Malwina Popiołek
Bariery rozwoju e-administracji w
Polsce
Ekonomiczne Problemy Usług nr 105, 161-168
2013
NR 763
EKONOMICZNE PROBLEMY USŁUG NR 105
2013
M A L W IN A P O P IO Ł E K
U niw ersytet O polski
BARIERY ROZWOJU E-ADMINISTRACJI W POLSCE
Wprowadzenie
Rozw ój elektronicznej adm inistracji je s t w spółcześnie jed n y m z najw ażniej szych postulatów m ających n a celu tw orzenie struktur społeczeństw a inform acyj nego i gospodarki opartej n a w iedzy. E-adm inistracja, najprościej m ów iąc, m a zo p tym alizow ać działanie adm inistracji publicznej poprzez um ożliw ienie obyw atelom załatw ienia w ielu spraw i form alności za p om ocą Internetu. Jednym z p odstaw o w ych założeń funkcjonow ania e-governm ent je s t uspraw nienie kontaktow ania się z w ładzam i w szystkich szczebli w celu uefektyw nienia procedur zw iązanych z załatw ianiem spraw u rzęd o w y ch 1.
E lektroniczna adm inistracja to je d n a k nie tylko now oczesna fo rm a realizacji transakcji urzędow ych, ja k bow iem zauw aża A. Haręża: „D otychczasow a k o ncep cja w ykonyw ania przez adm inistrację publiczną zadań oraz św iadczenia usług u le g ła istotnem u przew artościow aniu. W yraża się ono w sw oistej inw ersji sfery p o d m iotow ej stosunków publicznopraw nych, w efekcie której adm inistracja została „obarczona” obow iązkam i w spółdziałania z podm iotem zainteresow anym (w nio skodaw cą, stroną). O rgany adm inistracji publicznej realizują określone zadania na różnym szczeblu oraz w sposób przedm iotow o zróżnicow any. Z tego w zględu klient adm inistracji dzięki upraw nieniu do k orzystania z usług publicznych do stęp nych także za pośrednictw em kom unikacji elektronicznej m oże sw obodnie skorzy stać z przysługujących m u praw podm iotow ych” 2. Jak w ięc w idać, zastosow anie
1 D. Grodzka: E-administracja w Polsce, w: Społeczeństwo informacyjne, red. D. Grodzka,
Studia BAS Kancelarii Sejmu nr 3(19), Warszawa 2009, s. 59.
2 A. Haręża: Wprowadzenie do problematyki elektronicznej administracji publicznej,
162
Malwina Popiołek
technologii inform acyjno-telekom unikacyjnych w adm inistracji w założeniu m a na celu nie tylko oszczędność czasu i pieniędzy, ale także popraw ę ja k o ści życia o b y w ateli oraz zm niejszenie obciążeń u rzędników 3.
1. E-administracja w społeczeństwie informacyjnym
Idea rozw oju elektronicznej adm inistracji je s t obecna w polityce U nii E uro pejskiej ju ż od w czesnych lat 90. X X w ieku. U pow szechnianie e-governm ent m a bardzo duże znaczenie w procesie rozw oju społeczeństw a inform acyjnego. To z kolei stanow i je d e n z priorytetów w polityce unijnej. Pow szechna inform atyzacja, w prow adzanie innow acyjności, upow szechnianie now ych m ediów oraz efektyw ne korzystanie z technologii inform acyjno-kom unikacyjnych (ICT) m ają zapew nić U nii Europejskiej konkurencyjność n a arenie m iędzynarodow ej4.
Poziom rozw oju poszczególnych struktur społeczeństw a inform acyjnego je s t regularnie m onitorow any przez różne instytucje i organizacje. Stopień zaaw anso w an ia e-adm inistracji stanow i w ażny kom ponent w ielu zestaw ień oceniających rozw ój społeczeństw a inform acyjnego w danym państw ie. B adaniem rozw oju e-adm inistracji w poszczególnych krajach zajm uje się m .in. ONZ. W publikow a nym okresow o raporcie E -governm ent Survey oceniane są różne czynniki, takie ja k np. gotow ość poszczególnych państw do im plem entacji now oczesnych rozw iązań w zakresie e-adm inistracji (ang. e-G overnm ent R eadiness Index). W skaźnik owej gotow ości ustalany je s t n a podstaw ie trzech w skaźników cząstkow ych: w skaźnika infrastruktury telekom unikacyjnej, w skaźnika stron W W W oraz w skaźnika kapitału ludzkiego. Strony internetow e ocenia się pod kątem dostarczania przez nie w łaści w ych inform acji i narzędzi ułatw iających internetow y kontakt obyw ateli z p o szcze gólnym i jed n o stk am i adm inistracyjnym i. B adania uw zględniają także np. poziom e-um iejętności o byw ateli5.
W opublikow anym w 2012 roku raporcie ON Z E -governm ent Survey 2012, dotyczącym inform atyzacji procesów zarządzania państw am i, P olska znalazła się n a 47. m iejscu w rankingu św iatow ym E -governm ent D evelopm ent Index. W b ad a niach oceniono 190 państw . W yższe lokaty niż P olska uzyskały m .in.: K azachstan, Słow enia, C horw acja i W ęg ry 6. N a rysunku 1 zaprezentow ane są pozycje w y b ra nych państw europejskich w rankingu E -governm ent D evelopm ent Index w latach 2011-2012.
3 D. Grodzka: E-administracja w Polsce..., s. 60-61.
4 K. Doktorowicz: Europejski model społeczeństwa informacyjnego, Katowice 2005, s. 159.
5 D. Grodzka, E-administracja w P o lsc e ., s. 70.
6 http://technologia.dziennik.pl/hitech/artykuly/381924,raport-onz-polska-e-administracja-
Rys. 1. Pozycja w rankingu rozwoju e-administracji (E-government Development Index) poszczególnych krajów Europy Wschodniej
Źródło: E-government survey 2012, http://www.egov.pl [dostęp 7.12. 2012].
Jak w idać, pozycja Polski w rankingu E -governm ent D evelopm ent Index w 2012 roku nie prezentuje się najlepiej. Pozytyw ną ocenę ON Z u z y sk a liśm y jed y - nie w zakresie używ ania przez w ładze różnego rodzaju portali społecznościow ych do kontaktu z obyw atelam i. N ajgorzej w naszym kraju oceniona została infrastruk tura teleinform atyczna. Z daniem ekspertów brak spraw nej i efektyw nej interw encji w tej dziedzinie m oże spow odow ać, że w przyszłości pozy cja Polski w rankingu rozw oju e-adm inistracji b ę d z ie je sz cz e słabsza7.
2. E-administracja w Polsce
Integracja ze strukturam i U nii Europejskiej w znacznym stopniu zintensyfi k ow ała procesy inform atyzacji w Polsce. W prow adzenie w życie idei e-governm ent zaczęło następow ać jeszcze przed akcesją. U staw a z dnia 6 w rześnia 2001 r. o d o stępie do inform acji publicznej (Dz.U. n r 112, poz. 1198, ze zm .) w prow adziła obow iązek publikow ania inform acji dotyczących działalności poszczególnych or ganów adm inistracyjnych i innych jed n o stek w ykonujących zadania publiczne w form ie publikatora teleinform atycznego - B iuletynu Inform acji Publicznej (BIP). W dalszej kolejności określone zostały m .in. w arunki stosow ania podpisu elektro nicznego, a także m ożliw ość elektronicznego św iadczenia u słu g 8.
W Polsce jed n o stk i odpow iedzialne za inform atyzację adm inistracji publicznej zm ieniały się n a przestrzeni czasu. W 2003 roku utw orzono M inisterstw o N auki i Inform atyzacji. D o je g o zadań należało m .in. w spom aganie edukacji inform atycz nej, a także tw orzenie struktur elektronicznej adm inistracji. W 2005 roku dział in form atyzacji przeniesiony został do M inisterstw a Spraw W ew nętrznych i A dm ini
7 Ibidem.
164
Malwina Popiołek
stracji9. W 2011 roku w w yniku podziału M SW iA utw orzone zostało M inisterstw o A dm inistracji i C yfryzacji. Z godnie z założeniam i m a ono zajm ow ać się m .in. in form atyzacją adm inistracji publicznej, realizacją zobow iązań m iędzynarodow ych RP w zakresie inform atyzacji, w spieraniem inw estycji w dziedzinie inform atyki, zastosow aniem technologii inform atycznych w społeczeństw ie inform acyjnym , najogólniej rzecz ujm ując w spieraniem rozw oju społeczeństw a inform acyjnego10.
W 2002 roku przedstaw iona została koncepcja „W rota Polski”. Jak czytam y n a stronie internetow ej w w w .m sw .gov.pl: „»W rota Polski« zostały zaproponow ane ja k o n azw a zintegrow anego system u inform atycznego, um ożliw iającego św iadcze nie usług publicznych, a w szerszym znaczeniu ja k o n azw a projektu, sym bolizują cego otw arcie Polski n a now e techniki, w spółpracę z innym i krajam i oraz otw arcie p aństw a n a potrzeby obyw ateli 11.W ram ach projektu „W rota Polski” realizow ane m iały być usługi zarów no dla osób fizycznych, ja k i przedsiębiorstw . P riorytet sta now iły m .in. rozliczenia podatkow e, zam ów ienia publiczne, rozliczenia ubezpie czeń, uzyskiw anie dokum entów i in n e 12. R ealizacja projektu nie p rzeb ie g a łaje d n a k zgodnie z założeniam i i z u leg ła znacznem u opóźnieniu. W ocenie N ajw yższej Izby K ontroli (N IK ) projekt przygotow any b y ł w sposób nierzetelny i zaw ierający błędy m ery to ry czn e13.
3. Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej (ePUAP)
K ontynuacją „W rota Polski” je s t projekt e-PU A P (E lektroniczna Platform a U sług A dm inistracji Publicznej), który m a rozw ijać założenia i realizow ać pierw ot ne cele „W rót Polski” 14. Z arów no ePU A P, ja k i projekt STĄ P (Sieć T eleinform a ty czn a A dm inistracji Publicznej) przew idziano w planach zw iązanych z inform aty zacją p aństw a n a lata 2007-2010. W 2009 roku w raporcie N IK realizacja obu p ro jek tó w oceniona została bardzo krytycznie. Z w rócono uw agę m .in. n a brak p o stę pów w realizacji projektu STĄ P, a także w iele uchybień w kw estii realizacji p ro jek tu ePU A P, m .in. n iepełną funkcjonalność oraz liczne błędy uniem ożliw iające jeg o funkcjonow anie. O gólna ocena w skazyw ała n a brak w yraźnych postępów w kw estii rozw oju struktur e-adm inistracji15.
9 Społeczeństwo informacyjne, red. J. Papińska-Kacperek, Warszawa 2008, s. 528.
10 http://mac.gov.pl/o-nas/ [dostęp 05.01.13].
11 http://www.msw.gov.pl/portal/pl/267/3897/ [dostęp 05.01.13] 12 Zob.: Społeczeństwo informacyjne..., s. 538.
13 Ibidem, s. 538.
14 http://www.eadministracja.pl/forum-kobiet/wrota-polski [dostęp 05.01.13] 15 D. Grodzka: E-administracja w P o lsc e ., s. 75.
4. Bariery rozwoju e-administracji w Polsce
O bserw ując realizację planów i projektów inform atyzacji w Polsce nietrudno dojść do w niosku, że budow a elektronicznej adm inistracji w naszym kraju reg u lar nie n apotyka w iele przeszkód. D. B atorski w yróżnia m iękkie i tw arde bariery u p o w szechniania ICT. T w arde zw iązane są z czynnikam i infrastrukturalnym i, takim i ja k brak dostępu do ICT. M iękkie z kolei dotyczą czynników zw iązanych z kapitałem ludzkim , a w ięc z w ied zą i e-um iejętnościam i o b y w ateli16. A n alogicz nie do tego podziału m ożna by także w yróżnić m iękkie i tw arde bariery rozw oju
e-governm ent. T w arde należałoby pow iązać z infrastrukturą teleinform atyczną,
w yposażeniem w odpow iedni sprzęt i oprogram ow aniem , dostępem do szerokopa sm ow ego Internetu, a także odpow iednim i regulacjam i praw nym i w zakresie fu n k cjonow ania e-governm ent. Jednym z najw iększych problem ów utrudniających zn a cząco rozw ój społeczeństw a in fo rm a c y jn e g o jest w ykluczenie cyfrow e. N a rysunku 2 przedstaw iony je s t dostęp gospodarstw dom ow ych do IC T w Polsce w latach 2003-2011.
Rys. 2. Dostęp gospodarstw domowych do ICT w Polsce w latach 2003-2011 (%) Źródło: Diagnoza społeczna 2011.
Pom im o zm niejszającego się z roku n a rok w ykluczenia cyfrow ego w Polsce, nadal blisko 40% gospodarstw dom ow ych nie m a kom putera i dostępu do Internetu. W ykluczeni cyfrow o z e-adm inistracji nie k o rzystają w cale lub korzystają w ogra niczonym stopniu, a przez to m o g ą być zagrożeni w ykluczeniem społecznym (gorzej poinform ow ani, z ograniczonym dostępem do zasobów publicznych). Jak
bow iem stw ierdza K. D oktorow icz: „Interaktyw ność usług inform acyjno-
-kom unikacyjnych n a poziom ie indyw idualnym i grupow ym bardzo w zrasta. E uro pejscy użytkow nicy now ych m ediów pozbaw ieni dostępu do infrastruktury, ograni czeni zbyt w ysokim i kosztam i bąd ź spotykający się z ofertą produktów i usług n ie
166
Malwina Popiołek
zgodną ze standardam i kulturow ym i i społecznym i m o g ą w istotny sposób h am o w ać rozw ój społeczeństw a inform acyjnego w E uropie” 17.
Z danych zaw artych w raporcie S p o ł e c z e ń s t w o i n f o r m a c y j n e w l i c z b a c h, spo
rządzonego w 2010 roku n a potrzeby istniejącego w ów czas D epartam entu Społe czeństw a Inform acyjnego M SW iA , w ynika, że usługi e-adm inistracji nadal są w naszym k raju niedostatecznie dostosow ane do potrzeb odbiorców . N a rysunku 3 zaprezentow ane są w skazyw ane przez internautów bariery w załatw ianiu spraw w e-urzędach.
0 20 40 60
Konieczność pojawienia się w urzędzie na pewnym etapie Niepewność, czy sprawa zostanie właściwie załatwiona Niewielki zakres dostępnych usług Niedostateczne inform acje, o tym ja k załatwić sprawę Preferownie bezpośredniego kontaktu z urzędnikiem Brak preferowanych usług Obawy związane z załatwianiem spraw urzędowych przez Internet Trudności z samodzielnym wypełnianiem form ularzy Złe doświadczenia z e-administracją Inne Brak zdania Brak odczuwanych ograniczeń
l% in ternautów biorących udział w badaniu
R y s . 3 . B a r i e r y w z a ł a t w i a n i u s p r a w u r z ę d o w y c h p r z e z I n t e r n e t ( z d a n i e m i n t e r n a u t ó w ) Ź r ó d ł o : h t t p : / / w w w . e g o v . p l [ d o s t ę p 2 0 . 1 0 . 2 0 1 2 ] .
Jednym z najczęściej dostrzeganych przez badanych problem ów je s t niski poziom pełnej transakcyjności usług, czyli brak m ożliw ości załatw ienia danej spraw y w całości przez Internet. P olska e-adm inistracja nadal w dużym stopniu p olega n a interakcji jed n o k ieru n k o w ej18. W śród m iękkich, a w ięc zw iązanych
z e-um iejętnościam i, m otyw acją oraz w ied zą obyw ateli, b arier rozw oju
e - g o v e r n m e n t w Polsce dom inuje brak zaufania do e-urzędów , różnego rodzaju
obaw y zw iązane z załatw ianiem w ażnych spraw za p om ocą Internetu, trudności z w ypełnianiem elektronicznych form ularzy, a także preferow anie bezpośredniego kontaktu z urzędnikiem .
Z badań przeprow adzonych n a potrzeby raportu D i a g n o z a s p o ł e c z n a 2 0 1 119
w ynika, że zainteresow anie e-usługam i nie zm ieniło się w yraźnie w ciągu kilku ostatnich lat. Istnieje w praw dzie tendencja w zrostow a, ale nie je s t ona zbyt duża. B iorąc pod uw agę zw iększający się sukcesyw nie dostęp P olaków do ICT, m ożna
17 C y t . K . D o k t o r o w i c z : Europejski model. . . , s . 1 6 0 - 1 6 1 .
18 W i ę c e j n a t e m a t p o z i o m ó w i n t e r a k c y j n o ś c i e - a d m i n i s t r a c j i z o b . : D G r o d z k a ,
E-administracja w Polsce...
19 Rada Monitoringu Społecznego, w : Diagnoza społeczna 2 0 1 1 , r e d . J . C z a p i ń s k i , T . P a n e k , W a r s z a w a 2 0 1 1 , s . 3 2 6 .
p o w i e d z i e ć , ż e j e s t w r ę c z z n i k o m a 2 0 . N a r y s u n k u 4 z a p r e z e n t o w a n y j e s t o d s e t e k g o s p o d a r s t w d o m o w y c h z a i n t e r e s o w a n y c h p e ł n ą t r a n s a k c y j n o ś c i ą w z a k r e s i e p o s z c z e g ó l n y c h u s ł u g .
Rys. 4. Zainteresowanie usługami publicznymi dostępnymi przez Internet - odsetek osób, które daną sprawę chciałyby w całości załatwiać przez sieć
Źródło: Diagnoza społeczna 2011.
J a k w y n i k a z b a d a ń , P o l a c y n a j b a r d z i e j z a i n t e r e s o w a n i s ą e - u s ł u g a m i z w i ą z a n y m i z e z d r o w i e m , k t ó r e t o z k o l e i s ą n a d a l s t o s u n k o w o s ł a b o d o s t ę p n e 2 1 . W 2 0 1 3 r o k u u r u c h o m i o n a z o s t a ł a p l a t f o r m a e W U S ( E l e k t r o n i c z n a W e r y f i k a c j a U p r a w n i e ń S w i a d c z e n i o b i o r c ó w ) s p r a w d z a j ą c a , c z y p a c j e n t j e s t u b e z p i e c z o n y , i u m o ż l i w i a j ą c a r e j e s t r a c j ę w p r z y c h o d n i b e z k o n i e c z n o ś c i o k a z y w a n i a d o k u m e n t u p o t w i e r d z a j ą c e g o u b e z p i e c z e n i e 2 2 . N i e w ą t p l i w i e m o ż e z n a c z n i e t o u ł a t w i ć p r o c e d u r ę r e j e s t r a c j i , p o d w a r u n k i e m j e d n a k ż e s y s t e m b ę d z i e d z i a ł a ł p r a w i d ł o w o .
!["Polska prasa socjalistyczna w okresie zaborów", Jerzy Myśliński, Warszawa 1982 : [recenzja]](data:image/gif;base64,R0lGODlhAQABAIAAAP///wAAACH5BAEAAAAALAAAAAABAAEAAAICRAEAOw==)