Danuta Kurzyna-Chmiel
Podmiot samorządu
Acta Scientifica Academiae Ostroviensis nr 3, 45-56
1999
Po d m i o t s a m o r z ą d u 4 5
Da n u t a Ku r z y n a- Ch m i e l
P
o d m i o ts a m o r z ą d u
Podmiotem samorządu terytorialnego jest społeczność zamieszkała
na określonym obszarze, zorganizowana w terytorialny związek samorzą
d ow y.1 Stosownie do art. 164 ust. 1 Konstytucji RP' „Podstawową j e d
nostką samorządu terytorialnego jest gm ina”3, zaś ustęp drugi tegoż arty
kułu przewiduje, iż „inne jednostki samorządu regionalnego albo lokalne
go i regionalnego określi ustawa” .
Zgodnie z uregulowaniami ustawy z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu
trójstopniowego podziału terytorialnego państwa4, zasadniczymi jednost
kami tego podziału z dniem 1 stycznia 1999 roku, stały się gminy (2489
gmin), powiaty (308 powiatów ziemskich, 65 miast na prawach powiatu -
powiaty grodzkie) i województwa (16 województw - regionów).
Poszczególne jednostki samorządu terytorialnego powstają z mocy prawa,
przy czym w jeg o modelu trójszczeblowym gmina jest jednostką podsta
wową, powiat pośrednią, a województwo - najwyższą. Przyczyną podziału
nie jest jednak stopień podległości lecz zakres zadań, jakie mają do wyko
nania wymienione jednostki.5 Powiat nie jest w stosunku do gminy j e d
nostką nadrzędną, tak j a k w stosunku do powiatu województwo samorzą
dowe nie jest jednostką nadrzędną. Rozdzielenie zadań gminy, powiatu i
województwa sprawia, że wspólnoty te działają niezależnie od siebie, co
nie oznacza, że nie m ogą one ze sobą współpracować, tworząc różnego
rodzaju porozumienia o wzajemnym powierzaniu sobie określonych zadań
1 W l i t e ra tu r z e m o ż e m y s p o t k a ć r ó w n i e ż i n n e p o j m o w a n i e p o d m i o t u sa m o r z ą d u , np. w g J. P a n e j k o : „ p o d m i o t e m d z i a ł a l n o ś c i s a m o r z ą d o w e j j e s t p a ń s t w o , s a m o r z ą d z a ś j e s t j e d y n i e w z g l ę d n i e s a m o d z i e l n y m l o k a l n y m o r g a n e m " . J. P a n e j k o . G e n e z a i p o d s t a w y s a m o r z ą d u e u r o p e j s k i e g o . W i l n o 1934, s. 130. Z o b . t a k ż e : A. A g o p s z o w i c z , Z. G i l o w s k a . U s t a w a o s a m o r z ą d z i e t e r y t o r i a l n y m z k o m e n t a r z e m . W a r s z a w a I 9 9 7 i \. s. 61. ■ „ R z e c z p o s p o l i t a ” z k w i e t n i a 1997, n r 7 9 ( 4 6 3 6 ) . 3 P o w i a t i w o j e w ó d z t w o s p e ł n i a j ą p o m o c n i c z ą ro lę w s p r a w n y m f u n k c j o n o w a n i u s y s t e m u s a m o r z ą d u te r y t o r i a l n e g o , d l a t e g o t e ż r o lę p o d s t a w o w ą w t y m s y s t e m i e m a g m in a . 4 D z . U . N r 9 6 , po z. 6 0 3 . 5 J e d n o s t k i s a m o r z ą d u t e r y t o r i a l n e g o r e a l i z u j ą z a d a n i a p u b l i c z n e o z n a c z e n i u lo k a ln y m i r e g i o n a l n y m , c zy li z a s p o k a j a j ą z b i o r o w e p o t r z e b y s p o ł e c z n o ś c i g m i n y , p o w i a t u , w o j e w ó d z t w a . Z a l a n i a p a ń r t w r. s ą z a ' e m r e a l i z o w a n e w s p o j ó b z d i c e n t r a l i z c w a . i y , g d y ż s p o ł e c z n o ś c i l o k a l n e " b i o r ą s p r a w y w s w o j e r ę c e " . Por. U s tr ó j s a m o r z ą d u te r y t o ri a l n e g o i a d m i n i s t r a c j i r z ą d o w e j p o re fo r m i e . Z b i ó r a k t ó w p r a w n y c h z w p r o w a d z e n i e m i o b j a ś n i e n ia m i p ro f. Z . N i e w i a d o m s k i e g o , W a r s z a w a 19 98. s. 36.
4 6 Ac t a Sc i e n t i f i c a a c a d e m i a e Os t r o y i e n s i s
publicznych czy też związki o charakterze międzygminnym (związki ko
munalne) i międzypowiatowym (związki powiatów) dla wspólnego wyko
nywania zadań.
Jednostki samorządu terytorialnego traktowane są jako związki
m ieszkańców danego obszaru - korporacjami terenowymi, przy czym
„upodmiotowienie” społeczności lokalnej jest tu rozumiane nie socjolo
gicznie czy politycznie6 lecz przede wszystkim prawnie.7
To rozumienie pojęcia jednostki samorządu terytorialnego znajdujemy
zarówno w art. 16 ust 1 Konstytucji:
„Ogół mieszkańców jednostki zasadniczego podziału terytorialnego sta
nowi z mocy prawa wspólnotę sam orządową8”, jak też w odpowiednich
przepisach ustawy gminnej, powiatowej i wojewódzkiej. „Mieszkańcy
gminy tw orzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Ilekroć w niniejszej
ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorzą
d o w ą oraz odpowiednie terytorium” .9 „Mieszkańcy powiatu tworzą z mo
6B . Z a w a d z k a o t o j a k r o z u m i e s o c j o l o g i c z n y i p o l i t y c z n y p o d m i o t sa m o r z ą d u „ Z s o c j o l o g i c z n e g o p u n k t u w i d z e n i a p o d m i o t e m s a m o r z ą d u j e s t p e w n a g r u p a o b y w a t e l i p o ł ą c z o n y c h j a k i m ś w s p ó l n y m i n t e r e s e m , p ł y n ą c y m n p. ze w s p ó l n o t y m i e j sc a z a m i e s z k a n i a , m ie jsc a p r a c y , z a w o d u , j e s t f o r m ą w s p ó l n e g o z a s p o k a j a n i a p e w n y c h p o tr z e b p r z e z s a m y c h u c z e s t n i k ó w p r o c e s ó w s p o ł e c z n y c h , z k t ó r y c h p o t r z e b y te w y n i k a j ą . Z p o l i t y c z n e g o p u n k t u w i d z e n i a s a m o r z ą d j e s t j e d n ą z f o r m re a liz a c ji l u d o w l a d z t w a . B. Z a w a d z k a , K o n c e p c j e s a m o rz ą d u a j e g o p r a w n e u w a r u n k o w a n i e , „ P a ń s t w o i P r a w o ’’ 1990, n r 2, s. 111. 7 Z o b . M . K u l e s z a , N i e k t ó r e z a g a d n i e n i a p r a w n e d e f in ic ji sa m o r z ą d u te r y t o ri a l n e g o , „ P a ń s t w o i P r a w o ” 1990, n r 1, s. 2 2 ; K. S o b c z a k , R a d y n a r o d o w e - s a m o r z ą d t e r y t o ri a l n y „ O r g a n i z a c j a - M e t o d y - T e c h n i k a ” 1989, n r 1 1, s. 5. N a t e m a t w s p ó l n o t y z a r ó w n o d o k t r y n a p o l s k i e g o p r a w a p u b l i c z n e g o , jak i p r a w a p o z y t y w n e w z a s a d z i e m i l c z ą . T a k w i ę c z p u n k t u w i d z e n i a p r a w a p u b l i c z n e g o , z w ł a s z c z a a d m i n i s t r a c y j n e g o w s p ó l n o t a b y ł a d o t ą d p o j ę c i e m n ie m a j ą c y m treści p ra w n e j. N a t o m i a s t s ł o w o to m a d o n i o s ł ą i b o g a t ą tre ś ć w a s p e k c i e s o c j o l o g i c z n y m . Z w ł a s z c z a w s o c jo lo g ii s p o ł e c z n o ś c i l o k a ln y c h . O z n a c z a o n a b o w i e m to. iż jak aś z b i o r o w o ś ć lu d zk a w e s z ł a na w y ż s z e s t a d i u m r o z w o j u w ł a ś n i e w s p ó l n o t ę ( c o m m u n a n t e lo cale, local c o n n m i t y ) c h a r a k t e r y z u j ą c ą si ę isto tn y m s t o p n i e m i n t e g r o w a n i a s p o ł e c z n e g o , z d o l n o ś c i ą d o s a m o o rg a n i z a c ji w im ię w s p ó l n y c h c e l ó w , o r a z i s t n i e n i e m s t o s u n k o w o ro z l e g ł y c h w ą t k ó w w s p ó ln e j ś w ia d o m o ś c i s p o ł e c z n e j , z d e t e r m i n o w a n e j w a r u n k a m i lo k a l n y m i . Dzię ki te m u c z ę s t o k r o ć p o w s t a j ą i f u n k c j o n u j ą w ż y c i u s p o ł e c z n o ś c i lo k a ln e j - c zy li w s p ó ln o t y - tak c e n n e w ar toś ci j a k : lo k a l n y p a t r i o ty z m w r a z z s o l i d a r n o ś c i ą i z a r a d n o ś c i ą g r u p o w ą m i e s z k a ń c ó w . Z o b . A . P i e k a r a , W a r t o ś c i , isto ta u w a r u n k o w a n i a i f u n k c j e s p o ł e c z n e sa m o r z ą d u t e r y t o ri a l n e g o ( w : ) A . P i e k a r a , Z . N i e w i a d o m s k i , S a m o r z ą d t e r y t o r i a l n y i r o z w ó j lokal ny. W a r s z a w a 1996. s. 2 6 - 2 7 , o r a z J . T u r o w s k i . S p o ł e c z n o ś ć l o k a l n a „ S t u d i a s o c j o lo g i c z n e '' 1997. nr 3, s. I 12: K. Z: S o w a , W s t ę p d o s o c j o lo g i i teo rii z r z e s z e ń . W a r s z a w a 1988, s. 98 i nast. W i e l e c e n n y c h m y śli w n o s z ą d o p r z e d m i o t u p o z y c j e : E . Ł o j k o , W .S t a ś k ie w i c z , A . T u r s k a . D o ś w i a d c z e n i a i a s p i r a c j e s a m o r z ą d o w e . W y d a w n i c t w o U n i w e r s y t e t u W a r s z a w s k i e g o , W a r s z a w a
1989.
9 A rt. 1 u s t a w y z 8 m a r c a 19 9 0 r. o s a m o r z ą d z i e t e r y t o r i a l n y m ( D z .U . z 1996 r. n r 13, poz. 74 z p ó ź n . zm .).
Po d m i o t s a m o r z ą d u 4 7
cy prawa lokalną wspólnotę samorządową. Ilekroć w ustawie jest mowa o
powiecie należy przez to rozumieć lokalną wspólnotę samorządową oraz
odpowiednie terytorium” .10 „Mieszkańcy województwa tworzą z mocy
prawa regionalną wspólnotę samorządową. Województwo oznacza:
- jednostkę samorządu terytorialnego - regionalną wspólnotę samorządo
wą,
- największą jednostkę zasadniczego podziału terytorialnego kraju w celu
wykonywania administracji publicznej” .11
Upodmiotowienie społeczności lokalnej dokonywane jest zatem
przez państwo w celu realizacji jego zadań, „Współczesne związki samo
rządu terytorialnego m ają rację bytu tylko wówczas, gdy państwo wkłada
na nie obowiązek realizacji jego zadań” .12
Byt samorządu uzależniony jest zatem od woli ustawodawcy. Prze
ważająca część doktryny13 jest zgodna, iż wyodrębnienie samorządu tery
torialnego w całości administracji państwowej spowodowane było uzna
niem ustawodawcy istnienia odrębnego lokalnego interesu prawnego. Inte
res lokalny jest częstokroć inny niż interes ogólnopaństwowy. Reprezen
tując interesy lokalne organy ustrojowe gminy są samodzielne
w grani
cach prawem wyznaczonych. „W tym zakresie nie wiążą potrzeb terenu z
celami i zadaniami ogólnopaństwowymi, lecz działają wyłącznie na rzecz
zaspokojenia potrzeb i interesów miejscowej społeczności, której są repre
zentantam i” .14
Przynależność do związku samorządowego powstaje z mocy prawa
w związku z zamieszkiwaniem na określonym terenie.1'1 Zamieszkanie jest
w zasadzie jedynym (poza obyw atelstw em )16 wymogiem przynależności
10 A rt. I u s t a w y z 5 c z e r w c a 1998 r. o s a m o r z ą d z i e p o w i a t o w y m ( D z . U . nr 9 1. poz. 578). 11 A rt. 1 u s t a w y z 5 c z e r w c a 19 9 8 r. o s a m o r z ą d z i e w o j e w ó d z t w a ( D z . U . nr 9 1, poz . 576). C y t . za : Z. N i e w i a d o m s k i . S a m o r z ą d t e r y t o r i a l n y w w a r u n k a c h w s p ó ł c z e s n e g o p a ń s tw a k a p i t a l i s t y c z n e g o . W a r s z a w a 198 8, s. 26. 13 B . D o l n i c k i , N a d z ó r n a d s a m o r z ą d e m t e r y t o r i a l n y m , o p. cit.. s. 24. Por. M. K ul es za . A d m i n i s t r a c y j n o p r a w n e u w a r u n k o w a n i a p o lity k i p r z e s t r z e n n e j . W a r s z a w a 1987. s. 58 i n as t.: J. W y r z y k o w s k i . P o j ę c i e in te r e su s p o ł e c z n e g o w p r a w i e a d m i n i s t r a c y j n y m . W a r s z a w a 1 98 6. s. 2 8 - 3 0 : A. B u t t g e n b a c h : M a n u e l d e dro it a d m i n i s t r a t i f . I P a r t ie. B r u x e lle s 1966. s. 8 6 2 3 . 14 C y t . za: M. K u l e s z a . N i e k t ó r e z a g a d n i e n i a p r a w n e d e f in ic ji s a m o r z ą d u te r y to ri a ln e g o , o p . cit., s. 25 - 26. 15 Po r. W . G ó r a l c z y k , Z a s a d a k o m p e t e n c y j n o ś c i w p r a w i e a d m i n i s t r a c y j n y m . W a r s z a w a 1986, s. 105 o r a z S. I w a n o w s k i . W s p r a w i e p o j ę c i a s a m o r z ą d u . „ P a ń s t w o i P r a w o " 1974. nr
II.
16 Z o b . A . P i s k o r z - R y ń . C z ł o n k o w s t w o w e w s p ó l n o c i e s a m o r z ą d o w e j . „ W s p ó l n o t a " 1998. n r 4. t e n ż e . G m i n a k o r p o r a c j ą p r a w a p u b l i c z n e g o „ W s p ó l n o t a " 1997. n r 49. M i e s z k a ń c e m g m i n y j e s t t a k ż e c u d z o z i e m i e c , k t ó r y u z y s k a ł p o z w o l e n i e na p o b y t stały, b e z w z g l ę d u na4 8 Ac t a Sc i e n t i f i c a ä c a d e m i a e Os t r o v i h n s i s
do terytorialnego związku samorządowego. O tym kto jest mieszkańcem
np. gminy rozstrzyga art. 25 k.c. Stosownie do cytowanego przepisu jest
nim osoba fizyczna, która przebywa na terytorium gminy z zamiarem sta
łego pobytu z czego wynika to, iż nie wystarczy zameldowanie na pobyt
stały. Konieczne je s t bowiem ponadto takie zachowanie się tej osoby, któ
re ujawnia jej zamiar. Podobnie wypowiedział się NSA, który przyjął, że
stałego zamieszkania danej osoby w określonym miejscu nie ocenia się
wyłącznie według jej zameldowania na pobyt stały, lecz na podstawie
faktów świadczących o j e j stałym przebywaniu w tej miejscowości.17
Przekształcenia w składzie osobowym jednostki samorządu teryto
rialnego m odyfikują jej bazę podmiotową, lecz nie mają wpływu na jej
dalszy byt prawny. Raz utworzona, usamodzielnia się pod tym względem
od swoich członków. Nie m o g ą oni podjąć prawnie skutecznej uchwały o
rozwiązaniu wspólnoty.18 Twierdzenie to, ma odniesienie nie tylko w sto
sunku do rozwiązania, ale także do innych działań organizacyjnych wobec
niej, takich jak: łączenie, ustalanie ich granic, czy tworzenia nowych j e d
nostek. Podmiotem uprawnionym do podejmowania działań organizacyj
nych wobec gminy i powiatu jest Rada Ministrów, która podejmuje odpo
wiednie rozstrzygnięcia w drodze rozporządzenia, po przeprowadzeniu
wcześniejszych konsultacji z mieszkańcami (art. 4 a la fine u.s.t. i art. 3 ust
2 u.s.p.).
K olejną cechą decydującą o istocie podmiotu samorządu jest jego
organizacja. Związek komunalny w literaturze przedmiotu często bywa
określany mianem terytorialnej korporacji komunalnej. Co oznacza, iż
samorząd to sprawowanie administracji przez zbiorowość zainteresowa
nych osób.19
Zgodnie z uregulowaniami ustaw samorządowych, najwyższą władzą
w gminie i powiecie jest ogół mieszkańców, który sprawuje władzę bezpo
średnio poprzez wybory i referendum oraz za pośrednictwem organów
samorządowych (rada, zarząd). Podobne rozwiązanie przyjęto w woje
to, c z y j e s t o n r ó w n o c z e ś n i e o b y w a t e l e m i n n e g o p a ń s t w a c z y b e z p a ń s t w o w c e m (po r. u s t a w ę z 2 9 111 1969r . o c u d z o z i e m c a c h , t e k s t j ed n. D z. U. z 1992r., N r 7, poz. 3 0 ze zm ). 17 W y r o k z I I X 199 l r „ S A / L U 6 3 0 /9 1 O S P 1993, N r 5, po z. 109.
18 Ja k s t w i e r d z i ł N S A „ z a g a d n i e n i a t e r y t o r i a l n e g o p o d z i a ł u kr aju leż ą p o z a z a s ię g ie m k o m p e t e n c j i g m i n ’'. P o s t a n o w i e n i e z 2 9 VI I 9 9 3 r . : S A / W r 9 3 5 /9 3 z g l o s ą B. A d a m i a k . O S P 1995, N r 10, p o z . 2 1 7 . Z o b . t e ż H. P a g e n k o p f , K o n i n n m a l r e c h t , t. I, K ö ln 1975, s. 3: E. F o rs f h o ff , L e h r b u c h d e s V e r w a l t e m g s r e c h t , t. I, M ü n c h e n 1973, p ar 25. II 2. 19 K o r p o r a c y j n y c h a r a k t e r g m i n y n i e o z n a c z a , iż j e s t o n a j a k o p o d m i o t t o ż s a m a z jej s u b - s t r a t e m o s o b o w y m . C z ł o n e k w s p ó l n o t y , j e s t b o w i e m c z y m ś in n y m od niej s a m e j, w je j r a m a c h p o s i a d a z a ś n o r m a t y w n e o k r e ś l o n e u p r a w n i e n i a i o b o w i ą z k i . Z o b . W . M ie - m ie c . P o d m i o t o w o ś ć p u b l i c z n o p r a w n a g m i n y , „ S a m o r z ą d T e r y t o r i a l n y ” 1991. n r I 1-12. s. 16.
Po d m i o t s a m o r z ą d u 4 9
wództwie samorządowym, z tym, że tu występuje dualizm władzy (organy
administracji rządowej i organy samorządu województwa). Podstawową
rolę w strukturze organizacyjnej jednostek samorządu terytorialnego od
grywa organ stanowiący i kontrolny, tj. w gm inie - rada gminy, w powie
cie - rada powiatu, w województwie - sejmik województwa.
Skład tych organów ustalany jest w drodze wyborów samorządowych20
(radni s ą reprezentantami m ieszkańców odpowiednio gminy, powiatu
i województwa).21 Rada (sejmik) obraduje na sesjach zwoływanych przede
wszystkim przez przewodniczącego rady (sejmiku)"'
Do głównych kompetencji rad gminy, powiatu oraz sejmiku woje
wództwa można zaliczyć:
- uchwalenie statutu - odpowiednio gminy, powiatu, województwa;
- podejmowanie uchwał w sprawie uczestnictwa w międzynarodowych
i krajowych zrzeszeniach regionalnych (sejmik województwa), tworze
nie związków, stowarzyszeń i porozumień powiatów (rada powiatu)
oraz gmin (rada gmin);
- uchwalanie strategii rozwoju i planów zagospodarowania przestrzenne
go:
- powoływanie i odwoływanie komisji rewizyjnej (innych komisji stałych
i doraźnych rady/sejmiku) zarządu, przewodniczącego zarządu, skarbni
ka (głównego księgowego budżetu odpowiednio gminy, powiatu, woje
wództwa), sekretarza;
- uchwalanie budżetu oraz procedury je g o uchwalenia (w tym projektu
budżetu przez zarząd);
- rozpatrywanie sprawozdań z wykonania budżetu oraz innych sprawoz
dań finansowo-rzeczowych;
20 P r o c e d u r a w y b o r c z a w o d n i e s i e n i u d o r a d n y c h u s t a l o n a jest w u s t a w i e z 16 lipca 1998 r. O r d y n a c j a w y b o r c z a d o rad g m i n , rad p o w i a t ó w , s e j m i k ó w w o j e w ó d z k i c h ( D z .l J. nr 95, p o z . 6 0 2 ) . W y b o r y p o w s z e c h n e d o rad i s e j m i k ó w o d b y w a j ą si ę c o c z te r y lata. W w y n i k u w y b o r ó w s a m o r z ą d o w y c h z 11 p a ź d z i e r n i k a 1998 roku o g ó ł e m w y b r a n o 6 3 7 6 7 r a d n y c h , z c z e g o d o rad g m i n - 5 2 3 7 7 , d o rad p o w i a t ó w - 102 90 i d o s e j m i k ó w w o j e w ó d z t w - 8 5 5 r a d n y c h o r a z d o R a d y M i a s t a S t o ł e c z n e g o W a r s z a w a 68 ra d n y c h i do s i e d m i u d z i e l n i c g m i n y W a r s z a w a - C e n t r u m - 175 r a d n y c h . F re k w e n c j a była w y ż s z a niż w 1990 i 1994 r o k u i w y n i o s ł a ś r e d n i o 4 5 % p o d c z a s g d y w 1990 r. - 4 2 % i w 1994 r. - 3 4% . W w o j e w ó d z t w a c h i w n i e c o m n i e j s z y m s t o p n i u w p o w i a t a c h g l o s o w a n o p rz e d e w s z y st k i m n a p a r t i e p o l i t y c z n e , n a t o m i a s t w g m i n a c h n a u g r u p o w a n i a c z y też osoby k a n d y d u j ą c e s p o z a b l o k ó w p a r t y j n y c h ( S U ) . A W S , U W , P S „ O j c z y z n a " , „ R o d z i n a P o ls k a " ). Taki r o z k ł a d o d d a n y c h g ł o s ó w d o w o d z i , że o s i e m lat f u n k c j o n o w a n i a s a m o r z ą d u g m i n n e g o s p e ł n i ł o j e d n ą z p o d s * a w o w y c h j e g o f u n k c ji, tr.n. u a k ty w n ie n i;- sp o ł e c z n o ś c i lokalne j. M i e s z k a ń c y g m i n w y b r a l i s w o ic h p r z e d s t a w i c i e l i , n i e z a ś p o l i t y k ó w . Por. G m i n y loka ln e, s e j m i k i p a r t y j n e , „ R z e c z y p o s p o l i t a ” z 2 4 - 2 5 p a ź d z i e r n i k a 1998 r.5 0 Ac t a Sc i e n t i f i c a Ac a d e m i a e Os t r o y i e n s i s
- udzielanie lub nieudzielanie absolutorium zarządowi z tytułu wykonania
budżetu;
- uchwalanie stawek, ulg i zwolnień w podatkach i opłatach lokalnych;
- podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych (np. dotyczących em i
sji obligacji, realizacji inwestycji i remontów o wartości przekraczającej
granicę ustaloną corocznie przez radę/sejmik).
Funkcję zarządzania gminą, powiatem i województwem (samorzą
dowym) spełniają zarządy tych podmiotów. Zarząd gminy wybierany jest
przez radę gminy w głosowaniu tajnym, również
w glosowaniu
tajnym wybierany jest zarząd powiatu przez radę powiatu, natomiast za
rząd województwa wybierany jest przez sejmik województwa w glosowa
niu jawnym. W skład zarządu wchodzi przewodniczący zarządu, jego za
stępcy oraz pozostali członkowie. Przewodniczącym zarządu gminy, od
powiednio do rodzaju gminy jest, wójt, burmistrz, prezydent miasta, prze
wodniczącym zarządu powiatu jest starosta, przewodniczącym zarządu
województwa jest marszałek województwa. Przewodniczący zarządu jest
jednocześnie kierownikiem jednostki pomocniczej, poprzez którą zarząd
wykonuje swoje zadania, tj. w gminie - urzędu gminy, w powiecie - staro
stwa powiatowego i w województwie - urzędu marszałkowskiego.
Do głównych kompetencji zarządu gminy, powiatu, województwa
można zaliczyć:
- wykonywanie uchwał rady (sejmiku);
- przygotowywanie projektów uchwał rady (sejmiku);
- gospodarowanie mieniem - odpowiednio komunalnym, powiatowym,
wojewódzkim;
- przygotowanie projektu budżetu oraz sprawozdania z jego wykonania:
- wykonanie budżetu;
- zgłaszanie wniosków dotyczących zmian w budżecie w trakcie roku
budżetowego;
- dokonywanie zmian w budżecie i dysponowanie rezerwami budżeto
wymi z upoważnienia rady (sejmiku);
- zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych.
- Przewodniczący zarządu odpowiednio gminy, powiatu, województwa
spełnia następujące podstawowe funkcje:
- organizuje bieżącą działalność - odpowiednio gminy, powiatu, woje
wództwa;
- organizuje proces realizacji uchwał podejmowanych przez radę (sej
mik);
P O D M I O T S A M O R Z Ą D U 51
- reprezentuje odpowiednio gminę, powiat, województwo wobec osób
i instytucji z zewnątrz:
- podejmuje czynności należące do kompetencji zarządu w sprawach nie
cierpiących zwłoki, związanych z bezpośrednim zagrożeniem interesu
publicznego;
- wydaje decyzje administracyjne jak o organ w postępowaniu administra
cyjnym.
Urząd gminy, starostwo powiatowe, urząd marszałkowski"’ powołane
są jako jednostki pomocnicze, wykonujące polecenia zarządu gminy, za
rządu powiatu, zarządu województwa i przewodniczącego zarządu oraz
uchwały rady (sejmiku).24
Trzecią formą sprawowania władzy przez ogól mieszkańców jednostek
samorządu terytorialnego obok wyborów i za pośrednictwem organów
samorządowych jest referendum.23 Referendum jest formą demokracji
bezpośredniej dzięki której mieszkańcy danej jednostki samorządu teryto
rialnego w drodze głosowania decydują o rozstrzygnięciu sprawy poddanej
referendum.
W myśl art. 170 Konstytucji członkowie wspólnoty samorządowej
m ogą decydować w drodze referendum o sprawach dotyczących tej
wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów' bezpośrednich
organu samorządu terytorialnego, a więc obecnie rady gminy, powiatu
i sejmiku województwa.
Referendum - ze względu na znaczne koszty oraz konieczność zaan
gażowania całej wspólnoty samorządowej - można stosować wyjątkowo.
W drodze referendum rozstrzyga się tylko bardzo ważne sprawy. Wyłącz
nie w drodze referendum rozstrzyga się o odwołaniu rady (gminy,
powia-Z a s a d y f u n k c j o n o w a n i a i o r g a n i z a c j ę u r z ę d u g m i n y i st a r o s t w a p o w i a t o w e g o u c h w a la , n a w n i o s e k z a r z ą d u , o d p o w i e d n i o r a d a g m i n y : r a d a p o w i a t u , n a t o m i a s t r e g u l a m i n o r g a n i z a c y j n y u r z ę d u m a r s z a ł k o w s k i e g o u c h w a l a n y jest p r z e z z a r z ą d w o j e w ó d z t w a .
24 P o m o c n i c z y m a p a r a t e m s ł u ż ą c y m re a liz a c ji z a d a ń z a r z ą d u g m i n y jest u rz ą d gm in y i g m i n n e j e d n o s tk i o r g a n i z a c y j n e : z a r z ą d u p o w i a t u - p o w i a t o w a a d m i n i s t r a c j a z e s p o l o n a ( p o d k i e r o w n i c t w e m staros ty), s k ł a d a j ą c a się z e s t a r o s t w a p o w i a t o w e g o , k i e r o w n i k ó w p o w i a t o w y c h s ł u ż b , in sp e k c ji i s t r a ż y o r a z i n n y c h p o w i a t o w y c h j e d n o s t e k o r g a n i z a c y j n y c h : z a r z ą d u w o j e w ó d z t w a i - urząd m a r s z a ł k o w s k i i w o j e w ó d z k i e s a m o r z ą d o w e je d n o stk i o r g a n i z a c y j n e lub w o j e w ó d z k i e o s o b y p r a w n e . Z o b . D.
Zebrowska,
( i m i n y , p o w i a t ) ’,woje
w ó d z t w a , .. S e rw is A d i m i n i s t r a c y j n o - S a m o r z ą d o w y ” 1998. nr 10. O b o w i ą z u j e w zaki resie r e f e r e n d u m g m i n n e g o z I I p a ź d z i e r n i k a 1991 r. o re fe re n d u m g m i n n y m (t e k st j e d n o l i t y Dz.U. z 19 96 r. n r 8 4. p o z . 3 8 6 ). Z a s a d ) i t n b p r z e p r o w a d z e n i a r e f e r e n d u m p o w i a t o w i e g o i r e fe r e n d u m w o j e w ó d z k i e g o m a o k r e ś l a ć w p r z y sz ł o ś c i o d r ę b n a u s t a w r . U s ta w a ta lite j e s t i s t a w ą z II p a ź d z i e r n i k i ’. 1991 r. o r t f e r e n d . i m g m i m n m ani u s t a w a z 2 9 c z e r w c a 11995 r. o r e f e r e n d u m , g d y ż u s t a w y te r e g u l u j ą z a s a d y i tryb p r z e p r o w a d z a n i a r e f e r e n d ó w in n y ci n i ż r e f e r e n d a , o k t ó r y c h m o w a w u s t a w i e o s a m o r z ą d z ie p o w i a t o w y m i w u s t a w i e o s u n o r z ą d z i e w o j e w ó d z t w a .
5 2 Ac t a Sc i e n t i f i c a Ac a d e m i a p; Os t r o y i e n s i s
tli), sejmiku samorządowego oraz w sprawach samoopodatkowania miesz
kańców gminy na cele publiczne.
Referendum przeprowadza się z inicjatywy rady (gminy, powiatu), sejmi
ku województwa lub na wniosek co najmniej 1/10 (10%) mieszkańców
uprawnionych do głosowania. Referendum jest ważne jeśli wzięło w nim
udział co najmniej 30% uprawnionych do głosowania.
Niezmiernie istotnym elementem składającym się na pojęcie pod
miotu samorządu jest przyznawana przez prawo terytorialnym związkom
samorządowym osobowość prawna.26 Według niektórych autorów, np.
M. Kuleszy podmiotowe widzenie jednostki terytorialnej jest możliwe
tylko w przypadku zaakceptowania poglądu o odrębności celów - intere
sów lokalnych od interesu ogólnopaństwowego. Przeważająca część dok
tryny jest zgodna, iż kategoria interesu lokalnego ma charakter obiektyw
ny.27 Interes lokalny jest częstokroć inny niż interes ogólnopaństwowy, z
czego nie należy wnioskować, iż interes społeczności lokalnej jest mniej
ważny.28 Organy ustrojowe gminy reprezentując interesy lokalne są do
granic wyznaczonych prawem samodzielne: „w tym zakresie nie wiążą
potrzeb terenu z celami i zadaniami ogólnopaństwowymi. lecz działają
26Z o b . n a t e m a t o s o b o w o ś c i p r a w n e j j e d n o s t e k s a m o r z ą d u t e r y t o ri a l n e g o o b s z e r n ą l ite ra tu rę. P o r . G. B i e n i e k (w: ) P r a w o o b r o t u n i e r u c h o m o ś c i , p o d red. S. R u d n i c k i e g o . W a r s z a w a 199 6, s. 108. A. A g o p s z o w i c z , Z a r y s p r a w a s a m o r z ą d u t e r y t o ri a l n e g o , K a t o w i c e 199 1, s. 2 0 i nas t.: Z. R a d w a ń s k i . P r a w o c y w i l n e , c z ę ś ć o g ó l n a . W a r s z a w a 1994, s. 150 o r a z S. W ó j c i k , z a g a d n i e n i a c y w i l n o p r a w n e w ł a s n o ś c i k o m u n a l n e j (w :) M i e n ie k o m u n a l n e , po d red. T. W a w a k a , K r a k ó w 19 90: J. S t ę p i e ń . S a m o r z ą d w u s t a w i e z a s a d n i c z e j , „ S a m o r z ą d T e r y t o r i a l n y " 19 9 1, n r I I , ss. 4 0 i nast: T. R a b s k a , p o z y c j a s a m o r z ą d u te r y t o r i a l n e g o w k o n s t y t u c j i , „ S a m o r z ą d T e r y t o r i a l n y ” 1995. n r 5, s. 17-19: Z. W i t k o w s k a , S a m o r z ą d t e r y t o r i a l n y w M a le j K o n s ty t u c ji , „ S a m o r z ą d T e r y t o r i a l n y " 1994. nr I 1. s. 19 i nast.: B. .leż.yń- ska . P o d m i o t o w o ś ć p r a w n a j e d n o s t e k s a m o r z ą d u te r y t o r i a l n e g o w ś w ie t le p o s t a n o w i e ń p o p r z e d n i e j u s t a w y z a s a d n i c z e j , o r a z w K o n s t y t u c j i RP z d n ia 2 IV 1997r. „ S a m o r z ą d T e r y t o r i a l n y " 1995, n r 4 , s. 16: M . K u l e s z a . N i e k t ó r e z a g a d n i e n i a . . . . op. cii., s. 22 i nast.: W. P a ń k o . W ł a s n o ś ć k o m u n a l n a a f u n k c j e s a m o r z ą d u t e r y t o ri a l n e g o . „ S a m o r z ą d T e r y t o r i a l n y " 1990, n r 1-2, s. 10 i n as t.: W. T a r a s , A. W r ó b e l . S a m o d z i e l n o ś ć p r a w o t w ó r c z a s a m o r z ą d u te r y t o r i a l n e g o , „ S a m o r z ą d T e r y t o r i a l n y ” 1991, nr 7-8. s. 14 i nast.: S. W ó jc ik . P r o b l e m p o j ę c i a „ w ł a s n o ś ć p r y w a t n a w III R z e c z y p o s p o l i t e j , „ R e j e n t ” 1991. nr 7-8. s. 7 i n as t.: B. Z a w a d z k a , K o n c e p c j e s a m o r z ą d u a j e g o p r a w n e u w a r u n k o w a n i a , „ P a ń s t w o i P r a w o ” 1990, n r I, s. I 10 i nast. 27P o r . M . K u l e s z a , A d m i n i s t r a c y j n o - p r a w n e u w a r u n k o w a n i a polityki p r z e str z e n n e j. W a r s z a w a 1987, s. 58 i nast.: M . W y r z y k o w s k i , P o j ę c i e int er es u s p o ł e c z n e g o w p ra w ie a d m i n i s t r a c y j n y m . W a r s z a w a 198 6, s. 2 8 - 3 0 : A: B u t t g e n b a c h , M a n u e l de droit a d m i n i s t r a - tif. 1. P ar tie . P ru x e l le s 1966. s. 6 2 3 . 28B . D o l n i e k i , N a d z ó r n a d s a m o r z ą d e m t e r y t o r i a l n y m , o p. cit.. s. 24, M. K ule sz a . N i e k t ó r e z a g a d n i e n i a p r a w n e d e fin ic ji s a m o r z ą d u t e r y t o r i a l n e g o , o p. cit.. s. 2 5 - 2 6 .
Po d m i o t s a m o r z ą d u 5 3
wyłącznie na rzecz zaspokojenia potrzeb i interesów miejscowej społecz
ności, której są reprezentantami” .29
Treść i granice podmiotowości prawnej jednostek samorządu teryto
rialnego wyznacza obowiązujący porządek prawny. Jednostki te są adre
satami norm prawnych statuujących je jak o wyodrębnione podmioty praw
w strukturze organizacyjnej państwa. Za punkt wyjścia tej regulacji można
uznać art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantujący samorządowi terytorial
nemu udział w sprawowaniu władzy państwowej.'10 Art. 16 ust.2: „Samo
rząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej..."
Jest to udział w sprawowaniu władzy wykonawczej, a ściśle rzecz
ujmując - administracji publicznej.’1 Powołując do życia samorząd teryto
rialny ustawodawca dokonał poziomego podziału władzy wykonawczej,
tworząc
w miejsce dotychczas jednolitej organizacyjnie administracji
państwowej: administrację rządową i samorządową.
Inny przepis Konstytucji RP w art. 165 ust. I wyraźnie stanowi, iż
„Jednostki samorządu terytorialnego m ają osobowość prawną. Przysługują
im prawo własności i inne prawa m ajątkowe” . Podobne regulacje odnośnie
podstawowej jednostki samorządu terytorialnego - gminy, znajdujemy
w art. 2 ust. 2 u.s.t. „Gmina posiada osobowość prawną”, oraz odnośnie
powiatu art. 2 ust 2 u.s.p. „Powiat ma osobowość prawną" i województwa
29 Cy l. za: M. K u l e s z a , o p. cit.. s. 2 5 - 2 6 . 10 P o r K. P o d g ó r s k i , N a d z ó r n a d s a m o r z ą d e m i > m i n n v m . ,.S a m o r z ą d T e r y l o r i a l m " 1991. nr 1-2, s. 31. jl N i e n a l e ż y u t o ż s a m i a ć p o j ę ć „ w ł a d z a p a ń s t w o w a " , „ w ł a d z a p u b l i c z n a " , „ w ł a d z a w y k o n a w c z a " i „ a d m i n i s t r a c j a p u b l i c z n a " . Z d e c y d o w a n i e n a j s z e r s z y m p o j ę c i e m jest w ł a d z a p a ń s t w o w a , k tó r a d z ie li się na u s t a w o d a w c z ą , w y k o n a w c z ą i s ą d o w n i c z ą . W ł a d z a w y k o n a w c z a jest w i ę c j e d n ą z tr z e c h s k ł a d a j ą c y c h si ę n a p o j ę c i e w ł a d z y p a ń s t w o w e j . Ja k n a t o m i a s t n a le ż y r o z u m i e ć p r z y m i o t n i k „ p u b l i c z n a " ? o k r e ś l e n i e t o n i e m a śc isłe g o z n a c z e n i a N p . J. B o r k o w s k i s t w i e r d z a , że „ w w i e l u d z i e d z i n a c h ż yc ia s p o ł e c z n e g o te rm in - p a ń s t w o w y - st a je się s y n o n i m e m t e r m i n u - p u b l i c z n y - i o d w r o t n i e " . T e r m i n y „ a d m i n i s t r a c j a p u b l i c z n a " , „ z a k ł a d p u b l i c z n y " z d a n i e m t e g o a u t o r a n a b i e r a j ą cecli t e r m in u p r z e b r z m i a ł e g o , t r ą c ą c e g o m y s z k ą . Z o b . O k r e ś l e n i e a d m i n i s t r a c j i i p r a w a a d m i n i s t r a c y j n e g o (w: ) S y s t e m p r a w a a d m i n i s t r a c y j n e g o , t. 1, p o d red. .1. S t a r o ś c i a k a . W r o c ł a w 1977. s. 2 2 - 2 3 . N i e k t ó re s ł o w n i k i r ó w n i e ż u t o ż s a m i a j ą n p. p r a w o p u b l i c z n e z p r a w e m p a ń s t w o w y m . M o ż e m y s p o t k a ć r ó w n i e ż s t a n o w i s k o z a l i c z a j ą c e d o p r a w a p u b l i c z n e g o te re g u l a c j e p r a w n e , kt ór e n o r m u j ą s p r a w y nie j e d n o s t k i , l ec z z b i o r o w o ś c i . W ty m z n a c z e n i u d o p r a w a p u b l i c z n e g o w c h o d z i ł o b y t a k ż e n p. p r a w o u b e z p i e c z e ń - i w t y m z n a c z e n i u te r m in a d m i n i s t r a c j a p u b l i c z n a jest s z e r s z y o d t e r m i n u a d m i n i s t r a c j a p a ń s t w o w a . Z n a c z n i e z a ś sz e rs z y z a k r e s m a n a p e w n o t e r m in „ w ł a d z a p u b l i c z n a " , k tó r e o b e j m u j e nie t y lk o w ł a d z t w o a d m i n i s t r a c y j n e lecz t a k ż e w ł a d z t w o in n y c h o r g a n ó w p a ń s t w a , w t y m z w ł a s z c z a u s t a w o d a w c z y c h . Z o b . F. O c h e n d o w s k i . F r a w o a d m i n i s t r a c y j n e . C z ę ś ć o g ó l n a . T o r u ń 1996, s. 5 i nasi., o r a z ten że. P o d s t a w o w e p o j ę c i a t e o r e t y c z n e w n a u c e p r a w a a d m i n i s t r a c y j n e g o (w: ) S a m o r z ą d t e r y t o r ia ln y i r o z w ó j l o k a ln y , p o d red. A. P ie k a ry . Z. N i e w i a d o m s k i e g o , W a r s z a w a 1996. s. 103 i nast.
5 4 Ac t a Sc i e n t i f i c a Ac a d e m i a e Os t r o y i f n s i s
art. 6 ust 2 „W ojewództwo ma osobowość prawną” . Zważywszy na dw o
isty charakter jednostek samorządu terytorialnego, z jednej strony nosicieli
imperium przejętego od państwa, z drugiej zaś strony podmiotów
wyposażonych w majątek można przyjąć, iż zamiarem ustawodawcy było
umożliwienie im samodzielnego uczestniczenia w obrocie cywilnopraw
nym.32 Osobowość prawna je st bowiem instytucją prawa cywilnego, re
gulowaną przez kodeks cywilny (art. 33 k.c. w zw. z art. 38 k.c.) i oznacza
możliwość nabywania praw we własnym imieniu i na własną odpowie
dzialność.33 Dzięki konstrukcji osobowości prawnej jednostka samorządu
terytorialnego może odpowiadać za zobowiązania swoim majątkiem (art. 2
ust. 1 u.s.t.; art. 2 ust 1 u.s.p.; art. 6 ust 1 pkt 1).
Przepis art. 49 ust. 1 u.s.t.; art. 49 u.s.p. i art. 60 u.s.w. wyraźnie od
powiadają treści art. 40 k.c., stwierdza się, źe gmina, powiat, wojewódz
two nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania innych odpowiednio
komunalnych, powiatowych, wojewódzkich osób prawnych,
a te osoby
nie odpowiadają za zobowiązania odpowiednio gminy, powiatu, woje
wództwa.
Konsekwencją przyznania jednostkom samorządu terytorialnego oso
bowości prawnej jest przyznanie im zdolności prawnej (zdolności bycia
podmiotem praw i obowiązków) i zdolności do czynności prawnych. G m i
na, powiat; województwo ja k o osoby prawne, zgodnie z art 38 k.c. działają
przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i opartym na jej
statucie. Fakt posiadania organów i działania przez nie jest charaktery
styczny dla wszystkich osób prawnych.34
■12Z o b . A. A g o p s z o w i c z , Z. G i l o w s k a . I Js tnw a o s a m o r z ą d z i e te r y to ria ln y m /. k o m e n t a r z e m , o p. cit., s. 65. v’ Por. g l o s ę B. Z a w a d z k i e j d o o r z e c z e n i a T K z 24 I I9 9 5 i\. K. 5/94. „ P a ń s t w o i P r a w o " 19 95, n r 4 , s. 96 : zo b. t e ż Z. R a d w a ń s k i , Z a r y s c z ę ś c i o g ó ln e j p ra w a c y w iln e g o . W a r s z a w a 19 79, s. 137 i nast.: W d o k t r y n i e i o r z e c z n i c t w i e w y r a ź n i e o d r ó ż n i a się k o n st r u k c j ę c y w i l n y c h ( p r y w a t n y c h ) p r a w p o d m i o t o w y c h o d p u b l i c z n y c h praw' p o d m i o t o w y c h . Z o b . M. M a c i o l e k . O p u b l i c z n y m p r a w i e p o d m i o t o w y m , „ S a m o r z ą d T e r y t o r i a l n y " 1992. nr 1-2. s. 3 i n as t.: J. G r z y b o w s k i , S y s t e m p r a w a c y w i l n e g o , t. I, O s s o l i n e u m 1974. s. 2 12 i nast.: te n ż e , (w : ) S y s t e m p r a w a c y w i l n e g o , t. I. O s s o l i n e u m 1985, s. 21 5 i nast. ,4 O k r e ś l e n i e u ż y te w art. 3 8 k.c. „ o s o b a p r a w n a d z i a ł a p r z e z s w o j e o r g a n y " w y m a g a w y j a śn i e n ia . P r z y j m u j e się, że d z i a ł a n i e j e s t k a t e g o r i ą z d a r z e ń p r a w n y c h i j e s t n im k a ż d e z a c h o w a n i e b ę d ą c e w y n i k i e m w o li. N a d z i a ł a n i e s k ł a d a ć się m o g ą : c z y n n o ś c i p r a w n e : ak ty a d m i n i s t r a c y j n e w y w o ł u j ą c e s k u t k i c y w i l n o p r a w n e o r a z in ne c z y n y (h k tórym i łą c z ą się s k u t k i n i e z a l e ż n i e o d w o li o s o b y d z i a ł a j ą c e j) . M o ż n a w ię c prz yj ąć , że d z i a ł a n i e g m i n y p o p r z e z s w o je o r g a n y to t a k ż e z a c h o w a n i e się, k t ó r e j e s t w y n i k i e m wol i g m in i w y w o ł u j e s k u tk i p r a w n e d la niej, a w y r a ż o n e j e s t przez, z a c h o w a n i e się o s ó b f iz ycz ny ch , p e ł n i ą c y c h f u n k c j ę o r g a n u . Z o b . n a ten t e m a t A. K i d y b a , A. W r ó b e l , Us trój i z a d a n ia a d m in istr a c ji p u b l i c z n e j w R z e c z y p o s p o l i t e j P o l s k i e j , W a r s z a w a 1993. s. 6 7 i nast.
Po d m i o ts a m o r z ą d u 5 5
Takie cywilistyczne rozumienie osobowości prawnej samorządu jest
według mnie uzasadnione przede wszystkim odrębnością majątkową
g m iny” (mienie komunalne), powiatu (mienie powiatu), województwa
(mienie w ojew ództw a)'6 i samodzielnością finansową (własny budżet
i niezależna gospodarka finansowa) oraz potrzebą występowania w obro
cie prawnym we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Dzięki
konstrukcji osobowości prawnej jednostki samorządu terytorialnego mogą
wchodzić z organami państwa w stosunki prawne charakterystyczne dla
dwóch równorzędnych podmiotów.37 Pomimo, iż w zakresie prawem okre
ślonym podlegają nadzorowi organów państwa, to mogą w ieść z nimi spór.
Rozważając zagadnienie osobowości
prawnej
jednostek samorządu
terytorialnego pojawia się problem posiadania przez nie osobowości
publicznoprawnej.
Niewątpliwie jednostki samorządu terytorialnego posiadają również
osobowość publicznoprawną, umożliwia ona im bowiem nawiązywanie
stosunków prawnych z organami państw a.’8 Trafnie to zagadnienie wyraził
’5 P r z e p i s y w p r o w a d z a j ą c e u s t a w y r e f o r m u j ą c e a d m i n i s t r a c j ę p u b l i c / n ą ( U s t a w a z 13 p a ź d z i e r n i k a 1998 r.) o k r e ś l i ł y s p o s o b y /.u k o ń c z e n i a d z i a ł a l n o ś c i f in a n so w e j p a ń s tw o w y cli j e d n o s t e k o r g a n i z a c y j n y c h , a t a k ż e o d p o w i e d n i e - d o p r z e k a z a n y c h j e d n o s tk o m sa m o r z ą d u t e r y t o r i a l n e g o z a d a ń , j e d n o s te k o r g a n i z a c y j n y c h , p r a c o w n i k ó w - zasady n a b y c i a m ien ia p r z e z n o w e j e d n o s t k i s a m o r z ą d u te r y t o r i a l n e g o . P r z e j ę c i e j e d n o s te k o z n a c z a n a b y c ie ich m i e n i a przez, p o d m i o t p r z e j m u j ą c y ( n a b y c i e s t w i e r d z a d e c y z j a a d m i n i s t r a c y j n a w o j e w o d y , p o d l e g a o n a w e r y fi k a c j i w d r o d z e o d w o ł a n i a w n o s z o n e g o d o m in istra w ł a ś c i w e g o do s p r a w S k a r b u P a ń s t w a ). P o w i a t s a m o r z ą d o w y i w o j e w ó d z t w u s a m o r z ą d o w e w za k re sie s w o i c h z a d a ń i k o m p e t e n c j i p r z y j m u j ą z d n i e m I s t y c z n i a 1999 r. nie ty lko m ie n ie , ale t a k ż e i n w e s t y c j e c e n t r a l n e , d l a k t ó r y c h i n w e s t o r a m i by ły d o t y c h c z a s u r z ę d y w o j e w ó d z k i e lu b m i n i s t r o w i e . D l a t e g o t e ż ich m i e n i e n i s t a j ą się n a b y t e g ł ó w n i e od S k a rb u P a ń stw a w d a s n o ść i in ne p r a w a m a j ą t k o w e . Por. D . Z e b r o w s k a . P r z e p i s y w p r o w a d z a j ą c e ustawy r e f o r m u j ą c e a d m i n i s t r a c j ę p u b l i c z n ą . R a p o rt s p e c j a l n y ,,S e r w i s A d m in istra c y jno- S a m o r z ą d o w y " . 199 8, n r 9. J<> F. I .o iig c h a n ip s, O p o j ę c i u s t o s u n k u p r a w n e g o w p r a w i e a d m i n i s t r a c y j n y m . W: A ct a U n i w e r s i t a t i s V r a t i s l a v i e n s i s . „ P r a w o " X II. W ro cł aw ' 1964 , s. 41 i nast.: I). Tluir er. B u n d u n d G e m e i n d e n . B e rl i n - H e i d e l b e r g - N e w Y o r k 198 6, s. 25: w. P a r z e jk o , W ł a s n o ś ć k o m u n a l n a a f unl .c je s a m o r z ą d u t e r y t o r i a l n e g o . „ S a m o r z ą d T e r y t o r i a l n y " 1991. nr 1-2, s. 16 i n ast. ’7 B. D o l n i c k i , Z r o z w a ż a ń n a d isto tą s a m o r z ą d u t e r y t o r i a l n e g o . .. O r g a n iz a c ja - M e t o d y - T e c h n i k a " 1989, n r 12, s. 7: Z. N i e w i a d o m s k i . Ist ota s a m o r z ą d n o ś c i te ry to ri a ln e j. „ W s p ó l n o t a " 1990, n r 6, s. 10-11. Por. J. N o w a c k i , P r a w o p u b l i c z n e , p r a w o p r y w a t n e , K a t o w i c e 199 2: A. A g o p s z o w i c z . W ł a s n o ś ć k o m u n a l n a p r y w a t n a czy p u b l i c z n a . „ S a m o r z ą d T e r y t o r i a l n y " 1991. nr I 1-12. s. 84 i nast. ,s F. l . o n g c h a m p s . P o g l ą d y n a u k i n i e m i e c k i e j i a u s t r i a c k i e j na p u b l i c z n e p r a w o p o d m i o t o w e . ( w : ) Ze>z.y'.y N a u k o w e '. J n iw e isy to lu Wrocław.- k i e g o . „ P r a w o " V . S e r i a / ' . N r 21. W r o c ł a w 1960: t e n ż e . P o g l ą d y n a u k i f ra n c u s k i e j i b e l g i j s k i e j na p r a w o j e d n o s t k i w o b e c w ł a d z y . W a r s z a w a - W r o c ł a w 1962: t e n ż e : O p o j ę c i u s t o s u n k u p r a w n e g o w p r a w i e a d m i n i st r a c y j n y m . W: A c t a U n i w e r s i t a t i s V r a t i s l a v i e n s i s . „ P r a w o " XII. W r o c ła w 1964.
56
Ac t a Sc i e n t i f i c a Ac a d e m i a e Os t r o y i h n s i sprof. B.Dolnicki: „Skoro gminy (a także powiaty i województwa - podkre
ślenie autorki) wykonują zadania publiczne, to poza sporem pozostaje, że
m ogą one korzystać ze środków prawnych o charakterze władczym. M oż
liwość stosowania władztwa administracyjnego należy do istoty samorzą
du i określa jego podmiotowość publicznoprawną” .19
Reasumując zaprezentowane rozważania dotyczące określenia pod
miotu samorządu terytorialnego można przyjąć, iż jest nim jednostka
0
charakterze
korporacyjnym
wyposażona w
osobowość
prawną
1 wypełniająca poprzez wyłonione w drodze wyborów organy zadania
administracji publicznej na zasadzie niezależności określonej prawem
i podlegająca przy tym nadzorowi państwowemu.40
39 C y t. z a B . D o l n i c k i , N a d z ó r n a d s a m o r z ą d e m t e r y t o r i a l n y m , op. cii., s. 26.
40 T a k t e ż p o d m i o t s a m o r z ą d u t e r y t o r i a l n e g o o k r e ś l a B .D o l n i c k i . N a d z ó r n ad s a m o r z ą d e m t e r y t o r i a l n y m , o p. cit., s. 26.
