Regulacja rynków przez państwo w teorii ekonomii

Pełen tekst

(1)728. 2006. Akademii Ekonomicznej w Krakowie. Adrian Solek Katedra Mikroekonomii. Regulacja rynków przez państwo w teorii ekonomii 1. Wprowadzenie Procesy gospodarcze zachodzące na rynkach dóbr, usług i czynników wytwórczych mogą być wynikiem swobodnej gry sił rynkowych, odbywającej się w warunkach swobody podejmowania decyzji przez poszczególne podmioty, bądź też mogą kształtować się w większym lub mniejszym stopniu pod wpływem działań władzy gospodarczej, utożsamianej zazwyczaj z rządem, państwem lub innymi strukturami administracyjnymi. We współczesnych gospodarkach skrajne typy gospodarki całkowicie wolnorynkowej i – z drugiej strony – wyłącznie o charakterze nakazowym nie są praktycznie spotykane, obserwuje się natomiast włączanie się struktur władzy w proces rozwiązywania podstawowych kwestii wyborów ekonomicznych (ujmowanych lakonicznie jako problem „co, jak i dla kogo produkować”), czyli – ujmując rzecz lapidarnie – współdziałanie „niewidzialnej ręki rynku” i „widzialnej ręki państwa”. W drugiej połowie XX w. ekonomiści zaczęli baczniej przyglądać się przesłankom, mechanizmom i skutkom mikroekonomicznej interwencji państwa na rynkach. Rezultatem tych obserwacji były próby sformułowania teorii regulacji, mającej wypełnić lukę w tej zaniedbywanej wcześniej dziedzinie teorii ekonomii. Kładziono przy tym nacisk na różne aspekty tego zjawiska, od celu przyświecającego organom państwowym, za jaki uważano korektę niesprawności rynku, po polityczny i instytucjonalny kontekst podejmowania decyzji przez agendy państwa. W efekcie powstały różne modele teoretyczne, opierające się na odmiennych wizjach państwa jako regulatora. W procesie ewolucji teorii regulacji można wyróżnić trzy etapy, opisane w niniejszym artykule..

(2) 6. Adrian Solek. 2. Analiza normatywna jako teoria pozytywna Początkowe koncepcje regulacji, zwane teorią interesu publicznego (public interest theory), uznawały regulację za pożądaną formę interwencji tam, gdzie swobodnie działający mechanizm rynkowy nie prowadzi do optymalnych rezultatów, zmaksymalizowanie zaś dobrobytu społecznego – za ostateczny cel regulacji. Alternatywna nazwa tych koncepcji, używana ostatnio w literaturze przedmiotu, mianowicie: analiza normatywna jako teoria pozytywna (normative analysis as a positive theory, NPT) świadczy o tym, że podstawą formułowania wniosków o charakterze opisowym i wyjaśniającym („kiedy regulacja ma miejsce?”) są normatywne rozważania na temat okoliczności, w których interwencja państwa na rynkach jest pożądana. W myśl NPT regulacja stanowi skuteczną odpowiedź struktur państwowych na społeczne zapotrzebowanie skorygowania efektów zawodnego mechanizmu rynkowego. Miałyby jej być poddane te rynki, na których znaczne rozmiary osiąga społeczna strata dobrobytu (deadweight loss) spowodowana niedoskonałościami rynku (tabela 1), deregulacja zaś może nastąpić tylko wówczas, gdy wspomniana zawodność rynku zaniknie1. Tabela 1. Interwencja państwa w gospodarce Rola państwa. Przyczyny. Charakter działań. Alokacja zasobów. Dobra publiczne, koszty i korzyści społeczne, monopol lub monopson, nieodpowiedni poziom konkurencji, brak informacji i niepewność, dobra społecznie korzystne lub szkodliwe. Prawo regulujące zachowania uczestników procesów rynkowych, podatki i subsydia, nacjonalizacja, dostarczanie dodatkowej informacji, zwiększanie konkurencji. Stabilizacja. Brak informacji i niepewność prowadząca do zbyt niskich lub zbyt wysokich wydatków. Polityka fiskalna, polityka monetarna, polityka dochodów. Podział. Niedoskonały rynek, doskonały rynek, ale niesprawiedliwy podział, rzeczywisty podział spowodowany przez przepisy niezwiązane z bodźcami rynkowymi (np. prawo o dziedziczeniu). Podatki i płatności transferowe, zmiana przepisów wpływających na podział, zwiększenie konkurencji na rynkach, polityka dochodów. Źródło: A. Wojtyna, Nowoczesne państwo kapitalistyczne a gospodarka, PWN, Warszawa 1990, s. 46.. Krytyka NPT opiera się na trojakiego rodzaju argumentach. Po pierwsze, jest to teoria niekompletna. Jej fundament stanowi stwierdzenie, że regulacja ma miejsce wtedy, kiedy powinna, ponieważ możliwość zwiększenia w jej wyniku dobrobytu społecznego netto kreuje popyt na działania regulacyjne państwa. Mimo iż sam proces kształtowania się mechanizmu regulacyjnego jest złożony, a ostateczny jego kształt nieokreślony jednoznacznie, NPT nie objaśnia, w jaki sposób następuje prze1 J. Rączka, Dlaczego państwo reguluje rynki – pozytywne teorie regulacji ekonomicznej, „Ekonomista” 2002, nr 3, s. 414..

(3) Regulacja rynków przez państwo w teorii ekonomii. 7. łożenie społecznych preferencji na działania legislatywy i organów regulacyjnych. Idea, że regulacja pojawia się wówczas, gdy efekty mechanizmu rynkowego należy poprawić, nie jest możliwą do przetestowania predykcją omawianej koncepcji, lecz z góry przyjmowanym w niej założeniem. Po drugie, liczne dowody empiryczne zdają się przeczyć wnioskom wysnuwanym z NPT. Regulacji podlegają bowiem często gałęzie, które nie są ani monopolami naturalnymi, ani obszarem występowania znaczących efektów zewnętrznych (np. transport ciężarowy czy przejazdy taksówkami w USA). Co więcej, wielekrotnie same firmy zabiegały o wprowadzenie albo podtrzymanie regulacji na rynku, na którym operują, jak to było w przypadku amerykańskich kolei pod koniec XIX w. czy operatora telekomunikacyjnego AT&T. Jak wykazuje K. Viscusi, takie zachowanie przedsiębiorstw nie przeczy NPT w sytuacji, gdy na rynku będącym naturalnym monopolem funkcjonuje wiele firm, co prowadzi do obniżenia ceny poniżej poziomu kosztu przeciętnego; wówczas w interesie przedsiębiorstw leży regulacja zapewniająca co najmniej próg rentowności. Jednakże mało prawdopodobne jest poparcie firm dla regulacji, jeżeli jej skutkiem miałoby być wygenerowanie wyłącznie zysku normalnego2. Po trzecie wreszcie, wbrew predykcjom teorii interesu publicznego wykazano, że regulacja monopoli nie prowadzi do znacznej obniżki cen wytwarzanych przez nie dóbr bądź świadczonych usług3. Rodzi się więc pytanie o zasadność ponoszenia przez społeczeństwo kosztów regulacji, w sytuacji gdy jej efekty związane z polityką cenową gałęzi poddanej oddziaływaniom państwa i – co za tym idzie – stratą dobrobytu społecznego są znikome. W reakcji na wyżej przytoczone zarzuty dokonano przeformułowania NPT. Podkreślono, że usuwanie skutków niesprawności rynku stanowi jedynie pierwotny cel działalności regulacyjnej, która – prowadzona przez odpowiednią agencję państwa – może zostać wypaczona, w wyniku czego nie osiągnie się ustalonych zamierzeń. Jednakże nawet tak skorygowana teoria nie obala pierwszego z wymienionych kontrargumentów (regulacja jest tylko przyjętą hipotezą, a nie wnioskiem wynikającym z modelu), a zwłaszcza nie wyjaśnia przyczyn i mechanizmów zawodności organu regulacyjnego. Pozostałe zarzuty wobec NPT, wsparte danymi empirycznymi, również pozostają w mocy. Zdaniem R. Posnera, uproszczone i niesatysfakcjonujące wytłumaczenie przez NPT przyczyn regulacji rynków jest wynikiem przyjęcia dwóch fałszywych przesłanek: tezy, że rynki są podatne na zakłócenia, a pozostawione same sobie działają nieefektywnie, oraz przekonania, że regulacja nie pociąga za sobą żadnych kosztów4. Podejście takie zostało zakwestionowane w teorii ekonomii na przełomie lat 50. i 60. XX stulecia. 2 W. Viscusi, J. Vernon, J. Harrington Jr., Economics of Regulation and Antitrust, MIT, Cambridge 1995, s. 326. 3 C. Friedland, G. Stigler, What Can Regulators Regulate? The Case of Electricity [w:] The Essence of Stigler, red. K. Leube, T.G. Moore, Hoover Institution Press, Stanford 1986. 4. R. Posner, Theories of Economic Regulation, „Bell Journal of Economics and Management” 1974, vol. 5, s. 336..

(4) 8. Adrian Solek. 3. Teoria przechwycenia Empiryczne badania skutków regulacji oparte na danych z drugiej połowy XIX w. i pierwszej połowy XX w. wskazywały, że interwencja państwa na rynkach nie jest silnie skorelowana z występowaniem niesprawności rynku, za to często przyczynia się do zwiększenia zysków funkcjonujących na nim przedsiębiorstw poprzez windowanie cen do poziomu przekraczającego koszty wytwarzania i zapobieganie wejściu konkurentów do gałęzi. Dało to asumpt do sformułowania teorii przechwycenia (capture theory, CT), czyli koncepcji twierdzącej, iż regulacja sprzyja przedsiębiorstwom, a nie ogranicza ich wyborów ekonomicznych. Działania takie są podejmowane albo w odpowiedzi na zapotrzebowanie firm na regulację (dochodzi wówczas do przechwycenia legislatorów przez przedsiębiorstwa), albo wskutek przejęcia kontroli nad agendą regulacyjną państwa przez biznes (zachodzi wtedy przechwycenie regulatora). Mechanizm przechwycenia CT tłumaczy następująco: nawet jeżeli działające na regulowanym rynku przedsiębiorstwa początkowo sprzeciwiają się narzucanym przez agendy państwowe ograniczeniom, to wkrótce odkrywają, że z regulacją mogą być związane pewne korzyści, chociażby polegające na zablokowaniu wejścia do gałęzi. Skutkiem takiej decyzji byłaby możliwość uzyskania zysków ponad poziom, jaki obowiązywałby w warunkach presji konkurencyjnej. Stopniowo może dojść do zawiązania wspólnoty interesów pomiędzy obu stronami: regulator sprzyja w sposób jawny bądź ukryty zwiększeniu zysków firmy, za co ta umożliwia organowi regulacyjnemu osiągnięcie przynajmniej części jego celów. Można również zauważyć, że proces regulacji rynku wymaga zatrudnienia wykwalifikowanych specjalistów z danej dziedziny. Eksperci tacy pracują jednak często w branży poddanej regulacji, a po przejściu do agendy państwowej mogą nadal wpływać na podejmowanie decyzji leżących w interesie byłego pracodawcy, a nie interesu publicznego. Co więcej, nawet personel niezwiązany z daną branżą może być skłonny forsować korzystne dla niej rozwiązania, licząc na atrakcyjną pracę w regulowanym przedsiębiorstwie po ustaniu zatrudnienia w organie państwowym. Z badań empirycznych przeprowadzonych przez W. Jordana wynika, że korzyści, jakie dana branża może odnieść z regulacji, zależą od uprzednio istniejącej struktury rynku5. Poddanie regulacji przedsiębiorstwa monopolistycznego, osiągającego zyski nadzwyczajne, nie prowadzi do dalszego ich zwiększania poprzez podniesienie cen, natomiast regulowanie rynków oligopolistycznych i konkurencyjnych wpływa dodatnio na poziom cen, stosowanie dyskryminacji cenowej oraz blokuje dostęp potencjalnych przybyszów do gałęzi, lecz nie zapewnia utrzymania wysokiej stopy zwrotu na skutek nadmiernych inwestycji, wymuszonych konkurencją między regulowanymi firmami6.. 5 W. Jordan, Producer Protection, Prior Market Structure and the Effects of Government Regulation, „Journal of Law and Economics” 1972, vol. 15. 6. J. Rączka, op. cit., s. 415–416..

(5) Regulacja rynków przez państwo w teorii ekonomii. 9. Podobnie jak w przypadku NPT, zarzuty kierowane wobec teorii przechwycenia dotyczą m.in. niekompletności jej twierdzeń. CT nie tłumaczy bowiem, w jaki sposób dochodzi do przechwycenia organów legislacyjnych lub regulacyjnych przez kontrolowane firmy. Nie wyjaśnia także, dlaczego wpływ na decyzje regulatora uzyskują właśnie przedsiębiorstwa, a nie inne grupy interesu, takie jak konsumenci czy związki zawodowe. Niejasne jest również, które przedsiębiorstwa będą faworyzowane w sytuacji, gdy pomiędzy regulowanymi przez jedną agendę państwa firmami bądź branżami dochodzi do konfliktu interesów (jak np. w przypadku transportu kolejowego, ciężarowego i rzecznego, jednocześnie kontrolowanych przez amerykańską Międzystanową Komisję Handlu). CT nie dostarcza predykcji dotyczących tego, które organy regulacyjne znajdą się w orbicie wpływów kontrolowanych przedsiębiorstw, a które nie. Pytanie, dlaczego wiele regulowanych branż zostało poddanych deregulacji, również nie znajduje odpowiedzi na gruncie teorii przechwycenia. Pomimo licznych danych przemawiających na korzyść omawianej koncepcji, zaobserwowano też wiele prawidłowości będących z nią w sprzeczności. Jak wykazano, interwencja państwa na rynkach nie zawsze dokonuje się na żądanie danej branży, nie prowadzi też nieuchronnie do utrzymania lub zwiększenia jej zyskowności. Wiele form regulacji jednoznacznie obciąża producentów, np. wymogi dotyczące ochrony środowiska, bezpieczeństwa pracy czy jakości wyrobów. Innym przykładem może być powszechnie wprowadzany przez wielu regulatorów nakaz subsydiowania krzyżowego, czyli dotowania przez przedsiębiorstwo produkcji deficytowych usług z zysków wypracowanych z bardziej opłacalnej działalności. Procedura ta, spotykana np. przy transporcie kolejowym lub budowie infrastruktury telefonicznej na słabo zaludnionych, a więc mało dochodowych dla firmy terenach, ma charakter redystrybucyjny i kłóci się z wymogiem maksymalizacji zysku. Teorii przechwycenia nie potwierdza też częste faworyzowanie małych podmiotów działających w obrębie regulowanej branży, mimo iż dysponują one mniejszą władzą niż duże przedsiębiorstwa, a zatem – teoretycznie – mniejszą siłą nacisku.. 4. Ekonomiczna teoria regulacji Obserwacja rzeczywistych procesów regulacji nie potwierdza ani tezy, jakoby państwo dokonywało mikroekonomicznej interwencji wyłącznie wtedy, gdy nieskrępowany mechanizm rynkowy zaburza efektywność lub sprawiedliwość podziału (jak sugeruje NPT), ani też że przedsiębiorstwa zawsze okazują się w ostatecznym rozrachunku beneficjentami działalności regulacyjnej (co wynika z CT). Obie te teorie, oferujące jednoprzyczynowe wyjaśnienia procesu regulacji, nie są w stanie wytłumaczyć ani zjawiska deregulacji, ani też faktu, że w realnym świecie różne grupy interesu mogą skorzystać na poddaniu rynków działaniom państwowych agend regulacyjnych. Przełom w teoretycznym modelowaniu tego fenomenu nastąpił wraz.

(6) 10. Adrian Solek. z opublikowaniem pracy G. Stiglera pt. Teoria regulacji ekonomicznej7, która zapoczątkowała nurt zwany ekonomiczną teorią regulacji (ETR). W koncepcji tej regulację traktuje się jak dobro ekonomiczne, mające swoją cenę i ilość równowagi, które są zdeterminowane popytem na działalność regulacyjną i jej podażą. W myśl ETR popyt na regulację jest funkcją oczekiwanych korzyści, jakie dana grupa interesu spodziewa się odnieść w wyniku ingerencji władzy gospodarczej. Popyt taki mogą zgłaszać np. konsumenci domagający się ochrony przed praktykami monopolistycznymi lub przedsiębiorstwa próbujące zapobiec wejściu konkurentów do gałęzi. Żądania popytowej strony „rynku regulacji państwowej” mogą się sprowadzać do postulatów dokonywania transferów pieniężnych lub w naturze, kontroli wejścia na rynek, prowadzenia działań wpływających na ceny dóbr substytucyjnych lub komplementarnych czy też bezpośredniego ustalania cen. Z kolei podaż regulacji tworzą przedstawiciele polityczni poszczególnych grup interesu. Analiza Stiglera oparta jest na dwu podstawowych założeniach: pierwsze z nich stwierdza, że podstawowym zasobem, jakim dysponuje państwo, jest zdolność do użycia przymusu (power to coerce); drugie – że wszyscy aktorzy życia polityczno-gospodarczego są racjonalni i dążą do maksymalizacji własnej użyteczności. Politycy, chcąc utrzymać się przy władzy, zabiegają o głosy wyborców. Grupy interesu zaś oferują im albo głosy, albo fundusze na kampanie wyborcze umożliwiające zwiększenie poparcia społecznego. Grupa, która zaoferuje politykom najbardziej korzystne warunki, uzyskuje wynagrodzenie w postaci wprowadzenia regulacji państwowej w określonej branży, co pozwala z kolei na odzyskanie przez lobbystów poniesionych kosztów. Ponieważ koordynacja działań poszczególnych jednostek związanych wspólnotą interesów wiąże się z ponoszeniem kosztów transakcyjnych, największe szanse na wprowadzenie korzystnych dla siebie rozwiązań mają zinstytucjonalizowane grupy, takie jak izby gospodarcze, koalicje lobbingowe, organizacje konsumenckie czy pozarządowe. Większość takich struktur skupia producentów określonego dobra, a nie jego konsumentów, stąd też regulacja okazuje się często bardziej korzystna dla wytwórców niż kupujących. Co więcej, konsumenci, stanowiący zazwyczaj bardziej liczebną grupę niż przedstawiciele biznesu, mogą mieć problemy z przeforsowaniem korzystnych dla siebie rozwiązań z uwagi na niesprecyzowane wyraziście preferencje, mniejsze potencjalne jednostkowe korzyści w stosunku do wysokich kosztów przeprowadzenia zorganizowanego nacisku oraz większe prawdopodobieństwo wystąpienia problemu gapowicza. Regulacja sprzyja zatem tym grupom interesu, które są: mniej liczne, lepiej zorganizowane (i w związku z tym bardziej efektywne w dostarczaniu poparcia politycznego) i które mają wyraźnie określone preferencje i mogą więcej zyskać na wprowadzeniu regulacji (a więc mogą zaangażować większe zasoby w proces wywierania wpływu na organy państwowe). W ramach ETR skonstruowano szereg modeli wyjaśniających przebieg i wyniki procesów regulacji jako wypadkową działania nacisku poszczególnych grup 7. G. Stigler, The Theory of Economic Regulation, „Bell Journal of Economics” 1971, vol. 2, nr 1..

(7) 11. Regulacja rynków przez państwo w teorii ekonomii. interesu. S. Peltzman stworzył model optymalnego podziału korzyści z regulacji cen i kontroli wejścia na rynek, w którym przyjął, że celem instytucji regulacyjnej jest zmaksymalizowanie poparcia politycznego. Poparcie to (M) jest funkcją ustalonej przez regulatora ceny P i zysków gałęzi π: M = f(P, π). Przyjęcie założenia, że konsumenci zwiększają poparcie polityczne dla instytucji państwowej, jeżeli ta wprowadza regulacje skutkujące spadkiem ceny, oznacza, że zależność między P a M jest odwrotna. Natomiast zwiększone zyski przedsiębiorstw zwiększają poparcie polityczne ze strony ich przedstawicieli, zatem funkcja M jest rosnąca względem π. Ograniczeniem dla maksymalizacji poparcia politycznego jest funkcja zysku przedsiębiorstwa π(P), rosnąca względem ceny dla P < Pm (gdzie Pm jest ceną monopolową) i malejąca dla P > Pm. Funkcja zysku osiąga maksimum dla ceny Pm. Każda z warstwic M1, M2, … na rys. 1 jest krzywą obojętności regulatora, łączącą punkty reprezentujące takie kombinacje ceny i zysku, które zapewniają identyczny poziom poparcia politycznego. Dodatnie nachylenie oznacza, że dla danej krzywej obojętności istnieje dodatnia relacja wymienna pomiędzy P a π: wzrost ceny ustalonej przez instytucję regulacyjną zmniejsza poparcie polityczne ze strony konsumentów, którego ubytek może być zrekompensowany dzięki zwiększeniu zysków przedsiębiorstw. Jednokierunkowa zależność między P a M i dwukierunkowa między π a M implikuje, że poparcie polityczne M rośnie w miarę poruszania się w kierunku północno-zachodnim na wykresie.. M3. π. M2 M1. π(P). Pc. P* Pm. P. Rys. 1. Model Peltzmana Źródło: W. Viscusi, J. Vernon, J. Harrington Jr., Cambridge 1995, s. 332.. , MIT,.

(8) 12. Adrian Solek. Optymalną ceną z punktu widzenia interesów regulatora jest P*, którą wyznacza punkt styczności wykresu funkcji zysku do najwyższej osiągalnej krzywej obojętności. Ustalając cenę na tym poziomie regulator maksymalizuje poparcie polityczne, przy ograniczeniu wynikającym z funkcji zysku firm. Cena P* leży pomiędzy ceną obowiązującą w warunkach konkurencji Pc a ceną monopolową Pm. Jedna z predykcji powyższego modelu wskazuje, że wprowadzenie regulacji jest bardziej prawdopodobne na tych rynkach, gdzie swobodnie działający mechanizm rynkowy prowadzi do ustalenia ceny bliskiej cenie konkurencyjnej lub monopolowej (por. cenę P1 lub P2 na rys. 2). W takim przypadku bowiem możliwy jest większy wzrost poparcia politycznego (z M1 do M2) niż w sytuacji, gdy pierwotna cena na nieregulowanym rynku kształtuje się w okolicach optymalnej dla regulatora ceny P*. Zdaniem J. Rączki dane empiryczne w sposób selektywny potwierdzają taki wniosek: o ile bowiem państwo kontroluje ceny na wielu rynkach silnie zmonopolizowanych (np. infrastrukturalnych), to polityka cenowa na rynkach względnie konkurencyjnych (np. rolnictwo) jest sporadyczna8.. π. M3. M2 M1. π(P). Pc. P1. P*. P2 Pm. P. Rys. 2. Zmiany poparcia politycznego przy wprowadzeniu regulacji cen w modelu Peltzmana Źródło: opracowanie własne.. O ile model Peltzmana koncentruje się na sposobie określenia przez regulatora polityki cenowej maksymalizującej poparcie polityczne, marginalizując zabiegi poszczególnych grup nacisku, to w opartym na teorii gier modelu G. Beckera grupy te są aktywnym uczestnikiem procesu wywierania wpływu na organy państwa. Wzajemna konkurencja między poszczególnymi grupami o sprzecznych interesach 8. J. Rączka,.

(9) Regulacja rynków przez państwo w teorii ekonomii. 13. prowadzi do wykształcenia się stanu tzw. równowagi politycznej. W modelu tym rola organu regulacyjnego jest wyraźnie pomniejszona, a funkcją polityków, partii politycznych i wyborców jest jedynie transmisja nacisku grup interesu. Celem każdej z tych grup jest zmaksymalizowanie własnego dobrobytu, który zależy zarówno od działań własnych, jak i od kroków podejmowanych przez konkurencyjne grupy. Metodą osiągnięcia tego celu jest wywieranie wpływu politycznego na legislatorów i regulatorów. Grupa, która uzyska przewagę, otrzymuje w zamian korzystną dla siebie regulację, podczas gdy przegrani są zmuszeni ponosić koszty regulacji. Każda z grup ma zdefiniowaną funkcję wpływu Ii = f(pi, pj), gdzie pi oznacza poziom nacisku wywierany przez grupę własną, a pj – przez konkurencję. Poziom nacisku jest zdeterminowany liczebnością każdej grupy i ilością zasobów zużytych przez nie w celu wywarcia presji politycznej. Funkcja Ii jest rosnąca względem pi i malejąca względem pj. Transfer dobrobytu T na rzecz jednej z grup odbywa się kosztem redukcji dobrobytu jej konkurentów o wielkość równą (1 + x)T, gdzie x ≥ 0. Współczynnik (1 + x), większy od 1, oznacza, że regulacja pociąga za sobą stratę społeczną dobrobytu, określoną przez iloczyn xT. Właściwością modelu Beckera jest stałość zagregowanego nacisku, a poziom działalności regulacyjnej, mierzony wielkością transferu dobrobytu, zależy od relatywnego nacisku poszczególnych grup interesu. Zwiększenie presji politycznej wymaga większego zużycia zasobów, ale pociąga za sobą uzyskanie przewagi nad konkurentami. Biorąc pod uwagę korzyści i koszty związane z wywieraniem nacisku, dana grupa określa optymalny jego poziom pi dla każdego poziomu nacisku konkurentów pj. Zbiór takich wielkości, oznaczony jako ψi(pj), tworzy funkcję reakcji grupy (rys. 3). Rozwiązaniem modelu jest równowaga Nasha, czyli taka para wartości (pi*, pj*), dla której poziom presji wywierany przez każdą grupę interesu jest optymalną odpowiedzią na presję wywieraną przez pozostałe. Punkt oznaczający równowagę polityczną jest wyznaczony przez przecięcie krzywych reakcji konkurujących grup. Ponieważ równowagę determinuje relatywny, a nie absolutny poziom nacisku obu stron, jednoczesne proporcjonalne zredukowanie presji politycznej przez wszystkie grupy doprowadziłoby do osiągnięcia takiego samego transferu dobrobytu T, lecz przy mniejszym koszcie. Oznacza to, że równowaga polityczna w modelu Beckera nie jest optymalna w sensie Pareto. Zwiększenie x, czyli krańcowej straty dobrobytu (marginal deadweight loss), powoduje spadek wielkości transferu T, co z kolei osłabia popyt na regulację. W związku z tym należy oczekiwać, że grupy interesu będą domagać się regulacji tych branż, w których ujawniają się niesprawności rynku generujące straty społeczne (np. gałęzie zmonopolizowane). Zmniejszenie tych strat spowoduje bowiem wzrost korzyści z lepszej alokacji zasobów i możliwość ich przejęcia. Z kolei regulacja rynków konkurencyjnych pociągnęłaby za sobą zwiększenie społecznej straty dobrobytu, co kłóciłoby się z interesami grup nacisku. Na marginesie można zauważyć, że zjawisko subsydiowania krzyżowego, niedające się objaśnić w ramach teorii przechwycenia, może znaleźć swe wytłumacze-.

(10) 14. Adrian Solek. p2 ψ1(p2). ψ2(p1). p2*. p1*. p1. Rys. 3. Model Beckera Źródło: W. Viscusi, J. Vernon, J. Harrington Jr.,. , s. 335.. nie na gruncie modelu Beckera. Jak zaznaczono powyżej, polega ono na pokrywaniu kosztów produkcji jednego dobra z zysków wygenerowanych ze sprzedaży innego dobra. Przykładowo, jeżeli przedsiębiorstwo telekomunikacyjne za minutę rozmowy telefonicznej pobiera jednakową cenę, która przekracza koszty jednostkowe w przypadku rozmówców miejskich, lecz na obszarach słabo zaludnionych, np. na wsi, nie pokrywa wysokich kosztów telefonizacji, dochodzi do subsydiowania rozmówców z obszaru deficytowego dla firmy przez klientów z miasta. Taki transfer dochodu może być uznany, zgodnie z ETR, za wynik większej relatywnej siły nacisku drugiej grupy konsumentów na działania organu regulacyjnego. Zdaniem S. Peltzmana fakt, że regulacja jest często stosowanym narzędziem redystrybucji, świadczy o tym, iż jest to metoda stosunkowo tania; inaczej bowiem presja ze strony grup nacisku doprowadziłaby do deregulacji i ustanowienia innej instytucji służącej temu celowi9. Rekapitulując powyższe rozważania należy stwierdzić, że ETR zakłada bezpośrednie oddziaływanie grup interesu na politykę regulacyjną państwa. Aby było ono skuteczne, powinno być spełnionych wiele warunków: po pierwsze, grupy te muszą mieć silny wpływ na wynik wyborów politycznych; po drugie, organy legislacyjne muszą działać w interesie grup interesu, które wyniosły je do władzy, pod groźbą wycofania poparcia politycznego; wreszcie organ regulacyjny musi być ściśle kontrolowany przez ustawodawcę, tak by jego działania były zbieżne z interesem grup nacisku. W praktyce jednak stopień kontroli regulatora przez legislatywę, a legislatywy przez grupy interesów w społeczeństwie nie musi być wysoki; fakt 9. S. Peltzman,. [w:] , red. S. Peltzman, Chicago 1998..

(11) Regulacja rynków przez państwo w teorii ekonomii. 15. ten stanowi też podstawę krytyki ekonomicznej teorii regulacji. Sprawowanie na bieżąco bezpośredniej kontroli jest wysoce kosztowne, a często niemożliwe, stąd zarówno prawodawcy, jak i regulatorzy dysponują pewną swobodą działania, co może prowadzić do wyników odbiegających od predykcji ETR. Ponadto teoria ta ignoruje rolę władzy sądowniczej, która może również być jednym z kluczowych graczy w procesie regulacyjnym10.. 5. Zawodność państwa w procesie regulacji Zarysowane powyżej teorie regulacji (poza NPT) częściowo naświetlają problemy związane z interwencją państwa na rynkach. Okazuje się, że działania struktur administracyjnych nie zawsze służą realizacji celów społecznych, lecz – podobnie jak opisywane wyżej nieskrępowane działanie mechanizmu rynkowego – mogą prowadzić do wyników nieefektywnych bądź uznanych za niesprawiedliwe. Niesprawność państwa może wynikać zarówno z jego funkcji właścicielskiej (gdy działa ono w obszarze realnym gospodarki), jak i z funkcji regulacyjnej. Jeśli chodzi o pierwszy z tych aspektów, nieefektywność ekonomiczna państwowej własności, wykazywana w teorii ekonomii np. przez szkołę praw własności, wynika głównie z miękkiego finansowania przedsiębiorstw, zwłaszcza w okresie ich trudności rynkowych, oraz z obsadzania i oceny kadry kierowniczej na podstawie powiązań personalnych, a nie kryteriów kompetencyjno-finansowych. Jeśli zaś chodzi o wypełnianie przez państwo roli regulatora procesów rynkowych, argumentacja wysuwana przez zwolenników koncepcji antyetatystycznych podważa przede wszystkim założenie, że państwo wywierając przymus ekonomiczny na podmioty gospodarujące stoi na straży interesu publicznego. Państwo jest w takim ujęciu uznawane za podmiot realizujący interesy jednej z trzech grup11: – decydentów politycznych, którzy mogą być ujmowani albo jako jednolita siła, wyizolowana ze społeczeństwa, nastawiona na maksymalizację własnych dochodów i zachowująca się jak monopolista prowadzący politykę dyskryminacji (koncepcja państwa-drapieżnika), albo jako zbiór graczy kupujących głosy wyborców pod kątem reelekcji; – urzędników państwowych (biurokratów), którzy – mając zapewnioną nieusuwalność i dysponując przewagą informacyjną nad politykami – wymuszają maksymalizację swoich wpływów i dochodów; – oddolnych grup nacisku, podtrzymujących sprzyjających im polityków lub biurokratów. Zagrożenia realizacji przez agendy państwowe celów publicznych występują na każdym etapie procesu regulacji: począwszy od transmisji preferencji jednostek. 10 11. W. Viscusi, J. Vernon, J. Harrington Jr.,. A. Lipowski, „Ekonomista” 2002, nr 2, s. 167–169.. , s. 339–340. ,.

(12) 16. Adrian Solek. na sformułowanie konkretnych programów działania i procedur tych organów, poprzez ich realizację, aż do kontroli. W demokratycznym systemie politycznym ujawnienie interesów społecznych w procesie wyborczym może napotykać rozmaite przeszkody, takie jak: – paradoks głosowania, występujący przy podejmowaniu decyzji metodą większości przy tzw. wieloszczytowych preferencjach, prowadzący do decyzji sprzecznych wewnętrznie12; – wysokie koszty uzyskania przez wyborców informacji o konkurencyjnych opcjach wyboru; – występowanie kosztów alternatywnych głosowania (związanych np. z trudnością dotarcia do lokalu wyborczego); – brak odzwierciedlenia intensywności poglądów wyborców podczas głosowania, które przypisuje każdemu głosowi taką samą wagę (np. 49% wyborców silnie popierających daną kwestię zostanie przegłosowanych przez 51% wyborców umiarkowanie jej przeciwnych; wartości przypisywane przez obie strony danej opcji są nierówne, stąd rezultat głosowania może prowadzić do nieefektywności w sensie niezapewnienia maksimum dobrobytu społecznego); – niską frekwencję wyborczą. Powyższe zjawiska prowadzą do ustalenia wyniku wyborczego nieodzwierciedlającego interesów społecznych, co grozi zdominowaniem polityki gospodarczej przez interesy poszczególnych grup interesu. Z kolei zachowania samych decydentów politycznych mogą kształtować się pod wpływem cyklu wyborczego. Krótki – z reguły cztero- lub pięcioletni – horyzont polityczny powoduje, że istnienie ryzyko podejmowania decyzji pociągających za sobą bieżące korzyści nawet w sytuacji, gdy obarczone są one znacznymi kosztami odłożonymi w czasie. Z tej samej przyczyny politycy mogą powstrzymywać się od działań, które gwarantują korzyści w przyszłości, lecz związane są z koniecznością poniesienia ciężarów na krótką metę. W literaturze zachowania takie nazywane są „problemem krótkowzroczności”; w skali makroekonomicznej mogą skutkować wystąpieniem politycznego cyklu koniunkturalnego13. Biurokratyczno-instytucjonalny aspekt polityki gospodarczej, polegający na wdrażaniu decyzji podjętych na wyższych szczeblach władzy, sprzyja występowaniu problemu mocodawcy i pełnomocnika (principal-agent problem). Podobnie jak w przypadku rozdziału własności od zarządzania w dużych przedsiębiorstwach, w organach regulacyjnych odpowiednikiem właściciela jest państwo, a menedżera – warstwa urzędników. Wnikliwe monitorowanie ich działań przez zwierzchników jest zadaniem niełatwym z kilku powodów. Po pierwsze, produkt będący efektem działań organów państwowych jest z reguły niematerialny, nieuchwytny i trudny do pomiaru, dlatego też kontrola działań biurokracji i oszacowanie ewentualnych strat w efektywności nastręcza więcej problemów niż w przypadku firm prywat12. D. Begg, S. Fischer, R. Dornbush,. , PWE, Warszawa 1997, s. 109.. 13. P.A. Samuelson, W.D. Nordhaus,. , t. 1, PWN, Warszawa 1995, s. 310–311..

(13) 17. Regulacja rynków przez państwo w teorii ekonomii. nych, gdzie wielkość produkcji jest najczęściej mierzona w jednostkach fizycznych, a efektywność gospodarowania daje się przedstawić w postaci wyników finansowych. Po drugie, problemy z pomiarem efektu działań organów państwowych są większe, jeśli państwo ma monopol na świadczenie usług lub wytwarzanie dóbr. Brak presji konkurencyjnej nie tylko nie stymuluje zwiększenia efektywności działania agendy państwowej, ale też pozbawia kryterium oceny tej efektywności. Po trzecie, wynagrodzenia urzędników nie są zazwyczaj konstruowane na podstawie formuły zachęcającej do zwiększenia efektywności. O ile w sektorze prywatnym zbieżność interesów kierownictwa i właścicieli firmy może być osiągnięta, a przynajmniej poprawiona, poprzez powiązanie wynagrodzeń kadry zarządzającej z efektami ich działań, o tyle płace osób zatrudnionych w sektorze publicznym nie są z reguły zależne od jakości i skuteczności ich działań. Oszczędność i redukcja kosztów bywają nawet karane przyznaniem niższego budżetu w kolejnym roku. Tymczasem nadmierne koszty zastępowana regulacji rynkowej przez biurokratyczne instytucje są kolejnym argumentem za ograniczeniem interwencji państwa w gospodarce. Wymienione czynniki sprawiają, że kontrola zewnętrzna nad poczynaniami organów państwowych jest często mało skuteczna, a bodźce do zwiększenia wydajności i efektywności – słabe. Dążenie do realizacji przez instytucje państwowe własnych celów (takich jak zwiększenie własnego budżetu, zatrudnienia, kontroli nad rynkiem czy też użyteczności biurokratów), a nie tych, do których zostały powołane, nosi nazwę efektów wewnętrznych. Nie należy zapominać, że działania państwa mogą zmierzać do ustanowienia monopolu w danej gałęzi, co pociąga za sobą zmniejszenie efektywności ekonomicznej w postaci omówionych wyżej kosztów społecznych oraz zjawiska pogoni za rentą. Ponieważ regulacja może wymagać od przedsiębiorstw zachowania odpowiednich standardów jakości, technologii czy warunków pracy, wpływa ona na realokację zasobów. Firmy ograniczą ich zużycie do bezpośredniej produkcji, a w większym stopniu będą je przeznaczać na przedsięwzięcia zapewniające spełnienie narzuconych wymogów. Regulacja może spowodować więc spadek produktywności i zmniejszenie tempa innowacji technologicznej14. Należy tu jednak pamiętać o innych korzyściach osiąganych poprzez regulację (np. bezpieczniejsze w użyciu produkty), które są wymierne dla społeczeństwa, choć nieuwzględniane w klasycznych wskaźnikach produktywności. Kwestią normatywną jest zatem to, jaki stosunek wymienny pomiędzy tymi dwoma rodzajami wartości społeczeństwo będzie skłonne zaakceptować. Powyższa argumentacja dotyczyła głównie niesprawności państwa w obszarze alokacji zasobów. Co do zawodności państwa w sferze podziału dochodu podnosi się, że działania rządu (takie jak np. transfery finansowe w sferze opieki społecznej) osłabiają motywację do inwestowania, innowacji i przedsiębiorczo14. S. Walters,. , McGraw-Hill, New York 1993, s. 20..

(14) 18. Adrian Solek. ści, a poza tym nie gwarantują osiągnięcia wyników uznanych powszechnie za sprawiedliwe15. Kolejnym – poza interesami leżącymi u podstaw działań organów państwa – istotnym aspektem problemu jest skuteczność stosowanej polityki gospodarczej. Zdolność osiągania założonych celów jest uwarunkowana m.in. możliwością prawidłowego diagnozowania procesów rynkowych oraz efektywnego posługiwania się instrumentami oddziaływania na podmioty rynkowe. Ta z kolei zależy od posiadania przez agendy państwowe realistycznych modeli funkcjonowania gospodarki i reakcji podmiotów rynkowych na instrumenty polityki gospodarczej oraz od dostępu do informacji. Problemy natury informacyjnej mogą polegać na tym, że wymagane informacje powinny się odnosić do przyszłości, a nie teraźniejszości, często mają też charakter opisowy i niekwantyfikowalny. Dodatkowe trudności powoduje często nie tylko niekompletna i niedoskonała informacja lub koszty jej uzyskania i przetwarzania, ale w ogóle jej nieistnienie. Interwencja państwa wywołuje efekty w postaci reakcji podmiotów rynkowych z pewnym opóźnieniem czasowym. Związane jest to zarówno z czynnikami natury technicznej, takimi jak konieczność poświęcenia czasu na zebranie i przetworzenie danych na temat gospodarki lub jej segmentu, identyfikacji stanu wyjściowego, wyboru narzędzi do zastosowania i ich wdrożenia, jak i z inercją podmiotów poddanych oddziaływaniu i instytucji rynkowych. Oszacowanie wielkości tych opóźnień jest w praktyce kwestią niezwykle trudną, z uwagi na współdziałania czynników ekonomicznych, psychologicznych i socjologicznych. Jedna z prób dokonania takiego szacunku jest przedstawiona w tabeli 2. Tabela 2. Opóźnienia w polityce gospodarczej Rodzaj opóźnienia. Szacunkowa długość (w miesiącach). Zebranie danych statystycznych. 2. Diagnoza. 2. Proces legislacyjny. 0,5. Wdrożenie. 1. Efekt. 8,5. Źródło: R. Gordon, Macroeconomics, Little Brown, Boston 1978, s. 471.. Jak zaznacza A. Lipowski, w ujęciu normatywnym państwo doskonałe powinno być „dobroczynne”, „wszechmocne” i „wszechwiedzące”16. Powyższe właściwo15 Zawodność państwa w sferze alokacji i podziału dotyczy również niesprawności w pełnieniu przez nie funkcji stabilizacyjnej. Wynikają one ze zjawisk o charakterze makroekonomicznym – opóźnień w mechanizmie monetarnym, efektu wypychania, politycznego cyklu koniunkturalnego, oczekiwań inflacyjnych i realnego cyklu koniunkturalnego. 16 A. Lipowski, Ekonomiczna zawodność państwa – krytyczna analiza ujęcia antyetatystycznego, „Ekonomista” 2002, nr 2, s. 176..

(15) Regulacja rynków przez państwo w teorii ekonomii. 19. ści są odpowiednikiem modelowych cech rynku doskonałego i – podobnie jak w jego przypadku – odbiegają od rzeczywistych cech struktur państwowych. Należy zatem być świadomym, że przy określaniu możliwie najlepszego mechanizmu alokacji i podziału w gospodarce wybór nie jest oparty na alternatywie: „doskonały rynek kontra zawodne państwo” lub odwrotnie, lecz polega na umiejętnym połączeniu wybranych rozwiązań niedoskonałego ze swej natury rynku i równie niedoskonałego państwa17. Literatura Begg D., Fischer S., Dornbush R., Ekonomia, PWE, Warszawa 1997. Friedland C., Stigler G., What Can Regulators Regulate? The Case of Electricity [w:] The Essence of Stigler, red. K. Leube, T.G. Moore, Hoover Institution Press, Stanford 1986. Gordon R., Macroeconomics, Little Brown, Boston 1978. Jordan W., Producer Protection, Prior Market Structure and the Effects of Government Regulation, „Journal of Law and Economics” 1972, vol. 15. Lipowski A., Ekonomiczna zawodność państwa – krytyczna analiza ujęcia antyetatystycznego, „Ekonomista” 2002, nr 2. Peltzman S., The Economic Theory of Regulation after a Decade of Deregulation [w:] Political Participation and Government Regulation, red. S. Peltzman, Chicago 1998. Posner R., Theories of Economic Regulation, „Bell Journal of Economics and Management” 1974, vol. 5. Rączka J., Dlaczego państwo reguluje rynki – pozytywne teorie regulacji ekonomicznej, „Ekonomista” 2002, nr 3. Samuelson P.A., Nordhaus W.D., Ekonomia, t. 1, PWN, Warszawa 1995. Stigler G., The Theory of Economic Regulation, „Bell Journal of Economics” 1971, vol. 2, nr 1. Viscusi W., Vernon J., Harrington J. Jr., Economics of Regulation and Antitrust, MIT, Cambridge 1995. Wojtyna A., Nowoczesne państwo kapitalistyczne a gospodarka, PWN, Warszawa 1990. Wolf C., Markets or Governments. Choosing between Imperfect Alternatives, MIT, Cambridge 1994.. Market Regulation by the State in Economic Theory This article presents the three main theoretical concepts of the problem of state regulation of markets: 1) public interest theory, also called normative analysis as a positive theory, according to which state intervention in economic processes is a response to market failures; 2) capture theory, according to which companies themselves seek regulation in order to derive specific benefits from it (for instance, due to restricted entry to branches of the economy); 3) the economic theory of regulation, which analyzes the problem in terms of demand for regulatory activity and its supply. Two models within this theory – the S. Peltzman and G. Becker models – are discussed.. 17. 1994.. C. Wolf, Markets or Governments. Choosing between Imperfect Alternatives, MIT, Cambridge.

(16) 20. Adrian Solek. The author also discusses the critical arguments put forward against these theories. Furthermore, he presents the main reasons for government failures in the process of regulation, which is reflected in the disparity between the activities of state authorities and the public interest..

(17)