Kierunki zmian podatku od nieruchomości w Polsce w świetle procedur integracyjnych z Unią Europejską

Pełen tekst

(1)Urszula. Słowik. Kated,a Ekonomiki Nle,u.homoRII P,o.oou Inwaoty'Ylnego. Kierunki zmian podatku od nieruchomości w Polsce w świetle procedur integracyjnych z Dnią Europejską" I.. Wstęp. Restytucja samorządu terytorialnego (w 1990 r.) otworzyła drogę do rzeczywistej decentralizacji i demokratyzacji. Wyłączenie gmin z hierarchicznego systemu organów władzy państwowej, wprowadzenie ścisłego rozdziału środków publicznych między budżet pat\stwa i budżety terenowe oraz uwłaszczenie gmin (komunalizacja majątku służącego realizacji ustawowych zadat\ gmin) to trzy podstawowe zmiany decydujące o nowej pozycji gmin w państwiel. Przyznanie gminom samodzielności stworzyło szansę na wykorzystanie ludzkiej aktywności,na bardziej gospodarne podejście do majątku gminy i środków pieniężnych, którymi gmina dysponuje, nie była ona jednak idealnym środkiem na trudności i kłopoty, gminy musialy i odczuły skutki kryzysu finansowego pat\stwa. Od l stycznia 1994 r. gminy realizują gospodarkę finansową na podstawie ustawy z lO grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin (Dz .U. nr 129, poz. 600). Przedmiot ustawy okreśła wyraźnie art. l , a sprowadza się on do zagadnień ujętych w ustawie z 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w 1991 r. oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz.U. nr 89, poz. 518). Ustawą z 27 listopada 1992 r. nastąpiła nowelizacja, nadająca ustawie nowy tytuł ..Ustawa z 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin • Arlykuł zoslal napisany w 1998 L, stąd też nktuulizacjc prawne obejmują okres do kOllca 1997 r. l W. Misiąg. E. Suchocka-Roguska, S. Tymillski, Polski sySle1ll budżetowy, Twiggcr SA, Warszaw. 1992, s. III..

(2) I. Urszula. Słowik. i zasadach ich subwencjonowania w latach 1991-1993 oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym". We wszystkich wspomnianych ustawach regulujących system finansowy gmin podkreśla się fakt, że gmina prowadzi samodzielnie gospodarkę finansową na podstawie budżetu gminy. Budżety gmin, zwane niekiedy budżetami lokalnymi, funkcjonują jako odrębne budżety obok budżetu państwa.. 2. Regulacle prawne podatku od. nieruchomości. Podatek od nieruchomości stanowi jedno z największych źródel dochodów gmin . Wprowadzony zostal przepisami ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. nr 9, poz. 31 z późno zmianami, art. 1 do 7). Podatek, o którym mowa, ma w swej istocie dość złożony charakter. Zaliczany bywa do podatków typu przychodowego, które mają na celu sięgan ie w sposób wstępny do dochodu rzeczywistego lub domniemanego w toku jego tworzenia (nieruchomość wykorzystywana jest do prowadzenia d ziałalności gospodarczej). Są jednak sytuacje, gdy podatek ten nosi znamiona podatku konsumpcyjnego , obciążającego dochody podatnika podczas ich wydatkowania (opodatkowanie budynku mieszkalnego, działki rekreacyjnej) . Istnieją również przypadki, że bywa on podatkiem typu majątkowego (opodatkowanie płacu budowy , będącego lokatą kapitalu). Niewątpliwie więc, zlożoność charakteru podatku od nieruchomości wpływa na jego konstrukcję, wysokość stawek, zasady pobol'll, skalę zwolnień i tp. Zakres podmiotowy podatku od nieruchomości określa art. 2 ustawy" Jego podatnikami są bowiem zarówno osoby fizyczne, jak osoby prawne, a także państwowe i niepaństwowe jednostki organizacyjne, nie posiadające osobowości prawnej, jeżeli są: właścicielami lub samoistnymi posiadaczami nieruchomości, posiadaczami zależnymi lub zarząd zającymi nieruchomościami albo obiektami budowlanymi, nie złączonymi trwale z gruntem, stanowiącymi wła sn ość skarbu państwa lub gminy, jeżeli posiadanie wynika z umowy zawartej z wlaścicielem albo z zarządu ustanowionego przez właściciela, posiadaczami wladającymi, bez tytułu prawnego, nieruchomościami lub obiektami budowlanymi stanowiącymi własność skarbu państwa lub gminy, użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Spoczywający na płatnikach podatku od nieruchomości obowiązek podatkowy oheśla art. 6 ustawy, zgodnie z którym obowiązek podatkowy powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym powstały okoliczności uzasadniające powstanie tego obowiązku. budżetów. 2 Uslilwa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatneh lokalnych , Dz.U. nr 9, z pótn.. zmianami..

(3) Kierunki zm.ian. od nieruchomo.~cż w Polsce .... Przedmiot opodatkowania podatkiem od nieruchomości określa art. 3 ustawy, zgodnie z którym opodatkowaniu podlegają: budynki lub ich części, budowle związane wyłącznie z prowadzeniem działalności innej niż działalność rolnicza lub leśna, grunty nie objęte przepisami o podatku rolnym lub leśnym, grunty objęte przepisami o podatku rolnym lub leśnym związane z prowadzeniem działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza lub leśna. Taka konstrukcja przedmiotu opodatkowania wskazuje na brak związku opodatkowanych nieruchomości z prowadzeniem działalności rolniczej i leśnej. Podatek od nieruchomości stanowi zatem przedmiotowe uzupełnienie podatku rolnego. Równie złożony co przedmiot jest sposób ustalania podstawy wymiarowej opodatkowania, określony w art. 4 ustawy, zgodnie z którym podstawę opodatkowania stanowi: dla budynków lub ich części - powierzchnia użytkowa, dla budowli - ich wartość początkowa określana według zasad przewidzianych w odrębnych przepisach dla celów amortyzacji, chociażby były one całkowicie zamortyzowane, dla gruntów - powierzchnia tych gruntów. Podobnie jak w innych podatkach typu przychodowego, również w podatku od nieruchomości obowiązuje skala proporcjonalna. Wysokość stawek podatkowych, jakie są stosowane na obszarze danej gminy, określają rady gmin. Podatek od nieruchomości nie może jednak przekroczyć określonych przez ustawę rocznych stawek maksymalnych, ustalonych dla poszczególnych rodzajów i typów przedmiotu opodatkowania. Zgodnie z art. 20 ustawy górne granice stawek kwotowych, określone wart. 5, poczynając od 1991 l'. ulegają corocznie podwyższeniu na następny rok podatkowy w stopniu odpowiadają cym wskaźnikowi cen detalicznych towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszych trzech kwartałów roku, w którym stawki ulegają podwyższeniu, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego. Przepisy ustawowe wprowadzają do podatku od nieruchomości dość liczną grupę zwolnielI podatkowych. Można je nazwać zwolnieniami ogólnymi, powszechnie obowiązującymi na terenie wszystkich gmin w kraju. Obok nich mogą występować zwolnienia szczególne, wprowadzane na obszarze działania danej gminy drogą uchwał odpowiednich rad gmin. W ten sposób organy samorządu terytorialnego mogą samodzielnie rozszerzać katalog zwolnieó o nowe, odpowiadające warunkom i potrzebom lokalnym. Ogólne zwolnienia w podatku od nieruchomości zostały wyszczególnione wart. 7 ustawy. Mają one charakter zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy. Przedstawiony system podatku ocl nieruchomości w Polsce pozwala w pewnej mierze na jego ocenę z punktu widzenia samorządu terytorialnego, dla którego podatek ten stanowi zasługujące na uwagę źródło dochodów budżetowych własnych. Zwracając uwagę na dodatnie strony podatku od nieruchomości, można podkreślić, że wymiar tego podatku oparty jest na ewidencji, niemoż liwe jest więc ukrycie przedmiotu opodatkowania; tym samym podatek od nieruchomości stanowi pewne i stabilne źródło dochodów budżetowych gmin. Organy gminy mają wpływ tylko na obniżanie stawek oraz na udzielanie zwol-.

(4) I. Urszula Stawik. nień i ulg, co prowadzi do obniżenia wplywów budżetowych , jednak z drugiej strony liberalna polityka w zakresie stawek oraz zwołnień może prowadzić do zwiększenia liczby przedmiotów opodatkowania. Omawi ając ujemne strony podatku od nieruchomości należy zwrócić uwagę na pewną uciążliwość, zwią zaną z koniecznością prowadzenia szczegółowej ewidencji nieruchomości i ciąglego uzupełniania danych o nieruchomościach . Należy ponadto pamiętać, że przy obecnej konstrukcji podatku od nieruchomości stawki uzależnione są od powierzchni budynków i gruntów, nieistotnym czynnikiem jest wartość nieruchomości, wyjątek stanowi opodatkowanie budowłi. Brak właściwego określenia podstawy opodatkowania pozostaje w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości podatkowej i elastyczności podatków, od lat formulowaną w teorii finansów . Ilościowe ujęcie podstawy opodatkowania nie uwzględnia stopnia zużycia budynków i nie pozwala na zróżnicowanie nieruchomości pod względem ekonomicznym. Wydaje się więc oczywiste, że pomimo wielu przeszkód zmiany związane z konstrukcją podatku od nieruchomości są nieuniknione , są rezultatem nie tylko konieczności dostosowania polskiego systemu podatkowego do warunków gospodarki rynkowej, ale większej ekonomizacji finansów samorządo wych. Największą niewiadomą, a jednocześnie barierą pozostaje zakres i konsekwencje wprowadzenia zmian zarówno z punktu widzenia kosztów reformy, ponoszonych przez budżety pań stwowe i samorządowe, jak i podatników.. 3. Rozwiqzanla prawno-ekonomiczne podatku od nieruchomości w wybranych kralach OECD Podatek od nieruchomości jest najbardziej rozpowszechnionym podatkiem majątko wy m występującym we wszystkich państwach zrzeszonych w OECD. Generalnie przedmiotem opodatkowania są zawsze nieruchomości. Warto jednak zauważyć, że pojęcie "nieruchomość" bywa różnie definiowane w normach prawnych poszczególnych pallstw, ponadto w ustawodawstwie niektórych państw znajdują się wylączenia ustawowe, charakterystyczne tylko dla danego kraju' . Przykładowo w Irlandii opodatkowaniu nie podlegają grunty rolnicze podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym. W Danii wyłą czono z opodatkowania podatkiem od nieruchomości budynki mieszkalne, mimo że w procesie powszechnej taksacji wyznaczona jest ich wartość katastralna, służąca jako podstawa opodatkowaniu w podatku dochodowym od wynajmu nieruchomości. W Szwecji natomiast nie opodatkowuje się nierucho mości przemysłowych i usługowych. Podobna sytuacja jak przy przedmiocie opodatkowania ma miejsce w przypadku podmiotu opodatkowania. Zasadą jest, że podatnikiem podatku od nieJ A. Mazurek, Systemy katastralne j podalki tY"1/ kO((lslral"ego lIa świecie. "Przcglqd Podat~ kawy" t 996, nr 5 ,s. 29..

(5) I. Kierunki zmian podatku od nieruchomości w Polsce.". ruchomości jest jej właściciel. Tu jednak również niektóre kraje (np. Francja, Irlandia, Wielka Brytania, a także w określonych przypadkach Hiszpania) przyjęły zmianę, kładąc ciężar podatkowy na użytkowaniu nieruchomości. Kolejną zasadą stosowaną w tych krajach jest podstawa opodatkowania wyznaczana w sposób wartościowy, stanowi ją wartość katastralna nieruchomości. Istnieją trzy zasadnicze sposoby wyznaczania tej wartości: przez rzeczoznawców majątkowych, w drodze samowyceny (np. Irlandia), przez powołane w drodze wyborów specjalne komisje (np. Dania). Wartość katastralna nieruchomości określana jest najczęściej jako jej wartość rynkowa. Do jej wyznaczania stosuje się podejścia kapitałowe lub czynszowe. Stawki podatkowe w podatku od nieruchomości mogą być ustalane bądź centralnie, bądź też przez samorządy terytorialne. Istnieją przy tym rózne metody, przykładowo w Szwecji i Wielkiej Brytanii stawki określa się na podstawie kalkulacji ekonomicznej, w innych krajach, np. Danii czy Francji, istnieją maksymalne stawki, są również kraje, w których władze lokalne mają pełną swobodę w corocznym określaniu stawek podatkowych. We wszystkich krajach OECD stosowane są zwolnienia i ulgi, przy czym istnieje tendencja do. ich ograniczania. Podatki majątkowe są jednym z głównych źródeł finansowania samorządu terytorialnego w krajach OECD. W większości państw przychody z tego tytułu w ostatnich latach wykazują wyraźnie wzrostową tendencję. Tabela l przedstawia krótką charakterystykę podatku od nieruchomości w niektórych krajach OECD. Tabela 1. Podatek od Państwo. Dania Francja Niemcy Belgia Hiszpania Szwecja Anglia i Walia. nieruchomości. w wybranych krajach europejskich. Nazwa podatku Land tax Service tax Land and building tax Land tax PropClty tax Real property tax (Grundsteucr) Muncipal tax Contribulion to polder boards Rurulland tax Urban land tax Mtmcipal guaruntes tax Rates. Opodatkowanie Opodatkowanie Podejście gruntów budynków do szacowania tak nie. kapitałowe. -. tak nie. nie tak tak tak. tak tak tak tak tak tak. tak tak tak tak tak tak. mieszane mieszane czynszowe czynszowe. tak. czynszowe lub kapitalowe. kapitałowe. czynszowe czynszowe czynszowe kapitałowe. tak. kapitałowe. Ż;'ódło: A. Mazurek, Kataster i system katastrall/Y, "Przegląd Podatkowy" 1996, nr 5, s. 28..

(6) Urszula. Słowik. Jednym z zaleceń OECD, stawianym nowo przyjmowanym państwOln,jest przeprowadzenie reformy podatków majątkowych. Zgodnie z tymi zaleceniami podstawą opodatkowania w podatku od nieruchomości powinna stać się wartość katastralna. Dlatego warto przyjrzeć się bliżej finansom lokalnym, systemom katastralnym i podatkom typu katastralnego krajów europejskich, aby na ich podstawie móc stworzyć porównywalny z nimi własny system katastralny. Francja charakteryzuje się trzyszczebłową strukturą podmiotów samorządu terytorialnego: regiony, departamenty, gminy - przy czym nie istnieje pomię dzy nimi faktyczna hierarchia władzy. Organy samorządowe dysponują szerokimi uprawnieniami, samodzielnością decyzji i ponoszą wynikającą z tego odpowiedzialność. Interesujące nas: podatek od nieruchomości i podatek gruntowy stanowią we Francji główne źródło dochodów dla gmin małych podczas gdy charakteryzujące się wysoką zabudową gminy miejskie znaczne dochody uzyskują z podatku od działalności gospodarczej oraz podatku od nieruchomości'. Omawiając sam system katastralny obowiązujący we Francji warto wyjść od rozumienia samego pojęcia kataster, które.pojmowane jest jako zbiór dokumentów dotyczących nieruchomości, który jest zakładany, prowadzony i uaktualniany przez administrację fiskalną dla potrzeb podatku od nieruchomości. Już sama definicja informuje nas o usytuowaniu służb katastralnych, znajdujących się, mimo że podatek od nieruchomości stanowi dochód budże tów samorządowych, w pionie administracji fiskalnej. Rola samorzqdów sprowadza się w tym przypadku od ustałenia ostatecznej wysokości opodatkowania, przy jednoczesnym ustawowym limicie wzrostu w ciągu roku. Funkcja fiskalna katastru francuskiego widoczna jest przede wszystkim w sposobie określenia podstawy opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Bazę w tym przypadku stanowi instytucja powszechnej wyceny nieruchomości. Ze względu na kompleksowość i złożoność dokonywana jest raz na kilkanaście lat, a w jej wyniku określa się: kategorie (rodzaje) nieruchomości; punkty odniesienia (obiekty wzorcowe) dla dokonywania klasyfikacji nieruchomości; taryfy odpowiadające każdej kategorii nieruchomości w zależności od gminy; zasady harmonizacji w ramach departamentu i regionu. Co roku jednak dokonuje się podsumowania zmian w nieruchomościach wraz z ich aktualizacją . Różne dla nieruchomości zabudowanych i niezabudowanych określana jest podstawa opodatkowania, elementem wspólnym jest podjęcie wartości czynszowej jako wartości przyjętej dla celów podatkowych. Obok katastru we Francji istnieje instytucja bezpośrednio z nim związana. Jest to rejestr praw do nieruchomości prowadzony przez Biuro Hipoteczne. Podstawową zasadą systemu rejestracji jest zasada, zgodnie z którą podmiot, który nie dokona publikacji swojego prawa, nie korzysta z domniemania jego pierwszeństwa. Obecnie dokumentacja katastralna we Francji składa się z następu jących części: dokumentacji graficznej (plan katastralny), dokumentacji opis 04 L. Patrzałek, B. Winiarski, Promowanie rOlwoju lókall/ego i regiol/alnego, AE we Wrocła~ wiu, Wrocław ł994..

(7) Kierunki vnial1 podatku od nieruchomości w Polsce .... I. wej na mikrodrukach (dane określające sytuację fiskalną nieruchomości na dzień 1 stycznia danego roku), dokumentacji źródłowej (zmiany zachodzące w trakcie roku). Kataster w Republice Federalnej Niemiec niemal od samego początku był organizowany w ścisłym związku z instytucją ksiąg wieczystych - Bnmdbuch, z czego też wynika prawny charakter tego systemu, gwarantujący zgodność danych o nieruchomościach zawartych w katastrze z treścią ksiąg wieczystych. W systemie niemieckim za podstawę opodatkowania przyjmuje się wartość rynkową nieruchomości, a podatek stanowi dochód budżetu samorządu terytorialnego. Obecnie na obszarze całego kraju obowiązuje jednolity standard numeryczny katastru ALK, aktualizacja danych odbywa się raz na cztery lata oraz na bieżąco w odniesieniu do lokalnych zbiorów danych katastralnych. Podobny system obserwujemy w Austrii, gdzie od 1987 r. funkcjonuje katastralna baza danych, zawierająca zapis macy cyfrowej, ponadto funkcjonuje również centralny bank danych o nieruchomościach. Cechą wspólną krajów skandynawskich jest obecność katastl'll, rejestru, praw do nieruchomości oraz spraw podatkowych. Kolejną cechą wspólną są katastralne sieci komputerowe wraz z bazami danych. We wszystkich krajach na szczeblu lokalnym są dostępne rejestry, zawierające aktualne ceny rynkowe kształtujące się w obrocie nieruchomościami, ponadto istnieją ogólnodostępne banki danych o niel'llchomościach . Podobnie jak w Niemczech, systemy tych krajów opierają się na wartości rynkowej nieruchomości. Znamienitym wyjąt kiem nie tylko wśród krajów skandynawskich, ale wśród wszystkich krajów jest Szwecja, w której podatek od nieruchomości stanowi dochód budżetu PaJlstwa, a nie jak w innych państwach dochód samorządu terytorialnego. W Wielkiej Brytanii od lat poszukuje się systemu opodatkowania lokalnego, który byłby racjonalny zarówno z punktu widzenia podatnika, jak i gminy. Obecnie podstawowym dochodem własnym samorządu w Wielkiej Brytanii jest podatek gminny. Jest on oparty nie tylko na wartości nieruchomości, ale i na założeniu, że gospodarstwo domowe składa się z dwóch doroslych osób. Kwota tego podatku różni się w zależności od wartości nieruchomości. Dla tego celu podzielono je na osiem grup, w ten sposób, że podatnik, którego własność mieści się w najwyższej grupie, będzie płaci! podatek trzy razy wyższy niż ten z grupy najniższej5. W Wielkiej Brytanii istnieją dwa podatki, których podstawą opodatkowania jest nieruchomość. Podstawą opodatkowania w Council Tax jest urzędowa wartość nieruchomości, określana jako wartość rynkowa ustalana dla nieruchomości mieszkalnych w sposób porównawczy, dla niel'Uchomości gospodarczych i usługowych w sposób dochodowy lub czynszowy, w sposób odtworzeniowy dla nieruchomości nietypowych. Nieruchomości mieszkalne w tych podatkach grupowane są w poszczególnych przedziałach wyznaczone przez wartość katastralną. Okre5 B . Buziejcwska, Opodatkowallie lokalne 1996, nr 7-8 .. IV. Wielkiej BrywIlii. "Samorząd Terytorialny".

(8) I. Urszula. Słowik. ślenie podstawy opodatkowania przeprowadzane jest przez urzędników wchodzących w skład służby cywilnej , rzeczoznawców posiadających uprawnienia do wykonywania wyceny nieruchomości dla ceł ów podatkowych. Stawki podatku od nieruchomości ustalane są centralnie , podatnikie m jest zawsze użytkownik nieruchomości. Wpływy z tego podatku stanowią źródło finansowania gmin co potwierdzają liczne przykłady'.. Podatki od nieruchomości oraz systemy katastralne państw Beneluxu pozopod wplywem rozwiązań francuskich, jednak zarysowują się pewne róż nice. Bli żej przyjrzyjmy się samorządowi terytorialnemu i systemowi katastralnemu Holandii. Udział podatków i opiat lokalnych w dochodach budżetowych samorządu terytorialnego wynosił w ł990 I'. zaledwie 8,9%. W Holandii stosuje s ię podatek gruntowy zarówno od gruntów zabudowanych,jak i niezabudowanych. System ewidencyjny uwzględnia dane prawne i geodezyjno-kartograficzne. W Holandii Agencja Katastru i Rejestrów Publicznych podlega nadzorowi rządu . W 1996 r. Polska jako kolejny kraj Europy Środkowej zos tała przyjęta do OECD (mając jedynie założenia reformy podatków majątkowych). Coraz bliż sza wydaje się również data wstąpienia naszego kraju do Unii Europejskiej. Nie ulega wątpliwości, że stan ewidencjonowania nieruchomości w Polsce nie odpowiada dotąd zadaniom nowoczesnego pm\stwa i nie przystaje do potrzeb gospodarki rynkowej. Integracja ze strukturami Unii Europejskiej wymaga w dziedzinie nieruchomości systemu katastralnego. Polska może korzystać z doświadczeń krajów unijnych. Wyrazem tego jest gotowość udzielenia technicznej i fin ansowej pomocy krajom zmierzającym do integracji z Unią Europejską w zakresie modernizacji posiadanych rejestrów nieruchomości. stają. 4. Prolekt nowego podatku od. nieruchomości. Ratyfikowana przez Pol skę Europejska Karta Samorządu Terytorialnego zasadniczy kierunek reformy finansów publicznych. Jest nim zmierzanie do tego aby dochody budżetów s amorządu terytorialnego pocho dziły przede wszystkim z podatków lokalnych w tym głównie z opodatkowania nieruchomości . Wydaje się to być bardziej konieczne, że obecnie, w miarę wzrostu znaczenia władz łokalnych, przekazywana jest im coraz większa liczba zadań, zarówno własnych, jak i zleconych, na wypełnienie których nie starcza środków znajdujących się w budżetach gmin. Sytuacja ta stala się niejako pretekstem do zobowiązania rzą du przez Sejm RP do opracowania koncepcji reformy podatku od nieruchomości w którym podstawą opodatkowania byłaby wartość nieruchomości. Zobowią zanie to zostało zawarte w uchwale z 5 marca 1994 r., opublikowanej w Monitorze Polnakre ś l a. 6 A. Mazurek, Systemy katastralne i podatki gląd Podatkowy" 1996, nr 7-8 s. 132- 137.. tego katastralllego w Polsce i IW świecie, "Prze-.

(9) Kierunki zmian podatku od nieruchomości. IV. Polsce .... I. skim nr 18 z 1994 1'7. Podobnie Rada Ministrów w zaakceptowanej 7 czerwca 1994 l'. "Strategii dla Polski" zobowiązała resort finansów do wprowadzenia całościowej i kompleksowej reformy ewidencji nieruchomości dla celów fiskalnych - w tym określenia wartości nieruchomości dla potrzeb ustalania podstawy opodatkowania. Stanowisko to zostało potwierdzone przez przyjęcie rządowego programu "Strategia dla Polski - Pakiet 2000". Ustalenia te spowodowały przygotowanie pakietu projektów ustaw, wśród których znalazła się ustawa o podatku od nieruchomości. Niezbędnym elementem przeprowadzenia reformy jest wcześniejsze zało żenie dla obszaru całego kraju katastru nieruchomości. Przewiduje się, że w procesie zakładania tego katastru zewidencjonowane zostaną wszystkie nieruchomości, a w procesie taksacji określona będzie ich wartość katastralna. Projektodawcy, mając na względzie lepsze administrowanie podatkiem, a także wykorzystanie danych z katastru do celów podatkowych oraz informacji uzyskiwanych przez organ podatkowy do aktualizacji danych katastralnych, przyjęli, że organ odpowiedzialny za prowadzenie katastru powinien być jednocześnie organem podatkowym. Za wykonywaniem tych dwóch zadań przez jeden organ przemawia również założenie, że urząd ten powinien być odpowiedzialny zarówno za ustalenie podstawy opodatkowania (wartości katastralnej), jak i wysokości podatku. Projektodawcy nowego podatku od nieruchomości w jego konstrukcji prawnej uwzględniają odpowiedzi na następujące pytania': - jaka jest definicja podstawy opodatkowania, - kto jest obci!lżony płaceniem podatku, - kiedy powstaje obowiązek podatkowy, - jaka ma być stawka opodatkowania, - kiedy i na jakich zasadach będą przyznawane ulgi i zwolnienia, - jak będą rozdzielane wpływy podatkowe między organy samorządowe i pat\stwowe. Tak też w zakresie podstawy opodatkowania z projektu ustawy i podatku ocl nieruchomości wynika, że nowy podatek o charakterze majątkowym jest powszechny, zarówno ze strony przedmiotowej, jak i podmiotowej. W przeciwieństwie do obecnych przepisów przedmiotem opodatkowania ustanowiono nieruchomości bez zastosowania szczegółowych ich wyliczeI\. Tak więc grunt, budynek, ułamkowa część nieruchomości, lokal składają się na definicję nieruchomości w rozumieniu projektowanej ustawy. Sytuacja ta jest możliwa dzięki temu, iż nowy podatek od nieruchomości miałby zastąpić obecnie istniejące podatki rzeczowe: rolny, leśny oraz od nieruchomości. Przedmiotem opodatkowania staną się więc !lieruchomości w bardzo szerokim uję7M. Petry~Węcałowicz. Koncepcja reformy podatkll od nieruchomości, "Świat Nicrllchomo~ 1994, nr 7-8, s. 31. R A, Orlikawska, Projekt nowego podatku od nieruchomości, "Przegląd Podatkowy" 1996, nr9,s.21-26. śei".

(10) Urszula Slawik. ciu. Planuje się bowiem wprowadzenie podatku powszechnego, to znaczy obejmującego wszelkie kategorie nieruchomości, w wielu przypadkach także te nie objęte obecnie opodatkowaniem (np. użytki rolne V klasy). Podstawa opodatkowania w nowym podatku skierowana jest na cechy przedmiotu opodatkowania. Jednocześnie powstanie obowiązku podatkowego wiąże się z koniecznością określenia podatnika. W projekcie jako podatnika wymienia się właściciela, samoistnego posiadacza zależnego oraz zarządcę nieruchomości lub obiektu budowlanego nie złączonego trwale z gruntem, a będącego własnością skarbu pallstwa lub gminy. Trzecią grupę stanowi posiadacz bez tytułu prawnego nieruchomości lub obiektu budowl anego nie złączonego trwale z gruntem, a będącego własnością skarbu pal\stwa lub gminy, Do czwartej grupy zaliczono użytkownika wieczystego nieruchomości. Nowy powszechny podatek zostanie oparty na własności katastralnej, stanowiącej podstawę opodatkowania. W projektowanej reformie systemu opodatkowania i ewidencjonowania nieruchomości przepisy dotyczące sposobu ustalania wartości nieruchomości czyli podstawy opodatkowania znalazły się w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W ustawie tej zdefiniowane zostały trzy rodzaje wartości: wartość rynkowa, wartość odtworzeniowa i wartośbkatastralna, Interesująca nas z punktu widzenia reformy podatku od nieruchomośc i wartość katastralna w odróżnieniu od dwóch pozostałych nie jest ustała na dla potrzeb obrotu rynkowego, zawiera bowiem w sobie walor fiskalny, Wartość katastralna ustalana będzie w trybie powszechnej taksacji, obejmującej wszystkie nieruchomości podlegające opodatkowaniu nowym podatkiem od nieruchomości. Ma to być procedura dostosowana przede wszystkim do potrzeb fiskalnych. Jednak ustalona w jej wyniku wartość nie będzie w znacznym stopniu odbiegać od wartości rynkowej. Zastosowanie systemu powszechnej taksacji pozwoli na dokonanie w relatywnie krótkim okresie wyceny wszystkich nieruchomości, dzięki opracowaniu modeli taksacyjnych, którymi zgodnie z przepisami projektu będą nieruchomości reprezentatywne. W odróżnieniu od obowiązujących obecnie rozwiąZali, zmiana w trakcie roku wartości nieruchomości będzi e powodowała określone skutki podatkowe w roku następnym. Moment powstania obowiązku podatkowego następuje w dniu nabycia prawa do nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej lub aktu administracyjnego, Obowiązanym do zapłaty podatku jest podatnik, który w dniu l stycznia danego roku jest właścicielem, posiadaczem lub zarządcą nieruchomości i jednocześnie nakłada się na podatnika obowiązek informowania organu podatkowego o powstaniu obow iązku podatkowego. Deklaracje skladane przez podatników zostaną określone przez Ministerstwo Finansów i będą miały moc prawną zeznarl podatkowych. U stawa nie określa wysokości stawek podatku. Rozwiązanie proponowane przez ministerstwo sugeruje, że skoro podatek ten ma być dochodem budżetów samorządowych, to właśnie w ich gestii powinno znajdować się ustalenie stawek podatku od nieruchomości. Przy czym nie mogą one przekraczać 110%.

(11) Kierunki zmian podatku od nieruchomości w Polsce .... I. wysokości odpowiedniej stawki w roku poprzednim. Odstępstwem może być jedynie przeprowadzenie referendum gminnego, w wyniku którego mogą zostać zastosowane stawki wyższe. Obecnie funkcjonujący system zwolnień podatkowych od podatku, którego przedmiotem jest nieruchomość, jest złożony i skomplikowany. Proponowane zmiany znacznie ograniczają zakres stosowania zwolnień ustawowych, stwarzając jednocześnie możliwość wprowadzania dodatkowych zwolnień na drodze uchwał rady gminy. Projektodawca przewiduje również zastosowanie zwolnielI okresowych i zmniejszeń karty opodatkowania, mając na celu popieranie budownictwa oraz lepszą gospodarkę gruntami. Podsumowując skalę zwolnień i ulg przewidzianą w nowej koncepcji podatku od nieruchomości, widzimy słuszne założenie przekazujące władzom lokalnym, potrafiącym najlepiej stymulować rozwój tych dziedzin, których promowanie leży w interesie społeczności lokalnej, znaczne uprawnienia w tym zakresie. Nie można na koniec pominąć warunków koniecznych do akceptacji oraz zapewnienia prowadzenia nowych rozwiązań, z których oprócz niezbędnych środków finansowych oraz sprawności przeprowadzenia reformy niewątpliwie najbm'dziej istotne są: - zrozumienie przez podatników systemu powszechnej taksacji i wyznaczenie w oparciu o jego zasady podatku od nieruchomości, - zapewnienie prostej procedury odwoławczej w przypadku braku akceptacji ustalonego wymiaru podatku, - zapoznanie się podatnika ze sposobem otaksowania nieruchomości i odniesienie wymiaru do wymim'u nieruchomości podobnych, - zapewnienie jawności procedury powszechnej taksacji.. 5. Podatek ad valorem lako element ekonomicznych finansów publicznych Analizując obecnie funkcjonujący system finansowy samorządu terytorialnego, krytykujemy niektóre z rozwiązań, widząc kierunki koniecznych zmian. Trzeba jednak mimo wszystko stwierdzić, że obecny system stanowi ogromny krok naprzód w stosunku do obowiązującego do 1990 r. Nie można mówić o rzeczywistej instytucji samorządu terytorialnego bez przekazania władzom lokalnym obok zadań i środków zapewniających ich realizację takie możliwości decydowania o tych środkach. Dlatego ten zaprezentowany projekt podatku od nieruchomości ad valorem stara się przekazać jak najwięcej uprawnień radom gmin. Pierwsze z nich dotyczy wysokości stawek podatkowych ustalonych corocznie na podstawie projekcji budżetowej. Kolejne uprawnienie związane jest z możliwością przyznawania zwolnień innych niż ustawowe. Podatek ten, pomijając jego zasadniczą dochodową funkcję, będzie stanowi! element polityki przestrzennej, a także narzędzie zapobiegające spekulacji gruntami. Z założenia podatek od wartości nieruchomości.

(12) Urszula. Słowik. powinien jednakowo obciążać nieruchomość o tej samej wartości oraz proporcjonalnie nieruchomości o różnej wartości. W związku z tym można stwierdzić, że główne cele, wokół których koncentruje się reforma, t0 9 : - podatek jako źródło stabilnego dochodu dla budżetu gminy, - racjonalne rozłożenie ciężaru podatkowego, - stworzenie preferencji dla działań wpływających na zwiększenie wartości nieruchomości - preferencje dla inwestycji, - kataster wielozadaniowy, stworzony dla celów podatkowych, będzie peł nić inne funkcje z ochroną obrotu prawnego i gospodarczego na czele. Podatek ad valorem ma stanowić wyłączne źródło dochodów samorządów terytorialnych, będąc elementem polityki decentralizacyjnej. Przemawiają za tym następujące przesłanki: jest on wydajny ekonomicznie, tworzy stabilne źródło dochodów, odpowiada możliwościom płatniczym podatników, grunt jako źródło podatku nie pozwala na manipulację lub ucieczkę od podatku, powszechność posiadania gruntów zapewnia uzyskanie minimum dochodów ,lokalne operowanie tym podatkiem zapewnia lepsze dostosowanie do warunków lokalnych i większą efektywność podatku jako instrumentu i źródło dochodów. Koncepcja Ministerstwa Finansów zakłada , że zarówno instytucja katastru nieruchomo ści jak i proponowane rozwiązania instrumentalno-organizacyjne, takie jak związki gmin, miasta wydzielone oraz samorządowe urzędy podatków lokalnych i katastru są warunkiem koniecznym do szybkiego i w miarę sprawnego osiągnięcia podstawowego celu - reformy systemu opodatkowania nieruchomości. Jest niejako oczywistym, że w przypadku wprowadzenia opcji samorządowej efektywniej wykorzystana będzie także funkcja nadzoru sprawowanego nad dzialalnością nowych organów podatkowych. Gminy zostaną wyposażone w instrumenty prawne pozwalające im na skuteczne egzekwowanie od samorządowych organów podatkowych, zajmujących się podatkami lokalnymi i katastrem, wypełniania ustawowych obowiązków, a przede wszystkim stalej aktualizacji danych i dokumentacji zawartych w operatach katastralnych oraz terminowości przekazywania urzędowych zestawiel\ informacji niezbędnych dla projekcji budżetów gminnych. Warto również przypominać, że stawki podatku na pierwszy rok funkcjonowania zostaną określone przez ministra finansów , w drodze rozporządzenia jako stawki maksymalne i minimalne. Dodatkowo warto zwrócić uwagę, że sama organizacja podatku umoż liwia przystąpienie gmin na zasadach dobrowolności w różnych terminach. Stawki minimalne i maksymalne w pierwszym roku funkcjonowania podatku są dodatkowym zabezpieczeniem przez wzrostem jednostkowych obciążeń podatkowych, a więe przed zbyt dużym fiskalizmem ze strony organów gminy. Na zakończenie nasuwa się refleksja, że reforma samorządu terytorialnego lat dziewięćdziesiątych, stanowiąca przecież rozwinięcie koncepcji niemal sprzed pól wieku, w realiach gospodarki rynkowej nie powinna napotkać przeszkód uniemożliwiających jej realizację. Jednak pewne decyzje lub wlaściwie 9 H.. Wnlczewski, Podatek katastralny - ad valorem "Swint Nieruchomości" 1994, nr 9, s, 29. I.

(13) Kierunki zmian. od nieruchomości w Polsce .... ich brak przy jednoczesnym pogłębiającym się kryzysie finansów gminnych stawiają pod znakiem zapytania dalszą kontynuację reformy i budzą wątpli wości co do kompleksowości jej założeń. Changes in Real Estate fax in Poland in Light of Integration with the European Union One of the most important problems facing the real estate economy, and one ot the most irnportant issues in the field of public finances resulting from the systemie transformation and aspirations to jaiu the European Union, is the need to change the system of tax on real estale in Poland. In her article, the aulhor endeavours to shed light on (he soIutions applied in European countries in this area. She pays particular attention to the importance for gmina. finances af revenue obtained from real estate tax. The author also discusses measures which have already been undertaken in this regard in Poland, as well as those problems for which finding a solution poses the greatest problems, and which are most important for the emergence in Poland of a real estate tax system - ad valore11l..

(14)