Goedkope nieuwbouw voor lage inkomens?

GOEDKOPE NIEUWBOUW VOOR LAGE

INKOMENS?

ïffifrmiïlïl

De 1 f t • C 1854540

.,

J'

WERKDOCUMENT OTB

Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde (OTB) Technische Universiteit Delft

Thijsseweg 11,2629 JA Delft Telefoon (015) 783005

GOEDKOPE NIEUWBOUW VOOR LAGE

INKOMENS?

J.

Kullberg

De werkdocumenten van het OTB worden uitgevoerd door: Delftse Universitaire Pers

Stevinweg 1 2628 CN Delft telefoon: (015) 783254

Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van ingenieursbureau Poels B.V.

ISBN 90-6275-642-5jCIP NUGI655

Copyright 1990 by J. Kullberg

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without permission from the publisher, Delft University Press, Delft, The Netherlands.

INHOUDSOPGA VE

1. INLEIDING... ... .. . . ... .. ... 1

2. MINIMA OP DE NEDERLANDSE WONINGMARKT . . . 3

2.1 Inleiding... .. ... . . .. . . ... 3

2.2 De problematiek van de laagstbetaalden . . . . . . . . . .. 3

2.3 De plaats van laagstbetaalden op de woningmarkt . . . . . . .. 6

2.4 Sociale nieuwbouw voor lage inkomens? ... ... 7

3. ALTERNATIEVEN VOOR DE BOUW VAN GOEDKOPE WONINGEN . . . ... .. .. . . ... .... 9

3.1 Inleiding ... .. . . .. . . 9

3.2 Het relatieve belang van goedkope nieuwbouw ... ... 10

3.3 Alternatieve manieren om de voorraad goedkope woonruimte uit te breiden ... .. . . .. . . 12

3.4 Doorstroming binnen de voorraad goedkope woningen .. ... 13

3.5 Vraag- en aanbodoverschotten op de woningmarkt . . . 14

3.6 Samenvatting... ... .. . . ... 18

4. WOONVOORKEUREN IN HET ALGEMEEN .. ... .. . . 21

4.1 Inleiding... ... . . .. . . 21

4.2 Woonfuncties ... . . . 22

4.3 Functionele grondslagen van de woning ... .. . . 24

4.4 Hoog wonen . . . .. . . 26

4.5 Wil Nederland soberder bouwen? .... .... . . 28

4.6 De kwaliteit van het stedelijk leefmilieu .. .. . . 31

5. ANALYSE VAN WONINGZOEKENDEN MET EEN LAAG

INKOMEN . . . ... ... ... ... 37

5.1 Inleiding... ... .. ... . . 37

5.2 Afbakening van de groep woningzoekenden 'met een laag inkomen' . . . 37

5.3 Kenmerken en woonwensen van alle woningzoekenden met een laag inkomen ... .. . . ... 39

5.4 Woonwensen van woningzoekenden die bereid zijn een relatief hoge maandhuur te betalen .... .... . . 44

5.5 Samenvatting ... .... . . ... .. . 47

6. SAMENVATIING EN CONCLUSIES .... .. .. .. . . 49

VOORWOORD

Een aanbod van voldoende, betaalbare woningen voor huishoudens met een laag inkomen is maatschappelijk gewenst. Deze overtuiging heeft de Stichting Bouwre-search ertoe gebracht om een onderzoek te laten uitvoeren naar de mogelijkheden om goedkopere nieuwbouwwoningen te realiseren. De noodzaak daartoe wordt versterkt door het inkrimpen van de goedkopere woningvoorraad, onder andere door het terugtreden van de overheid waar het financiële bijdragen betreft, door huurverhogingen, door verkoop van sociale huurwoningen en door woningverbete-ring.

Anderzijds lijken de technische mogelijkheden om goedkopere woningen te bouwen groter te worden, door de veranderende bouwvoorschriften (het Bouwbesluit), door de grotere thuismarkt met Europa 1992 in het verschiet, en door technische innovaties. Deze nieuwe ontwikkelingen geven aanleiding om de mogelijkheden voor goedkoper bouwen, opnieuw te onderzoeken.

Het onderzoek naar goedkoper bouwen, wordt ten dele door het Raadgevend Ingenieursbureau Poels B.V. te Den Haag uitgevoerd. Het betreft met name de technische kant van het onderzoek: de studie naar nieuwe materialen en technieken.

Een deel van het onderzoek is door Poels B.V. uitbesteed aan het Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde. In het voor U liggende O.T.B.-rapport wordt de omvang en samenstelling van de groep die is aangewezen op een goedkope woning, nader uitgewerkt. Daarnaast wordt ingegaan op de woonwensen van deze huishoudens. Welke mate en vorm van versobering binnen de nieuwbouw is voor deze groep consumenten aanvaardbaar?

Door het O.T.B. wordt over enkele randvoorwaarden voor goedkopere nieuwbouw, namelijk de nieuwe regelgeving en de mogelijke effecten van een grotere thuismarkt, verslag gedaan in de rapportage 'Veranderende bouwregelgeving en grotere thuismarkt', van ir. H.L. Swets.

-1

INLEIDING

De laatste jaren staan de laagstbetaalden in de Nederlandse samenleving volop in de belangstelling van onderzoekers. In verschillende onderzoeken is de financiële situatie van de betrokken huishoudens in kaart gebracht (zie bijvoorbeeld het rapport 'Minima zonder marge, de balans drie jaar later', Oude Engberink, 1987). Andere onderzoekers (zie bijvoorbeeld Engbersen en Van der Veen, 1987; Kullberg e.a., 1990) hebben de huishoudstrategieën beschreven, die gehanteerd worden om rond te komen, zoals het aflopen van koopjes, tweedehands kleding overnemen, afzien van luxe zaken zoals vakantie, auto en sportclub en ook bezuinigen op sociale contacten.

Een groep huishoudens die aan de onderkant van de samenleving verkeert, blijkt geringe perspectieven voor verbetering van de inkomenspositie te hebben. Een aantal van deze huishoudens kan het hoofd slechts boven water houden door zich (veelal in stilte) grote offers te getroosten op materieel gebied en door de deelname aan de maatschappij sterk te beperken. Een aantal kan niet meer rondkomen en raakt in de schulden.

De financiële problemen van de minima kunnen niet los gezien worden van de .

hoogte van de woonuitgaven. Deze vormen, inclusief energie- en servicekosten, een groot deel van het te besteden budget, variërend tussen ruim een kwart en bijna de helft van het netto-huishoudinkomen van lage-inkomensgroepen.

Verhuizen naar een goedkopere woning is lang niet altijd mogelijk vanwege de beperkte beschikbaarheid van goedkope woningen. Er mag verwacht worden dat de voorraad goedkope huurwoningen door huurverhogingen, door sloop, verkoop en kwaliteitsverbetering, zal afnemen. Voor degenen die zich nog geen plaats op de woningmarkt verworven hebben, kan het tekort aan goedkope woningen het zelfstandig wonen in de weg staan. Dit komt tot uitdrukking in lange wachttijden voor woningzoekenden met een laag inkomen.

Eén van de manieren om de lagere-inkomensgroepen meer goedkope woningen ter beschikking te stellen, is het bouwen van goedkope, nieuwe woningen, de zogenaamde 'directe manier' (Ministerie van VROM, 1989-a, p. 19). Daarnaast kan hetzelfde onder meer worden nagestreefd door de doorstroming van huishoudens met een relatief hoog inkomen naar duurdere woningen te bevorderen, en door een stringentere woningtoewijzing. Een aanbod van voldoende, betaalbàre woningen

1

voor huishoudens met een laag inkomen is maatschappelijk gewenst en om een voldoende groot aanbod te realiseren kunnen, naast het bouwen van zo goedkoop mogelijke nieuwbouwwoningen, ook andere wegen bewandeld worden. De technische mogelijkheden om goedkopere woningen te bouwen lijken groter te worden, door de veranderende bouwvoorschriften (het Bouwbesluit), door de grotere thuismarkt met Europa 1992 in het verschiet, en door technische innovaties. Deze nieuwe ontwikkelingen geven aanleiding om de wenselijkheid van en de mogelijkheden voor goedkoper bouwen, opnieuw te onderzoeken. De volgende onderzoeksvragen dienen daarbij als leidraad:

1 In welke mate kan goedkope bouw in de huursector bijdragen aan de huisvesting van lagere-inkomensgroepen ?

2 Aan welke woontechnische eisen moeten (nieuwe) huurwoningen voldoen wanneer algemene woonvoorkeuren in ogenschouw worden genomen ? 3 Op welke huishoudens- en woningtypen zouden pogingen om goedkoper te

bouwen, zich het beste kunnen richten ?

De opdracht binnen dit onderzoek is om een bevredigend compromis te vinden tussen de woningkwaliteit en de woonuitgaven die daaraan verbonden zijn voor de lagere-inkomensgroepen. Een factor die daarnaast aandacht verdient, is de toekomstwaarde van de woning. Bij de keuze voor een heuse "crisiswoning" is deze gering. Zodra de inkomens ruimer worden of zodra zich aantrekkelijker woningen aandienen, zullen woningen waarbij al te zeer op kwaliteit is bezuinigd, snel het onderspit delven. Maatschappelijk gezien kunnen dergelijke woningen dan juist erg duur uitpakken. Ook de RAVO (1989, p. 28, 29) dringt in een advies naar aanleiding van de Ontwerp Nota Volkshuisvesting in de Jaren Negentig aan op "het realiseren van woningen met voldoende toekomstwaarde. Een woning is immers een kapitaalgoed dat een lange levensduur moet hebben", aldus de RA VOo

In hoofdstuk 2 zal kort worden ingegaan op de achtergrond van het armoedeprobleem in Nederland, de rol die de woonuitgaven daarbij spelen, de plaats van lagere-inkomensgroepen op de woningmarkt en de geringe betaaibaarheid van woningnieuwbouw voor huishoudens met een laag inkomen. In hoofdstuk 3 wordt de relatieve bijdrage van nieuwbouw in de huisvesting van lagere-inkomensgroepen nader bepaalt ten opzichte van andere strategieën om de goedkope woningvoorraad in stand te houden of uit te breiden. Ook wordt in hoofdstuk 3 bezien welke ruimte binnen de woningvoorraad voor lagere-inkomensgroepen kan worden gecreëerd door middel van doorstroming (onderzoeksvraag 1).

Hoofdstuk 4 beschrijft algemene woonvoorkeuren, zoals die uit een viertal grootschalige woonwensenonderzoeken naar voren komen (vraag 2). Daarna worden in de. hoofdsuk 5, meer speCifiek, de woonvoorkeuren van de lagere-inkomensgroepen geanalyseerd en in het bijzonder die van woningzoekenden die bereid zijn een talmelijk hoge huur te betalen (vraag 3).

2

LAGE-INKOMENSGROEPEN OP DE

WONINGMARKT

2.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt eerst de aard en omvang van het armoedeprobleem in Nederland geschetst. Daarna komt de plaats van lagere-inkomensgroepen op de woningmarkt aan bod in paragraaf 2.3. Tenslotte wordt ingegaan op de geringe betaaibaarheid van woningnieuwbouw voor huishoudens met een laag inkomen, zoals door de RA VO is gesignaleerd in het 'advies inzake de doelgroepen van de sociale nieuwbouw' (RA VO, 1990-a). Door aan te geven op welk niveau de aanvangshuren in de sociale nieuwbouw anno 1990 zijn aangeland, wordt duidelijk dat de probleemstelling van dit onderzoek: het onderzoeken van de mogelijkheden om goedkopere nieuwbouwwoningen voor lage-inkomensgroepen te realiseren, zich binnen smalle marges afspeelt.

2.2 De problematiek van de laagstbetaalden

Het verschijnsel armoede is ons bekend uit vroegere tijden. Nog geen eeuw geleden leidden de troosteloze omstandigheden waaronder de arbeidende klasse bivakkeer-de, en de slechte hygiënische omstandigheden die daarmee samenhingen, tot het begin van een vergaande overheidsbemoeienis met het wonen. De Woningwet van 1901 voorzag in gemeentelijke bouwvoorschriften en (bescheiden) subsidies om de sociale woningbouw op gang te brengen (Prak, 1972, p. 21-24).

Nadien zijn aanzienlijke verbeteringen opgetreden, maar dat nam niet weg dat ook in de betere tijden een groep 'armen' kan worden onderscheiden, zoals blijkt uit onderzoek van Durlacher (1965), een onderzoek naar materiële en culturele kenmerken van de laagstbetaalden in de jaren zestig, een tijd van economische bloei.

De hernieuwde belangstelling voor de laagstbetaalden, hangt samen met de koopkrachtontwikkeling die vanaf 1980 voor alle sociaal-economische categorieën een achteruitgang betekende, in samenhang met de gestaag gestegen woonuitgaven. De stijging van de huren verliep vanaf 1951 geleidelijk maar in een hoger tempo dan de prijsstijgingen van voeding, kleding, meubilering en dergelijke. Tussen 1950 en 1980 verzesvoudigden de huren. De brandstofprijzen vervijfvoudigden bijna, in

deze periode. Vooral in de jaren zeventig stegen de huren en brandstofprijzen zeer snel. Tot 1980 bleven de huren niettemin achter bij de bruto en netto verdiende lonen (Van der Schaar, 1986, p. 46, 47). Ook na 1980 bleven de huren sneller stijgen dan de meeste andere uitgavencategorieën, hoewel het tempo waarin de stij-ging zich voltrok, afnam. De prijs van verwarming en verlichting is sinds 1985 belangrijk afgenomen en daalde in 1988 tot onder het niveau van 1981. Per 1 juli 1990 is de gasprijs echter weer met 2,5 cent verhoogd en verdere gasprijsverhogingen, bijvoorbeeld vanuit milieuoogpunt of door instabiliteit op de oliemarkt, zijn niet denkbeeldig.

Figuur 2.1 Koopkrachtontwikkeling 1980-1990, voor minimum, modaal en twee keer modaal (indexcijfers, 1980= 100)

x QJ "0 ~ 105 100 95 90 85 minImum modaal

,

.. _----_

... ~ 2 x modaal 8qt80----~'8~1----'~8-2----'8~3----~'B~4----'~B-5----'B~6----~'B~7--~'~B~B--~'~B9~--~'90 jaar • prognose

Bron: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 1989.

Veel plotselinger dan de stijging van de woonuitgaven, was de omslag van de koop-krachtontwikkeling in 1980. Sinds 1970 was ieder jaar sprake geweest van koopkrachttoename; vanaf 1980 zette echter een stelselmatige daling in. De omslag betrof alle inkomensklassen, sociaal-economische categorieën, huishoudenstypen en leeftijden. Zo gingen alleenstaanden en (echt)paren zonder kinderen met een bijstandsuitkering, er tussen 1980 en 1987 ruim 10 procent op achteruit; voor huishoudens met kinderen was de achteruitgang iets minder. Voor modale huishou-dens van dezelfde samenstelling, was de daling van de koopkracht geringer. Sinds 1985 vindt enig koopkrachtherstel plaats, zoals figuur 2.1 laat zien, maar dit is voor

huishoudens op het bijstandsniveau, uiterst bescheiden.

De jaren tachtig gaven bovendien een snelle stijging van het aantal huishoudens met een minimumuitkering te zien, van 300.000 in 1981 tot bijna 800.000 in 1985. In de jaren daarna bleef het aantal minimum-huishoudens, in een veel lager tempo, doorstijgen tot ruim 830.000 in 1988. Onder deze huishoudens zijn relatief veel ouderen en eenoudergezinnen.

De economische teruggang en de daarmee gepaard gaande overheidsmaatregelen, beïnvloeden langs verschillende wegen de situatie van de minima. Zo ondervinden zij niet alleen de gevolgen van de bezuinigingen op uitkeringen en woonsubsidies, maar ook die van bezuinigingen in de gezondheidszorg, het welzijnswerk en sociaal-culturele voorzieningen.

Bij de betrekkelijk gunstige recente koopkrachtontwikkeling voor de minima, dient dan ook de kanttekening te worden geplaatst dat de bezuinigingsmaatregelen met betrekking tot de individ:Iele huursubsidie en de gezondheidszorg, voor bepaalde groepen onder de minima wel degelijk tot koopkrachtverlies blijken te leiden. Het feit dat de minima nauwelijks deel hebben aan de recente koopkrachtverbe-tering, heeft de bezorgdheid over een tweedeling in de samenleving, een tweede-ling in kansrijken en kansarmen, nieuw leven ingeblazen.

Onder laagstbetaalden kunnen verschillende groepen worden begrepen. De meest restrictieve afbakening betreft de zogenaamde echte minima of beleidsminima, huishoudens met één inkomen op sociaal minimumniveau. Daarnaast zijn er huishoudens met een inkomen juist boven het sociaal minimum. De verschillen tussen deze groep en de beleidsminima kunnen klein zijn, zeker wanneer rekening gehouden wordt met inkomensspecifieke regelingen, zoals de toekenning van huursubsidie.

Het belangrijkste kenmerk van de meeste (beleids )minima is het niet hebben van een betaalde baan. Voor een deel van de minima is herintreding op de ar-beidsmarkt op voorhand uitgesloten (bejaarden, arbeidsongeschikten); een ander deel heeft een zwakke positie op de arbeidsmarkt vanwege een laag opleidings -niveau en een lage sociale status, terwijl de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt juist de vraag naar hoger opgeleiden doen toenemen (Engbersen en Van der Veen,

1986, p. 16). \

Vanwege de geringe perspectieven op de arbeidsmarkt, is het niet teëel om op betrekkelijk korte termijn te verwachten dat het aantal huishoudens met een minimumuitkering, belangrijk zal dalen. Niettemin hebben sommige laagstbetaalden een beter vooruitzicht op inkomensverbetering (bijvoorbeeld studenten), dan anderen. Omgekeerd kunnen huishoudens die momenteel een boven-minimaal inkomen hebben, door een plotselinge terugval (ziekte, ontslag), tot de laagstbetaal-den gaan behoren.

Om deze dynamiek beter tot uitdrukking te laten komen onderscheiden Van Kempen en Teule (1989-a) 'armen' van 'kansarmen'. Onder 'kansarmen op de arbeidsmarkt' verstaan zij "(groepen van) personen die in een zwakke arbeids-marktpositie verkeren en die ( ... ) geacht worden deze positie in de (nabije) toekomst niet of nauwelijks te zullen verbeteren, c.q. verder zullen zien verslech-teren" (p.10). Tot de kansarmen worden vervolgens bejaarden, arbeidsongeschik-5

ten, mensen met een bijstandsuitkering die niet beschikbaar zijn voor de arbeids-markt, langdurig werklozen en werkenden met een laag inkomen, gerekend (1989-a, p.12, 13). Op de afbakening van de groep laagstbetaalden wordt teruggekomen in hoofdstuk 5.

2.3 De plaats van lagere-inkomensgroepen op de woningmarkt

Algemeen wordt aangenomen dat de slechte arbeidsmarktpositie ook de woning-marktpositie van de laagstbetaalde huishoudens slechter maakt. Een laag inkomen en een slecht inkomensperspectief verschaffen deze groep slechts toegang tot de mindere delen van de voorraad. Uit een vergelijking van de woonsituatie van de minima met die van alle Nederlandse huishoudens, op basis van het Woningbehoef-tenonderzoek 1985/1986, komt dit beeld wel enigszins, maar niet overtuigend naar voren. De lagere~inkomensgroepen zijn oververtegenwoordigd in minder populaire delen van de woningvoorraad, zoals de oude woningen en etagewoningen. Daarnaast is alles wat zich in oppervlakte-eenheden laat uitdrukken kleiner: de woonkamer, de keuken, en indien aanwezig, de tuin. Daarbij moet wel worden opgemerkt dat ook de gemiddelde grootte van het huishouden, onder de minima kleiner is. De mogelijkheid om individuele huursubsidie aan te vragen, verschaft huishoudens met een laag inkomen toegang tot een groter segment van de woningmarkt, zodat de relatie tussen het huishoudinkomen en de basishuur (binnen de huursector) niet zo sterk is. Overigens kan niet zonder meer een rechtstreeks verband tussen de hoogte van de woonuitgaven en de woningkwaliteit worden verondersteld. Ondanks de huurharmonisatie zijn er woningen met een goede en met een matige prijs-kwaliteit-verhouding. Daarnaast kunnen belangrijke subjectieve kwaliteitsaspecten aan woningen en woonbuurten worden toegekend, die niet in het puntensysteem en in de huurprijsbepaling zijn verdisconteerd. Behalve de arbeidsmarktpositie kan ook de leeftijd van invloed zijn op de mogelijkheden van huishoudens op de woningmarkt. In hun onderzoek naar de relatie tussen woningmarkt- en arbeidsmarktpositie, concluderen Van Kempen en Teule (1989-b, p. 124, 125) dat de positie die men op de woningmarkt inneemt niet alleen wordt bepaald door die op de arbeidsmarkt, maar ook door de stappen die men op de woningmarkt heeft genomen. Zo draagt een hogere leeftijd bij tot meer mogelijkheden op de woningmarkt. 'Kansarmen' tussen 35 en 64 jaar wonen in duurdere woningen dan de jongere kansarmen.

De zwakkere positie van lagere-inkomensgroepen op de woningmarkt ten opzichte van hogere-inkomensgroepen, komt niet alleen tot uitdruk)(ing in een gemiddeld lagere kwaliteit van de woning, maar ook in verschillende wachttijden van woningzoekenden. De laatste jaren is sprake van een toenemende vraag naar goedkope huurwoningen. Dit komt onder meer naar voren uit onderzoeken van het LOBH (1988 en 1989) en uit onderzoek van Boelhouwer (1989). Volgens het LOBH-onderzoek heeft ruim de helft van de 1,7 miljoen geregistreerde woningzoekenden, een inkomen dat lager is dan f 2.000,- per maand, het minimumloon voor 23-jarigen en ouderen, per 1-1-1989 (LOBH, 1989, p. 4,12,13).

I

De wachttijden voor woningzoekenden zijn bij ruim tweevijfde van de onderzochte gemeenten toegenomen, bij éénvijfde zijn ze (vooral door nieuwbouw) afgenomen en in de resterende tweevijfde bleven de wachttijden de afgelopen jaren ongeveer gelijk. De wachttijden zijn vooral toegenomen voor goedkopere gezinswoningen, ouderenwoningen en kleinere ~oningen (LOBH, 1989, p. 15). Ook uit het onderzoek van Boelhouwer blijkt dat de langere wachttijden met name de lagere-inkomensgroepen treffen: "Uit de gegevens van de woningzoekendenadrninistraties blijkt dat de kans op het verkrijgen van woonruimte voor de lager betaalden aanmerkelijk kleiner is dan voor de overige woningzoekenden. Dit geldt met name voor de laagste inkomenscategorieën (huishoudens met een bijstandsuitkering). Om deze ongelijkheid niet verder te laten oplopen, kiezen alle geïnterviewde beheerders om de woningtoewijzing zoveel mogelijk op basis van de urgentietoe-kenning te laten verlopen en de hierdoor ontstane onevenwichtigheden in de relatie huur-inkomen voor lief te nemen." De uitspraken berusten op interviews met woningbeheerders uit Utrecht, Zoetermeer, Zaanstad, Leeuwarden en Venlo (Boelhouwer, 1989, p. 104, 105).

Een dergelijke beleidslijn brengt uiteraard met zich dat een deel van de geholpen woningzoekenden een beroep op de individuele huursubsidie moet doen. Gezien het toegenomen beroep op de individuele huursubsidie, zowel wat de aantallen Lh.s.-ontvangers als de hoogte van de uitgekeerde bedragen betreft, hoeft het niet te verbazen dat deze open-einderegeling al enkele malen onderworpen werd aan bijstellingen die de Rijksuitgaven dienden te beperken. De volgende maatregelen werden genomen: het aanpassen van de normhuren aan de huurtrend, het meetellen van alle in het huishouden aanwezige inkomens, bijstellen van maximale inkomensgrenzen en minimale en maximale huurgrenzen, de aangescherpte kwaliteitskorting en tenslotte de aftopping boven f 700,- huur per maand.

Bij voortgezette of verdergaande bezuinigingen op het instrument individuele huursubsidie, zal de huisvesting van de laagste inkomensgroepen steeds moeilijker worden.

Het is de vraag of de doorstroming van huishoudens met een relatief hoog inkomen naar duurdere woningen in voldoende mate op gang kan komen om soul aas te bieden. Uit onderzoek van Boelhouwer (1990) blijkt dat de woningtoewijzing door woningbeheerders de afgelopen jaren is aangescherpt wat de relatie tussen huur en inkomen betreft. Voor een in dit opzicht 'theoretisch optimale' verdeling van de woonruimte, geldt echter dat veranderingen binnen de bestaande woningvoorraad het meeste effect kunnen sorteren. Daarvoor is echter nog geen instrumentarium ontwikkeld dat "ook in maatschappelijk opzicht acceptabel is" (Boelhouwer, 1990, p. 118).

2.4 Sociale nieuwbouw voor lage inkomens ?

Dat het realiseren van nieuwbouwwoningen die betaalbaar zijn voor de laagste inkomensgroepen, geen eenvoudige opgave is, blijkt onder meer uit het advies van de RA VO, inzake de doelgroepen van de sociale nieuwbouw (RA VO, 1990-a). Hierin wordt gesignaleerd dat de sociale huur- en koopsector voor de laagste 7

,-

--

' . ' ! " . e _ . _Me

_ =r" ' - -L' _ _ _ Ia-"C ... "

inkomensgroepen slecht toegankelijk zijn.

De toegankelijkheid van de premiekoopsector is in de loop van 1989 voor de lagere inkomensgroepen drastisch afgenomen door de aanscherping van de normen voor gemeentegarantie (per 1-4-1989) en door de stijging van de hypotheekrente. In de sociale huursector zijn de aanvangshuren in de periode 1985-1988 gemiddeld met ruim 20 procent gestegen, van f 420,- naar f 506,-. Ook wanneer voor kwaliteitsverschillen wordt gecorrigeerd, zijn deze percentages aanzienlijk hoger dan het vastgestelde trendhuurpercentage van 3 procent in 1988 en 2 procent in de voorgaande jaren. De forse stijging van de gemiddelde aanvangshuren, hangt samen met de maatregelen die getroffen zijn om de objectsubsidies terug te dringen: verhoging van de aanvangshuren gedurende een aantal jaren en beperking van het aantal woningen met verlaagde aanvangshuren.

I Voor 1990 moet gerekend worden op een gemiddelde aanvangshuur van f

575,-terwijl een volgens het Normkostensysteem gesubsidieerde woning in de praktijk al snel een huur van f 600,- à f 650,- voor "een eengezinshuis van bescheiden tot normale afmetingen en sober afwerkingsniveau, of een drie-à vierkamerwoning in

\ een meergezinshuis van vergelijkbare kwaliteit" oplevert (RA VO, 1990-a, p.9). Om dergelijke woningen zonder individuele huursubsidie te kunnen betrekken, moet het huishoudinkomen bovenmodaal zijn. Maar ook wanneer wel huursubsidie wordt uitgekeerd zijn deze woningen niet voor de laagste inkomensgroepen bereikbaar, vanwege de fiatteringsgrens van f 250,- in de Wet Individuele , Huursubsidie. Hierdoor zullen in het algemeen geen woningen worden toegewezen wanneer maandelijks meer dan f 250,- huursubsidie moet worden bijgepast. : Daarmee blijft de sociale nieuwbouwwoning anno 1990 buiten bereik van alleenwonenden met een belastbaar inkomen dat lager is dan f 24.000,- en van I meerpersoonshuishoudens met een inkomen beneden de f 26.500,-.

De toegankelijkheid van de sociale nieuwbouw voor de "doelgroep van het beleid" en met name voor de laagste inkomens binnen die groep, vermindert belangrijk, aldus de RA VOo Zij vreest dan ook dat de druk op het bouwen van kleinere woningen in de sociale huursector toeneemt, waardoor de doorstroming weer moeizamer zal verlopen.

De jaarlijkse stijging van de aanvangshuren met 1,5 procent boven de trendmatige huurstijging, de voortdurende aftopping van de individuele huursubsidie boven de gefixeerde grens van f 700,- en het gegeven dat het huurniveau van nieuwbouwwoningen volgens de nota Volkshuisvesting in de Jaren Negentig kostendekkend moet worden, maken het ook ió de nabije toekomst niet eenvoudig om betaalbare nieuwbouwwoningen voor de laagste inkomens te realiseren. In deze studie zullen we niettemin analyseren op welke subgroepe~~ binnen de hiagstbetaalden en op ~elke woningt)'p~r:.de pogingen om goedkopér te bouwen,

3

ALTERNATIEVEN VOOR DE BOUW VAN

GOEDKOPE WONINGEN

3.1 Inleiding

- - ~

Eén van de mogelijkheden om de netto woonuitgaven te verlagen is het vermin-deren van de kwaliteit van de nieuw te bouwen of te verbeteren woningen. Er kan gekozen worden voor minder of kleinere vertrekken, locale in plaats van centrale verwarming, weglaten van voorzieningen zoals vloer- en wandafwerking, keukeninrichting, kasten. Sommige voorzieningen kunnen eventueel door bewoners zelf worden aangebracht. De gedachte daarbij is dat de lagere kwaliteit leidt tot een verlaging van de stichtingskosten, die (ten dele) tot uitdrukking komt in lagere woonuitgaven voor de bewoners. Daarnaast is het denkbaar dat door technische vernieuwingen, de stichtingskosten van nieuwbouwwoningen verlaagd kunnen worden, zonder dat daar een geringer wooncomfort tegenover hoeft te staan.

\ Vereenvoudiging staat echter haaks op het huidige nieuwbouwbeleid. Voor het jaar 1988 zijn de maximaal toelaatbare stichtingskosten in de sociale huursector met f 7000,- verhoogd om het kwaliteitsniveau "op een goed niveau te houden, dit mede met het oog op de verhuurbaarheid op de langere termijn" (ministerie van VROM,

~ 1988, p. 25). Voor 1989 wordt van eenzelfde kwaliteitsniveau uitgegaan. Ook in de woningverbetering was tot voor kort een tendens naar hogere kwaliteit, naar meer ingrijpende verbeteringen, gaande. Zowel bij vooroorlogse als bij naoorlogse woningen, namen in de periode 1985-1987 de gemiddelde investeringen per woning toe. Het aantal tijdelijke instandhoudingen verminderde sterk, terwijl het aandeel kleine beurten toenam en het aandeel hoogniveau-renovaties sterk toenam (ministerie van VROM, 1988, p. 38, 39).

Alvorens wij in de hoofdstukken 3 en 4 nader ingaan op de vraag welke eisen woningzoekenden aan hun woningen stellen, zullen we in paragraaf 2 van dit

I hoofdstuk nagaan hoe groot het belang van woningnieuwbouw is: wat kan voor de komende jaren verwacht worden van de bijdrage van (goedkope) woningnieuwbouw

, aan de huisvesting van lagere-inkomensgroepen? In de volgende paragrafen komen andere beleidsmaatregelen die tot veranderingen binnen de goedkope woningvoorraad leiden, aan de orde. Enerzijds gaat het om alternatieven die het aantal bewoonbare, goedkope woonruimten doen toenemen (paragraaf 3) en anderzijds betreft het een alternatieve verdeling van de beschikbare goedkope woningen over diverse inkomensgroepen (paragraaf 4).

3.2 Het relatieve belang van goedkope nieuwbouw

Om ons een mening te kunnen vormen over de gewenste aard van de goedkope nieuwbouwwoningen voor huishoudens met een laag inkomen, is het onder meer van belang om te weten hoeveel deze nieuwbouw kan bijdragen aan de huisvesting van lage-inkomensgroepen. De vraag is hoeveel woningen er bij benadering op jaarbasis gebouwd worden en hoeveel van deze woningen bestemd zijn voor lagere-inkomensgroepen. Het gaat om een bescheiden toevoeging aan de woningvoorraad, zoals tabel 3.1 laat zien. De tabel toont de totale gerealiseerde nieuwbouw in de jaren 1987 en 1988 en het aantal gerealiseerde woningen in de sociale huursector. Daarnaast zijn de nieuwbouwplannen voor de jaren 1989 tot en met 1993 weergegeven. Het aantal nieuw gebouwde of nieuw te bouwen woningen is in absolute aantallen weergegeven en als percentage van de totale woningvoorraad (huur- en koopwoningen) per 1-1-1988.

Tabel 3.1 De gerealiseerde nieuwbouw in 1987 en 1988 en de nieuwbouwplannen

tot 1994, totaal en in de sociale huursector, absoluut en in procenten van de woningvoorraad per 1-1-1988

jaar totale nieuwbouw nieuwbouw in de sociale huursector absoluut % absoluut % 1987 110.091 2,0 35.851 0,6 1988 118.446 2,1 40.197 0,7 1989 94.500 1,7 29.500 0,5 1990 90.000 1,6 25.000 0,5 1991 86.500 1,6 21.500 0,4 1992 84.500 1,5 18.500 0,3 1993 83.500 1,5 16.500 0,3 Bron: Ministerie van VROM, 1988 en 1989-b.

In 1987 en 1988 bedroeg het aantal nieuwboU\~woningen in de sociale huursector een kleine 36.000 resp. ruim 40.000. De plannen voor nieuwbouw in de sociale

huursector in de jaren 1989, 1990 en 1~ zijn minder omvangrijk. Ook de omvang

van de geplande nieuwbouw in andere financieringscategorieën is bescheiden. Op jaarbasis schommelt de omvang van de totale, geplande nieuwbouw tussen 1,5 en 1,7 procent van de totale woningvoorraad per 1-1-1988. De geplande nieuwbouw binnen de sociale huursector bedraagt 0,3 tot 0,5 procent van de voorraad per 1

-1-1988. Dit betekent dat in deze sector, de komende 5 jaar maximaal 110.000 'goedkope' woningen aan de voorraad zullen worden toegevoegd. In werkelijkheid dient een deel van deze woningen ter vervanging van andere woningen. Per jaar worden ongeveer 5000 à 6000 sociale huurwoningen aan de voorraad onttrokken (ministerie van VROM, 1989-c). De overige nieuwbouw dient grotendeels om de verwachte toename aan woningbehoevende huishoudens te huisvesten. De (veelal duurdere) woningen in de andere financieringscategorieën zijn minder van belang

I

I

I

_I

I

I

voor het vergroten van de goedkope woningvoorraad op een 'directe' manier. Wel kan de bouw van duurdere woningen doorstrorningseffecten teweeg brengen die goedkopere woningen doen vrijkomen voor lagere-inkomensgroepen.

, Met de nodige voorzichtigheid kunnen we concluderen dat gedurende de komende

!

5 jaar maximaal ca. 80.000 relatief goedkope woningen aan de voorraad zullen . worden toegevoegd (110.000 minus ca. 30.000 woningen die ter vervanging van aan

I

de voorraad onttrokken woningen dienen). De veronderstelling daarbij is dat de geplande woningaantallen gehaald worden en dat alle woningen in de sociale

i huursector tot de goedkope woningen gerekend mogen worden. In hoeverre de

goedkope nieuwbouw op directe wijze aan de huisvesting van de laagstbetaalden bijdraagt, hangt onder meer af van de woningtoewijzing. In hoeverre geschiedt de toewijzing zodanig, dat alleen de laagstbetaalde huishöudens tot deze woningen , worden toegelaten?

Dat de goedkope nieuwbouw strikt gereserveerd zal worden voor de laagste-inkomensgroepen, kan moeilijk gegarandeerd worden, zo blijkt uit een analyse van bewoners van woningen die in 1986 gebouwd werden (ministerie van VROM, 1989-d, p. 65). Wanneer alleen de nieuwe huurwoningen met een maandhuur van maximaal f 450,-worden bezien, blijkt dat maar liefst 45 procent van deze woningen wordt betrokken door de verkeerde doelgroep, dat wil zeggen huishoudens met een bovenmodaal inkomen. De "boosdoeners" zijn vooral jongeren, alleenstaanden en starters. Binnen de totale woningvoorraad wordt 31 procent van de woningen met een huur beneden f 450,- door "te goedkoop wonenden" bezet (ministerie van VROM, 1989-d, p.21-23).

Gezien deze cijfers is het goed mogelijk dat ook in de komende jaren een deel van de goedkope nieuwbouwwoningen niet beschikbaar zal zijn voor de lagere-inkomensgroepen, ondanks het feit dat in de Nota Volkshuisvesting in de Jaren Negentig, sterk gehecht wordt aan het reserveren van de sociale huursector voor lagere-inkomensgroepen: "Naar mijn oordeel dienen deze (sociale huur-) woningen in nog sterkere mate dan voorheen aan lagere-inkomensgroepen te worden verhuurd. ( ... ) Het is juist de opgave van de sociale verhuurders om deze sociale taak allereerst in eigen verantwoordelijkheid vorm en inhoud te geven" (ministerie van VROM, 1989-a, p.121).

Ook het advies van de Commissie beheersbaarheid individuele huursubsidie, dat neerkomt op het invoeren van een huur-inkomenstoets bij de woningtoewijzing, beoogt een striktere toewijzing van huurders op basis van inkomensniveau en op basis van het huurniveau, waarbij de goedkopere woningen zoveel mogelijk voor de laagste inkomens gereserveerd worden. Zodoende hoeven deze huishoudens geen duurdere huurwoningen te betrekken, waarbij het verschil in huur niveau dan ten dele door huursubsidie gecompenseerd zou moeten worden. Of lokale woningmarktomstandigheden de sociale verhuurders in staat stellen deze woonruimteverdeling ideaal te doen zijn wat de relatie tussen huur en inkomen betreft, is echter de vraag.

3.3 Alternatieve manieren om de voorraad goedkope woonruimte uit te breiden Om de voorraad goedkope woonruimten in stand te houden of te vergroten, kunnen verschillende wegen naast elkaar bewandeld worden. Niet alleen kan bij de nieuwbouw rekening gehouden worden met de betaaibaarheid voor de laagste-inkomensgroepen, maar ook kan pas op de plaats gemaakt worden wat de woningverbetering betreft, zodat de woningen goedkoop blijven. In een toenemend aantal gevallen kiezen bewoners hiervoor, dwingen het zelfs af door medewerking aan woningverbetering te weigeren. Te verbeteren of te vernieuwen woningen die slechts wind- en waterdicht zijn gemaakt en die weinig kosten, genieten een grote populariteit (zie b.v. Spruyt, 1989).

Andere manieren om meer goedkope woonruimte te verkrijgen, zijn een intensieve-re benutting van de voorraad door particulieintensieve-re verhuur van kamers en tijdelijke bewoning van ruimten die gesloopt of verbeterd worden of van bestemming zullen gaan veranderen, en het gedogen van meer 'woningsubstituten', zoals woonwagens en woonboten, die in veel gevallen (maar zeker niet altijd) goedkoper zijn dan woningen. Al deze alternatieven hebben met elkaar gemeen dat ze tot een lagere woonkwaliteit leiden, ten opzichte van de huidige praktijk. Een uitbreiding van het aantal woonwagens en -schepen vormt hierop wellicht een uitzondering, omdat deze woonvorm in het algemeen hoog gewaardeerd wordt door de betrokkenen (Bij de Leij, 1989).

Een forse toename van deze goedkope woonruimten is niet aannemelijk. Voor meer tijdelijke bewoning van "sloopwoningen" en uitbreiding van het aantal woonwagens en woonschepen, bestaan tegenargumenten in de sfeer van deregulering en ruimtelijke ordening. De mogelijkheden om op legale wijze kamers te verhuren, lijken wel groter te zullen worden. Het Rijk overweegt fiscale tegemoetkoming voor (onder)verhuurders en een vermindering van de huurbescherming van onderhuurders, teneinde potentiële verhuurders over de streep te trekken (ministerie van VROM, 1989-a). De RAVO (1990-b) heeft in een reactie op deze voorstellen geadviseerd om vrijstelling van inkomstenbelasting tot f 5000,- per jaar te verlenen en om voor huishoudens met een Bijstandsuitkering het verhuren van een kamer aantrekkelijk te maken. Momenteel worden zij aanzienlijk op de uitkering gekort wanneer ze een woning delen met een (onder)huurder. Daarnaast stelt de RAVO voor om een verslechtering van de rechten van de onderhuurder tot een proefperiode van één jaar te beperken. Permanente aantasting van de huurbescherming zou tot het opdrijven van kamerhuren leiden. In 1984 omvatte de particuliere kamermarkt ca. 100.000 tot 150.000 particulier verhuurde kamers (Jansen, 1984). Wanneer de genoemde maatregelen gestalte krijgen, kan het aanbod van kamers wellicht groter worden. Voor het overige kan de bestaande woningvoorraad, of een deel daarvan, in principe goedkoper worden gemaakt voor bewoners of specifieke groepen bewoners, door grotere overheidsbijdragen. Wanneer bijvoorbeeld van overheids-wege tot geringere huurverhogingen zou worden besloten of wanneer diverse bezuinigingen op de individuele huursubsidie ongedaan gemaakt zouden worden, kan een groter deel van de huidige woningvoorraad tot de goedkopere woningen gerekend worden. Dergelijke beleidsmaatregelen zouden tot lagere woonuitgaven

leiden, zonder dat daar een kwaliteitsvermindering tegenover staat. Ze zijn echter vrijwel uitgesloten, gezien de beleidsvoornemens van het ministerie van VROM: "De beheersbaarheid van de uitgaven staat sterk in de aandacht. Het huurbeleid

i staat in het teken van het streven naar een meer kostendekkend huurniveau"

(Ministerie van VROM, 1989-e, p. 14).

Omdat (goedkope) nieuwbouwwoningen de komende jaren slechts op bescheiden schaal zullen worden gerealiseerd, terwijl van alternatieve manieren om tot een grotere voorraad goedkope woningen te komen, op korte termijn ook niet te veel verwacht mag worden, zal het vinden van oplossingen binnen de bestaande \ woningvoorraad van groot belang zijn. Gezien de uitgangspunten en prioriteiten binnen het volkshuisvestingsbeleid voor de jaren negentig, zal de herverdeling van

de beschikbare goedkope woningen over de verschillende- inkomensgroepen

waarschijnlijk het belangrijkste middel worden om lage-inkomensgroepen aan . betaalbare woningen te pelpen.

3.4 Doorstroming binnen de voorraad goedkope woningen

Wanneer het leeuwedeel van de laagstbetaalden binnen de huidige voorraad gehuisvest zal moeten worden, is het van belang te bezien welke typen woningen naar alle waarschijnlijkheid ten gevolge van doorstroming, ter beschikking van deze groep zullen komen. Bij de vaststelling van de gewenste, nieuw te bouwen typen, kan dan worden uitgegaan van enerzijds de behoeften van de groep die zal zijn aangewezen op goedkope woningen en anderzijds het aanbod waarin de voorraad voorziet. Woningontwerpen zouden zich dan kunnen richten op goedkope typen waarnaar vraag zal zijn vanuit de groep die aangewezen is op een goedkope woning, en waarvan het aanbod în de bestaande voorraad gering zal zijn. Doorstroming is van belang omdat ze kan bijdragen tot het oplossen van de kwalitatieve woningnood. Door een andere verdeling van de woningvoorraad, kunnen groepen huishoudens een beter "passende" woning betrekken. In dit

verband is van belang dat "te goedkoop" wonenden verhuizen en zodoende ruimte maken voor lagere-inkomensgroepen. Een ander aspect van een "passende woning" is bijvoorbeeld een niet te grote woning voor kleine huishoudens (Dieleman, 1984, p.41).

Verhuisketens kunnen op gang gebracht worden door nieuwbouw van woningen. De gedachte daarbij is dat huishoudens een opwaartse wooncarrière doormaken, naar een betere (grotere, duurdere) woning verhuizen en een goedkopere woning achter laten. Tot op heden is het overheidsbeleid erop gericht om de doorstroming vooral langs deze weg op gang te brengen. Het effect van een dergelijke beleidsmaatregel, is sterk afhankelijk van de lokale omstandigheden in het woningmarktgebied.

, Uit onderzoek is gebleken dat de lengte van de verhuis keten die op gang wordt . gebracht, niet belangrijk is voor de mate waarin de lagere-inkomensgroepen profiteren van de doorstroming. Laagstbetaalden zijn dus niet bijzonder gebaat bij de bouw van dure koopwoningen. Dergelijke nieuwbouw bewerkstelligt de langste verhuis ketens, "maar voordat op grote schaal voor zwakke groepen betaalbare

woningen worden vrijgemaakt, is de kans groot dat de keten inmiddels is afgebroken" (Priemus, 1984, p. 268).

Van Fulpen en Neuerberg (1979, p. 199) komen voor het Drechtstedengebied tot de conclusie dat door de bouw van woningwetwoningen de meeste goedkope woningen in de voorraad vrij komen. Ook de Provinciale Planologische Dienst van Zuid-Holland (1985, p. 5) komt tot een dergelijke conclusie: "Een nieuwbouwpro-grammering op de middellange termijn, die ( ... ) zich richt op een strategische toevoeging aan de woningvoorraad, dient bij benadering voor 70 à 95 procent te bestaan uit woningen voor lage en middeninkomensgroepen".

In 1986 had de nieuwbouw een vrijwel even groot "indirect effect" op de toename van de beschikbare goedkope huurwoningen (maandhuur < f 450,-) als het "directe effect" was. Er werden ca. 23.000 goedkope huurwoningen gebouwd. Als gevolg van verhuizingen naar nieuwbouwwoningen, kwamen in 1987 25.100 goedkope huurwoningen in de voorraad vrij. Van de verhuisden betrokken er 7.500 in de nieuwbouw wederom een goedkope woning, maar per saldo resteren niettemin 17.600 goedkope woningen; ruim driekwart van de hoeveelheid "direct" gebouwde goedkope huurwoningen (ministerie van VROM, 1989-d, p. 29). De meeste van deze doorstromers verbeterden hun huisvestingssituatie. Per saldo vond een verschuiving plaats van de huur- naar de koopsector, van meergezins- naar eengezinswoningen, van oude naar (uiteraard!) nieuwe woningen, van kleine naar grotere woonkamers, van goedkopere naar duurdere woningen (Ministerie van VROM, 1989-d, p. 75).

Niet alleen kan de doorstroming door de bouw van nieuwe woningen worden uitgelokt; verhuisketens kunnen ook starten wanneer bewoners overlijden. Volgens een rapport van de PPD van Zuid-Holland (1985, p. 4) wordt de vraag van lage en middeninkomens aanzienlijk meer gehonoreerd d~or dit zogenaamde "autonome aanbod", dan door de nieuwbouw.

Doorstroming kan in principe ook worden afgedwongen met behulp van maatrege-len zoals tijdelijke huurovereenkomsten en tijdelijke huisvestingsvergul1ningen, die de verhuurder in staat moeten stellen de huurder te laten "doorstromen" op het moment dat het inkomen te hoog wordt in verhouding tot de woonuitgaven. Dergelijke maatregelen zijn voorgesteld door de staatssecretaris van het ministerie van VROM, voor het geval "instrumenten van voorwaardenscheppende aard" tot onvoldoende resultaat leiden (ministerie van VROM, 1989-a, p. 148).

3.5 Vraag- en aanbodoverschotten op de woningmarkt

Wat mogen wij verwachten ten aanzien van het beschikbaar komen van goedkope woningen, dankzij doorstroming? Op basis van het Woningbehoeftenonderzoek (WBO) 1985/1986, kan een beeld verkregen worden van de woningen die door doorstromers zijn vrijgemaakt, in de periode 1982-1985. Het WBO 1985/1986 is gebaseerd op een representatieve steekproef onder ruim 50.000 Nederlanders. Dit onderzoek wordt eens in de vier jaar uitgevoerd in opdracht van het CBS en het ministerie van VROM, om inzicht te verschaffen in de feitelijke en de gewenste

huisvestingssituatie van huishoudens in Nederland.

De kenmerken van de vrijkomende woningen in de voorraad, kunnen worden

\ afgezet tegen de kenmerken van de woningen die woningzoekende huishoudens wensen. De ontwerpers van goedkope nieuwbouw zouden zich dan vooral kunnen i richten op woningtypen waarvan de vraag het aanbod het meest overtreft. De volgende beknopte analyse van de vraag-aanbodverhoudingen is ontleend aan het woningmarkt-onderzoeksrapport van De Rooij en Van der Marel (1988, p. 63-77), op basis van het Woningbehoeftenonderzoek 1985/1986. De vraag naar woningen door toekomstige verhuizers en het aanbod ervan, is per woningmarktgebied geanalyseerd. Daarbij is ook rekening gehouden met verhuizingen van het ene naar het andere woningmarktgebied. Er is geen rekening gehouden met het aanbod van woningen ten gevolge van overlijden of met de woningvraag vanuit het buitenland. Het uitgangspunt bij de analyse is dat de huishoudens die willen verhuizen, ook werkelijk verhuizen. Dat :s maar in beperkte mate het geval en daarom wordt hier onderscheid gemaakt tussen "urgent woningzoekenden" en "potentieel woningzoe-kenden". Onder de eerste categorie vallen degenen die "beslist", binnen een jaar willen verhuizen en die bovendien al langer dan een half jaar actief naar een woning zoeken en die een passende woning direct zullen accepteren, wanneer deze wordt aangeboden. Onder "potentiële woningzoekenden" worden degenen verstaan die binnen twee jaar "eventueel wel" of "misschien" willen verhuizen en degenen die wel willen verhuizen maar "nog niets gevonden" hebben.

Onder woningzoekenden zijn zowel starters als doorstromers vertegenwoordigd. "Starters" zijn leden van huishoudens of inwonenden; huishoudens die niet over een zelfstandig woonverblijf beschikken, en "doorstromers" zijn hoofdbewoners van woningen. Voor het schatten van het toekomstige aanbod van woningen zijn alleen de doorstromers en de "woninwerlaters" van belang; voor het bepalen van de vraag zijn zowel (semi-)starters als doorstromers van belang.

De vraag-aanbod-balanzen van de woningmarktgebieden, zijn samengevoegd op nationaal niveau. Daardoor kunnen op één woningdeelmarkt (bijvoorbeeld die van eengezinshuizen) tegelijkertijd overschotten en tekorten optreden. Deze zijn in de tabellen 3.2 en 3.3 naast elkaar vermeld, onder "te veel" en "te weinig". Een tekort in het ene woningmarktgebied kan immers niet worden opgeheven door een overschot in het andere.

Tabel 3.2 laat de vraag- en aanbodoverschotten zien voor eengezinshuizen en voor woningen in meergezinshuizen, van verschillende grootten. Wanneer alleen gekeken wordt naar de verhuizingen van urgent woningzoekenden, bedraagt het totale vraagoverschot 162.000 woningen en het totale aanbodoverschot 33.000 woningen. Indien alle woningzoekenden samen worden genomen bedraagt het vraagoverschot 714.000 woningen en het aanbodoverschot 79.000 woningen. De vraag- en aanbodverhoudingen per deelmarkt, komen voor urgente en potentiële woningzoekenden vrij sterk overeen. De voornaamste conclusies zijn dat:

- het grootste vraagoverschot optreedt bij middelgrote eengezinshuizen (met 4 of 5 kamers) en in iets mindere mate bij kleine eengezinshuizen (met 1, 2 of 3 kamers) en bij even kleine woningen in meergezinshuizen. De vraag naar kleine woningen in meergezinshuizen, blijkt zich met name te richten op beneden- of

15

bovenwoningen en op woningen in woonlaag 1 tot en met 4, in een flat; - een aanzienlijk aanbodoverschot optreedt bij middelgrote woningen (4 of 5

kamers) in meergezinshuizen;

- grote orievenwichtigheden (het naast elkaar bestaan van een belangrijk vraag-en aanbodoverschot voor evraag-en deelmarkt, ofwel het bestaan van grote hoeveelheden woningen op verkeerde plaatsen) niet voorkomen. De grootste onevenwichtigheid doet zich voor bij woningen met 6 of meer kamers.

Tabel 3.2 De vraag en het aanbod van urgente en potentiële woningzoekenden, naar woonvorm en woninggrootte (x 1000)

woonvorm en urgent potentieel totaal

aantal kamers te veel te weinig te vee! te weinig te veel te weinig

eengezins 1 tm. 3 kamers 1 - 42 0 -173 0 -214 4 en 5 kamers 1 - 76 3 -186 2 -260 6 en meer kamers 2 - 7 6 -18 5 -22 subtotaal 4 -124 8 -378 7 -496 meergezins 1 tm. 3 kamers 2 - 37 0 -177 0 -211 4 en 5 kamers 25 0 45 - 5 69 - 4 6 en meer kamers 2 - 1 2 - 2 3 - 2 subtotaal 29 -38 46 -183 72 -218 totaal 33 -162 55 -561 79 -714

Bron: De Rooij en Van der Mare!, 1988.

Dezelfde vraag- en aanbodoverschotten deden zich voor in 1977 en 1981. Het tekort aan kleine eengezinshuizen en met name ook kleine woningen in meergezinshuizen, is in de loop van deze periode wel bijna verdubbeld, resp. verdrievoudigd. Het tekort aan middelgrote eengezinshuizen is wel afgenomen hoewel het in absolute zin nog zeer groot is. De vraag- en aanbod overschotten zijn in belangrijke mate geconcentreerd in de provincies in de Randstad, hoewel ook Noord-Brabant en Gelderland aanzienlijke vraagoverschotten hebben. De (bescheiden) vraag naar grote eengezinshuizen (6 of meer kamers), concentreert zich hoofdzakelijk in Noord- en Zuid-Holland, Brabant en Gelderland.

Tabel 3.3 Vraag en aanbod van urgente en potentiële woningzoekenden, naar

huur en verkoopwaarde (x 1000)

huur per maand urgent potentieel totaal

en verkoopwaarde te veel te weinig te veel te weinig te veel te weinig huur < f 150,- per maand 10

-

1 14 - 5 22 - 5 / f 150,--1 250,- 14 - 3 4 - 25 11 - 21 1 - 37 0 -163 0 ~ -( f 250,--f 350,- _~?9 '-f 350,- -f 450,- 1 -40 0 -149 0 -188 f 450,- - 1 550,- 5 - 24 10 -56 13 -78 > 1550,- 17 - 3 38 - 4 52 - 4 subtotaal 47 -107 66 -402 98 -495 verkoopwaarde < f 100.000,- 4 - 9 10 - 17 12 - 24 (I 100.000,- - 1 150.000,- 0 -44 0 -98 0 -141 1150.000,--1200.000,- 0 9 0 -48 0 - 57 1 200.000,- - 1 250.000,- 0 - 5 3 -13 2 - 17 > 1200.00,- 1 - 6 2 -10 2 - 15 subtotaal 6 -73 16 -186 16 -254 totaal 52 -181 82 -588 114 -749

Bron: De Rooij en Van der Marel, 1988.

In tabel 3.3 zijn de vraag- en aanbodoverschotten voor huur- en koopwoningen weergegeven, naar huurniveau resp. verkoopwaarde. De verschillen tussen urgente en potentiële woningzoekenden zijn hier groter dan in tabel 2.2. Bij de urgenten treedt een totaal vraagoverschot op van 181.000 woningen, waarvan 60 procent in de huursector, naast een aanbodoverschot van 52.000 woningen. Het aanbodover-schot betreft vooral zeer goedkope ( < f 250,-) en dure ( > f 550,-) huurwoningen. Het vraagoverschot concentreert zich hoofdzakelijk bij huurwoningen met een maandhuur tussen f 250,- en f 550,- en bij koopwoningen van f 100.000,- tot f 150.000,-. De vraag-aanbodverhoudingen verschillen nogal tussen de woningmarkt-gebieden.

Bij de potentieel woningzoekenden zijn de vraagoverschotten sterker in de huursector gelokaliseerd en ook sterker bij de wat goedkopere huurwoningen. Het vraagoverschot naar woningen met een maandhuur tussen f 250,- en f 450,- is het grootst. Er is ook sprake van een vraagoverschot voor huren tussen f 150,- en f 250,-. De geringere vraagoverschotten voor zeer goedkope huurwoningen ( <

f250,-) onder de urgenten, worden in het rapport van De Rooij en Van der Marel toegeschreven aan het feit dat urgenten een betere kennis van de woningmarkt hebben dan potentieel woningzoekenden. In de koopsector richt het vraagoverschot zich, net als bij de urgent woningzoekenden, vooral op woningen met een 17

verkoopwaarde tussen f 100.000 en f 200.000, maar daarnaast ook op duurdere woningen. Voor de goedkoopste koopwoningen doen zich vraag- en aanbodoverschotten naast elkaar voor. Voor de urgent en potentieel woningzoekenden samen, kan geconcludeerd worden dat:

- het vraagoverschot zich voor ongeveer tweederde richt op de huursector; - het vraagoverschot van huurwoningen vooral huurniveaus tussen f 250,- en

f 450,- betreft en dat van koopwoningen vooral die met een verkoopwaarde tussen f 100.000 en f 150.000;

- dat de grootste aanbodoverschotten zich voordoen bij huurwoningen met een huur beneden f 250,- en boven f 550,- en bij koopwoningen in de prijsklasse tot f 100.000.

De ontwikkelingen in de vraag- en aanbodoverschotten sinds 1977, voor huur- en koopwoningen, zijn grillig verlopen. Het vraagoverschot van de huurwoningen met een huur tussen f 250,- en f 450,- is, hoewel wisselend in omvang, steeds groot gebleven. Het vraagoverschot van de goedkoopste huurwoningen ( < f 250,-) is tussen 1977 en 1981 gedaald maar nadien weer wat gestegen. Het aanbodoverschot in dezelfde huurklasse, nam tussen 1977 en 1985 gestaag af. De vraag- en aanbodoverschotten op de koopwoningmarkt laten voor 1981 het effect van de recessie op de koopwoningmarkt zien: het aanbod, met name dat van de goedkopere woningen, stijgt en de vraag daalt, in alle prijsklassen. De vraag- en aanbodoverschotten doen zich voor een belangrijk deel in Noord-en Zuid-Holland voor. Noord-Brabant, Gelderland en Utrecht hebben echter ook aanzienlijke vraagoverschotten. In elk van deze provincies betreft het tekort de huurwoningen tussen f 250,- en f 550,- en de koopwoningen van f 100.000,- tot f 150.000,-. De aanbodoverschotten in Noord- en Zuid-Holland, betreffen de goedkopere huurwoningen (tot f 150,-; vooral in Noord-Holland), de dure huurwoningen en de goedkope koopwoningen (tot f 100.000,-; vooral in Zuid-Holland).

3.6 Samenvatting

De vraag naar goedkope woonruimte is groot en deze neemt bovendien in omvang toe. Eén van de manieren om over meer goedkope woningen voor lagere-inkomensgroepen te beschikken, is de bouw van nieuwe, goedkope woningen. Dit neemt niet weg dat er belangrijke(r) alternatieve manieren zijn om goedkope woonruimte te kreëren, zoals doorstroming binnen de voorraad; afremmen van woningverbetering; het gedogen van meer woonwagens en -schepen en dergelijke; op grotere schaal tijdelijke bewoning van sloop-, renovatie- of kraakpanden toestaan; het bevorderen van partikuliere kamerverhuur door bijvoorbeeld de korting op uitkeringen of op huursubsidie bij de verhuur van een kamer, te verminderen. Daarnaast kan door grotere overheidsbijdragen de betaaibaarheid van het wonen voor de laagste inkomensgroepen, bevorderd worden. In feite is de bijdrage van nieuwbouw aan de huisvesting van laagstbetaalden, althans volgens de huidige nieuwbouwplannen, gering. Gezien de vraag- en aanbodverhoudingen op de woningmarkt komen kleine en middelgrote eengezinshuizen en kleine woningen

in meergezinshuizen met maximaal vier bouwlagen, het meest in aanmerking voor ontwerpen voor goedkopere bouw. Onder een 'kleine' woning wordt een woning met 1, 2 of 3 kamers verstaan; onder een 'middelgrote' woning een met 4 of 5 kamers.

Voorts zou de aandacht zich het beste kunnen toespitsen op huurwoningen met een huur tussen f 350,- en pakweg f 550,- per maand. De meest geschikte regio's zijn de Randstad, Noord-Brabant en Gelderland. Daar zijn de vraagoverschotten het grootst.

4

WOONVOORKEUREN IN HET ALGEMEEN

4.1 Inleiding

In dit hoofdstuk zullen de woonvoorkeuren van huishoudens die belang hebben bij goedkope nieuwbouw, aan de orde worden gesteld. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen enerzijds de voorkeuren van de specifieke groep woningzoe-kenden met een laag inkomen, en anderzijds meer algemene woonvoorkeuren, zoals die uit verschillende woonwensenonderzoeken naar voren zijn gekomen. De specifieke woonwensen van verhuisgeneigden met een minimuminkomen, komen in hoofdstuk 5 aan bod. In dit hoofdstuk beperken we ons tot de algemene woonwensen, die beschreven worden aan de hand van een viertal rapporten: 'Functionele grondslagen van de woning', een publicatie van het Bouwcentrum (Rotterdam) uit 1957, 'Hoog wonen', een verslag van een evaluerend bewoners-onderzoek in negen hoogbouwcomplexen (RIW, 1972), het rapport 'Wil Neder-land soberder bouwen?', een onderzoek naar de mening van de NederNeder-landse bevolking over de mogelijkheden om te bezuinigen in en rond de woning (Progresbouw, 1981) en tenslotte 'De kwaliteit van het stedelijk leefmilieu: bewoners en hun voorkeuren', een studie van Driessen en Beereboom (1983). De rapporten zijn van verschillende tijdsperioden en hebben elk een eigen invalshoek. Het voordeel hiervan is dat op deze manier enig zicht kan ontstaan op woonwensen die niet te zeer tijdgebonden zijn. Een nieuwbouwwoning moet tenslotte gedurende langere tijd aan de verwachtingen kunnen voldoen. Een ander voordeel van de meer algemene woonwensenonderzoeken is, dat kan worden nagegaan in hoeverre specifieke wensen van bepaalde subgroepen hiervan afwijken. Als dit in belangrijke mate het geval is, betekent het dat woningen die voor deze specifieke groep gebouwd worden, minder in trek zullen zijn bij andere groepen. Dergelijk woningen worden moeilijk verhuurbaar zodra de woning(deel)markt minder gespannen is.

Het eerste rapport (Functionele grondslagen) besteedt de minste aandacht aan de betaaibaarheid van de gewenste voorzieningen, wat begrijpelijk is gezien de tijd van economische groei en stijgende lonen, waarin het geschreven is. De huishoudens met de geringste bestedingsruimte zijn doelbewust buiten beschou-wing gelaten, omdat hun behoeften niet representatief werden geacht. De

21

voorgestelde voorzieningen zijn echter naar hedendaagse maatstaven in een aantal gevallen nogal sober en kunnen mogelijkerwijs als inspiratiebron dienen voor eventuele bezuinigingen.

Het rapport Hoog wonen beperkt zich tot hoogbouwcomplexen maar de bevindingen zijn ook voor andere woonvormen belangwekkend. Het geeft aan welke prioriteiten bewoners toekennen aan diverse aspecten van de woning, zoals het aantal ruimten en de grootte ervan, gehorigheid, uitrusting, afwerking, luxe artikelen. Daarbij is nagegaan welke invloed bekendheid met de financiële consequenties op de prioriteitenvolgorde heeft. Net als bij het eerste rapport, is geen onderscheid gemaakt naar bewonerskenmerken, zoals bijvoorbeeld het inkomen.

'Wil Nederland soberder bouwen', gaat uit van de noodzaak te bezuinigen op woningbouw. Het onderzoek richt zich op de vraag in hoeverre de voorzieningen die in woningen worden aangebracht, door de consument op prijs gesteld worden. Hier zijn wel verbanden gelegd tussen bepaalde prioriteiten en bewo-nerskenmerken (leeftijd, geslacht, opleiding, huurder of koper).

'De kwaliteit van het stedelijk leefmilieu' beperkt zich in tegenstelling tot de voorgaande rapporten niet tot de woning, maar omvat ook de woonomgeving en de situering van de woning ten opzichte van werk, stadscentrum of groenvoor-zieningen. Daarbij zijn nuanceringen aangebracht naar fase in de levenscyclus, sociaal-economische positie, naar actuele leefomgeving (soort wijk) en naar leefstijl.

Ondanks de verschillen in tijdsbeeld, invalshoek en differentiëring naar woning-en bewonerskwoning-enmerkwoning-en, wordt geprobeerd de uitkomstwoning-en met elkaar in verband te brengen, om te bezien welke wensen niet tijdgebonden lijken te zijn.

4.2 Woonfuncties

De vormgeving van een woning wordt ingegeven door de activiteiten die bewoners in een woning willen verrichten: de zogenaamde woonfuncties. Priemus onderscheidde in zijn proefschrift 'Wonen; kreativiteit en aanpassing' (1969), de volgende woonfuncties: koken, koffie en thee drinken, eten, slapen, logeren, wassen, drogen, strijken, naaien, spelen, kinderverzorging, radio luisteren, t.v. kijken, bezoek ontvangen, converseren, lezen, studeren, hobby en berging. Deze functies lijken niet aan actualiteit te hebben ingeboet.

Waar deze activiteiten binnen de woning worden uitgeoefend, hangt sterk samen met de mogelijkheden die de woningplattegrond biedt en met de bezettingsgraad van de woning (Priemus, 1969, p. 212). Wanneer een gezin in één kamer huist, zal daar geslapen, gekookt, gegeten en gezeten moeten worden. Hoe groter het huis, des te meer differentiatie zal er in de vertrekken worden aangebracht. In de 18-de eeuw, toen de woonfuncties nog niet volgens een geijkt patroon vastlagen, kregen de kamers soms neutrale namen zoals middelkamer, voorhuis of achterhuis. Het voorhuis diende veelal als werkruimte; in het middel- en

ach-terhuis werden alle woonfuncties uitgeoefend. Bij arme mensen waren stook- en kookgelegenheid identiek; er werd één vuur gemaakt. Ook sliep men wel in

I

kookvertrekken, om van de warmte te kunnen profiteren (Wijsenbeek-Olthuis, 1987, p. 224-226).

Ook in de 19-de eeuw hadden veel vertrekken een naam die de plaats in de woning aangeeft, maar daarnaast bepaalden de woonfuncties soms de naam: woonkamer, keuken, slaapkamer. In de loop van de 19-de eeuw groeide het aantal huishoudens met een aparte keuken en, in een lager tempo, het aantal huishoudens met een aparte slaapkamer. Het gebruik van de woonkamer als slaapkamer was aan het einde vlm de 19-de eeuw nog heel gewoon, ook bij de burgerij, terwijl werkzaamheden zoals koken, drogen en strijken alleen nog door arbeiders, boeren en middenstanders in de woonkamer werden uitgevoerd (Schuurman, 1987, p. 234-242). Met de toenemende woninggrootte (in verhou-ding tot het aantal bewoners) konden de ruimten binnen de woning een hogere specialisatiegraad bereiken. Sommige functies werden gecombineerd, andere niet. In zijn proefschrift waagt Priemus zich aan het voorspellen van verschillende toekomstige ontwikkelingen (sociaal, sociaal-cultureel, technisch en economisch) en hun gevolgen voor de gewenste woningbouw. "In het volle bewustzijn aan degene die over 50 jaar bovenstaande regelen leest, wellicht een paar vrolijke momenten te hebben bezorgd, menen wij toch dat de consequenties van al deze ontwikkelingen tot twee vrij duidelijke conclusies leiden:

1 Voor het opvangen van nagenoeg alle ontwikkelingen zijn extra ruimte en marge in de toegepaste differentiatie naar woninggrootte verreweg de probaatste middelen. Wat men ook bedenkt aan ontwikkelingen, telkens weer blijkt deze extra ruimte een beslissende voorwaarde te zijn om een aanpassing te realiseren.

2 Een hoge variabiliteit (flexibiliteit) zou tot aanpassing aan vele externe, niet-cyclische ontwikkelingen kunnen bijdragen" (Priemus, 1969, p. 260). De woning kan niet alleen gezien worden als een plaats waar woonfuncties uitgevoerd moeten kunnen worden, ze kan ook gezien worden als werkplek, voor het uitvoeren van huishoUdelijke productie. In de studie 'De woning als werk-plek' (1986), stellen Läpple e.a. dezelfde eisen aan de woning als Priemus stelt aan een "woning met toekomstwaarde".

"Voorwaarde voor het kunnen ondernemen van huishoudelijke arbeid is dat de woning flexibel gebruikt kan worden. Dat betekent dat de respondenten die relatief in de kleinste en slechtste woningen wonen, ( ... ), een duidelijke handicap ondervinden bij de eventuele activiteiten ter verbetering van de woning. ( ... ) Voor een aantal respondenten biedt de woonruimte onvoldoende mogelijkheden om bijvoorbeeld het materiaal op te slaan." (Läpple e.a., 1986, p. 78).

Een van de ontwikkelingen die Priemus niet voorspelde, is een combinatie van toenemende "vrije" tijd, tijd die niet aan betaalde arbeid wordt besteed, met een teruggang in inkomen, voor specifieke groepen binnen de samenleving. Voor deze groepen doet zich het dilemma voor dat men enerzijds veel op de woning aangewezen is en daarom gebaat is bij een grote woning, terwijl het beperkte budget dit weer in de weg staat.

23

I

4.3 Functionele grondslagen van de woning

De achtergrond van de studie "Functionele grondslagen van de woning", was dat ze de grondslag voor nieuwe woon technische normering van Rijkswege zou moeten gaan vormen. De studie is uitgevoerd op initiatief van de Nederlandse Huishoudraad en het Bouwcentrum. Aanleiding tot het verrichten van onderzoek waren de nieuwe tendenzen die in het "moderne gezinsleven" gesignaleerd werden; grotere individualisering en de wijziging van de positie van de vrouw: "Steeds meer krijgt zij een aandeel in het maatschappelijk gebeuren en tracht zij haar werkzaamheden in huis en voor het gezin, zowel die met een materiële als met een ideële strekking, doelmatiger en daardoor meer in het belang van gezin en gezinsleven, te verrichten" (p. 2). De behoefte aan het gebruik van elektrische hulpmiddelen in de huishouding werd voorzien. Met het oog op deze veranderin-gen werden tekortkominveranderin-gen van woninveranderin-gen opgesomd:

- te weinig ruimte voor het gewenste meubilair;

- onvoldoende gelegenheid voor spel en zelfwerkzaamheid, knutselen, hobby's; - onvoldoende isolatie tegen geluidshinder;

- bijvertrekken onverwarmd;

- geen plek voor koel- en droogapparaten in keukens; - ontbreken van doelmatige woonbalkons bij etagebouw; - ontbreken van speelgelegenheid bij etagebouw.

Bij de studie werd als uitgangspunt gehanteerd dat de huishoudens (die binnen het Nederlandse cultuurpatroon vallen) "wezenlijke behoeften" hebben, die voor alle bewoners in principe gelijk zijn. De "wezenlijke behoeften" vragen om een ruimte waarin ze gerealiseerd kunnen worden en deze ruimte kan scherp omlijnd worden (bedmaten, grootte van de douchecel, aantal kinderen per slaapvertrek en dergelijke). Er werden wel verschillen in behoeften onderkend, tussen individuen, tussen sociale strata en tussen regio's maar de wezenlijke behoeften werden gemeenschappelijk geacht.

De studie beperkt zich tot degenen die zich aan het Nederlandse, toenmalige cultuurpatroon conformeerden en sluit daarmee "de rijksten, die een eigen woning naar wens laten bouwen" en "de proletarische achterhoede" buiten. Een andere inperking betreft de woonvorm: alleen de gezinswoning is in de beschouwing betrokken; bejaarden en alleenwonenden vallen erbuiten. De gegevens zijn verzameld door het raadplegen van huisvrouwen en het inschake-len van deskundigen op verschilinschake-lend gebied (p. 3-7).

Hieronder volgen in het kort de belangrijkste eisen die aan de woning gesteld worden omwille van het kunnen uitoefenen van de woonfuncties.

Voor het nuttigen van maaltijden voldoet de woonkamer en de "eetkeuken": "In de U.S.A. en de Scandinavische landen is in de laatste decennia de eetkeuken tot ontwikkeling gekomen, niet als rest uit een vroeger primitief woonstadium (de woonkeuken) maar als oplossing ter wille van efficiënte arbeid voor de huis-vrouw".