Uwarunkowania polityki regionalnej w Polsce wynikające z przystąpienia do struktur Unii Europejskiej

Pełen tekst

(1)Zesz yty Naukowe nr. 693. 2006. Akademii Ekonomicznej w Krakowie. Patrycja Braƒka Katedra Gospodarki Regionalnej. Uwarunkowania polityki regionalnej w Polsce wynikajàce z przystàpienia do struktur Unii Europejskiej 1. Wst´p Po 1 maja 2004 r. sytuacja spo∏eczno-gospodarcza Unii Europejskiej powi´kszonej o dziesićiu nowych cz∏onków uleg∏a znacznym zmianom. Du˝o s∏absza kondycja gospodarcza dziesićiu paƒstw przyczyni∏a si´ do obni˝enia Êrednich wskaêników makroekonomicznych dla ca∏ej Unii Europejskiej. Polityka Unii Europejskiej od samego niemal poczàtku zak∏ada pomoc finansowà dla najbiedniejszych regionów nale˝àcych do struktur. Bioràc pod uwag´ funkcjonujàce zasady typowania regionów w najwi´kszym stopniu potrzebujàcych wsparcia, okazuje si´, ˝e nowe kraje cz∏onkowskie stajà si´ g∏ównymi beneficjentami Êrodków finansowych pochodzàcych g∏ównie od najbogatszych krajów Wspólnoty. W wyniku znacznego poszerzenia terytorium Unii o nowe, w wi´kszoÊci biedne regiony, zmianie musi ulec polityka wspierania rozwoju regionalnego, polityka spójnoÊci. Jej ostateczny kszta∏t powinien byç efektem wielostronnych rozmów, negocjacji i porozumieƒ pomi´dzy krajami UE-15 a nowymi cz∏onkami. Bardzo wa˝nym czynnikiem, który w przysz∏oÊci b´dzie decydowa∏ o mo˝liwoÊci, a tak˝e skali korzystania przez najbiedniejsze regiony ze wspólnych funduszy unijnych, jest koniecznoÊç zrozumienia przez nie zasad oraz procedur korzystania z pomocy, a co za tym idzie odpowiednie przygotowanie swojego prawa oraz administracji w taki sposób, by odpowiednie instytucje by∏y w stanie w∏aÊciwie dysponowaç otrzymanymi Êrodkami..

(2) 58. Patrycja Braƒka. 2. Miejsce polskich regionów w poszerzonej Unii Europejskiej* Ponad 50 lat funkcjonowania systemu socjalistycznego w Polsce, a nast´pnie decyzje podejmowane w procesie transformacji polskiej gospodarki w du˝ym stopniu znajdujà swoje odzwierciedlenie w sytuacji spo∏eczno-gospodarczej poszczególnych regionów kraju, a co za tym idzie w ogólnej kondycji gospodarczej Polski. Zgodnie z informacjami zawartymi w dokumencie rzàdowym Za∏o˝enia do narodowego planu rozwoju na lata 2007–20131 od poczàtku okresu transformacji Polska przesz∏a pe∏en cykl koniunkturalny, z okresem przyspieszenia gospodarczego w latach 1992–1994 oraz fazà spowolnienia w latach 1999–2000, a nast´pnie stagnacji gospodarczej w latach 2001–2002. Rok 2003, w którym stopa wzrostu PKB si´gn´∏a 3,7%, jest prawdopodobnie pierwszym rokiem nast´pnego cyklu koniunkturalnego. W ciàgu ostatnich kilkunastu lat w Polsce pog∏´biajà si´ dysproporcje w poziomie rozwoju regionów. Regiony zwiàzane z najwi´kszymi aglomeracjami miejskimi wykazujà szybsze tempo rozwoju, natomiast obszary, na terenie których przedtem skoncentrowane by∏y paƒstwowe gospodarstwa rolne lub dominujàcà rol´ odgrywa∏ przemys∏ obronny, a tak˝e regiony historycznie ubogie, o s∏abo rozwini´tych pozarolniczych dzia∏ach gospodarki wykazujà znikomy wzrost gospodarczy lub jego brak. WartoÊç produktu krajowego brutto w Polsce mierzona parytetem si∏y nabywczej stanowi ok. 40% Êredniej krajów cz∏onkowskich. Wskaênik ten najwy˝szà wartoÊç osiàga w województwach: mazowieckim (58,9), Êlàskim (42,8), wielkopolskim (41,4), natomiast wartoÊci najni˝sze w województwach: lubelskim (26,6), podkarpackim (27,6) oraz podlaskim (28,9). Nowe kraje cz∏onkowskie, a szczególnie Polska, charakteryzujà si´ wysokà stopà bezrobocia. W 2001 r. wskaênik bezrobocia wyniós∏ 18,4%. Najmniejszy wskaênik bezrobocia wykazujà regiony najwy˝ej rozwini´te (mazowieckie, ma∏opolskie oraz wielkopolskie), a tak˝e regiony rolnicze (lubelskie, podkarpackie, podlaskie), co Êwiadczy o tym, ˝e rolnictwo stanowi ukryte êród∏o bezrobocia. Wysoki wskaênik bezrobocia charakteryzuje m.in. województwa dolnoÊlàskie (24,1), Êlàskie (20,4) oraz ∏ódzkie (19,6), a wić tzw. regiony przemys∏ów tradycyjnych. Wed∏ug trzeciego Raportu Komisji Europejskiej o spo∏ecznej i gospodarczej kohezji Polska jest krajem o najwy˝szym wskaêniku bezrobocia we Wspólnocie z∏o˝onej z 25 paƒstw. Struktura sektorowa polskiej gospodarki ulega systematycznym g∏´bokim przekszta∏ceniom, ale mimo wszystko odbiega nadal od ukszta∏towanej w kra* Dane statystyczne do rozdzia∏u zosta∏y zaczerpni´te z dokumentu: Podstawy wsparcia Wspólnoty, Promowanie rozwoju gospodarczego i warunków sprzyjajàcych wzrostowi zatrudnienia, Bruksela–Warszawa, grudzieƒ 2003. 1 Za∏o˝enia do narodowego planu rozwoju na lata 2007–2013, Warszawa, 30 kwietnia 2003..

(3) Uwarunkowania polityki regionalnej w Polsce.... 59. jach UE-15. Udzia∏ pierwszego sektora (rolnictwo, leÊnictwo, rybo∏ówstwo) zmniejszy∏ si´ i w 2001 r. wyniós∏ 3,3% (wobec 2,3% w Unii Europejskiej), udzia∏ sektora drugiego (przemys∏ i budownictwo mieszkaniowe) tak˝e ulega∏ zmniejszeniu (32,8% wobec 31% w UE), natomiast poziom udzia∏u sektora trzeciego (us∏ugi) wzrasta. W tym samym raporcie zwrócono szczególnà uwag´ na rosnàce znaczenie edukacji. Udzia∏ osób z wykszta∏ceniem wy˝szym w Polsce kszta∏tuje si´ na doÊç niskim poziomie 11% (wed∏ug dokumentu Podstawy wsparcia Wspólnoty – 12,3%), podczas gdy w ca∏ej Unii Europejskiej Êrednio wynosi on 22%. Najwi´kszy wskaênik osób z wy˝szym wykszta∏ceniem charakteryzuje województwa: mazowieckie (15,5%), ma∏opolskie (14,1%), natomiast najmniejszy województwa: kujawsko-pomorskie oraz Êlàskie (9,4%), a tak˝e Êwi´tokrzyskie (9,6%). Reasumujàc, zró˝nicowanie w rozwoju gospodarczym poszczególnych regionów Polski jest znaczne. Wed∏ug najbardziej syntetycznego wskaênika rozwoju gospodarczego, tj. PKB na mieszkaƒca, który wyniós∏ w 2000 r. 42,8% w stosunku do Êredniego poziomu w 25 krajach Unii Europejskiej, Polska znajduje si´ na 23 miejscu (po Litwie oraz ¸otwie). Lider polskiej transformacji – region mazowiecki – osiàga∏ wówczas poziom 64,9%, a wić jest porównywalny z najs∏abszymi regionami Grecji, Portugalii oraz Hiszpanii, a tak˝e z zamorskimi terytoriami Francji. Najs∏abiej rozwini´te regiony Polski osiàga∏y wartoÊç: podlaskie – 31,8% Êredniej unijnej, warmiƒsko-mazurskie – 31,9% oraz Êwi´tokrzyskie – 33,5%. W Êwietle prezentowanych danych mniejszego znaczenia nabiera rozpi´toÊç mi´dzyregionalna poziomu PKB na mieszkaƒca. Wskaênik 2,20 dla Polski jest zbli˝ony do krajów UE-15. Niski poziom rozwoju gospodarczego Polski, a nie rozpi´toÊç wewn´trzna, sà zatem g∏ównym czynnikiem, który okreÊla pozycj´ polskich regionów w Unii Europejskiej.. 3. Podstawowe instrumenty finansowania polityki regionalnej w Unii Europejskiej Fundusze strukturalne oraz Fundusz SpójnoÊci stanowià najwa˝niejsze narz´dzie polityki rozwoju regionalnego w krajach Unii Europejskiej. Kraje cz∏onkowskie posiadajà wieloletnià praktyk´ w okreÊlaniu celów oraz zasad korzystania ze wspólnych Êrodków na realizacj´ zadaƒ zwiàzanych z rozwojem regionalnym. Fundusze strukturalne od poczàtku funkcjonowania poddawane by∏y licznym reformom (m.in. Dwa Pakiety Delorsa, Pakiet Santera), które mia∏y na celu jak najlepsze dostosowanie ich do zmieniajàcych si´ uwarunkowaƒ (np. przystàpienie do UE nowych cz∏onków), okreÊlenie jak najbardziej przejrzystych zasad finansowania, a tak˝e stworzenie regu∏ zapewniajàcych efektywne wykorzystanie wspólnych Êrodków przez beneficjentów..

(4) 60. Patrycja Braƒka. Obecnie najwa˝niejszym zadaniem funduszy unijnych jest stworzenie Êrodowiska sprzyjajàcego sta∏emu rozwojowi spo∏eczno-ekonomicznemu w warunkach pe∏nej konkurencji rynkowej oraz stymulowanie na ca∏ym terytorium Unii Europejskiej zrównowa˝onego rozwoju, rozumianego jako harmonizacja dzia∏aƒ na p∏aszczyênie gospodarczej, spo∏ecznej, ochrony Êrodowiska oraz równoÊç szans kobiet i m´˝czyzn2. Idea spójnoÊci ekonomicznej i spo∏ecznej zosta∏a po raz pierwszy uj´ta w Jednolitym akcie europejskim, natomiast w traktacie o Unii Europejskiej idea ta sta∏a si´ jednym z trzech europejskich filarów: unii ekonomicznej i monetarnej oraz jednolitego rynku. Dzia∏ania podejmowane w ramach spójnoÊci ekonomicznej i spo∏ecznej majà za g∏ówny cel wspieranie polityki krajowej i regionalnej, realizowanej na obszarach najs∏abiej rozwini´tych oraz wspieranie krajowych i regionalnych rynków pracy. Dokumentami regulujàcymi funkcjonowanie funduszy strukturalnych oraz Funduszu SpójnoÊci w latach 2000–2006 sà Agenda 2000 oraz dokument uszczegó∏awiajàcy jej za∏o˝enia projekt rozporzàdzeƒ w sprawie funduszy strukturalnych oraz Funduszu SpójnoÊci. Do funduszy strukturalnych zalicza si´ cztery fundusze, tj.: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Socjalny, Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej, Instrument Finansowy Wspierania Rybo∏ówstwa. Ze wzgl´du na to, kto odpowiada za przygotowanie oraz wykorzystanie Êrodków, cztery fundusze dzielà si´ na dwie grupy: – programy krajowe, czyli przygotowywane przez kraj cz∏onkowski i po uzgodnieniu z Komisjà Europejskà samodzielnie przez dany kraj realizowane, – inicjatywy wspólnotowe oraz dzia∏ania innowacyjne, czyli programy dotyczàce najwa˝niejszych problemów dla ca∏oÊci Unii, opracowywane przez odpowiednie s∏u˝by Komisji Europejskiej i po uzgodnieniach z krajami cz∏onkowskimi realizowane przez komisje. Kolejnym instrumentem finansowania rozwoju regionalnego w Unii Europejskiej jest Fundusz SpójnoÊci (kohezji). Fundusz ten jest jednym z najm∏odszych instrumentów finansujàcych przedsi´wzićia z zakresu rozwoju regionalnego. Nie nale˝y on do funduszy strukturalnych, natomiast jest wobec nich komplementarny. Odró˝nia si´ od funduszy strukturalnych kilkoma zasadniczymi cechami3: – utworzony zosta∏ na okres przejÊciowy, – wyp∏acana z niego pomoc zosta∏a uzale˝niona od podjćia przez dany kraj tzw. programu konwergencji, majàcego na celu sprostanie makroekonomicznym kryteriom zbie˝noÊci, – nie ma on regionalnego ukierunkowania i mo˝e finansowaç wydatki na terytorium ca∏ego kraju, 2 Agenda 2000, Unia Europejska rozszerzona i silniejsza, Monitor Integracji Europejskiej, Wydanie specjalne, Komitet Integracji Europejskiej, Warszawa 1997. 3 Ibidem, s. 112..

(5) Uwarunkowania polityki regionalnej w Polsce.... 61. – subwencje funduszu ograniczono tylko do dwóch dziedzin: ochrony Êrodowiska i transeuropejskich po∏àczeƒ transportowych, – wspiera on finansowo pojedyncze projekty, a nie programy, – pomoc finansowa z Funduszu SpójnoÊci nie mo˝e byç ∏àczona z elementami programów korzystajàcych ze Êrodków funduszy strukturalnych, – przeznaczony zosta∏ wy∏àcznie dla najmniej zamo˝nych krajów.. 4. Prognoza transferów unijnych Êrodków finansowych na rzecz Polski w latach 2004–2006 Wed∏ug Rozporzàdzenia Rady 1260/1999 Art. 29, wielkoÊç wk∏adu funduszy powinna zostaç obliczona w odniesieniu albo do ca∏kowitego, kwalifikujàcego si´ kosztu, albo ca∏kowitego, kwalifikujàcego si´ wydatku publicznego lub pokrewnego (krajowego, regionalnego lub lokalnego oraz wspólnotowego) w ramach ka˝dej pomocy. Ponadto wielkoÊç wk∏adu Funduszu powinna wynosiç maksimum 75% ca∏kowitego, kwalifikujàcego si´ kosztu, i jako generalna zasada przynajmniej 50% kwalifikujàcych si´ wydatków publicznych w wypadku dzia∏aƒ realizowanych w regionach obj´tych celem 1. W wypadku gdy regiony sà po∏o˝one w paƒstwie cz∏onkowskim obj´tym przez Fundusz SpójnoÊci, wk∏ad Unii Europejskiej mo˝e w wyjàtkowych i nale˝ycie uzasadnionych przypadkach wzrosnàç maksymalnie do 80% ca∏kowitego, kwalifikujàcego si´ kosztu. Po przystàpieniu Polski do Unii Europejskiej wszystkie regiony kraju zaliczane sà do obszarów obj´tych celem 1 wspólnotowej polityki spójnoÊci spo∏eczno-gospodarczej. Skala transferów finansowych z zasobów funduszy strukturalnych przeznaczonych na wspomaganie procesów konwergencji poziomu rozwoju pomi´dzy regionami Polski i Unii Europejskiej wynosi w okresie 2004–2006 11,2 mld euro, z czego ponad 3,7 mld euro zostanie przekazanych na realizacj´ projektów w ramach Funduszu SpójnoÊci, 7,3 mld euro na realizacj´ podstaw wsparcia wspólnoty (czyli fundusze strukturalne), natomiast pozosta∏a kwota w wysokoÊci 314,6 mln euro zostanie przekazana na realizacj´ dwóch inicjatyw wspólnotowych: INTERREG oraz EQUAL. Podzia∏ alokacji na operacje strukturalne w latach 2004–2006 przedstawia tabela 1. Udzia∏ Polski w Êrodkach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Sformu∏owane w narodowym planie rozwoju priorytety, kierunki oraz wysokoÊç Êrodków przeznaczonych na realizacj´ polityki regionalnej paƒstwa zosta∏y wpisane w tzw. osie rozwoju i koncentrujà si´ na nast´pujàcych obszarach interwencji publicznej: – wspieraniu konkurencyjnoÊci przedsi´biorstw; – rozwoju zasobów ludzkich;. 4. Narodowy plan rozwoju, Warszawa, styczeƒ 2003..

(6) Patrycja Braƒka. 62. – tworzeniu warunków dla zwi´kszania poziomu inwestycji, prowadzenie zrównowa˝onego rozwoju oraz spójnoÊci przestrzennej; – przekszta∏ceniu strukturalnym w rolnictwie i rybo∏ówstwie SPO. Restrukturyzacja i modernizacja sektora ˝ywnoÊciowego i rozwoju obszarów wiejskich; – wzmocnieniu potencja∏u rozwojowego regionów i przeciwdzia∏anie marginalizacji niektórych obszarów. Tabela 1. Podzia∏ alokacji na operacje strukturalne dla Polski w 2004–2006 wed∏ug obszarów wsparcia (w mln euro, ceny bie˝àce) Wyszczególnienie. Ogó∏em. 2004. 2005. 2006. Fundusz SpójnoÊci Ârednia Fundusze strukturalne Cel 1. 4 178,8 8 275,8 8 275,8. 1 414,6 1 933,6 1 933,6. 1 170,6 2 762,7 2 762,7. 1 593,4 3 579,5 3 579,5. 70,0 44,8 2 877,6. 89,5 57,3 3 726,3. Inicjatywy wspólnotowe INTERREG EQUAL Ogó∏em operacje strukturalne. 221,4 133,9 8 631,1. 61,8 31,8 2 027,2. èród∏o: Podstawy wsparcia Wspólnoty, Bruksela–Warszawa, grudzieƒ 2003.. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego wspó∏finansuje 1, 3 (w cz´Êci transportowej) oraz 5 obszar osi rozwoju wyznaczonych w NPR na lata 2004–2006. Tabela 2 przedstawia struktur´ finansowania osi rozwoju oraz programów operacyjnych z ERDF dla NPR w latach 2004–2006. Udzia∏ Polski w Êrodkach Europejskiego Funduszu Socjalnego. Zgodnie z za∏o˝eniami narodowego planu rozwoju w latach 2004–2006 w ramach funkcjonowania EFS Polsce przypadnie ok. 1,29 mld euro na rozwój zasobów ludzkich, a tak˝e zatrudnienia oraz ok. 360 mln euro na wzmocnienie potencja∏u rozwojowego regionów i przeciwdzia∏anie marginalizacji niektórych obszarów. W ramach Europejskiego Funduszu Socjalnego w Polsce wspó∏finansowane b´dà dzia∏ania z zakresu programu operacyjnego „Rozwój zasobów ludzkich”, a tak˝e zintegrowanego programu operacyjnego rozwoju regionalnego inicjatywy wspólnotowej (EQUAL), a tak˝e niektóre zadania zwiàzane z ustaleniami narodowego programu rozwoju oraz programu wsparcia Wspólnot. Najwi´ksze kwoty zostanà przekazane na realizacj´ zadaƒ wynikajàcych z narodowego planu rozwoju. Udzia∏ Polski w Êrodkach Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Przekszta∏cenia strukturalne w rolnictwie, gospodarce ˝ywnoÊciowej oraz zrównowa˝ony rozwój obszarów wiejskich stanowià priorytetowe cele dla.

(7) Uwarunkowania polityki regionalnej w Polsce.... 63. Tabela 2. Struktura finansowania osi rozwoju i programów operacyjnych z EFRR dla NPR 2004–2006 (w mln euro) Koszty ogó∏em (bez Funduszu SpójnoÊci). EFRR. PO Wzrost konkurencyjnoÊci gospodarki. 4823,2. 1400,0. 640,0. 2783,2. 2004. 1158,4. 336,2. 153,7. 668,5. 2005. 1611,0. 467,6. 213,8. 929,6. 2006. 2053,8. 596,1. 272,5. 1185,1. OÊ rozwoju 3. Tworzenie warunków dla zwi´kszania poziomu inwestycji, promowanie rozwoju zrównowa˝onego i spójnoÊci przestrzennej. 1131,0. 806,2. 324,8. 0. PO Transport. 1131,0. 806,2. 324,8. 0. 2004. 271,6. 193,6. 78,8. 0. 2005. 377,8. 269,3. 108,5. 0. 2006. 481,6. 343,3. 138,3. 0. OÊ rozwoju 5. Wzmocnienie potencja∏u rozwojowego regionów i przeciwdzia∏anie marginalizacji niektórych obszarów. 4867,0. 2576,6. 1055,3. 755,1. Zintegrowany program operacyjny rozwoju regionalnego. 4605,9. 2380,5. 990,3. 755,1. 2004. 1106,2. 571,1. 237,8. 181,4. 2005. 1538,4. 795,1. 330,8. 252,2. 2006. 1961,2. 1013,6. 421,7. 321,5. 261,1. 196,6. 65,0. 0. 2004. 62,7. 47,1. 15,6. 0. 2005. 87,2. 65,5. 21,7. 0. 2006. 111,2. 83,5. 27,7. 0. PO. Pomoc techniczna. 74,3. 40,0. 34,3. 0. 2004. 17,8. 9,6. 8,2. 0. 2005. 24,8. 13,4. 11,5. 0. 2006. 31,6. 17,0. 14,6. 0. Osie rozwoju, programy operacyjne. Krajowy wk∏ad publiczny. Prywatne. OÊ rozwoju 1. Wspieranie konkurencyjnoÊci sektora przemys∏u i us∏ug. INTERREG. èród∏o: Narodowy plan rozwoju, Warszawa, styczeƒ 2003..

(8) Patrycja Braƒka. 64. Polski zgodnie z NPR. JednoczeÊnie g∏ównym instrumentem finansowym do osiàgnićia tych celów poprzez realizacj´ programu operacyjnego restrukturyzacja i modernizacji sektora ˝ywnoÊciowego oraz rozwój obszarów wiejskich jest sekcja orientacji EFOiGR. Ogó∏em na program operacyjny w latach 2004–2006 przeznaczono ok. 1,65 mld euro z czego wk∏ad Funduszu wynosi 8885 mln euro. Fundusz SpójnoÊci w Polsce w latach 2004–2006. W latach 2004–2006 udzia∏ Êrodków finansowych z Funduszu SpójnoÊci w przedsi´wzićiach zwiàzanych z ochronà Êrodowiska wyniesie ok. 1866,6 mln euro, natomiast w przedsi´wzićiach z zakresu transportu i gospodarki wodnej 1866,7 mln euro5. Kwoty przewidziane dla Polski na realizacj´ celów z zakresu Funduszu SpójnoÊci przedstawia tabela 3. Tabela 3. Kwoty przeznaczone dla Polski na poszczególne cele Funduszu SpójnoÊci na lata 2004–2006 (w mln euro) Wyszczególnienie. Fundusz SpójnoÊci. Wspó∏finansowanie krajowe. Transport i gospodarka morska 2004 2005 2006. 1866,7 637,8 524,4 704,5. 330,8 113,0 92,9 124,8. Ârodowisko 2004 2005 2006. 1866,6 637,8 524,4 704,4. 330,8 113,0 92,9 124,8. èród∏o: Narodowy plan rozwoju, Warszawa, styczeƒ 2003.. Jednym z najwa˝niejszych zadaƒ Unii Europejskiej jest zapewnienie dost´pnoÊci przestrzennej wszystkich obszarów Unii, a wić integracja przestrzenna. Ma to zapobiegaç wyst´powaniu zjawiska marginalizacji spo∏ecznej oraz gospodarczej regionów europejskich. Polska ma du˝e znaczenie tranzytowe w skali Unii Europejskiej, poniewa˝ przez nià przebiegajà trasy ∏àczàce kraje Europy Zachodniej ze Wschodem. Celem priorytetowym realizowanym w ramach Funduszu SpójnoÊci jest zapewnienie spójnoÊci kraju oraz jego poszczególnych regionów z przestrzenià europejskà. Poziom rozwoju polskiej sieci tranzytowej jest daleki od standardów europejskich. W zwiàzku z tym wszelkie dzia∏ania muszà zostaç skoncentrowane na przedsi´wzićiach najpilniejszych, ograniczà si´ one g∏ównie do: modernizacji linii kolejowej (z uk∏adu TINA), budowy autostrad, budowy dróg ekspresowych, rozwoju transportu miejskiego w du˝ych miastach. 5. Narodowy plan rozwoju, Warszawa, styczeƒ 2003..

(9) Uwarunkowania polityki regionalnej w Polsce.... 65. 5. Problemy Polski z absorpcjà funduszy unijnych Najcz´Êciej podnoszonym obecnie w Polsce problemem zwiàzanym z mo˝liwoÊciami korzystania ze wspólnych Êrodków unijnych na popraw´ rozwoju spo∏eczno-gospodarczego jest zderzenie olbrzymich funduszy europejskich z niedostatecznym potencja∏em absorpcyjnym w Polsce. Jak wiadomo, ani fundusze strukturalne, ani Fundusz SpójnoÊci (z nielicznymi wyjàtkami) nie finansujà w ca∏oÊci przedsi´wzi´ç. Beneficjent musi dysponowaç w∏asnym zasobem Êrodków, niezb´dnych ju˝ na etapie ubiegania si´ o pomoc unijnà. Pozyskiwanie Êrodków unijnych wymaga wić bardzo sprawnego programowania, finansowania oraz monitorowania projektów. Partnerem Komisji Europejskiej jest administracja rzàdowa, jak równie˝ samorzàdowa. S∏abo op∏acana, niedostatecznie wyposa˝ona oraz zbyt s∏abo wyszkolona kadra mo˝e byç raczej barierà pomi´dzy ostatecznymi beneficjentami a Komisjà. W konsekwencji Polska mo˝e faktycznie pozyskiwaç du˝o mniej Êrodków ni˝ przys∏ugujàce limity, natomiast po˝ytkowane Êrodki w ma∏ym stopniu b´dà przyczynia∏y si´ do poprawy stopnia rozwoju spo∏ecznego oraz gospodarczego Polski. Do podstawowych czynników, od których zale˝eç b´dzie efektywnoÊç wykorzystania dost´pnych Êrodków finansowych z Unii Europejskiej, zaliczyç mo˝na6: – spójnoÊç i realnoÊç za∏o˝eƒ opracowanego narodowego planu rozwoju oraz jego wykonanie w przysz∏oÊci, – zgodnoÊç rozwiàzaƒ prawnych z zasadami interwencji funduszy strukturalnych i Funduszu SpójnoÊci, – stopieƒ przygotowania organizacyjnego i merytorycznego administracji szczebla rzàdowego i samorzàdowego do wdra˝ania pomocy, – przygotowanie beneficjentów w zakresie spe∏niania wymogów merytorycznych i proceduralnych do uzyskania pomocy, – zdolnoÊç mobilizacji krajowych Êrodków publicznych i prywatnych przeznaczonych na wspó∏finansowanie programów i inicjatyw wspólnotowych. Do najwa˝niejszych problemów, jakie mogà pojawiç si´ przy efektywnym wykorzystaniu Êrodków unijnych, nale˝à7: – niemo˝noÊç zbudowania nowoczesnego modelu polityki interregionalnej w Polsce. W krajach Unii Europejskiej polityka strukturalna koordynowana jest na centralnych szczeblach administracji paƒstwowej. Zagro˝eniem mo˝e staç si´ brak przejrzystej struktury dotyczàcej odpowiedzialnoÊci za koordynowanie poszczególnych funduszy. Koalicyjny charakter rzàdów mo˝e prowadziç do nak∏adania si´ kompetencji, a tak˝e upolitycznienie podejmowanych decy6 A. Ryszkiewicz, Przygotowanie Polski do wykorzystania Êrodków funduszy strukturalnych [w:] Polska w Unii Europejskiej, uwarunkowania i mo˝liwoÊci, SGH, Warszawa 2003. 7 J. Szlachta, Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego – szansa dla Polski, http://www.uw.gda.pl/monfun/Europejski%20Fundusz%20Rozwoju%20Regionalnego.pdf.

(10) 66. Patrycja Braƒka. zji, co b´dzie powodowa∏o problemy w uruchamianiu pomocy ze Êrodków europejskich; – niewykorzystanie mo˝liwoÊci wynikajàcych z reformy ustrojowej paƒstwa. W Polsce od 2000 r. funkcjonuje szesnaÊcie du˝ych województw, odpowiadajàcych obecnie jednostkom NUTS II w Unii Europejskiej. Obecnie du˝o miejsca w dyskusjach nad ostatecznym kszta∏tem polityki interregionalnej w Polsce zajmuje problem niedofinansowania bud˝etów województw samorzàdowych. W∏adze województwa mogà i powinny byç partnerami dla Unii Europejskiej w pozyskiwaniu Êrodków finansowych. Sprawna absorpcja wymaga programowania, finansowania, a tak˝e monitorowania rozwoju regionalnego, natomiast rozdzielenie tych funkcji pomi´dzy administracj´ samorzàdowà i rzàdowà stanowi kluczowy problem w budowaniu modelu polityki rozwoju regionalnego w Polsce; – nieadekwatnoÊç celów i instrumentów polityki rozwoju regionalnego Unii Europejskiej do sytuacji Polski. Zagro˝eniem jest tutaj fakt, ˝e nawet w najbiedniejszych regionach UE-15, dla których Wspólnota uruchomi∏a wiele programów pomocowych uwarunkowania spo∏eczno-gospodarcze ró˝nià si´ od uwarunkowaƒ, jakie wyst´pujà w krajach Europy Wschodniej, równie˝ w Polsce. Przyczynà takiej sytuacji jest przede wszystkim funkcjonujàcy przez wiele lat w krajach Europy Wschodniej system socjalistyczny. Dlatego niektóre wdra˝ane w krajach Unii Europejskiej rozwiàzania z zakresu rozwoju regionalnego mogà okazaç si´ nieodpowiednie w wypadku Polski; – nieadekwatnoÊç rozwiàzaƒ polityki przedakcesyjnej do instrumentów polityki strukturalnej. Ze wzgl´du na wyst´powanie istotnych ró˝nic w procedurach pozyskiwania funduszy przedakcesyjnych oraz funduszy strukturalnych mogà wystàpiç znaczne utrudnienia w dopasowaniu istniejàcej administracji do pozyskiwania tych drugich. Scentralizowany system pozyskiwania Êrodków przedakcesyjnych mo˝e w pewnych sytuacjach stanowiç barier´ w przechodzeniu na zdecentralizowany, efektywny system w zakresie funduszy strukturalnych. W najbli˝szych latach Polska b´dzie beneficjentem funduszy przedakcesyjnych, funduszy strukturalnych oraz Funduszu SpójnoÊci, co oznacza dysponowanie ró˝nymi procedurami w ramach tych samych bàdê innych odpowiedzialnych instytucji; – niemo˝noÊç zapewnienia niezb´dnych Êrodków w∏asnych na monta˝ finansowy funduszy europejskich. Reforma finansów publicznych jest jednym z najbardziej pilnych do rozwiàzania problemów w Polsce. WysokoÊç dost´pnych Êrodków unijnych oraz zasada monta˝u finansowego na poziomie 25% oznacza dla Polski potrzeb´ dysponowania znacznymi funduszami w∏asnymi na rozwój regionalny. W latach 2004–2006 niezb´dne mo˝e staç si´ przeznaczenie na przedsi´wzićia zwiàzane z rozwojem regionalnym do 12% ca∏oÊci wydatków bud˝etowych. Dla przyk∏adu mo˝na podaç, ˝e w latach 1997–1999 na rozwój regionalny przeznaczano odpowiednio: 1,44%, 2,12% oraz 1,44% ca∏oÊci bud˝etu..

(11) Uwarunkowania polityki regionalnej w Polsce.... 67. 6. Polityka regionalna Unii Europejskiej po 2007 r. Nowe rozwiàzania w zakresie polityki regionalnej w Unii Europejskiej po 2007 r. zosta∏y zaproponowane przez Komisj´ Europejskà 18 lutego 2004 r. w trzecim Raporcie na temat spójnoÊci gospodarczej i spo∏ecznej, natomiast 14 lipca 2004 r. Komisja przyj´∏a propozycje legislacyjne dotyczàce reformy polityki spójnoÊci. Dokument wnosi wiele zmian w dotychczasowej polityce spójnoÊci Wspólnoty, które w znaczàcy sposób b´dà wp∏ywa∏y na jej przysz∏y kszta∏t. Jednà z kluczowych decyzji Komisji Europejskiej dla ca∏oÊciowej polityki Unii jest uznanie polityki spójnoÊci za jeden z najwa˝niejszych elementów integracji europejskiej. Ponadto przyjćie w poczet krajów Unii nowych cz∏onków wskazuje na potrzeb´ rozszerzenia dzia∏aƒ na rzecz spójnoÊci spo∏ecznej oraz gospodarczej ca∏ego terytorium Wspólnoty, a najwa˝niejszym instrumentem jest polityka spójnoÊci. Jest to bardzo wa˝na informacja, poniewa˝ Polska, jako jeden z najbiedniejszych cz∏onków Unii, wymaga znacznej pomocy w niwelowaniu dystansu, jaki dzieli jà od „starych” paƒstw cz∏onkowskich. Innym mogàcym mieç dla Polski znaczenie novum jest trzeci aspekt polityki spójnoÊci oprócz aspektu spo∏ecznego oraz gospodarczego. Chodzi tutaj o pojćie spójnoÊci terytorialnej, a wić stworzenie precyzyjnych mierników, które pozwolà na wytypowanie obszarów znajdujàcych si´ w najgorszej sytuacji terytorialnej oraz w dalszej kolejnoÊci uruchomienie Êrodków finansowych na pomoc dla tych obszarów. Byç mo˝e Polska przy odpowiednim zaanga˝owaniu w prace nad opracowywaniem oraz interpretacjà mierników b´dzie mia∏a szanse na otrzymanie pewnych Êrodków finansowych ze wzgl´du na peryferyjne po∏o˝enie. Kolejnà znaczàcà zmianà, która wejdzie w ˝ycie z poczàtkiem nowego okresu programowego jest definicja celów polityki regionalnej. Zmianie uleg∏ zakres celu 2 oraz 3. Cel 1 w dalszym ciàgu s∏u˝yç ma przyspieszeniu konwergencji gospodarczej regionów, gdzie produkt krajowy brutto na mieszkaƒca b´dzie mniejszy od 75% Êredniej dla ca∏ej Unii. Obszary te to przede wszystkim regiony nowych paƒstw cz∏onkowskich, w tym wszystkie regiony Polski. Cel 1 b´dzie tak˝e obejmowa∏ regiony ultraperyferyjne (Azory, Madera, Wyspy Kanaryjskie oraz francuskie terytoria zamorskie), a tak˝e regiony korzystajàce z Funduszu SpójnoÊci, których dochód narodowy brutto nie osiàgnie 90% Êredniej unijnej. Na realizacj´ zadaƒ z zakresu celu 1 Komisja przewidzia∏a kwot´ 264 mld euro, co stanowi 78,54% dotacji z funduszy. Suma ta zostanie podzielona nast´pujàco: – 67,34% dla regionów o PKB per capita ni˝szym ni˝ 75% Êredniej unijnej, – 8,38% dla regionów dotkni´tych „efektem statystycznym”, – 23,86% dla krajów korzystajàcych z Funduszu SpójnoÊci, – 0,42% dla obszarów ultraperyferyjnych. Cel 2 b´dzie obejmowa∏ dzia∏ania ukierunkowane na regionalnà konkurencyjnoÊç oraz zatrudnienie. Ma to w przysz∏oÊci umo˝liwiç realizacj´ celów strategii lizboƒskiej, której g∏ównym zdaniem jest stworzenie gospodarki opar-.

(12) 68. Patrycja Braƒka. tej na wiedzy oraz tworzenie trwa∏ych miejsc pracy na obszarze ca∏ej Unii Europejskiej. Strategia lizboƒska w swym pierwotnym za∏o˝eniu mia∏a byç narz´dziem kreujàcym w Unii Europejskiej gospodark´ najbardziej konkurencyjnà na Êwiecie, wyprzedzajàcà Stany Zjednoczone oraz Japoni´. Beneficjentami celu 2 mogà byç ju˝ wszystkie regiony, a nie tylko te najbiedniejsze. Regiony aktualnego celu 1, które w 2007 r. nie b´dà zalicza∏y si´ do celu „Konwergencja” z powodu post´pów gospodarczych otrzymajà w ramach celu „KonkurencyjnoÊç” specjalnà, malejàcà pomoc przejÊciowà phasing-in. Regiony polskie w najbli˝szych latach nie b´dà korzystaç ze Êrodków przeznaczonych na ten cel, gdy˝ beneficjentami dzia∏aƒ podejmowanych w jego zakresie mogà byç regiony nie nale˝àce do celu 1. Istnia∏o realne zagro˝enie, ˝e bogatsze kraje Unii, które w przysz∏oÊci nie b´dà korzysta∏y z pomocy w ramach polityki spójnoÊci b´dà podejmowaç dzia∏ania na rzecz stopniowego odchodzenia od niej. Ryzyko to zmniejsza si´ w momencie, gdy najbogatsze regiony Unii b´dà mog∏y korzystaç ze Êrodków polityki spójnoÊci w ramach celu 2. Na realizacje zadaƒ z zakresu celu 2 przeznaczono sum´ 57,9 mld euro, czyli 17,22% ca∏oÊci oraz podzielono ja nast´pujàco: – 83,44% dla regionów nieobj´tych celem 1, – 16,56% dla regionów obj´tych pomocà phasing-in. Nowy cel 3 b´dzie obejmowa∏ dzia∏ania w zakresie wspó∏pracy transgranicznej, co tak˝e rodzi pewne szanse dla Polski ze wzgl´du na jej geograficzne po∏o˝enie. Wspó∏praca transgraniczna obejmie regiony usytuowane wzd∏u˝ niektórych wewn´trznych oraz niektórych zewn´trznych granic làdowych, a tak˝e niektóre regiony nadmorskie. Na cel „Wspó∏praca” przeznaczono bud˝et w wysokoÊci 13,2 mld. euro, czyli 3,94% ca∏oÊci. W nowym okresie programowania Unia Europejska zrezygnuje z inicjatyw wspólnotowych. Zmiany te wskazujà, ˝e Unia Europejska b´dzie odchodziç stopniowo od prowadzenia g∏ównie polityki redystrybucyjnej, wspierajàcej najbiedniejsze regiony, na rzecz dzia∏alnoÊci majàcej na celu podnoszenie konkurencyjnoÊci regionów. Sytuacja ta w pewnym stopniu wp∏ynie w przysz∏oÊci na model polityki regionalnej w Polsce, która tak˝e b´dzie musia∏a ukierunkowaç swoje dzia∏ania w wi´kszym stopniu na rzecz podnoszenia konkurencyjnoÊci swoich wszystkich regionów, a nie tylko i wy∏àcznie dzia∏aç na rzecz wyrównywania stopnia rozwoju pomi´dzy swoimi regionami. W nowym okresie programowania funkcjonowaç b´dà tylko dwa fundusze strukturalne – Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego oraz Europejski Fundusz Spo∏eczny. Fundusz SpójnoÊci funkcjonowa∏ b´dzie tak jak do tej pory, bez zmian w ramach polityki spójnoÊci. Kwestie rolnictwa oraz obszarów wiejskich zostanà przesuni´te w obszar kompetencji wspólnej polityki rolnej, na rzecz której funkcjonowaç b´dzie Fundusz Rozwoju Rolnictwa. Zmianie ulegnie tak˝e programowanie funduszy europejskich, zarówno funduszy strukturalnych, jak i Funduszu SpójnoÊci. Na poczàtku procesu programowania Rada Europejska b´dzie opracowywaç ogólnà strategi´ wykorzysta-.

(13) Uwarunkowania polityki regionalnej w Polsce.... 69. nia funduszy ÊciÊle ukierunkowanà na priorytety rozwoju. Na podstawie strategii unijnej ka˝dy kraj cz∏onkowski opracuje w∏asny dokument dotyczàcy jego strategii, który nast´pnie b´dzie negocjowany z Komisjà Europejskà. Dokument ten b´dzie tak˝e podstawà do opracowania regionalnych oraz sektorowych dokumentów programowych. W przeciwieƒstwie do obecnego dokumentu Podstawy wsparcia Wspólnoty nie b´dzie on instrumentem zarzàdzania. Raz w roku Komisja Europejska b´dzie publikowaç raport dotyczàcy post´pów krajów cz∏onkowskich pod wzgl´dem realizacji celów strategicznych. Na tej podstawie paƒstwa beneficjenckie b´dà mog∏y weryfikowaç system swoich celów priorytetowych oraz dzia∏aƒ. W ostatnich latach doÊç cz´sto pojawia∏y si´ g∏osy o nadmiernym zbiurokratyzowaniu procesu pozyskiwania Êrodków z Unii Europejskiej. Przede wszystkim nadmierny poziom uszczegó∏owiania kierunków wydatkowania funduszy uwa˝any by∏ za barier´ sprawnego ich uruchamiania. Niewàtpliwym wyzwaniem dla Polski jest koniecznoÊç sformu∏owania w∏asnego programu b´dàcego podstawà do rozmów z Komisjà Europejskà na temat priorytetów funduszy w Polsce w latach 2007–2013. Zgodnie z propozycjà Komisji Europejskiej odnoÊnie do struktury bud˝etu polityki spójnoÊci 78% bud˝etu polityki spójnoÊci zosta∏o przeznaczone dla obszarów celu 1, 18% na dzia∏ania w zakresie celu 2 oraz 4% dla celu 3. Oznacza to, ˝e nowe kraje cz∏onkowskie b´dà beneficjentami oko∏o po∏owy Êrodków przeznaczonych na polityk´ spójnoÊci. Niewàtpliwie pomyÊlnà informacjà dla Polski jest decyzja o zachowaniu Funduszu SpójnoÊci jako podstawowego instrumentu polityki spójnoÊci. Po pierwsze, spoÊród wszystkich funduszy, których Polska jest beneficjentem, najwi´kszy udzia∏ posiada w Funduszu SpójnoÊci. Po drugie, pu∏ap monta˝u ze Êrodków krajowych w dalszym ciàgu wynosi∏ b´dzie 15%, co przy wyraênym deficycie Êrodków w∏asnych w Polsce zdaje si´ korzystnym rozwiàzaniem.. 7. Podsumowanie Poszerzenie Unii Europejskiej o nowe paƒstwa cz∏onkowskie, jak równie˝ wyzwania, jakie wynikajà ze wzrostu konkurencyjnoÊci gospodarek na Êwiecie (Stany Zjednoczone, Japonia) tworzà nowe uwarunkowania dla polityki strukturalnej Wspólnot. W zwiàzku z tymi nowymi uwarunkowaniami niezb´dne jest sformu∏owanie przez paƒstwa europejskie wspólnego stanowiska dotyczàcego wyznaczania celów, zasad oraz metod dzia∏ania na rzecz rozwoju spo∏eczno-gospodarczego. Propozycje zmian majà na celu prowadziç przede wszystkim do podnoszenia konkurencyjnoÊci regionów europejskich dzi´ki weryfikacji celów rozwoju, a tak˝e poprzez bardziej efektywne wykorzystanie Êrodków pomocowych. Wydaje si´, ˝e planowane zmiany mogà okazaç si´ w przysz∏oÊci korzystne dla Polski. Aby tak si´ sta∏o, Polska musi w∏o˝yç jeszcze wiele wysi∏ku.

(14) 70. Patrycja Braƒka. w budow´ w∏asnego systemu prawnego oraz instytucjonalnego, a tak˝e przeprowadziç konieczne zmiany w systemie finansów publicznych, aby w przysz∏oÊci mo˝liwe by∏o wykorzystanie w jak najwi´kszym stopniu dost´pnych Êrodków finansowych. Zrozumienie potrzeby dostosowania wszelkich rozwiàzaƒ w zakresie polityki rozwoju regionalnego oraz ich przeprowadzenie b´dzie w przysz∏oÊci warunkowa∏o nie tylko szybszy rozwój regionów naszego kraju, ale tak˝e postrzeganie Polski przez inne kraje cz∏onkowskie jako powa˝nego i równego partnera w prowadzeniu wspólnej polityki rozwoju ca∏ej Unii Europejskiej. Factors Governing Regional Policy in Poland as a Result of Entry into the European Union Poland’s entry into the European Union gives rise to numerous challenges for national regional policy. These challenges mostly result from Poland’s entry into the EU’s system of financing regional development tasks. The financial instruments in place in EU countries for many years, such as structural funds and the Cohesion Fund – with complex and rigid procedures for obtaining aid – mean that in the near future Poland must create an adequate legal and institutional framework within the regional policy system. This is essential for the effective acquisition and use of these funds. An important aspect of building a future, common regional policy is Poland’s active participation in its creation by clearly defining its own development goals, consistent, on the one hand, with domestic conditions and needs and, on the other, with the generally accepted directions for implementing regional development policy in the European Union. Understanding the need to adjust all solutions applied in regional development policy and striving to implement them will in future be the sine qua non not only for the more rapid development of Polish regions but for also in other Member States’ perception of Poland as a serious and equal partner in implementing the common development policy for the entire European Union..

(15)