej.

IN TEN SY W N O ŚĆ , PR ZED M IO T I C H A R A K TER R ZĄ D O W Y CH IN IC JA TY W U STA W O D A W C ZY C H

Od razu należy podkreślić, że w praktyce Rada M inistrów często korzystała z przysługującego jej praw a inicjatyw y ustaw odaw czej. Św iad­ czą o tym zarów no dane dotyczące rządow ych inicjatyw ustaw odaw czych w ystępujących w poszczególnych sejm owych kadencjach, ja k i dane odnoszące się do inicjatyw ustaw odaw czych określonych rządów . By jedn ak nie być gołosłow nym , należy te dane przytoczyć.

W okresie Sejmu X kadencji liczba rządow ych projektów ustaw w ynosiła 191. Jednocześnie w okresie tym 7 projektów zgłosił Prezydent, 24 projekty w niósł Senat, 186 projektów pochodziło od posłów , 29 zaś od kom isji sejm ow ych.9 W Sejm ie I kadencji znalazło się 91 projektów rządow ych, 10 - prezydenckich, 9 - senackich, 199 - poselskich oraz 26 ko m isyjny ch.10 Do Sejmu II kadencji, ale do dnia 30 czerw ca 1995 roku Rada M inistrów zgłosiła 154 projekty ustaw, podczas gdy P rezy­ dent zgłosił 8 projektów , Senat także 8, posłow ie zaś zgłosili 186 pro­ jektów , a kom isje sejm owe 2 7 .11 Jeśli chodzi natom iast o liczby pro­ jektów ustaw zgłoszonych przez poszczególne rządy, to w ynoszą one 128 - rząd T. M azow ieckiego, 72 - rząd J. K. Bieleckiego, 43 - rząd

9 Dane te ustalono na podstawie analizy porządku dziennego posiedzeń Sejmu X kadencji oraz liczby projektów ustaw wycofanych przed skierowaniem ich do pierwszego czytania, a także liczby projektów ustaw znajdujących się w Sejmie w dniu 31 X 1991 r. Liczby te ustalono na podstawie: X kadencja. Niektóre dane statystyczne o pracy Sejmu i je g o organów. Część I w

okresie o d 4 lipca 1989 do 31 października 1991 r. W ydawnictwo Sejmowe, listopad 1991.

10 Zob. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i kadencja. Informacja o działalności Sejmu (25

listopada 1991 r. - 31 maja 1993 r.), pod red. W. Borodzieja i W. Popkowskiego, Warszawa,

październik 1993, s. 30.

11 Zob. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej. II kadencja. Informacja o działalności Sejmu (19

J. O lszew skiego, 35 - rząd H. Suchockiej i w reszcie 116 zgłosił rząd W. P aw lak a.12

Przyw ołane tu dane um ożliw iają sform ułow anie kilku uwag. P o p i e r w s z e , nie ulega w ątpliw ości, iż w praktyce Rada M inistrów często korzystała z przysługującego jej praw a inicjatyw y ustaw odaw czej. Do­ tyczy to w szystkich objętych badaniem rządów , z tym jed n ak zastrze­ żeniem , że stopień intensyw ności korzystania z tego praw a przez poszcze­ gólne rządy był różny: najw yższy w przypadku rządu T. M azow ieckiego i W. Paw laka, najniższy zaś w w ypadku rządu H. Suchockiej. P o d r u g i e , Rada M inistrów zajm uje drugie, po posłach i sejm ow ych kom is­ jach , m iejsce pod w zględem intensyw ności korzystania z praw a inicja­ tywy ustaw odaw czej. Stanowi to specyfikę w porów naniu do innych państw, w których przedłożenia rządow e są na ogół n ajliczn iejsze.13 Specyfika ta wiąże się ściśle - ja k słusznie zauw ażają A. Patrzałek i A. Szmyt - z częstym i zm ianam i gabinetów , pow odującym i, że rządy opóź­ niają się z przedkładaniem projektów ustaw, a także z w yraźną polaryzacją Sejmu, która sprzyja ożyw ieniu poselskich in icjaty w .14 P o t r z e c i e , Rada M inistrów sam odzielnie korzysta z praw a inicjatyw y ustaw odaw ­ czej. Inaczej mów iąc, brak je st wspólnej rządow o-poselskiej, lub rządo- w o-prezydenckiej czy też rządow o-senackiej inicjatyw y ustaw odaw czej. Zam iast jednak tych w spólnych inicjatyw , w ystępują w praktyce tzw. alternatyw ne w obec rządow ych projekty ustaw, czyli posiadające ten sam, co rządow e, zakres przedm iotow y. Projekty te najczęściej zgłaszają posłow ie, najzupełniej zaś sporadycznie Senat lub P rezy d en t.15

K olejnym zagadnieniem w ym agającym w tym m iejscu om ów ienia je st przedm iot rządow ych projektów ustaw. A naliza projektów ustaw zgłoszonych przez poszczególne rządy pozw ala dojść do w niosku, że ich przedm iotem były zw łaszcza sprawy: 1) z zakresu adm inistracji i bezpieczeństw a państw a. 2) finansow o-gospodarcze, 3) socjalne, 4) z 12 Dane te ustalono na podstawie jednorazow ego przeliczenia druków sejmowych. M ają więc charakter szacunkowy.

13 Zob. E. Zwierzchowski, Wprowadzenie do nauki praw a konstytucyjnego państw dem o­

kratycznych, Katowice 1992, s. 98.

14 Zob. Patrzałek, Szmyt, op. cit., s. 130.

15 Tak np. rządowy projekt ustawy o finansach gmin (druk II kadencji Sejmu, nr 43) posiada! alternatywny projekt poselski (druk II kadencji Sejmu, nr 94); rządowy projekt ustawy o Przedsiębiorstwie Państwowym „Polskie Koleje Państwowe” (druk II kadencji Sejmu nr 906) posiadał alternatywne projekty: poselski oraz prezydencki (druk II kadencji Sejmu nr 689 i 992); rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (druk Sejmu II kadencji, nr 753) posiadał senacki projekt alternatywny (druk Sejmu II kadencji, nr 752).

zakresu kultury i edukacji. Brak je st natom iast rządow ych projektów ustaw dotyczących instytucji system u politycznego, pom iając projekty, których przedm iotem są organy adm inistracji rządow ej i sam orządowej oraz jed en projekt ustaw y o partiach p o lity cznych .16 Rada M inistrów nie inicjow ała więc ustaw ow ych zm ian pozaadm inistracyjnych instytucji system u politycznego, co staje się zrozum iałe, je śli się zważy, że in­ stytucje te nie podlegają rządowi.

N ajw ięcej rządow ych projektów ustaw dotyczyło spraw z zakresu adm inistracji i bezpieczeństw a państw a. Chodzi tu o tego rodzaju pro­ jek ty , co np. projekt ustaw y o utw orzeniu urzędu K ultury Fizycznej i T u ry sty k i,17 projekt ustawy o ochronie granicy p aństw ow ej,18 projekt ustaw y o policji i urzędzie ochrony p ań stw a,19 projekt ustawy o obszarach m orskich Rzeczypospolitej Polskiej i adm inistracji m orskiej,20 projekt ustaw y o paszportach,21 projekt ustawy o państw ow ej Inspekcji Ochrony Środow iska,22 projekt ustaw y o zm ianie ustawy o łączności oraz nie­ których innych ustaw .23 Projekty te w porów naniu z innymi stanow iły najw iększą liczbę w przypadku w szystkich rządów , z w yjątkiem jednak rządu H. Suchockiej, którego najliczniejszą grupą projektów były do­ tyczące spraw finansow o-gospodarczych.24

D rugą pod w zględem liczebności grupą rządow ych projektów ustaw, zgłoszonych przez w szystkie rządy - z w yjątkiem rządu H. Suchockiej - były projekty regulujące sprawy finansow o-gospodarcze. Do grupy tej należały takie m.in. projekty ustaw, ja k o zm ianie ustawy o gospodarce finansow ej przedsiębiorstw państw ow ych;25 o uporządkow aniu stosun­ ków kredytow ych;26 o przeciw działaniu praktykom m onopolistycznym ;27 o pryw atyzacji przedsiębiorstw państw ow ych;28 o podatku od tow arów

16 Zob. druk Sejmu X kadencji, nr 60. 17 Ibid., nr 436. 18 Ibid., nr 320. 19 Ibid., nr 224. 20 Ibid., nr 330. 21 Ibid., nr 391. 22 Ibid., nr 819. 22 Ibid., nr 863.

24 Zob. m.in. projekt ustawy o narodowych funduszach inwestycyjnych i ich prywatyzacji (druk Sejmu I kadencji, nr 831); projekt ustawy o zmianie ustaw regulujących zasady opo­ datkowania oraz niektórych innych ustaw (druk Sejmu I kadencji, nr 599); projekt ustawy o zm ianie ustawy o gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych oraz o zmianie niek­ tórych ustaw (druk Sejmu 1 kadencji, nr 886).

25 Druk Sejmu X kadencji, nr 117. 26 Ibid., nr 127.

i usług;29 o spółkach z udziałem zagranicznym;30 o oprocentowaniu kapitału w jednoosobow ych spółkach Skarbu Państw a w 1991 roku31 i w iele innych. W przypadku rządu H. Suchockiej drugą pod w zględem liczeb­ ności grupą projektów ustaw były projekty dotyczące spraw socjalnych.32 D opiero trzecie m iejsce pod względem liczebności - znow u z w y jąt­ kiem rządu H. Suchockiej - zajm uje grupa projektów ustaw pośw ięconych sprawom socjalnym . G rupa ta obejm uje, m.in. projekty: ustaw y o za­ trudnieniu;33 ustaw y o pracy na m orskich statkach handlow ych;34 ustaw y 0 ubezpieczeniu społecznym rolników ;35 ustawy o rew aloryzacji em erytur 1 rent dla osób, które ukończyły osiemdziesiąt lat oraz o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu em erytalnym ;36 ustawy o w ynagrodzeniach w sferze budżetow ej;37 ustawy o zaopatrzeniu em erytalnym żołnierzy za­ w odow ych i funkcjonariuszy niektórych służb państw ow ych;38 ustawy o zm ianie ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu;39 ustaw y o zakładow ym funduszu św iadczeń socjalnych.40 W arto w tym m iejscu zaznaczyć, iż podczas analizy rządow ych projektów ustaw nie stw ierdzono, by sprawy socjalne były częściej przedm iotem projektów ustaw zgłoszonych przez lewicowy rząd W. Paw laka, niż w cześniejszych przedłożeń ustaw odaw ­ czych. Co w ięcej, grupa projektów ustaw w sprawch socjalnych zajm uje pod względem liczebności w w ypadku rządu W. Paw laka trzecie m iejsce, zaś rządu H. Suchockiej - m iejsce drugie.

Najm niej liczną grupę rządow ych projektów ustaw stanow ią projekty regulujące spraw y kultury i edukacji. Do nielicznych tego rodzaju pro­ jektów należą, m.in. projekt ustaw y o szkolnictw ie w yższym ,41 projekt ustawy o system ie ośw iaty,42 a także projekt ustawy o Krajow ej Szkole

28 Druk Sejmu X kadencji, nr 283. 29 Ibid., nr 621.

30 Ibid., nr 765. 31 Ibid., nr 875.

32 Chodzi tu o takie projekty, jak np. o projekt ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (druk Sejmu I kadencji, nr 884); projekt ustawy o zmianie niektórych przepisów dotyczących zaopatrzenia emerytalnego (druk Sejmu I kadencji, nr 547).

33 Druk Sejmu X Kadencji, nr 125. 34 Ibid., nr 331.

35 Ibid., nr 564. 36 Ibid., nr 598. 37 Ibid., nr 1040.

38 Druk Sejmu I kadencji, nr 139. 39 Druk Sejmu 1 kadencji, nr 245. 40 Druk Sejmu 11 kadencji, nr 64. 41 Druk Sejmu X kadencji, nr 280. 42 Ibid., nr 814.

A dm inistracji P ublicznej.43 O ile jednak rządow e projekty ustaw do­ tyczące spraw kultury i edukacji zdarzają się, o tyle rządow e przedłożenia ustaw odaw cze regulujące sprawy z zakresu ochrony zdrow ia w ystępują całkiem sporadycznie.44

O m aw iając rządow e inicjatyw y ustaw odaw cze w praktyce, nie sposób pom inąć ich charakteru. Przede w szystkim rzuca się w oczy stosunko­ wo duża liczba projektów ustaw now elizujących obow iązujące ustawy. Ich liczba oscyluje w granicach połow y w szystkich zgłoszonych rządo­ w ych projektów ustaw. N ie dotyczy to tylko rządu J. K. Bieleckiego, którego projekty ustaw now elizujących ustaw y stanow iły około 1/3 w szy­ stkich zgłoszonych przez ten rząd projektów.

O ile jed n ak w przypadku rządu T. M azow ieckiego, jak o pierw szego niekom unistycznego rządu, praktykę zgłaszania do Sejm u dużej liczby projektów ustaw , now elizujących obow iązujące ustaw y, m ożna uzasadnić potrzebą dokonania szybkiej zm iany w ustaw odaw stw ie PRL, o tyle co do późniejszych rządów , praktyka ta zdaje się w skazyw ać, że często nie posiadały one now ych koncepcji uregulow ania określonych sfer życia społecznego. Brak tych koncepcji, a także traktow anie praw a jako ope­ ratyw nego narzędzia w pływ ania na przem iany w społeczeństw ie leżało - j a k się wydaje - u podstaw zgłaszania pozabudżetowych projektów ustaw o epizodycznym charakterze, czyli posiadających z góry określony czas obowiązywania. Wprawdzie tego rodzaju projekty występowały sporady­ cznie, jednak nie sposób było ich nie zauważyć.45 Już nie sporadycznie, lecz w zdecydowanej większości przypadków, rządowe projekty ustaw miały wycinkowy charakter.46 Do wyjątków natomiast należały projekty ustaw o kompleksowym charakterze.47 Brak większej liczby tych ostatnich projektów stanow i, jak się w ydaje, konsekw encję braku rozw iniętych

43 Druk Sejmu X kadencji, nr 834.

44 W śród sporadycznie występujących projektów ustaw dotyczących ochrony zdrowia jest projekt ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (druk Sejmu II kadencji, nr 61), czy też projekt ustawy o pobieraniu i przeszczepianiu komórek, tkanek i narządów (druk Sejmu II kadencji, nr 817).

45 Zob. np. projekt ustawy o opodatkowaniu wzrostu wynagrodzeń w 1991 r. (Druk Sejmu X kadencji, nr 653), czy też projekt ustawy o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej w 1993 r. (Druk Sejmu I kadencji, nr 607).

46 Chodzi tu o takie projekty ustaw jak np. projekt ustawy o nasiennictwie (Druk Sejmu II kadencji, nr 415); projekt ustawy o autostradach płatnych (Druk Sejmu II kadencji, nr 581); projekt ustawy o dodatku przysługującym żołnierzom zastępczej służby wojskowej przym us­ owo zatrudnionym w kopalniach węgla, kamieniołomach i zakładach w ydobywania rudy uranu (Druk Sejmu II kadencji, nr 55).

47 Jako przykład takich projektów można wym ienić projekt ustawy prawo budowlane (Druk Sejmu II kadencji, nr 63) lub projekt ustawy prawo dewizowe (Druk Sejmu II kadencji, nr 625).

koncepcji całościow ego uregulow ania określonych sfer życia społecznego oraz dom inow ania w działalności rządów podejścia w ąskoresortow ego.

PRO BLEM U PR ZY W ILEJO W A N IA RZĄ DOW Y CH PR O JEK TÓ W U STA W W aktualnym stanie praw nym rządow e projekty ustaw nie są same przez się - w porów naniu z innymi projektam i - uprzyw ilejow ane w ustaw odaw czej procedurze. W szczególności nie k o rzystają z pierw ­ szeństw a przy ich rozpatryw aniu. Jest to zasada słuszna. Przyjęcie bo­ wiem zasady pierw szeństw a przy rozpatryw aniu w szystkich rządow ych projektów ustaw nie harm onizow ałoby z ustrojow ą p o zycją Sejm u i znacznie ograniczałoby efektyw ność, je śli nie intensyw ność, inicjatyw ustawodawczych innych podmiotów, a zwłaszcza posłów.48 Właśnie dlatego rządow e projekty ustaw pow inny być tylko w yjątkow o uprzyw ilejow ane w ustawodawczej procedurze, i to pod pewnymi warunkami. O w ą „w yjątko­ wość” należy rozum ieć nie tylko statystycznie, lecz rów nież m erytory­ cznie. N ie chodzi bow iem tylko o to, by liczba rządow ych projektów ustaw uprzyw ilejow anych w ustaw odaw czej procedurze była m ała, lecz także o to, by owo uprzyw ilejow anie było w pełni uzasadnione w yjątko­ w ością norm ow anej m aterii.49

U przyw ilejow anie rządow ych projektów ustaw pow inno także na­ stępow ać pod pew nym i w arunkam i. W arunki te, a ściśle jed en zasadniczy, określa M ała K onstytucja. Zgodnie z jej artykułem 16. ust. 1. rządow e projekty ustaw są uprzyw ilejow ane w ustaw odaw czej procedurze tylko w ów czas, gdy Rada M inistrów określi w niesiony przez siebie projekt jak o pilny, czyli nada mu klauzulę pilności. Przyznanie Radzie M inistrów (i tylko je j) tego upraw nienia, które nie było znane K onstytucji z 1952 roku, stanow iło reakcję na staw iane parlam entow i zarzuty przew lekłego postępow ania ze zgłoszonym i projektam i ustaw oraz ham ow ania nie cierpiących zw łoki działań rządu, a także zm ierzało do osłabienia nacisku na w yposażenie rządu w szerokie kom petencje ustaw odaw cze.

48 Przyjęcie zasady pierwszeństwa przy rozpatrywaniu rządowych projektów ustaw prze­ w iduje projekt konstytucji zgłoszony Komisji Konstytucyjnej Zgrom adzenia N arodow ego przez SLD, co zostało w doktrynie negatywnie ocenione. Zob. M. Kruk, Parlament w projektach

Konstytucji zgłoszonych do Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego w 1993 r., pod

red. M. Kruk, Warszawa 1994, s. 129.

49 Tak też twierdzi A. Gwiżdż dopuszczając możliwość stosowania tzw. pilnego trybu ustawodawczego. Zob. A. Gwiżdż, Pilny projekt ustawy, [w:] Postępowanie ustawodawcze w

Samo w yposażenie Rady M inistrów w kom petencję do nadaw ania projektom ustaw klauzuli pilności i w ogóle um ożliw ienie stosow ania szczególnego „przyspieszonego” trybu postępow ania z projektam i ustaw nie w yw ołuje w nauce praw a zastrzeżeń.50 W ątpliw ości natom iast od­ n oszą się do konkretnego ukształtow ania w Małej K onstytucji tej rządowej kom petencji.51

P o p i e r w s z e , sam rząd, bez zgody Sejmu lub jeg o organów decyduje, czy dany projekt ma być w całym postępow aniu legislacyjnym pilny, przy czym decyzja ta je st w iążąca dla Sejmu, Senatu i Prezydenta, gdyż pow oduje ona w szczególności skrócenie konstytucyjnych term inów przew idzianych na rozpatrzenie ustawy przez Senat i podpisanie jej przez Prezydenta. Jedynie w przypadku braku form alnego uzasadnienia pilności projektu, Prezydium Sejmu może - ja k się w ydaje - skierow ać określony przez Radę M inistrów projekt jak o pilny do rozpatrzenia w edług zwykłej procedury, co w ynika z art. 16. ust. 1 M ałej K onstytucji, która przyznaje rządow i upraw nienia do nadaw ania projektow i klauzuli pilności „w uza­ sadnionych przypadkach” .52 Prezydium może też zw rócić Radzie M ini­ strów pilny projekt ustaw y w celu uzupełnienia, je żeli uzasadnienie dołączone do projektu je st niekom pletne.53 W reszcie może skierow ać pilny projekt do Kom isji U staw odaw czej Sejmu, która może go uznać za niedopuszczalny z pow odu jeg o niezgodności z praw em .54

P o d r u g i e , M ała K onstytucja nie określa w yraźnie skutków niew y­ konania przez Sejm obow iązku szczególnego postępow ania z pilnym i projektam i oraz nie przyznaje z tego tytułu żadnych kom petencji rządowi i Prezydentow i.

W reszcie, M ała K onstytucja pozostaw ia samem u Sejm owi ustalenie w swoim regulam inie skutków proceduralnych w ynikających z w niesienia projektu pilnego,55 co uchybia statusow i ustaw y konstytucyjnej, w której te skutki pow inny być określone. Sam zaś regulam in pozostaw ia

Prezy-50 Zob. ibid., s. 181-184.

51 Szerzej na ten tem at zob. A. Gwiżdż, Ustawodawstwo i kom petencje praw otwórcze rządu, [w:] Mała Konstytucja..., s. 114-116 oraz Pilny projekt ustawy..., s. 185-188.

52 Odmienny pogląd reprezentuje A. Gwiżdż, który nie widzi możliwości skierowania przez Prezydium Sejmu projektu pilnego do rozpatrzenia według zwykłej procedury. Zob. A. Gwiżdż,

Pilny projekt ustawy..., s. 186.

53 Zob. art. 56a ust. 2 znowelizowanego 6 III 1993 r. regulaminu Sejmu z 30 VII 1992 (M.P. 1993, nr 13, poz. 89).

54 Zob. art. 31 ust. 6 regulaminu Sejmu z 30 VII 1992.

55 M ała K onstytucja określiła skutki nadania projektowi cechy pilności tylko w odniesieniu do Senatu i prezydenta, skracając w obu przypadkach czas przeznaczony na rozpatrzenie - względnie rozpatrzenie i podpisanie - ustawy z trzydziestu dni do siedmiu.

dium Sejmu dużą swobodę ukształtow ania kalendarza prac sejm ow ych nad projektem pilnym , co pow oduje, że projekt ten nie musi być w Sejm ie szybciej rozpatrzony, niż przy zastosow aniu innego trybu postępo­ w ania, ja k choćby uregulow anego w art. 47. regulam inu, który zakłada m aksym alne przyspieszenie pierw szego i drugiego czytania.56 Co więcej, Prezydium Sejm u, nadając bieg w niesionem u projektow i ustaw y, okre­ ślonem u przez Radę M inistrów jako pilna, ustala od razu tylko „orien­ tacyjny kalendarz” prac w Sejm ie nad tym projektem , co należy chyba rozum ieć, że nie w szystkie term iny w nim określone m ają w iążący charakter. Taki charakter posiada tylko ustalony przez Prezydium Sejm u term in przedstaw iania przez kom isję sejm ow ą spraw ozdania z prac nad projektem pilnym , który nie może być dłuższy niż 30 dni.57 Pozostałe term iny nie m ają w iążącego charakteru, choć m uszą się m ieścić w regu­ lam inowo określonych granicach czasow ych przew idzianych na dok­ onanie różnych czynności.58

Rada M inistrów może określić w niesiony przez siebie projekt ustaw y jak o pilny do zakończenia procedury pierw szego czytania.59 Po pierw sze dlatego, że M ała K onstytucja w yraźnie nie ograniczyła m ożliw ości n ada­ nia projektow i klauzuli pilności do m om entu w niesienia go do Sejmu, po drugie zaś dlatego, że w art. 16. ust. 1. tej konstytucji je st m ow a o w niesionym , a nie w noszonym projekcie. Rada M inistrów może więc nadać klauzulę pilności projektow i ustaw y, który został ju ż zgłoszony do laski m arszałkow skiej, ale tylko do zakończenia procedury pierw szego czytania, co zdaje się w ynikać z art. 15. ust. 4. Małej K onstytucji, który przyznając w nioskodaw cy praw o w ycofania projektu do zakończenia pierw szego czytania, zakłada, że rząd m oże być gospodarzem projektu do zakończenia tylko tego czytania.

N ie w szystkie jednak rządow e projekty ustaw m ogą być rozpatryw ane w trybie pilnym . Zgodnie bowiem z art. 16. ust. 1 M ałej K onstytucji w

56 Tak też L. Garlicki, Opinia w sprawie dopuszczalności pilnego trybu ustawodawczego do

uchwalenia ustawy nowelizującej ustawę budżetową, „Przegląd Sejm ow y” 1994, nr 3, s. 147.

57 Zob. A. Gwiżdż, Pilny projekt ustawy..., s. 187.

58 Zgodnie z regulaminem rozpatrywanie pilnych projektów ustaw odbywa się w dwóch czytaniach, przy czym drugie może odbyć się najwcześniej trzeciego dnia od doręczenia posłom sprawozdania komisji; uchwalony projekt ustawy przesyła się w ciągu trzech dni do Senatu, a Sejm rozpatruje jego stanowisko na najbliższym swym posiedzeniu przypadającym po doręcze­ niu mu uchwały; w ciągu trzech dni tekst ustawy pilnej powinien być przekazany Prezydentowi do podpisu, a ewentualne weto Prezydenta Sejm jest zobowiązany rozpatrzyć w ciągu siedmiu dni.

59 Taki pogląd reprezentuje J. Mordwiłko, Opinia praw na w przedm iocie dotyczącym

nadania uprzednio wniesionemu projektow i ustawy klauzuli pilności, „Przegląd Sejm owy”

brzm ieniu nadanym mu ustaw ą z 17 III 1995 r. (Dz. U. 1995, nr 38, poz. 184) Rada M inistrów nie może nadać klauzuli pilności następującym projektom : 1) ustaw konstytucyjnych, 2) ustaw budżetow ych, 3) ustaw podatkow ych, 4) ustaw dotyczących w yborów Prezydenta, Sejm u, Senatu oraz organów sam orządu terytorialnego, 5) ustaw regulujących ustrój, w łaściw ości i zasady funkcjonow ania organów Państw a oraz sam orządu terytorialnego, 6) kodeksów. W arto w tym m iejscu zaznaczyć, że tego rodzaju w yliczenie projektów ustaw, które nie m ogą być rozpatryw ane w trybie pilnym , w ystępuje dopiero w znow elizow anym 17 III 1995 roku artykule 116 ust. 1. Małej K onstytucji. Poprzednio, tzn. przed jego now elizacją, M ała K onstytucja w yraźnie nie w yliczała projektów ustaw, którym nie m ogła być nadana klauzula pilności. Mimo to niedopuszczalne było zastosow anie trybu pilnego do projektu ustawy budżetow ej, gdyż procedurę jeg o uchw alania normuje art. 21. Małej K onstytucji, który stanow i norm ę szczególną wobec w szystkich innych postanow ień kon­ stytucyjnych dotyczących procedury ustaw odaw czej. Słusznie zauw aża L. G arlicki, że gdyby zastosow ać tryb pilny przy uchw alaniu budżetu, to w ystąpiłaby kolizja dwóch konstytucyjnych norm w yjątkow ych, a m ianow icie zawartej w art. 16. ust. 4. Małej K onstytucji i przew idującej siedm iodniow y okres na rozpatrzenie przez Senat pilnej ustaw y z norm ą z a w a rtą w art. 21. ust. 2. o k re ślającą dw udziestodniow y okres na rozpatrzenie przez Senat uchwalonej przez Sejm ustaw y budżetow ej, która je st szczególna wobec normy art. 17. ust. 2. ustalającej trzydzi­ estodniow y okres na senackie przeanalizow anie sejm ow ych ustaw .60 Tego rodzaju kolizja w yklucza m ożliw ość uchw alenia ustaw y budżetowej w trybie pilnym . O ile jed nak Rada M inistrów nie może nadać klauzuli pilności projektow i ustawy budżetow ej, o tyle może to uczynić w przy­ padku projektu ustaw y zm ieniającej budżet. W świetle bow iem Małej K onstytucji ten ostatni projekt je st rozpatryw any w trybie ogólnej pro­ cedury ustaw odaw czej określonej w jej art. 15. i 17. tyle tylko, że inicjatyw a zm iany budżetu zawsze należy do Rady M inistrów .61

O m aw iając kom petencje Rady M inistrów do nadaw ania swoim pro­ jektom klauzuli pilności, należy także zaznaczyć, iż praw idłow ość zas­ tosow ania trybu pilnego może podlegać ocenie Trybunału K onstytucy­ jnego. W szczególności, Trybunał K onstytucyjny może uznać ustawę

uchw aloną w trybie pilnym za sprzeczną z konstytucją, w ówczas gdy zastosow anie tego trybu nie było uzasadnione lub była to ustaw a budże­ towa.

60 Zob. L. Garlicki, op. cit., s. 147 i nast. 61 Zob. ibid., s. 148.

A naliza obow iązującego obecnie w Polsce stanu praw nego prow adzi do wniosku, że instytucja „pilnego projektu ustaw y” nie je st unorm ow ana w sposób zadow alający. N ie negując potrzeby ustanaw iania - dla uzasad­ nionych i w yjątkow ych przypadków - pilnej procedury ustaw odaw czej w szczynanej z inicjatyw y rządu, jestem jednak zdania, że jej unorm ow ­ anie nie może nadm iernie ograniczać roli Sejmu w kształtow aniu usta­ w odaw stwa. W szczególności rząd pow inien tylko inicjow ać zastosow anie pilnej procedury ustaw odaw czej w celu rozpatrzenia zgłoszonego przez siebie projektu ustaw y, nadając mu klauzulę pilności. N atom iast o zas­ tosow aniu tej procedury pow inien decydow ać sam Sejm, który mógłby zaw sze odstąpić od ju ż rozpoczętego rozpatryw ania projektu ustaw y w trybie przyspieszonym i przejść na tryb zw ykły, je żeli uzna, że charakter m aterii projektu bardziej przem aw ia za jego norm alnym rozpatrzeniem .

Instytucja „pilnego projektu ustaw y” nie je st in sty tu cją martwą, lecz w ystępuje w praktyce. Co w ięcej, ostatnio daje się zauw ażyć zw iększoną liczbę zgłaszanych do Sejmu pilnych projektów ustaw. O ile bow iem rząd H. Suchockiej skierow ał do Sejmu tylko 8 pilnych projektów ustaw , na ogólną liczbę 35 w szystkich zgłoszonych przez ten rząd projektów , o tyle rząd W. Paw laka nadał klauzulę pilności 48 projektom ustaw , na ogólną liczbę 116 rządow ych projektów. N atom iast w czasie trw ania II kadencji Sejm u do 30 czerw ca 1995 roku uchw alono w trybie pilnym aż 56 ustaw. Dane te w yraźnie w skazują, że w spółcześnie instytucja „pilnego projektu ustaw y” nie w ystępuje w yjątkow o, co w św ietle poczy­ nionych wyżej uwag należy ocenić negatywnie.

SK U TEC ZN O ŚĆ IN IC JA TY W U STA W O D A W C ZY C H W PR A K T Y C E W okresie dokonyw ania przekształceń ustrojow ych rządow e inicja­ tywy ustaw odaw cze są w szerokim zakresie skuteczne. Inaczej m ów iąc, większość zgłoszonych do Sejmu rządow ych projektów ustaw stało się podpisanym i przez Prezydenta ustaw am i. Św iadczą o tym następujące dane.62

Spośród ogólnej liczby 128 zgłoszonych przez rząd T. M azow ieckiego projektów ustaw aż 122 stało się obow iązującym i ustaw am i. Rząd J. K. Bieleckiego zgłosił do Sejm u 72 projekty ustaw , z czego 37 stało się

62

Dane te ustalono w wyniku porównania liczby projektów ustaw zgłoszonych do Sejmu przez poszczególne rządy z liczbą opublikowanych ustaw uchwalonych na podstawie tych projektów.

podpisanym i przez Prezydenta ustawami. 32 inicjatyw y ustaw odaw cze rządu J. O lszew skiego, na ogólną ich liczbę 43, okazały się skuteczne. Jedynie w przypadku rządu H. Suchockiej w iększość jeg o przedłożeń nie stała się obow iązującym i ustaw am i, gdyż tylko 8, na ogólną liczbę 35 inicjatyw ustaw odaw czych, było skutecznych. N atom iast o zakresie skuteczności inicjatyw ustaw odaw czych rządu W. Paw laka nie można jeszcze m ówić, gdyż nie zakończyła się II kadencja, w trakcie której te

inicjatyw y w ystępow ały.

O szerokim zakresie skuteczności rządow ych inicjatyw ustaw odaw ­ czych w okresie dokonyw ania przekształceń ustrojow ych św iadczą też i inne dostępne dane.63 Podczas I kadencji Sejm u 47 rządow ych projektów ustaw, na ogólną ich liczbę 91, stało się obow iązującym i ustaw am i, podczas gdy w przypadku 10 prezydenckich inicjatyw ustaw odaw czych - 4 inicjatyw y były skuteczne, spośród 9 senackich inicjatyw ustaw o­ daw czych - 33 uzyskały rangę ustawy i w reszcie w przypadku 26 kom isyjnych inicjatyw ustaw odaw czych - 14 inicjatyw okazało się sku­ tecznych. R easum ując, w okresie I kadencji Sejmu rządow e inicjatyw y ustaw odaw cze były skuteczne w ponad 50 procentach, podczas gdy tylko co szósty poselski projekt stał się obow iązującą ustawą.

Jeszcze w szerszym zakresie były skuteczne rządow e inicjatyw y ustaw odaw cze, w ystępujące w okresie II kadencji Sejm u do dnia 30 VI 1995 r. W okresie tym aż 109 na ogólną liczbę 154 zgłoszonych przez Radę M inistrów projektów ustaw stało się obow iązującym i ustawami. O znacza to, iż rządow e inicjatyw y ustaw odaw cze były skuteczne w 2/3 przypadków . W tak szerokim zakresie nie były skuteczne inne inicjatyw y ustaw odaw cze, skoro spośród złoszonych przez Prezydenta 8 uchw alono 2, na 8 inicjatyw Senatu uchw alono 3 ustaw y, zaś spośród 186 inicjatyw poselskich uchw alono 59 ustaw , w reszcie z inicjatyw y kom isji sejm ow ych uchw alono 16 ustaw na 27 kom isyjnych przedłożeń ustaw odaw czych.

Te uwagi dotyczące zakresu skuteczności rządow ych inicjatyw usta­ w odaw czych nie byłyby pełne, gdyby nie w spom nieć o przyczynach ich nieskuteczności. N a w stępie należy zaznaczyć, iż były one różne i w ystę­ powały z bardzo różną częstotliw ością. Do przyczyn tych należy zaliczyć: 1) w ycofanie z Sejm u przez rząd zgłoszonego przez siebie projektu ustawy, 2) odrzucenie przez Sejm projektu ustawy lub - na w niosek Senatu - uchw alonej ju ż ustaw y, 3) skuteczne zaw etow anie przez P rezy­ denta uchw alonej ustaw y, 4) nierozpoczęcie lub niezakończenie procesu legislacyjnego w parlam encie.

63 Dane te w ynikają z cytowanych wyżej informacji o działalności Sejmu I kadencji, s. 30 oraz II kadencji, s. 19.

Pisząc o nierozpoczęciu lub niezakończeniu procesu legislacyjnego w parlam encie, mam na m yśli następujące sytuacje: a) Prezydium Sejm u nie podjęło jeszcze decyzji o skierow aniu projektu ustaw y do pierw szego czytania; b) projekt ustawy oczekuje w Sejmie na pierw sze czytanie na plenarnym jego posiedzeniu; c) projekt ustawy został skierow any do kom isji, ale kom isje nie odbyły jeszcze nad nim pierw szego czytania; d) projekt ustaw y, nad którym kom isje podjęły prace, ale ich nie za­ kończyły; e) projekt ustaw y, nad którym kom isje zakończyły prace, co znajdow ało swój w yraz w gotowym spraw ozdaniu, które jed nak nie zostało przez Sejm rozpatrzone; f) ustaw a uchw alona przez Sejm została skierow ana do Senatu, a ten nie zakończył nad n ią prac; g) Sejm nie rozpatrzył stanow iska Senatu wobec ustaw y uchw alonej przez Sejm; h) Sejm nie rozpatrzył w niosku Prezydenta o ponow ne rozpatrzenie przez Sejm ustawy. We w szystkich tych sytuacjach - z w yjątkiem pierw szej - proces legislacyjny w parlam encie nie został zakończony.

M ówiąc o przyczynach, które pow odowały nieskuteczność rządow ych inicjatyw ustaw odaw czych, należy podkreślić, iż najczęściej w ystępującą w badanym okresie było niezakończenie prac ustaw odaw czych, co z kolei spow odow ane było skróceniem X i I kadencji Sejmu. W szczegól­ ności z powodu skrócenia X sejm owej kadencji, w Sejm ie w dniu 31 X 1991 roku znajdow ały się jeszcze dwa projekty ustaw zgłoszonych przez rząd T. M azow ieckiego oraz aż dw adzieścia dwa projekty skierow ane do Sejmu przez rząd J. K. B ieleckiego.64 N atom iast z pow odu skrócenia I sejmowej kadencji nie dokończono prac ustaw odaw czych w odniesieniu do pięciu projektów ustaw zgłoszonych przez rząd J. O lszew skiego oraz trzech ustaw uchw alonych z inicjatyw y tego rządu, a także dziew iętnastu projektów ustaw zgłoszonych przez rząd H. Suchockiej oraz czterech ustaw uchw alonych na podstaw ie projektów tego rządu.65 W II sejm owej kadencji, do dnia 30 VI 1995 r. nie zakończono prac ustaw odaw czych w przypadku czterdziestu rządow ych projektów ustaw oraz ustaw uch­ w alonych z inicjatyw y rządu.66

Inne przyczyny pow odujące nieskuteczność rządow ych inicjatyw usta­ w odaw czych w ystępow ały najzupełniej sporadycznie. D otyczy to w y­ cofyw ania przez rząd zgłoszonych projektów ustaw , a także odrzucania 64 Dane te wynikają z sejmowego opracowania: X kadencja. Niektóre dane statystyczne..., s. 111-120.

65 Dane te w ynikają z sejmowego opracowania: Sejm Rzeczypospolitej Polskiej. I kaden­

cja..., s. 118-130.

66 W dwóch jednak przypadkach w ogóle nie rozpoczęto sejmowych prac ustawodawczych. Zob. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej. IIkadencja... s. 22.

przez Sejm rządow ych projektów ustaw lub ustaw uchw alonych z inicja­ tyw y rządow ej, o czym św iadczą następujące dane. Sejm X kadencji odrzucił dw a projekty ustaw zgłoszonych przez rząd T. M azow ieckiego oraz trzy projekty rządu J. K. B ieleckiego.67 Sejm I kadencji nie odrzucił żadnego projektu rządu J. O lszew skiego, natom iast odrzucił trzy projekty rządu H. S uchockiej.68 W reszcie, Sejm II kadencji do dnia 30 czerwca 1995 r. odrzucił cztery projekty skierow ane przez rząd W. Paw laka oraz - na w niosek Senatu - je d n ą ustaw ę uchw aloną z inicjatyw y tego rządu.69 Sporadyczne odrzucanie przez Sejm rządow ych projektów ustaw oraz ustaw uchw alonych z inicjatyw y rządow ej je st całkow icie zrozum iałe, jeśli się zw aży, iż w szystkie objęte badaniam i rządy posiadały charakter rządów w iększościow ych, czyli m iały poparcie w iększości sejm owej: nieznacznej w czasie rządów J. O lszew skiego oraz zdecydow anej w okresie funkcjonow ania rządu W. Pawlaka. W tej sytuacji odrzucanie przez Sejm projektów tych rządów nie m ogło być częste. Bardzo rzadkie było też skuteczne zaw etow anie przez Prezydenta ustaw uchw alonych z inicjatywy rządowej, skoro w okresie Sejmu X kadencji tylko w jednym wypadku nie obalono weta Prezydenta.70 W okresie Sejmu I kadencji tylko w dwóch przypadkach nie uchwalono ponownie zawetowanej ustawy,71 w

67 Projekt ustawy o nieodpłatnym zbyciu części akcji Spółki Akcyjnej „Stocznia Gdańska” ; projekt ustawy o rozwiązywaniu stosunku pracy z pracownikami państwowym i mianowanymi w urzędach naczelnych i centralnych organów administracji państwowej oraz terenowych organów administracji rządowej; projekt ustawy o utworzeniu urzędu Ministra Administracji Publicznej oraz Kancelarii Rady Ministrów; projekt ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o utworzeniu urzędu Ministra Administracji Publicznej oraz Kancelarii Rady Ministrów i o zmianie niektórych ustaw; projekt Ustawy Konstytucyjnej o wzajemnych stosunkach między w ładzą ustaw odawczą i w ykonaw czą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorial­ nym. Zob. X kad en cja ..., s. 107 i nast.

68 Chodzi tu o projekty ustawy o powszechnej prywatyzacji i narodowych funduszach inwestycyjnych oraz o dwa projekty ustaw o zmianie niektórych ustaw dotyczących za­ opatrzenia emerytalnego. Zob. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej. I kadencja..., s. 115.

69 Projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych oraz o zm ianie niektórych ustaw; projekt ustawy o podziale zysku w niektórych spółkach Skarbu Państwa; projekt ustawy o dopuszczalności stosowania w postępowaniu karnym w sprawach zorganizowanej działalności przestępczej dowodów z zeznań świadków będących współspraw ­ cami niektórych przestępstw; projekt ustawy o zmianie kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, kodeks postępowania cywilnego, oraz ustawy Prawo prywatne międzynarodowe; ustawę o ochronie tajem nicy państwowej i służbowej. Zob. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej. IIkadencja..., s. 99-100.

70 Ustawa o pracy na morskich statkach handlowych. Zob. X kadencja..., s. 96.

71 Chodzi tu o uchwalonąprzez Sejm X kadencji ustawę o radiofonii i telewizji oraz o uchwaloną przez Sejm I kadencji ustawę o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz funkcjonariu­ szy niektórych służb państwowych. Zob. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej. I kadencja..., s. 116.

okresie Sejmu II kadencji zaś (do dnia 30 czerwca 1995 r.) także w dwóch przypadkach nie obalono prezydenckiego w eta.72

Om aw iając zagadnienia skuteczności rządow ych inicjatyw ustaw o­ daw czych w praktyce, należy też dodać, że skuteczność ta - choć w ystę­ pow ała w szerokim zakresie - pie była całkow ita. Inaczej m ów iąc, rządow e projekty ustaw nie staw ały się obow iązującym i ustaw am i w brzm ieniu proponow anym przez Radę M inistrów , bez uprzedniego ich zm odyfikow ania przez Sejm, czyli bez w prow adzenia do nich sejm ow ych popraw ek. W prost przeciw nie, Sejm przekształcał rządow e projekty ustaw w ustawy po uprzednim ich zm odyfikow aniu, co znajdow ało w yraz w uchw alaniu ustaw w brzm ieniu proponow anym przez sejm ow e kom isje,73 a także często przez indyw idualnych posłów, których propozycje po­ praw ek do projektów ustaw , zgłaszane w trakcie drugiego czytania, były przez Sejm przyjm ow ane,74 oraz rzadziej przez m niejszość członków kom isji, których w nioski (tzw. w nioski m niejszości) były przez Sejm uw zględniane.75 Ta częściow a skuteczność rządow ych inicjatyw usta­ w odaw czych stanow iła też konsekw encje przyjm ow ania przez Sejm - w w iększości przypadków - w szystkich lub niektórych proponow anych przez Senat popraw ek do ustaw uchw alonych z inicjatyw y Rady M inis­ trów .76 Brak całkow itej skuteczności rządow ych inicjatyw ustaw odaw ­ czych należy - ja k się w ydaje - uznać za fakt pozytyw ny. C zęściow a 72 Mam na uwadze ustawę o metodach kształtowania wynagrodzeń i środków na w yna­ grodzenia przez podmioty gospodarczego oraz o ustawę o zmianie ustawy o kom batantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Zob. Sejm

Rzeczypospolitej Polskiej. II kadencja..., s. 21-22.

73 Tak np. rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu został przekształcony w ustawę w brzmieniu proponowanym wyłącznie przez Komisję Polityki Społecznej oraz Komisję Ustawodawczą. Zob. Sprawozdania stenograficzne z 22 posiedzenia

Sejmu 1 kadencji, s. 337-339.

74 Np. rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej został przekształcony w ustawę w brzmieniu proponowanym przez Komisję Polityki Społecznej oraz Komisję Ustawodaw czą wraz z przyjętymi poprawkami zgłoszonymi przez indywidualnych posłów na plenarnym posiedzeniu Sejmu. Zob. Sprawozdania stenograficzne z 18 posiedzenia Sejmu I

kadencji, s. 48-50.

75 Tak np. rządowy projekt ustawy o radiofonii i telewizji został przekształcony w ustawę w brzmieniu proponowanym przez Komisję Kultury i Środków Przekazu oraz Komisję Usta­ w odaw czą po uprzednim uwzględnieniu wniosków mniejszości członków komisji oraz przy­ jęciu poprawek zgłoszonych przez indywidualnych posłów w trakcie drugiego czytania projektu. Zob. Sprawozdania stenograficzne z 2 7 posiedzenia Sejmu I kadencji, s. 36-56.

76 O przyjm owaniu przez Sejm - w większości przypadków - wszystkich lub niektórych proponowanych przez Senat poprawek zob. X kadencja. Niektóre dane statystyczne..., s. 81 -1 0 2 ;

Sejm Rzeczypospolitej Polskiej l kadencja..., s. 108-114; Sejm Rzeczypospolitej Polskiej II kadencja..., s. 86-96.

skuteczność rządow ych inicjatyw ustaw odaw czych św iadczy bow iem o tym , że Sejm bierze rzeczyw isty udział w kształtow aniu zakresu i treści ustaw odaw stw a, co naw et w państw ie ustabilizow anym je st ze wszech m iar pożądane, ze w zględu na szczególne w łaściw ości Sejmu dla doko­ nyw ania optym alizacji ustaw odaw stw a.

SUM M ARY

The presen t study is concerned w ith the key problem s o f the g o v ern m en t’s legislative initiatives in 1989-1995, that is th eir specific characteristics, intensity, the subject m atter and character as w ell as th eir preferential treatm ent in the legislative procedure and th eir effectiveness. T hese problem s w ere discussed on tw o interconnected levels, th at is in the light o f the constitutional provisions and in practice.

The m ain points o f the study have been form ulated as follow s. F irstly, the granting o f the right legislative in itiative to the C ouncil o f M inisters should be regarded as fully ju stified . S econdly, the g o vernm ent’s legislative initiatives have the broadest objective scope as com pared w ith the initiatives o f other subjects. T hirdly, the C ouncil o f M inisters very often uses its right o f legislative initiative in practice. F ourthly, the subject m atter ot th e governm ent bills w ere especially 1. m atters concerning adm inistration and state security, 2. financial and econom ic questions, 3. social issues, 4. m atters concerning culture and education. F ifthly, the governm ent bills w ere in m ost cases o f fragm entary character. S ixthly, in the current legal status the governm ent bills receive preferential treatm ent in the legislative procedure only w hen the Council o f M inisters assigns a clause o f urgency to its bill, w hich often occurs in practice. S eventhly, during the period o f transform ations o f the political system the g o vernm ent’s legislative initiatives are highly and w idely effective.