Znaczenie notarialnej formy umowy w zakresie obrotu gruntami rolnymi

A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S

FO L IA IU RIDIC A 3, 1981

K r y s ty n a Borkowska

ZNACZENIE N O TA R IA LN EJ FORMY UMOWY W ZAKRESIE OBROTU GRUNTAMI ROLN.YMI

W zrost roli organów adm in istracy jn y ch w zakresie obrotu gru n tam i rolnym i skłania do zastanow ienia się nad zagadnieniem celowości u trz y -m yw ania w dalszy-m ciągu for-m y ak tu notarialnego dla u-m ów, k tó ry ch przedm iotem jest przeniesienie w łasności g ru n tu rolnego *.

Z faktu, iż w tej sam ej sferze spraw działają dw a różne organy, w ynikają nie tylko u tru d n ie n ia dla stro n zaw ierających um owy, ale mogą pow stać także kom plikacje zw iązane z realizacją założeń polityki rolnej w zakresie racjonalnego korzystania z tych gruntów . Pozosta-w ianie notariatoPozosta-w i możliPozosta-wości działania Pozosta-w dziedzinie obrotu gru n tam i rolnym i wym agać będzie ciągłego „stero w an ia” ty m organem przez Państw o. Skoro zm iana reg u lacji praw nej na om aw ianym odcinku idzie w k ieru n k u zw iększania upraw nień organów adm inistracyjnych, nie uzasadniona jest sytuacja, w k tórej organy te pozbawione są kontroli tak ważnego etapu, jakim je st zaw arcie um owy i zw iązane z nią s k u t-ki praw ne.

Można w praw dzie tw ierdzić, iż nie m a podstaw do obawy, by n ota-r ia t u tota-ru d n ił ota-realizację założeń politycznych, poniew aż ja k w skazuje doświadczenie, m ożna sterow ać jego działaniem .

N ależy jednakże zauważyć, że taki stan rzeczy nie może b y ć uznany za praw idłow y. Może on ponadto prow adzić do zjaw isk ujem nych, czego p rzykładem była sytuacja pow stała w 1948 r. W ydanie pism a okólnego w przedm iocie ograniczenia obrotu g ru n ta m i r o ln y m i2 doprow adziło w

1 W literaturze w sk azu je się, iż „[...] obrót n ie jest p ojęciem p raw nym , lecz ekonom icznym , obejm ującym rozm aite przypadki w y m ia n y w artości gospodarczych. Przedm iotem w ym ian y m ogą być, znajdujące w yraz w p ra w ie n ie tylko rzeczy, jako p rzedm ioty m aterialne — a ściślej praw a rzeczow e, a le rów n ież in n e dobra” — por. J. S. P i ą t o w s k i ; P ro b le m a ty k a p ra w n a o b ro tu g ru n ta m i ch ło p sk im i, W ar-szaw a 1961, s. 11. W artyk u le ty m przez obrót gruntam i rolnym i rozum ieć będziem y tylk o n ab yw an ie praw a n a pod staw ie p rzen iesien ia /w ła sn o ści.

spra-p rak ty ce do spra-pom ijania form y a k tu notarialnego i zaw ierania um ów n ie-form alnych.

Zasadność utrzym yw ania form y a k tu notarialnego nie może być argum entow ana faktem przyw iązania społeczeństw a do tej form y, t r a -dycjam i w ty m względzie. E lem ent ten nie pow inien być przeceniany, zwłaszcza, że p rak ty k a w ykazała zm niejszanie się w śród rolników zna-czenia tej form y. Przyszłościowo rzecz ujm ując, m ożna stw ierdzić, że elem ent ten coraz bardziej będzie tracił na znaczeniu. W zw iązku z cią-głym zm niejszaniem się ludności rolniczej (prognozy dem ograficzne przew idują, że do roku 1990 zatru d n ien ie w rolnictw ie w porów naniu ze stanem z la t 1971— 1973 ulegnie zm niejszeniu w granicach 2,5— 3 m i-liony o s ó b 3), coraz węższy będzie krąg osób, dla k tó ry ch ten m otyw psychologiczny może być w ażny. W rolnictw ie pozostawać będą ludzie młodzi, gdyż tylko tacy będą m ogli sprostać w ym aganiom staw ianym przed tym działem produkcji. Dla ty ch rolników form a n o tarialn a umów, w w yniku k tó rych będą nabyw ać nowe g ru n ty , nie będzie tak istotna. Poza tym gospodarstw o rolne będzie dla nich nie tylko w arsztatem pracy i zabezpieczeniem na starość, ale swego rodzaju rolniczą jed n o -stką w ytw órczą nastaw ioną na produkcję tow arow ą. Inny więc będzie sposób tra k to w a n ia w łasnego gospodarstw a, a co za ty m idzie, inne spojrzenie na ty tu ł p raw n y g ru n tó w rolnych wchodzących w skład tego gospodarstw a. Zm iany te, będąc w trakcie kształtow ania się, widoczne są już teraz.

Podejm ow anie rozw ażań na tem a t form y um ów przenoszenia w łas-ności g ru n tó w rolnych in sp iru je nie tylko obserw acja zjaw isk p ow stają-cych w w yniku ew olucji przepisów praw nych. Na gruncie obecnie obo-w iązujących przepisóobo-w praobo-w n y ch m ożna już także znaleźć m otyobo-w ację dla tych rozw ażań. Zgodnie bow iem z art. 58 ust. 1 i 2 u staw y z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu em erytalnym oraz innych św iad-czeniach dla rolników i ich rodzin 4 jednostki gospodarki uspołecznionej mogą nabyw ać odpłatnie, bezpośrednio od rolników nieruchom ości w cho-dzące w skład gospodarstw rolnych. Przeniesienie w łasności nierucho-mości następ u je w tak im w ypadku w form ie um ow y pisem nej zatw ier-dzonej decyzją naczelnika gm iny.

W zw iązku ze zw iększeniem się udziału ad m in istracji w spraw ach

w ie obchodzenia przepisów o przeprow adzeniu reform y rolnej (Dz. Urz. M in. Spraw , n r 12, s. 143— 144), u ch ylon e zarządzeniem m inistra sp ra w ied liw o ści z d nia 30 m aja

1956 r., („B iu letyn M in isterstw a S p ra w ied liw o ści” nr 6/7, s. 48).

8 F. K o l b u s z , E w o lu cja sp o łeczn o ek o n o m iczn a ch a ra k teru g o sp o d a rk i ch ło p -s k ie j, „Ekonom i-sta” 1974, nr 3, -s. 581.

ob ro tu gru n tam i rolnym i, uzasadnione w ydaje się sform ułow anie po-stu la tu , by w skazana część działalności n o ta ria tu była przekazana orga-nom adm inistracyjnym . P rzekazanie to nie m usi oznaczać, że przejście własności g ru n tu rolnego będzie się odbyw ać w drodze a k tu adm ini-stracyjnego. Pow inna to być um owa. W lite ra tu rz e w skazuje się, że „[...] w badaniach nad stosow aniem praw a adm inistracyjnego i praw a cyw ilnego w adm inistracji państw ow ej zarysow ało się zdecydow anie podejście u w ydatniające fun k cjo n aln e asp ek ty regulacji praw nej. Zależ-nie od potrzeb społecznych w poszczególnych dziedzinach działalność adm in istracji może być poddana praw u ad m in istracy jn em u lub praw u cyw ilnem u, co oznacza stosow anie dw óch różnych, choć wiążących się ze sobą praw nych m etod realizacji jej zadań. W ybór ty ch m etod należy do decyzji ustaw odaw cy i w istocie p ra k ty k a legislacyjna daje przykłady reg u lacji tych sam ych spraw kolejno praw em ad m in istra c y jn y m i p ra -w em cy-w ilnym lub o d -w rotnie”5.

N ależy zauważyć, że proponow ana form a pozostaw ałaby w bliższym zw iązku z now ym i rozw iązaniam i w zakresie obrotu g ru n tam i rolnym i. P rzepisy w tej m ate rii ujm ow ane są coraz elastyczniej, znoszą daw -niejsze, sztyw ne ograniczenia ham ujące działanie p raw ekonom icznych, a wobec tego należałoby konsekw entnie przy jąć prostszą form ę re je -stra c ji i kontroli tego obrotu.

W ydaje się, że w skazane m om enty m ogą uzasadniać tw ierdzenie, iż

de lege ferenda form a a k tu notarialnego um ów tra c i sw oje podstaw ow e

znaczenie. P rzesłan k ą jej w prow adzenia i obow iązyw ania była przede w szystkim konieczność k ontroli obrotu nieruchom ościam i. Nie bez zna-czenia by ły także w zględy fiskalne. Obecnie oba te m otyw y tra c ą na sw ym znaczeniu. K ontrolę w ty m zakresie p rzejm u ją naczelnicy gmin,, a rolników uczestniczących w tra n sa k cja ch zbycia nieruchom ości rol-nych uw alnia się od n adm ierrol-nych obciążeń finansow ych. U trzym yw anie w dłuższym okresie czasu rów nolegle dw óch form oznaczałoby, jak już w cześniej była o tym m owa, dublow anie ty ch sam ych fu n k cji przez dw a różne organy państw ow e — przez naczelnika gm iny i n o tariat.

Na zakończenie tej części rozw ażań należy zaznaczyć, że zostały one potraktow ane jako w stępne uzasadnienie dla sform ułow ania tezy, iż ak t n o tarialn y w zakresie o b ro tu g ru n ta m i rolnym i pow inien być zastąpiony form ą, w której przejaw iać by się m ogła organizatorska działalność organów adm inistracji w tym przedm iocie. W zw iązku z tym postula-tem dalszego rozw ażenia w ym aga kw estia praw nej form y działania or-ganów adm in istracy jn y ch w ty ch spraw ach.

6 J . J e ż e w s k i , A d m in istra c ja po d rzą d e m p r a w a cy w iln e g o (z badań p o -ró w n a w c zy c h n au ki p ra w a a d m in istra cyjn eg o ), W rocław 1974, s. 166.

Spośród znanych praw nych form działania adm inistracji dla naszych rozw ażań nieprzydatne jest ro zpatryw anie takich, ja k a k ty norm atyw ne, działalność społeczno-organizacyjna i czynności m aterialno-techniczne. P rzedm iotem porów nań będą: ak t ad m in istracy jn y i um ow y zaw ierane przez organ a d m in is tra c ji6. Pozostając w zgodzie z w cześniejszym i spostrzeżeniam i, należałoby w yelim inow ać w tym m iejscu rów nież ak t ad -m in istracy jn y . Zwrócono już bow ie-m uwagę, że przejście własności g ru n tu rolnego nie powinno się odbyw ać w drodze aktu ad m in istra c y j-nego. Nie zw alnia to jednakże od bliższego przyjrzenia się tej kw estii, zwłaszcza że pojaw iają się propozycje ujęcia przeniesienia własności g ru n tu rolnego w form ie decyzji ad m in istracyjnej 7. Niecelowość p rzy -jęcia ak tu adm inistracyjnego dla om aw ianej g rupy spraw może być uzasadniona kilkom a względam i.

W litera tu rz e w skazuje się, że określenie „akt ad m in istra c y jn y ” po-w inno odnosić się do ty ch form działania adm inistracji, k tó re jej tylko są właściwe. N ależy brać w tym w ypadku pod uwagę te działania adm i-n istracji państw ow ej, w których i-nie może być oi-na zastąpioi-na przez żad-ne inżad-ne organy państw ow e, działania, k tó ry ch przebieg i sk u tk i regulo-w ane są norm am i praregulo-w a adm inistracyjnego. W regulo-w yniku ty ch działań zaw iązyw ane są stosunki a d m in istra c y jn o -p ra w ń e 8. W praw dzie adm i-n istracja podejm uje działali-ność w form ie aktów adm ii-n istracy ji-n y ch w y-w ołujących sk u tk i reguloy-w ane także przez p ray-w o cyy-w ilne, ale y-w tym zakresie zaobserw ow ać m ożna ew olucję potw ierdzającą wcześniejszą uwagę.

Spójrzm y na te akty. Dzieli się je na takie, które bezpośrednio rodzą stosunki cyw ilnopraw ne i na takie, które pośrednio w pływ ają na pow-stanie ty ch stosunków , stanow iąc niezbędną przesłankę zaw arcia um

o-0 W ym ien ion e form y d ziałan ia ad m in istracji zostały sk la sy fik o w a n e przez J. Starościaka. A utor ten , jako p od staw ow e kryterium podziału praw n ych form d ziałan ia adm inistracji p rzyjął praw ne u p ow ażn ien ie stosow an ia przez organy ad m i-n istracyji-n e rozw iązań jedi-nostroi-ni-nych. P oi-nadto zastosow ał ii-n i-n e, pom oci-nicze k ry-teria, jak np. kryterium : 1) kontroli p raw id łow ości użycia określonej form y d zia-ła ln o ści adm in istracji, 2) stosunku adresata czynności do organu podejm ującego d ziałaln ość w jednej z tych form , 3) tw orzen ia przez akt p raw a ad m in istracyjn ego obow iązującej norm y praw nej (J. S t a r o ś с i a k, P ra w n e fo r m y d zia ła n ia a d m in i-s tra c ji, W ari-szaw a 1957, i-s. 20— 24). Z aproponow ana przez J. Starościaka k lai-syfik acja n ie je s t jedyna. Por. na ten tem at także np. T. K u t a , P o jęcie d zia ła ń n ie w ła d - ćzych w a d m in is tra c ji na p r z y k ła d z ie a d m in is tra c ji ro ln ictw a , W rocław 1963, s. 71; W. D a w i d o w i e z, N auka p ra w a a d m in istra c y jn e g o , W arszaw a 1965, s. 247 i 260— 262; J. B o r k o w s k i , D e c y zja a d m in is tra c y jn a , W arszaw a 1970, s. 64—69.

7 Art. 222 § 1 projektu u sta w y — kodeks rolny [m aszynopis pow ielan y, w yd . M inisterstw a R olnictw a], W arszaw a 1974.

i

wy, określającej dopiero ostatecznie w zajem ne stosunki m iędzy stro -nam i. W odniesieniu do ty ch dwóch g ru p aktów ad m in istracy jn y ch słusznie zauważono, że w rozw oju historycznym widoczne jest um ac-nianie się ten d en cji kierow ania adm in istracji ku działaniu przez a k t ad-m in istrac y jn y zobow iązujący do zaw arcia uad-m ow y kosztead-m działalności a d m in istracji za pośrednictw em aktów tw orzących bezpośrednie sto su n -ki cyw ilnopraw ne s. A. W olter podkreśla, że „[...] rozw ój ten jest ściśle zw iązany z przechodzeniem od tzw. stosunków bezum ow nych na system um ow ny; dośw iadczenie bow iem w ykazało, że um ow a je s t jed n y m z n a j-bardziej skutecznych narzędzi praw idłow ej realizacji zadań plano-w y ch ”

P rzykładem dobrze ilu stru jąc y m tę tezę może być regulacja w za-k resie przeza-kazyw ania państw ow ych g ru n tó w rolnych indyw idualnym nabyw com . W pierw szym okresie kształtow ania się u stro ju rolnego w prow adzono dla tych czynności form ę decyzji adm in istracy jn ej, zaś w 1958 r. przyjęto rozw iązanie stanow iące, że decyzja ad m in istra c y jn a będzie tylko przesłanką zaw arcia umowy. Skoro więc w odniesieniu do sp raw regulow anych przez ad m inistrację odchodzi się od a k tu ad m ini-stracyjnego, jako w yłącznie w yw ołującego sk u tk i cyw ilnopraw ne, to ty m bardziej nieuzasadnione byłoby obejm ow anie tą form ą spraw , r e -gulow anych tra d y c y jn ie umową. Uwaga ta dotyczy przede w szystkim obrotu w sektorze indyw idualnym rolnictw a. W odniesieniu do g ru n tó w państw ow ych należy zaś podkreślić, że pow rót do daw nej form y de-cyzji adm in istracy jn ej nie znajdow ałby żadnej racjonalnej argum entacji. U trzym anie form y um ow y dla przejścia własności g ru n tu rolnego może być uzasadnione rów nież ze w zględu na zagadnienie sądowej kon-troli adm inistracji. Na gruncie naszego ustaw odaw stw a sądy nie posia-d ają generalnego upow ażnienia posia-do kontroli aposia-dm inistracji. W sferze posia- dzia-łań w ładczych adm in istracji może to być albo kontrola bezpośrednia legalności decyzji adm inistracji, albo też „okazjonalne orzecznictw o o decyzjach ad m in istra c y jn y ch ” n . D rugi z w ym ienionych rodzajów k ontroli dotyczy sytuacji, gdy decyzja ma dla sądu znaczenie jako kw e-stia w stępna. Odnosi się to szczególnie do tych sytuacji, gdy decyzja w pływ a na p raw a m ajątkow e stron. W przeciw ieństw ie do bezpośred-niej kontroli sądowej, organ ad m in istracy jn y nie jest w tym w ypadku

• S t a r o ś с i a k, op. cit., s. 179.

10 A. W o l t e r , P ra w o c y w iln e , za r y s części o góln ej, W arszaw a 1967, s. 285. 11 J. B o r k o w s k i , E. S m o k t u n o w i c z , K o n tro la d zia ła n ia a d m in is tra c ji, [w pr. zbiór.:] I n s ty tu c je p r a w a a d m in istra c y jn e g o e u ro p e jsk ic h p a ń s tw s o c ja li-s ty c zn y c h , W rocław —W arli-szaw a—K raków —G dańli-sk 1973, li-s. 498. Por. na ten tem at także J. Ł ę t o w s k i , S ą d y p o w szech n e i p ra w o rzą d n o ść w a d m in is tra c ji, W rocław — W arszaw a—K raków 1967, s. 130— 143.

rep rezen to w an y w postępow aniu, an i też sam a decyzja nie jest przedm iotem rozstrzygnięcia sądowego 12.

Problem sądowej kontroli je s t podnoszony w litera tu rz e od daw na. P rzy czym w dyskusji na ten tem a t b rak głosów negujących potrzebę jej u m o cn ie n ia 13. J e st to w ynikiem podstaw ow ej zasady wszelkiej k on-tro li — um ocnienia niezależności organów konon-troli od podm iotów kon-trolow anych. Słusznie zauw aża się, że doskonalenie system ów kontroli zgodnie z tą zasadą pow inno prow adzić do rozszerzania zasięgu kontroli sądowej nad działalnością ad m in istracy jn ą. W skazuje się, że kontrola instancyjna, naw et najlepiej zorganizow ana, nie w ystarcza jak o głów na podstaw a zaufania do słuszności każdej decyzji ad m in istracyjnej skie-row anej do obyw atela. P otrzeba um ocnienia tego zaufania oraz stw o-rzenia pracow nikom adm in istracji bodźca do w iększej staranności o zgodność ich postępow ania i decyzji z praw em w postaci oceniania tych decyzji przez niezaw isły i fachow y organ doprow adziła do p rzy ję -cia przez większość państw socjalistycznych g eneralnej zasady, że decy-zje ad m in istracy jn e po w yczerpaniu środków k ontroli w ram ach adm i-n istracji m ogą być zaskarżoi-ne do sądu 14.

W św ietle tych uw ag w yłączenie ob ro tu g ru n tam i rolnym i spod sądow ej k ontroli byłoby zupełnie nieuzasadnione. W praw dzie ak tu aln ie nie jest to kontrola sensu stricto, ale niekiedy tego ty p u spraw y mogą spowodować pośrednio konieczność oceny legalności działania adm ini-stracji. Dotyczy to zwłaszcza obrotu g ru n ta m i państw ow ym i. Umowa sprzedaży g ru n tó w Państw ow ego Funduszu Ziemi m usi być poprzedzona decyzją adm inistracyjną, która stanow i istotną przesłankę zaw arcia umowy. W praw dzie uchylenie decyzji ad m in istracyjnej nie pow oduje samo przez się niew ażności um owy, jednakże okoliczności, ' z powodu k tó ry ch uchylenie nastąpiło, mogą mieć znaczenie dla oceny w św ietle p raw a cyw ilnego ważności um ow y sprzedaży lub dopuszczalności uchy-lenia się od skutków praw nych zaw artego w niej oświadczenia w o li15. D ecyzje ad m in istracy jn e spotyka się często rów nież w obrocie dotyczącym sek to ra nie uspołecznionego rolnictw a. Są to np. decyzje w przedm iocie podziału gospodarstw a rolnego, m aksym alnych norm obszarowych. O t-w arcie drogi sądot-w ej t-w zt-w iązku z tego ty p u um ot-w am i daje, t-w pet-w nym sensie, możliwość spraw ow ania sądowej kontroli adm inistracji.

W św ietle tych uw ag uzasadnione m ogą byś w ątpliw ości co do

po-12 B o r k o w s k i , S m o k t u n o w i c z , op. cit., s. 498.

1J O p oczątkach d ysk u sji n a te n tem at patrz: S t a r o ś с i a k, op. cit., s. 247. 14 B o r k o w s k i , S m o k t u n o w i c z , op. cit., s. 505.

15 Por. u ch w a łę Sądu N ajw yższego z d nia 25 k w ietn ia 1964 r., III CO 12/64, O SN C P 1964, z. 12, poz. 244.

stu la tu rezygnacji z form y a k tu notarialnego, skoro form a taka zapew nia pośrednią sądową kontrolę. I to podw ójnie. Po pierw sze w związku z sygnalizow anym i um owam i, a po d rugie — w zw iązku z przew idzianą w art. 6 ust. 1 ustaw y o przekazaniu państw ow ym biurom n otarialnym prow adzenia ksiąg w ieczystych 16 m ożliwością w niesienia środków odw o-ław czych od dokonanych przez te b iu ra wpisów w księgach w ieczystych do sądu wojewódzkiego. W sytuacji więc, gdy podstaw ę w pisu stanow i decyzja ad m inistracyjna, sąd zarządzając zm ianę w pisu może w eryfiko-wać praw idłow ość podstaw y żądanej zm iany. Z w raca na to uwagę J. Starościak, k tó ry zauważa, że w tym zakresie fu nkcje kontroli legal-ności działania adm inistracji sp raw u ją także biu ra n o ta r ia ln e n . F ak t w ykonyw ania w tym przedm iocie kontroli przez n o tariat należałoby g eneralnie ocenić jako pozytyw ny, gdyż w yw odzący się od organu or-ganizacyjnie niezależnego od organów adm inistracyjnych. Jednocześnie jednakże nie należałoby go przeceniać z uw agi na faktyczne ścisłe pow iązanie n o tariatu z organam i adm inistracyjnym i. B rak niezawisłości notariuszy nie daje takich g w aran cji praw idłow ości kontroli, jak ie p ły -nęłyby z sądowej kontroli adm inistracji. Pozostaw ałaby więc do rozw a-żenia kw estia „o tw arcia” drogi sądowej przez a k t n o tarialny. Podkreślić jed n a k należy, że rezygnacja z form y notarialn ej nie przekreślałaby możliwości sądowej kontroli. „Przechodzenie z system u bezum ow nego adm inistrow ania na system um ów ma znaczenie nie tylko z p u n k tu widzenia pogłębiania się samodzielności działania terenow ych ośrodków adm inistracyjnych, ale i z p u n k tu w idzenia praw orządności działania adm inistracji. W prow adzenie tego system u oznacza, że k o n tra h e n t or-ganu adm inistracyjnego podejm ującego pew ną działalność uzyskuje do-datkow e gw arancje praw orządności działania tego ap aratu . Obok bowiem środków , k tó re przysługują m u w zw iązku z w ydanym aktem adm ini-stracy jn y m , uzyskuje on możliwość uruchom ienia k ontroli pi'aw idłowo- ści działania organów adm in istracy jn y ch przez sąd y ” 18.

J. Starościak w yraźnie ak c en tu je fakt, że um owa, jak o in stru m e n t działania adm inistracji, pozostaje in sty tu cją praw a cyw ilnego 19. W zwią-zku z tym rozw ażm y kolejną kw estię. Umowa stosow ana przez adm ini-stra c ję w pływ a w sposób isto tn y na zagadnienie trw ałości stosunków regulow anych przez adm inistrację. Przyjęcie tej form y działania

prze-18 U staw a z dnia 16 grudnia 1964 r. o przekazaniu p ań stw ow ym biurom nota-rialn ym prow adzenia ksiąg w ieczy sty ch (Dz. U. nr 41, poz. 278).

17 J. S t a r o ś c i a k , P ra w o a d m in is tra c y jn e , W arszaw a 1977, s. 374.

18 S t a r o ś c i a k , P ra w n e fo rm y..., s. 268. Por. także orzeczenie Sądu N a jw y ż-szego z dnia 29 k w ietn ia 1957 r. „O rzecznictw o Sąd ów P olsk ich ” 1957, nr 8, s. 135. 19 J. S t a r o ś c i a k , F orm y p ra w n e i m e to d y d zia ła n ia a d m in is tra c ji, [w:] In-sty tu c je p ra w a a d m in istra cyjn eg o ..., s. 319.

kreślą możliwość w ycofania się przez adm inistrację ze swego stanow i-ska, jak to ma m iejsce przy aktach jed n ostronnych 20. M om ent w zględ-nej trw ałości ak tu adm inistracyjnego a k c en tu je J. Borkowski, k tó ry tra k tu ją c a k t ad m in istracyjny szerzej (nie tylko jako ak t jednostronny), zauważa, że „[...] ad m inistracja i wówczas, gdy korzysta z nakazu i w ów -czas gdy podejm uje w spółdziałanie, sam a może wycofać się z naw iąza-nego stosunku praw iąza-nego. Jej a k ty nie korzystają bowiem z powagi rzeczy osądzonej. A dm inistracja może się ted y wycofać z podjętych obowiązków w oparciu o przepisy praw ne oraz na sk u tek w ystępow ania d e te rm in a n t pozapraw nych uzasadniających takie działanie” 21. A utor ro zp atrując zw iązek m iędzy trw ałością a odwołalnością decyzji ad m ini-stra c y jn ej na gruncie procedury ad m in iini-stracyjnej stw ierdza, że tw órczy c h a ra k te r adm inistracji, jej działalność pro fu tu ro w a ru n k u je możliwość usuw ania przez adm inistrację p raw nych skutków zdezaktualizow anych decyzji 22. F orm ułując swój pogląd w tej kw estii J. Borkow ski zaznacza jednocześnie, że nie sprow adza się on do propagow ania dowolności, a r -b itra ln y c h decyzji i naz-byt swo-bodnej procedury działania. M otyw ację stanow i dla au to ra ta okoliczność, że ad m inistracja współczesna, o rg a -nizująca życie społeczne państw a socjalistycznego, jego bazy ekonom icz-nej, m usi być o p eratyw na i elastyczna w działaniu 23.

W św ietle tych ostatnich uwag, dotyczących twórczego c h a ra k te ru adm inistracji i zw iązanej z tym większej możliwości zm ian w jej ad- m inistracy jn o p raw n y ch form ach działania, m ożna by zastanaw iać się, czy nie lepiej byłoby przyjąć jako form ę działania dla określonej g ru -py spraw akt adm inistracyjny, niż umowę cyw ilnopraw ną. W ątpliw ość taka jednakże na pewno nie może pow stać w zw iązku z rozpatryw anym przez nas zagadnieniem obrotu gru n tam i rolnym i. Po pierw sze dlatego, że stałab y w w yraźnej sprzeczności z w cześniejszym i uw agam i na ten tem at, a po drugie dlatego, że trw ałość stosunków praw nych p ow stają-cych w zw iązku z obrotem g ru n ta m i rolnym i jest szczególnie istotna.

Dotychczasowe uw agi nie przekonują nas jed n ak jeszcze o konieczności zm iany form y notarialn ej. W skazują one tylko na zasadność u trz y -m ania u-m ow y dla nabycia g ru n tu rolnego i bezpodstaw ność zastąpienia jej aktem adm inistracyjnym . W jak im wobec tego k ieru n k u zm ierzać pow inna argu m en tacja przem aw iająca za rezygnacją z form y n o tarial-nej um owy, jako form y typow o cyw ilnopraw tarial-nej, i zastąpienia jej

for-20 S t a r o ś c i a k , P ra w n e fo rm y..., s. 268. 21 B o r k o w s k i , op. cit., s. 88.

22 J. B o r k o w s k i , Z m iana i u ch yla n ie o sta te c zn y c h d e c y z ji a d m in is tr a c y j-n ych , W arszaw a 1967, ą. 56.

m ą, w której m ogłaby być w pełni podejm ow ana działalność ad m in istra -cji w zakresie ob ro tu g ru n tam i rolnym i?

N ie w rapając już do w cześniejszych argum entów , w skazujących na duży udział ad m in istracy jn o p raw n y ch rozw iązań w regulacji obrotu g ru n ta m i rolnym i, a przem aw iających niew ątpliw ie za przedstaw ioną propozycją zrezygnow ania z form y notarialn ej, spójrzm y n a to zagad-nienie z p u n k tu w idzenia stosunku praw nego, zaw iązyw anego przy spo-rządzaniu umów w form ie a k tu notarialnego. Zauw ażm y, że w tym w ypadku m am y do czynienia ze stosunkiem adm inistracyjnopraw nym .

Odnosząc pojęcie stosunku adm inistracyjnopraw nego do stosunku praw nego, w jak i w stęp u ją określone podm ioty z notariatem , należy zatrzym ać się nad istotnym i cecham i — w łaściw ym i tylko stosunkom adm inistracyjnopraw nym . Zdaniem J. F ilipka ,,[...] w stosunkach praw a adm inistracyjnego m am y do czynienia z podm iotam i, k tó re nie są sobie rów ne. I nie jest to, a w każdym razie nie je s t tylko, nierów ność ekono-m iczna, socjalna lub inna nierów ność pozapraw na. Z n ajd u je ona bow ieekono-m swój p raw n y w yraz w tym , że różne są upraw nienia i obowiązki, któ re z jednej stro n y przysługują organom rep rezen tu jący m adm inistrację państw ow ą, a z drugiej stro n y jednostkom lub innym podm iotom , z który m i w danym przypadku ad m in istracja państw ow a wchodzi w sto -sunki praw ne. U praw nienia i obow iązki przysługujące organom , spełnia-jący m określone działania adm inistracyjnopraw ne, n ie mogą nigdy przysługiw ać adresatom tych działań i na odw rót — u p raw nienia i obo-w iązki przysługujące tym o sta tn im nie m ogą nigdy przysługiobo-w ać org anom spełniającym działania adm inistracyjnopraw ne. O rgan rep re z e n tu -ją c y adm inistrację państw ow ą może w szczególności w ładczo regulow ać czyjeś praw a lub obow iązki” 24. A utor zauw aża ponadto, że w praw ie adm in istracy jn y m pow stają stosunki p raw ne już w sytu acjach poprze-dzających zdarzenia, któ re by w całej rozciągłości konkretyzow ały czy-je ś upraw nienia lub obowiązki. Trudno, zdaniem tego autora, na gruncie praw a adm inistracyjnego odm ówić cech stosunku praw nego zarów no stosunkom , w k tó rych adm inistracja jest upow ażniona do jed n o stro n n e -go nakładania pew nych obowiązków na jednostki lub określenia ich upraw nień, jak stosunkom , w których jednostka może się p raw nie dom agać od addom inistracji pew nych rozstrzygnięć dotyczących jej u p raw -n ień lub obowiązków 2S.

O dnieśm y te uw agi do sytuacji, gdy stro n y w y stęp u ją do n o tariatu o nadanie form y notarialn ej umowie, którą zam ierzają zawrzeć. Odw

o-“ J. F i l i p e k , S to su n ek a d m in is tra c y jn o p ra w n y , K raków 1968, s. 94. 25 Ib id e m , s. 96.

łu jąc się do poglądu J. Filipka, należy stw ierdzić, że już z tą chw ilą są dostatecznie skonkretyzow ane w szystkie niezbędne elem enty stosunku praw nego, w ystępujące w nim podm ioty oraz w zajem ne ich u p raw nienia i obowiązki na tle określonego przedm iotu. „To, że up raw n ien ia lub obo-w iązki stron dotyczą bezpośrednio działań m ających konkretyzoobo-w ać czy-je ś upraw nienia lub obowiązki, nie może stanąć na przeszkodzie przyjęciu istnienia stosunku praw nego, albow iem upraw nienie do nich jest też upraw nieniem do pew nych działań, k tó re druga strona stosunku p raw -nego m usi znosić, przyjąć, a ponadto jest nieraz zobowiązana (upraw niona), by w ich spełnianiu aktyw nie uczestniczyć [...] Istn ieją więc w p ra -wie adm in istracy jn y m dw ojakiego rodzaju stosunki praw ne: pierw sze łączą się ze stanam i, w których w ręce określonych podm iotów oddana została sam a możliwość k onkretyzacji w zajem nych ich u p raw nień lub obowiązków, drugie z dokonaną ostatecznie konkretyzacją danych praw lub obow iązków ” 2e.

Pozostając przy tych spostrzeżeniach należałoby stw ierdzić, że z chw i-lą, gdy określone podm ioty w ystępują do n o tariatu o nadanie form y no-tarialn ej umowie, zaw iązuje się m iędzy nim i a n o tariatem stosunek ad- m in istracyjnopraw ny. Jego konsekw encją b y łaby k o n k rety zacja praw

i obowiązków, przejaw iająca się w sporządzeniu tej um ow y w form ie a k tu notarialnego. W tym m iejscu m ogłaby nam się zacząć załam yw ać k o n stru k cja stosunku adm inistracyjnopraw nego w odniesieniu do stosun-ków praw n y ch zaw iązyw anych przez n o ta ria t w związku ze sporządzeniem przez ten organ aktów notarialnych. W spom niana wyżej k o n k rety -zacja p raw i obowiązków, jako konsekw encja pierwszego stosunku ad m i-nistracyjnopraw nego, nie jest bowiem sensu stricto w ynikiem działalności n o tariatu . Ta k onkretyzacja w ypływ a z um ow y stron. Zaznaczm y, że w przypadku umów, dla któ ry ch praw o zastrzega form ę n o tarialn ą ad

solem nitatem , praw a i obowiązki z um ow y nie pow staną, dopóki nie

uzyska ona form y n o tarialnej. W ty m sensie m ożna mówić o k o nkre-tyzacji p ra w i obowiązków dokonyw anej przez notariat.

N ależy jednocześnie zauważyć, że om aw iany stosunek ad m in istracy j- nopraw ny m ógłby być w pew nym sensie porów nany z tzw. stosunkiem adm in istracy jn o p raw n y m sprzężonym , dla którego ch arak tery sty czn e jest to, że ośw iadczenie organu państw a u stala obow iązek lub upraw nienia uczestnika państw a w innym stosunku p r a w n y m 27. Sporządzenie ak tu notarialnego pow oduje pow stanie stosunku cyw ilnopraw nego m iędzy stronam i.

26 Ib id e m , s. 96.

27 F. L o n g c h a m p s , O p o ję c iu sto su n k u p ra w n e g o w p r a w ie a d m in is tra -c y jn y m , „A -cta U n iv ersita tis W ratislavien sis” 1964, P raw o X II, nr 19, s. 53.

Z przeprow adzanych do tej pory rozw ażań zdaje się w ynikać, że stosunek p raw ny m iędzy n o tariatem a innym i podm iotam i w zakresie sporządzania pktów no tarialn y ch w ykazuje w iele cech w łaściw ych sto -sunkom adm inistracyjnopraw nym . Dużo w ątpliw ości co do c h a ra k te ru tego stosunku pow staje, gdy przypom nim y, że „przedm iot stosunku ad- m inistracyjnopraw nego leży zawsze w sferze praw em określonych zadań a d m inistracji publicznej. J e s t on zatem objęty kom petencją jednego z or-ganów adm in istracy jn y ch lub org an u w ykonującego funkcje zlecone a d m in istra c ji’’ 28. Z drugiej jednakże stro n y J. Filipek zauw ażył, że „[...] jeżeli w yróżniać się będzie stosunki ad m in istracyjnopraw ne w op ar-ciu o k ry te ria działalności adm in istracy jn ej, np. w ten sposób, że uzna się je za stosunki, w któ ry ch ram ach w ykonuje się czynności adm ini-stracy jn o p raw n e, albo uzna je za stosunki w ynikające z czynności adm i- n istracyjnopraw nych, napotyka się nie tylko podobne trudności, na jakie n a tra fia ją w szystkie dotychczasow e próby określenia pojęcia a d m in istra -cji państw ow ej, ale ponadto odstąpi się od szukania sw oistych cech stosunków ad m in istracyjnopraw nych w łaśnie w k ry te ria c h stosunku p ra w nego, co niew ątpliw ie u tru d n ia porów nyw anie różnych stosunków p raw -nych pom iędzy sobą 2Я. Podobne, zdaniem J. Filipka, zastrzeżenia m ożna podnieść wobec prób uzależnienia koncepcji stosunków adm in istracy jn o -praw nych od znam ion c h arak tery zu jący ch podm ioty uczestniczące w sto-su n k u praw nym . A utor zauważa, że jeden i ten sam podm iot może uczestniczyć w różnych stosunkach praw nych i w zależności od tego, w jak ic h stosunkach praw nych uczestniczy, przybiera sam z reguły okreś-lone cechy ch ara k te ry z u ją c e go w obliczu praw a 30. Je śli w eźm iem y pod uwagę powyższe sform ułow ania J. Filipka, może, w ydaje się, budzić za-strzeżenia stw ierdzenie tegoż autora, że ,,[...] o b ligatoryjne uczestnictw o a d m in istracji w każdym stosunku adm in istracy jn o p raw n y m nie budzi w ątpliw ości". Skoro istoty stosunku adm inistracyjnopraw nego nie pow in-niśm y rozpatryw ać w zw iązku z działalnością ad m in istracy jn ą państw a ani uzależniać od cech podm iotów uczestniczących w ty ch stosunkach, zbyt kategoryczne może okazać się cytow ane spostrzeżenie co do obliga-toryjnego udziału ad m inistracji w stosunkach adm inistracyjnopraw nych. D latego też właściwsze w ydają się określenia ty ch autorów , k tó rzy stw ierdzają, że w stosunku ad m in istracyjnopraw nym uczestniczy „w ła-dza” i „jed n o stk a” 31. Pozostając przy takich sform ułow aniach w odnie-sieniu do uczestników stosunku adm inistracyjnopraw nego m ożna zm

niej-28 S t a r o ś c i a k , P ra w o a d m in is tra c y jn e , s. 18. 29 F i 1 i p e k, op. cit., s. 92.

80 Ib id e m , s. 92.

szyć trudności w uznaniu stosunku praw nego, w k tó ry m uczestniczy n otariat, za adm inistracyjnopraw ny.

Na zakończenie tej części rozw ażań należy zauważyć, że stosunek p raw n y zaw iązyw any m iędzy notariatem a stro n ą w zakresie sporzą-dzania aktów n o tarialn y ch m ożna by nazwać adm inistracyjnopraw nym . Dalsze konsekw encje takiego stw ierdzenia mogą dotyczyć jednakże tylko tej części aktów notarialnych, w k tó ry ch przejaw ia się udział n o tariatu w spraw ach objętych regulacją adm inistracyjnopraw ną. W ynika to z fak tu, iż stosunek adm in istracy jn o p raw n y je s t ko n stru k cją opartą na p ra -wie adm inistracyjnym . S tąd odnosić go m ożna tylko do tej części działal-ności organu państw a, która poddana jest, m iędzy innym i, regulacji ad m inistracyjnopraw nej. T rudno byłoby tw ierdzić, że chodzi o działalność regulow aną w yłącznie praw em adm inistracyjnym . Sam podział stosun-ków praw nych na proste, spiętrzone i sp rz ę ż o n e 32, narzuca potrzebę odw oływ ania się nie tylko do norm praw a adm inistracyjnego przy okre-ślen iu skutków objaw u woli organu państw a, lecz także do norm innych gałęzi praw a M. W ynika to oczywiście z faktu, iż pew ien w ycinek życia społecznego, w k tó ry w kracza organ państw ow y, poddany je s t regulacji różnych gałęzi praw a. O dniesienie k o n stru k cji stosunku ad m inistracyjno- praw nego do określonej sfe ry działań n o tariatu in sp iru je do dalszych przem yśleń.

Przede w szystkim należy w tym m iejscu zauważyć, że k ry te riu m sto -sunku praw nego jest w ym ieniane często jako to, k tó re pozwala odróżnić praw o cyw ilne od praw a adm inistracyjnego 34. Skoro tak, to uzasadnione może się w ydać zrezygnow anie z a k tu notarialnego, jako cyw ilnopraw nej form y um owy przeniesienia własności g ru n tó w rolnych. U trzym yw anie

32 L o n g c h a m p s , op. cit., s. 53.

33 B o r k o w s k i , D e c y zja a d m in is tra c y jn a , s. 43.

34 Por. np. J. S t a r o ś c i a k , S tu d ia z te o r ii p ra w a a d m in istra c y jn e g o , W ro-cła w — W arszaw a— K raków 1967, s. 55; D a w i d o w i c z , op. cit., s. 53; J. P a l i w o - d a, W o k ó ł zagadn ień ro zg ra n iczen ia sfer p ra w a a d m in istra c y jn e g o i c y w iln eg o , „Praw o i Ż ycie” 1964, nr 16, s. 4; S y s te m p r a w a a d m in istra c y jn e g o , pr. zbiór, pod red. J. S t a r o ś c i a k a , t. 1, W rocław 1977, s. 80. W rozdz. pt. O k reślen ie a d m in is tr a c ji i p ra w a a d m in iistra c y jn e g o opracow anym przez J. B o r k o w is k i e g o w y -rażony jest pogląd, że „[...] dopiero w ted y, gdy dokonuje się ok reślen ia praw a ad m in istracyjn ego in con creto przez w sk azan ie na cech y szczególne m ateriału p ra w nego, m o żliw e jest w yd ob ycie z określenia gałęzi tych elem en tów , które będą u ży -teczn e jako kryteria podziału. Od razu trzeba stw ierd zić, że jednak n ie b ędzie to jedno, u n iw ersaln e kryterium podziału, lecz ich zespół. C zynnikiem , który za-pew n ia pow iązan ie tych k ryteriów p odziału ze sobą i n a d a je im zw artość, jest p ojęcie stosunku ad m inistracyjnopraw nego. Przez od w ołan ie się do tego pojęcia w prow adza się jako kryteria rozgraniczenia znam iona szczególne norm p raw a ad m in istracyjn ego i to o różnym stop n iu szczegółow ości”.

jej nie korespondow ałoby z poglądam i ty ch autorów , k tórzy uznają, że działania, w zw iązku z k tórym i zaw iązują się stosunki ad m in istracy jn o -praw ne, pow inny być regulow ane -praw em adm inistracyjnym . S-praw a m ogłaby w ydać się oczyw ista, gdyby stanow iska co do stosunku p raw -nego jako k ry te riu m rozgraniczenia praw a cyw il-nego i a d m in istra c y j-nego były w litera tu rz e uzgodnione. E. Sm oktunow icz zauw aża np., że przy bliższym p rzy jrzen iu się przepisom praw a adm in istracy jn eg o i cy-w ilnego to k ry te riu m cy-w niek tó ry ch m iejscach zacy-wodzi. U cy-w agę tę odnosi do działalności niew ładczej adm in istracji państw ow ej. Zauważa, że sto-sunki praw ne zaw iązyw ane w zw iązku z tą działalnością upodabniają się do cyw ilnopraw nych, a jed n a k przepisy regulujące działalność niew ładczą a d m in istracji zalicza się do praw a a d m in istra c y jn e g o 35.

Z dając sobie spraw ę ze złożoności sygnalizow anej problem atyki, u w a-żam y jednak, że z podanego k ry te riu m stosunku praw nego nie pow inno się rezygnow ać. M iędzy innym i dlatego, że w odniesieniu do działalności niew ładczej adm inistracji m ożna mówić rów nież o stosunku adm in istra- cyjnopraw nym . W edług F. Longcham psa zastosow anie pojęcia stosunku praw nego do działań niew ładczych może być rzeczą celową i in teresu -jącą teoretycznie. A utor zauw aża jednakże, że „[...] będzie to stosunek p raw n y o zupełnie innej budow ie niż dotychczasow e, znacznie luźniej-szy: praw o przedm iotow e będzie tu m iało takie znaczenie, że z pew nym zachow aniem się jednego uczestnika [...] będą połączone powinności d ru -giego uczestnika [...] 3®. Na istnienie stosunków adm in istracy jn o p raw n y ch w zakresie niew ładczej działalności adm in istracji w skazuje T. K uta, k tó -r y istotną cechę tych stosunków u p a t-ru je w tym , że obyw atele, w stę-p u jąc w stosunki stę-praw ne niew ładcze, nie są stę-przez organ zw iązani żad-nym w ęzłem obowiązków. Obow iązek istn ieje tylko po stronie organu adm inistracyjnego, ale tylko obowiązek, bez złączonego z nim u p raw n ie-nia 37. Skoro więc w zakresie działań niew ładczych ad m in istracji można mówić o stosunku ad m in istracyjnopraw nym , w ykazującym odrębne cechy od stosunku cyw ilnopraw nego, a ja k zauw ażył E. Sm oktunow icz p rze-pisy regulujące tę działalność zalicza się do praw a adm inistracyjnego, zasadne w ydaje się utrzym yw anie k ry te riu m stosunku praw nego, jako podstaw owego dla rozgraniczenia praw a adm inistracyjnego i cywilnego.

Uwagi te potw ierdzałyby zasygnalizow aną już tezę, dotyczącą

rezyg-83 E. S m o k t u n o w i c z , A n alogia w p ra w ie a d m in is tra c y jn y m , W arszaw a 1970, s. 181. Por. także F. L o n g c h a m p s , P ro b le m y p o g ra n icza p ra w a a d m in is tr a c y j-n ego, „Studia P raw j-n icze” 1967, z. 16, s. 15 i j-n. W edług tego autora m ożj-na przyjąć trzy kryteria rozgraniczenia praw a cy w iln eg o od ad m inistracyjnego. Są to: typ ow e in sty tu cje p raw ne, w ład ztw o i w ła ściw o ść organów .

36 L o n g c h a m p s, O p o jęciu sto su n k u praw n ego..., s. 60. 37 K u t a , op. cit., s. 80.

nacji z form y a k tu notarialnego dla um ów w zakresie o b ro tu g ru n tam i rolnym i. Istnienie stosunku adm inistracyjno praw nego m iędzy n o tariatem a stronam i uzasadniałoby w św ietle powyższych ustaleń przekazanie r e -gulacji obrotu g ru n ta m i rolnym i w całości adm inistracji, gdyż jej dzia-łalność regulow ana je s t głów nie praw em adm inistracyjnym . Słuszne w y-daje się zw rócenie w tym m iejscu uw agi na ustalenia term inologiczne poczynione przez J. Borkow skiego w zw iązku z jego rozw ażaniam i na tem at form działania adm inistracji. J. Borkow ski p rzy jm u je istnienie dwóch zasadniczych form działania: form działania ad m inistracji oraz a d m in istracyjnopraw nych form jej działania. A utor zaznacza, że podział ten zw iązany jest z „w yodrębnieniem dwóch niejako praw : p raw a adm i-nistracyjnego oraz praw a norm ującego działanie adm in istracji państw o-wej. Na gruncie praw a regulującego działanie adm inistracji państw ow ej badać m ożna praw ne form y działania ad m in istracji {szerszy zakres). A dm inistracyjnopraw ne form y działania ad m inistracji w y stęp u ją tylko w tej sferze właściwości organów adm inistracyjnych, k tó ra regulow ana jest przez norm y praw a adm inistracyjnego (węższy zakres)” 3a.

Pozostając przy tym podziale należy stw ierdzić, że obrót g ru n tam i rolnym i pow inien odbyw ać się w drodze umowy, k tó ra znalazłaby się w g ru p ie praw nych form działania adm inistracji. W praw dzie poprzednie w yw ody dotyczące stosunku praw nego jako głównego k ry te riu m rozgraniczenia praw a cyw ilnego i adm inistracyjnego m ogłyby sugerow ać przy -jęcie ad m in istracy jn o p raw n y ch form działania w zakresie obrotu, nier m niej jed n a k będziem y rów nież w zgodzie z w cześniejszym i ustaleniam i pozostając przy zgłoszonej przed chw ilą propozycji. P rzede w szystkim dlatego, że elim inacja form y n o tarialnej um ow y i przekazanie jej za-w ierania organom adm in istracy jn y m spoza-wodoza-w ałoby jej za-w iększy zza-wfą- zek z praw em adm inistracyjnym . Niem ożliw e byłoby kategoryczne stw ierdzenie, że skoro no tariat, działając w dziedzinie obrotu g ru n tam i rolnym i, wchodzi w stosunki adm inistracyjnopraw ne, te zaś stanow ią podstaw ow e k ry te riu m oddzielenia praw a cyw ilnego od a d m in istracy j-nego, to w zw iązku z tym całość ob ro tu pow inna być regulow ana praw em adm inistracyjnym .

T rudno byłoby ta k tw ierdzić, gdyż stosunek praw n y jest tylko je d -nym z kry terió w oddzielenia p raw a adm inistracyjnego od praw a cyw il-nego, bierze się go pod uwagę przede w szystkim w pierw szej fazie rozgraniczenia, gdy w ytycza się głów ną linię podziału.

P rz y rozgraniczaniu zaś praw a cyw ilnego i praw a adm inistracyjnego, z podziałem ich na działy i ze zróżnicow aniem form działania, konie-czne je st w łączenie do rozw ażań w szystkich znanych w teorii praw a

adm inistracyjnego cech stosunku ad m inistracyjnopraw nego jako k ry -teriów podziału 39. C h a ra k te r stosunku praw nego podaw any je st zarów no przez cyw ilistów , ja k i adm inistratyw istów , jak o podstaw ow e k ry te riu m rozgraniczenia praw a cyw ilnego i praw a adm inistracyjnego. O ile jed n ak dla cyw ilistów jest to w zasadzie k ry te riu m w ystarczające 40, o ty le dla ad m in istra ty w isty rów nie w ażne >nuszą być w zględy celowości, polityki, efektyw ności określonej reg u lacji 41, te zaś m om enty uzasadniałyby sto-sow anie przez ad m inistrację um ow y dla przejścia w łasności g ru n tu ro l-nego. To, że ak tu aln ie w pływ praw a adm inistracyjnego na w aru n k i za-w arcia i treść tej um oza-wy je s t duży, uzasadnia, poza za-w ym ienionym i za-wyżej w zględam i, uznanie jej jak o praw nej form y działania adm inistracji i ro zpatryw anie jej głów nie z p u n k tu w idzenia praw a ad m in istra c y j-nego.

O m aw ianej um owy, a w zw iązku z tym rów nież jej form y, nie sposób dziś analizow ać tylko jako k o n stru k cji cyw ilnopraw nej. W ydaje się, że sy tu a cja w ystępująca w zakresie obrotu g ru n tam i rolnym i w yraźnie po-tw ierdza spostrzeżenie A. Stelm achow skiego, k tó ry spo-tw ierdza, że w św ie-tle zm ian w s tru k tu rz e społeczno-ekonom icznej, zasada autonom ii woli stro n i cyw ilistyczne „reguły g ry ” tracą na znaczeniu. A utor ten w yraża pogląd, iż sam a m etoda cyw ilistyczna, c h a rak tery zu jąca się rów norzęd- nością podm iotów i subsydiarnym tylko stosow aniem przym usu państwowego, m a przed sobą ogrom ną przyszłość, natom iast k o n stru k cje p ra -wa cywilnego, m im o w ielow iekow ej tradycji, są w znacznej m ierze ska-zane na obum ieranie 42.

Pozostając wobec tego p rzy k o n stru k cji um owy, zastanów m y się, ja k v należałoby ją określić, by w p rzy jętej form ie najp ełn iej pi*zejawiał się tw órczy udział organów ad m in istracy jn y ch w regulacji obrotu gru n tam i rolnym i. Rozw ażania na ten tem a t podzielone zostaną na dwie części. W pierw szej spróbujem y określić ch a ra k te r um owy, w w yniku k tórej przenoszona byłaby w łasność g ru n tó w państw ow ych, w drugiej zaś za-stanow im y się nad m odelem tej um owy, w k tórej jak o stro n y w y stę-p ują stę-podm ioty nie będące organam i ad m in istracji stę-państw ow ej.

Otóż w ydaje się, że w zakresie obrotu g ru n tam i stanow iącym i w łasność państw a, jak rów nież w zakresie przejścia własności na rzecz pań

-30 B o r k o w s k i , O k re śle n ie a d m in is tra c ji i p ra w a a d m in istra c y jn e g o , s. 80. 40 Por. np. A. S t e l m a c h o w s k i , W s tę p do te o r ii p ra w a c y w iln e g o , W ar-szaw a 1969, s. 14 i W o 1 1 e r, op. cit., s. 20 i n.

41 Por. np. J. S t a r o ś c i a k , A d m in istra c ja . Z agadn ien ia te o r ii i p ra k ty k i. W ar-szaw a 1974, s. 219; W. D a w i d o w i e z, W stę p do n au k p r a w n o -a d m in is tr a c y j-n ych , W arszaw a 1974, s. 145 i 146.

4! A. S t e l m a c h o w s k i , C z y k r y z y s p ra w a c y w iln e g o , „Ruch P raw niczy, E konom iczny i S ocjologiczn y” 1974, z. 3, s. 280.

stw a, najpopraw niejszą k o n stru k cją byłoby przyjęcie um ow y pisem nej zaw ieranej przez organ ad m in istracy jn y z innym podm iotem . W ynika to m iędzy innym i z faktu, że dziedziną, w k tórej nastąpiło sprecyzow anie tej form y działania adm inistracji, i w k tórej nadal jest ona w ażnym in stru m en tem organizatorskiej działalności państw a, jest zarząd w łas-nością p a ń stw o w ą 43. J. S tarościak zauw ażył, że fak t ten zw iązany jest z tym , iż „[...] w ykonyw anie przez państw o socjalistyczne bezpośredniego zarządu podstaw ow ym i składnikam i społecznego funduszu w ytw arzania um ożliw ia stałe przesuw anie organizow ania stosunków ludzkich z form dostosow anych do bezpośredniej in gerencji w sferę osobistych praw nych interesów obyw atela na form y bardziej pośrednie, w ynikające z samego dysponow ania środkam i ekonom icznym i” 44. De lege lata p rzy ję te jest w zakresie obrotu g ru n tam i państw ow ym i rozw iązanie, zgodnie z k tó-ry m działalność adm inistracji sprow adza się do w ydania decyzji, stano-w iącej przesłankę zastano-w arcia um ostano-w y n o tarialn ej. W spom niane rozstano-w iązanie nie koresponduje w pełni z postulatem tw órczej i nowoczesnej adm ini-stracji. Słuszne w ydaje się tu przypom nienie poglądu J. Borkowskiego, k tó ry nowoczesność adm in istracji państw ow ej łączy z jej w szechobecno- ścią, zdolnością do ingerow ania w rozległe dziedziny życia społecznego, gospodarczego i k u ltu raln eg o państw a 45.

W racając do naszego przykładu, naleay zauważyć, że przy istnieniu form y ak tu notarialnego organ a d m in istracy jn y spełnia dużą rolę k ształ-tu ją c ą w zakresie sprzedaży g ru n tó w państw ow ych, decyduje o w szyst-k ich w zasadzie istotnych elem entach tej umowy, ale bezpośrednio na treść um ow y w pływ u nie ma. N o tariat nie może w ostatnim etapie za-w ierania sam ej um oza-w y odegrać takiej kształtu jącej roli, jak a byłaby w ynikiem działalności organu adm inistracyjnego. Zaznaczmy, że% u trz y -m yw anie for-m y a k tu notarialnego dla ty ch u-m ów nie odpow iadałoby słusznem u — w zasadzie — spostrzeżeniu J. Starościaka, k tó ry zauważył, że jeżeli organ ad m in istracy jn y używ a um owy, jako praw nej form y dzia-łalności skierow anej nä w ykonanie sw ych zadań, to wówczas zaw arcie um ow y reg u lu ją nie tylko przepisy praw a cywilnego, ale rów nież prze- piśy praw a adm inistracyjnego 46.

Stw ierdzenie, iż pogląd ten je s t „w zasadzie słuszny” w ym aga w y-jaśnienia. Otóż J. S tarościak źródła w spom nianej swoistości um ów stoso-w anych stoso-w ad m in istracji u p a tru je stoso-w podm iotach zastoso-w ierających umostoso-wę. S tw ierdza bowiem, że zaw ieranie um ów m iędzy dwom a podm iotam i

43 S t a r o ś c i a k , P ra w n e fo rm y..., s. 255. 41 Ib id e m , s. 255.

4S B o r k o w s k i , D e c y zja a d m in is tra c y jn a , s. 26. “ S t a r o ś c i a k , P ra w n e fo rm y..., s. 261—262.

praw nym i nie będącym i organam i ad m inistracji państw ow ej regulow ane je s t w yłącznie przez przepisy praw a cywilnego. Jeżeli natom iast organ ad m in istracy jn y używa umowy, jako praw nej form y działalności, to w ów -czas, jak to Już wcześniej cytow ano, zaw arcie um owy reg u lu ją nie tylko przepisy praw a cywilnego, ale rów nież przepisy praw a a d m in istra c y j-nego. W ydaje się, że pogląd ten może skłaniać do refleksji. Czy głów ny akcent pow inien być położony na stronę podm iotw ą, czy też przedm io-tow ą um owy? Jeżeli na treść um ow y w pływ ają w przew ażającej części uregulow ania adm inistracyjnopraw ne, to czy m ożna jeszcze mówić, że je s t ona ko n stru k cją w yłącznie cyw ilnopraw ną? I w zw iązku z tym , jeśli taką um owę zaw ierają podm ioty nie będące organam i a d m in istra -cyjnym i, czy m ożna uznać, że zaw arcie tej um ow y regulow ane jest w yłącznie przez przepisy praw a cywilnego? Ponadto, może budzić w ą t-pliw ość stw ierdzenie, że zaw arcie um owy regulow ane jest przez praw o cyw ilne i adm inistracyjne, gdy umowę tę zaw iera organ adm inistracyjny. Czy ta swoistość um ow y w ystąpi tylko w tedy, gdy jed n ą ze stro n jest organ ad m in istracyjny? A jeśli jed n ą ze stro n będzie podm iot w y konu-jąc y w jakim ś zakresie fu nkcje ad m inistracyjne, nie będący jednakże organem adm inistracyjnym ? Tę ostatn ią w ątpliw ość m ożna wyjaśnić, odw ołując się do poglądu T. K uty, k tó ry stw ierdza, że ,,[...] um ow a jest podstaw ow ym in stru m en tem praw a cywilnego, stosow anym rów nież w adm inistracji. K onstrukcję p raw ną takiej um owy określają przepisy p ra -w a cy-wilnego, ale zakres dopuszczalności jej stoso-w ania oraz -w arunki posługiw ania się nią przez organy i in sty tu cje państw ow e określa praw o ad m in istracy jn e i finansow e” 47. Co do poprzednich kw estii, słuszne w y-d aje się stw iery-dzenie, że przew aga elem entów ay-d m in istracyjnopraw nych w regulacji treści um owy pow inna skłaniać do zaliczenia jej do form działania adm inistracji, bez względu na podm ioty ją zaw ierające. Uwaga tak a w ydała się uzasadniona w zw iązku z um ow am i w zakresie obrotu g ru n ta m i rolnym i, gdy jed n ą ze stro n je st organ adm inistracyjny.

Nieco innego spojrzenia w ym aga natom iast podniesione zagadnienie w zw iązku z um owam i zaw ieranym i przez podm ioty nie będące o rg an a-m i ada-m inistracji państw ow ej. Ua-m owy te są typow e dla nie uspołecznio-nego sektora rolnictw a. J a k już wcześniej w spom niano, ustaw odaw ca uczynił już wyłom w regulacji form y ty ch um ów, ustalając w ustaw ie z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu em ery taln y m oraz innych św iadczeniach dla rolników i ich rodzin form ę inną niż notarialn a dla przeniesienia własności g ru n tu rolnego. W art. 52 ust. 1 tej ustaw y z aw arte jest postanow ienie, że przekazanie gospodarstw a rolnego

następ-47 T. K u t a , P ra w o a d m in is tr a c y jn e w d z ie d zin ie u stro ju i za sa d fu n k cjo n o -w a n ia a d m in is tr a c ji p a ń s t-w o -w e j, W rocła-w 1974, s. 74.

су odbyw a się w drodze um owy pisem nej, sporządzonej przez naczelnika gm iny. N aczelnik gm iny odm aw ia w form ie decyzji sporządzenia umowy, jeżeli nie zostały zachow ane w a ru n k i ustaw ow e. Zgodnie z art. 75 ust. 2 w spom nianej ustaw y przez przekazanie gospodarstw a rolnego następcy rozum ie się nieodpłatne przeniesienie na rzecz następcy posiadania oraz własności, jeżeli ro ln ik je s t jego w łaścicielem .

Z astanów m y się, czy tę k o n stru k cję w zakresie form y um ow y prze-niesienia własności g ru n tu rolnego, w prow adzoną w przepisie szczegól-nym , m ożna by odnieść do zw ykłego obrotu. Inspiracja do rozw ażenia tej kw estii płynie z treści w spom nianych w yżej przepisów art. 52 ust. 1 w zw iązku z art. 75 ust. 2 cytow anej ustaw y, ja k rów nież z propozycji podobnego w zasadzie rozw iązania, zaw artego w projekcie u staw y — praw o rolne 48. Zgodnie z tym p rojektem przeniesienie w łasności gospo-darstw a rolnego m iałoby nastąpić m iędzy innym i na podstaw ie um owy pisem nej, sporządzonej przed naczelnikiem gm iny. W razie b rak u w runków do przeniesienia własności naczelnik w ydaw ałby decyzję odm a-w iającą sporządzenia umoa-wy. Otóż a-w ydaje się, że a-w spom niane kon-stru k cje um owy nie byłyby najw łaściw sze dla obrotu g ru n tam i rolnym i. Z dwóch powodów. Po pierwsze, stw arzałyby podstaw y do zbyt dużej ingerencji organów adm in istracy jn y ch w treść umowy. Po drugie, roz-w iązanie takie nie oddaroz-w ałoby roz-w pełni noroz-wego c h a ra k te ru tej umoroz-wy. Zaznaczono już wcześniej, że nie je s t to k o n stru k cja typow o cyw ilno-p raw na i sam fakt zaw ierania jej ilno-przez ilno-podm ioty nie będące organam i adm inistracyjnym i nie potw ierdza jej cyw ilnopraw nego ch a ra k te ru . W odniesieniu do umów, w któ ry ch jedną ze stro n jest organ a d m in istra-c yjny zaznaistra-czono, że samo przekazanie iistra-ch zaw ierania z n o tariatu do organów ad m in istracy jn y ch um acniałoby zw iązek tej um ow y z praw em adm inistracyjnym . W przypadku natom iast umów, w któ ry ch żadna ze stro n nie jest organem adm inistracyjnym , przekazanie ich sporządzania organom adm in istracy jn y m nie w nosiłoby w zasadzie nic nowego. Ich związek z praw em adm in istracy jn y m byłby taki, jaki jest obecnie.

Z podanych w yżej względów przedstaw ionych rozw iązań nie należało-by de lege ferenda akceptow ać. Jednocześnie te sam é okoliczności mogą uzasadniać słuszność innej regulacji. M amy tu na uw adze ko n stru k cję obow iązującą na razie tylko w zw iązku z realizacją ustaw y o zaopatrze-niu em erytalnym oraz innych św iadczeniach dla rolników i ich rodzin, a która, w ydaje się, pow inna być odniesiona do w szystkich umów w przedm iocie obrotu g ru n ta m i rolnym i. J e st ona uregulow ana we w spom nianym ju ż wcześniej art. 58 ust. 2 tej ustaw y. W edług tego

48 P rojekt u staw y — praw o rolne [m aszynopis p o w iela n y , w yd. M inisterstw a R oln ictw a], W arszaw a 1976.

przepisu, gdy jed n ą ze stro n je s t jednostka gospodarki uspołecznionej, drugą zaś w łaściciel gospodarstw a rolnego, przeniesienie własności n ie-ruchom ości następ u je w form ie um ow y pisem nej, zatw ierdzonej decyzją naczelnika gm iny. P rzy tak sform ułow anym przepisie wola stro n nie jest nadm iernie krępow ana przez organ ad m in istracy jn y , a jednocześnie poprzez powiązanie um owy z aktem adm in istracy jn y m u jaw nia się or-ganizatorska rola adm in istracji w obrocie.

Podsum ow ując zaznaczm y, że odstąpienie od form y notarialn ej um ów •dotyczących obrotu g ru n ta m i rolnym i i przekazanie ich zaw ierania

or-ganom adm in istracy jn y m uzasadnia praw n a reg u lacja obrotu g ru n tam i rolnym i, k tó ra je st w yrazem ak tyw nej polityki rolnej państw a. Z tego względu obrót pow inny w całości kształtow ać organy adm inistracyjne, k tó re poprzez sw oją działalność realizują tę politykę w sposób bezpo-średni. Słuszne jest więc:

1) pozostanie przy k o n stru k cji um owy ze w zględu na podniesione wcześniej arg u m en ty (możliwość sądowej kontroli, w iększa trw ałość sto- • sunków praw nych);

2) w yłączenie n o tariatu z udziału w obrocie ze w zględu na elastycz-ne ujęcife przepisów praw nych w przedm iocie obrotu g ru n ta m i rolnym i, pozw alające działać organom ad m in istracy jn y m na zasadzie uznania adm inistracyjnego i realizow ać bezpośrednio politykę rolną państw a;

3) uznanie um ow y w tym przedm iocie za p raw ną form ę działania» adm inistracji" w zw iązku z dużym udziałem elem entów adm in istracy jn o -p raw nych w regulacji -przeniesienia własności g ru n tu rolnego.

Na zakończenie należałoby się zastanowić, czy organ adm inistracyjny, działający głów nie w sferze sp raw organizacyjnych i adm in istracy jn o -praw n y ch będzie rów nie kom p eten tn y w s-praw ach cyw ilno-praw nych, w yłaniających się w zw iązku z obrotem g ru n ta m i rolnym i. G eneralnie rzecz ujm ując, m ożna by stw ierdzić, że przedm iotow e um ow y nie ry su ją się jako te, w których trzeba by rozw iązyw ać tru d n e praw nicze kw estie. Z agadnienia dożywocia, darow izn obciążliwych, ograniczonych praw rze-czowych, w ym agające do ich praw idłow ego ujęcia przygotow ania cyw i- listycznego, tracą coraz bardziej na sw ym znaczeniu. F a k t ten zw iązany je s t z rozw ojem ustaw odaw stw a dotyczącego ubezpieczenia em erytalnego rolników . P onadto należy zauważyć, że problem atyka cyw ilnopraw na w ystępująca w zw iązku z obrotem g ru n tam i rolnym i nie byłaby dla organów adm in istracy jn y ch zupełnie nowa. Dośw iadczenia uzyskane w związku z realizacją ustaw y z dnia 26 października 1971 r. o uregulo-w aniu uregulo-własności gospodarsturegulo-w ro lnych 49 sturegulo-w arzałyby dodatkouregulo-w e g uregulo-w

aran-« Dz. U. nr 27, poz, 250, zm iana: Dz. U. 1972, nr 49, poz. 317 i Dz. U. 1975, nr 16, poz. 91.

cje praw idłow ości umów. P rzypom nijm y w ty m m iejscu, że- spraw y zaw iłe i sporne by ły w edług tej ustaw y także regulow ane na drodze ad m in istracyjnej i rozw iązyw ane w form ie decyzji ad m inistracyjnych. Dlatego też nie pow inniśm y obaw iać się całkow itej likw idacji form y ak tu notarialnego. Okoliczność skom plikow ania spraw z p u n k tu w idzenia ko n stru k cji cyw ilnopraw nej mi "ino zapew ne głów nie na uwadze, pro -ponując w projekcie praw a rolnego rozw iązanie, • zgodnie z k tó ry m w spraw ach zaw iłych naczelnik może skierow ać stro n y do państw ow ego biura notarialnego. W ydaje się, że przyszłe regulacje praw ne w om aw ia-nym zakresie pow inny być w yrazem konsekw etnego stanow iska ustaw o-dawcy. Je śli organem k ształtu jący m obrót g ru n tam i rolnym i m a być organ ad m inistracyjny, pow inien on przejąć w tym przedm iocie w szy-stkie fu n k cje od no tariatu . S tw ierdzenie to nie m usi oznaczać, że rezyg-n u jem y całkow icie z w iedzy i dośw iadczerezyg-nia rezyg-notariuszy. Przeciw rezyg-nie, ich udział w kształtow aniu obrotu pow inien być m ożliwy, ale p rzejaw ia ł-by się w zupełnie innej form ie. Można ł-by zastanow ić się tu np. nad zasadnością utw orzenia kom isji przy urzędach gm in, na wzór kom isji reg u -lujących spraw y uwłaszczeń, w któ ry ch zapew niony byłby udział no-tariuszy. A kt ad m in istra c y jn y zatw ierdzający um ow ę skom plikow aną ze w zględu na kon stru k cje cyw ilnopraw ne byłby w ydaw any przez organ ad m in istra c y jn y po zasięgnięciu opinii takiej kom isji. Proponow ane roz- . w iązanie odciążyłoby organy adm in istracy jn e od spełniania fu n k cji

orze-cznictw a praw nego. P odkreślam y to, gdyż słuszne w ydaje się stw ierdze-nie, że zadania pow ierzone organow i ad m inistracyjnem u (naczelnikowi gm iny) będą służyły realizacji celów polityki rolnej, gdy organ ten bę-dzie przede w szystkim organizatorem życia na wsi, a nie tylko organem orzecznictw a praw nego.

I n s t y t u t A d m i n i s t r a c j i U Ł Z a k ł a d P r a w a A d m i n i s t r a c y j n e g o G o s p o d a r c z e g o

K r y s ty n a B o rk o w sk a

BED EUTU NG DER N O TARIELLEN FORM DES VERTRAGS IM BEREICH DES BO D EN U M SA TZ ES

D ie ein e Ä nderung der R egelu n gen h in sich tlich der N utzung d es E ig en tu m -srech ts am B oden und der V erfü gb ark eit über d en selb en b ed in gen d en F ak toren g e se llsc h a ftlic h -p o litisc h e n C harakters so w ie die w a ch sen d e R olle a d m in istra tiv er O rgane in der G estaltu n g der E ig en tu m sv erh ä ltn isse in B ezug au f E in zelw irt-sch aften bew irk en , daß e in e ein g eh en d ere Ü b erprüfung der E ignung der N o-ta riatsu rk u n d e im B ereich des B od en u m satzes a ls an geb rach t ersch ein t. D ieser P rob lem atik ist der v o rlieg en d e A rtik el gew id m et.

D essen A n lieg en is t som it, d ie A u frech terh a ltu n g der n o ta riellen F orm von V orträgen , deren G egen stan d Ü b ertragu n g d es B esitzes am B oden b ild et, als u n zw eck m äß ig a u fzu zeig en und a u f d ie B ea u ftra g u n g a d m in istra tiv er O rgane m it G esta ltu n g d ieser S p h äre g e se llsc h a ftlic h e r B ezieh u n g en a ls b egrü n d et h in zu - ‘ w eisen .

E s ergab sich w e ite r h in d ie N o tw en d ig k eit, d ie F rage zu b ea n tw o rten , w elch e R ech tsform die B eteilig u n g a d m in istra tiv er O rgane am B od en u m satz an n eh m en sollte.

D ie G esam th eit der E rw ägu n gen sch ein t zur S ch lu ß folgeru n g zu b erechtigen, daß die K o n stru k tion des V ertrags a u frech terh a lten und die a d m in istra tiv e U rkunde e lim in iert w erd en m üßte. D afür sp rich t u nter an d erem der U m stand, daß die K on trolle der G erich te über d ie V erträge u n erläß lich is t und daß d ie aus dem V ertrag sich ergeb en d en rech tlich en B ezieh u n gen sich durch e in e größere D a u erh a ftig k eit k en n zeich n en .