A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S
FOLIA IURIDICA 36, 1988
Cezary Kosikowski*
PROBLEME DER GESETZLICHEN REGELUNG DES STATUS DES MINISTERS IN DER VOLKSREPUBLIK POLEN
1. Die Regelung des Rechtsstatus des M inisters erfordert die Ent-scheidung und Bestimmung vieler Probleme. Sie betreffen die Festle-gung der K riterien und der A rt und W eise der Begründung des Mini-steramts, die Situierung des M inisters im System der staatlichen O r-gane, die Bestimmung des W irkungsbereichs des Ministers und die Fest-legung der damit verbundenen Aufgaben, Kompetenzen (Befugnisse, Pflichten sowie die Grundsätze und Formen der Verantw ortlichkeit) sowie auch der Rechtsformen der Realisierung der Befugnisse des M i-nisters (die Regelung der Position des M ii-nisters als Chef des Mini-steriums, darunter der Art und Form der Leitung des M inisteriums und der rechtlichen Beziehungen der O rganisationseinheiten des Ressorts und des Ministeriums).
Angesichts des Bereichs und der Vielfalt der Probleme, die eine exakte Festlegung und Entscheidung erfordern, wird die komplexe rechtliche Regelung des Status des Ministers zu einem komplizierten Problem. Das resultiert vor allem aus der Tatsache, daß bei der Festle-gung dieses Status viele Faktoren gleichzeitig berücksichtigt w erden müssen. Es sind: verfassungsrechtliche Elemente (die Situierung des M inisters im System der staatlichen Organe), Elemente der w issen-schaftlichen O rganisation und Leitung (z.B. K riterien der Gründung des Ministeramtes, Leitungsfunktionen des Ministers, die Organisation des Ressorts und des Ministeriums und die A rt und W eise der Leitung der genannten. Institutionen) sowie auch ökonomisch-politische Elemente, die den aktuellen gesellschaftlichen Bedarf an der V erwaltung eines bestimmten Bereichs des gesellschaftlich-w irtschaftlichen Lebens im
* Prof. Dr. habil. C ezary K osikow ski, Leiter des LehrbeTeiches für V erw altungs-recht der V olksw irtschaft der R echts- und V erw altungsfakultät der U niversität Łódź.
Staat durch das gegebene Mimisteramt (der Aufgaben- und Kompetenz-bereich des Ministers und seine Verbindungen nach außen) festlegen.
Die Schaffung eines geschlossenen, kohärenten und logischen Rechls- systems, das den Status des Ministers bestimmt, erfordert eine unbe-dingte Übereinstimmung aller drei den Status des Ministers bestimmen-den Elemente. Zur Erreichung des Obigen ist es unentbehrlich, daß der Gesetzgeber über bestimmte Lösuingskonzeptionen im Bereich des Verfassungsrechts, der O rganisation und Verwaltung und im ökono-misch-politischen Bereich verfügt. Im Rahmen der einzelnen Elemente, die den Gesamtstatus des Ministers bilden, kann es viele solche zeptionen geben ihre W ahl darf aber nicht willkürlich sein. Diese Kon-zeptionen müssen nämlich miteinander übereinstimmen, dam it sie in ihrer Gesamtheit ein innerlich widerspruchsloses System bilden können.
W enn der Gesetzgeber sich der Festlegung des recntlichen Status des Ministers annimmt, muß er nicht nur über bestimmte Konzeptio-nen verfügen, sondern auch die Möglichkeit haben, eine entsprechen-de Wahl zu treffen, ln entsprechen-der Praxis kompliziert sich das Problem entsprechen-der Bestimmung des rechtlichen Status des Ministers dann, wenn der Ge-setzgeber über Konzeptionen verfügt, deren wissenschaftlicher und N utzw ert fraglich sind, oder w enn er über Konzeptionen nur aus einem Bereich (z.B. dem ökonomisch-politischen) aind nicht aus allen drei Bereichen verfügt. Diese Schwierigkeiten w erden noch multipli-ziert, w enn das verfassungsrechtliche Modell des Ministers für unverän-derlich im Rahmen der gegebenen gesellschaftlichen Ordnung gehalten wird, das keine K orrekturen erfordert bzw. zuläßt. Das bedeutet n a -türlich nicht, daß man unter diesen Elementen keine relativ konstan-te n (z.B. das gesellschaftliche Syskonstan-tem betreffende rechtliche Lösungen
sowie auch jene aus dem Bereich der O rganisation und Leitung) oder variablen (ökonomisch-politische) unterscheiden soll. Man tiarl jedoen weder die relative Konstanz noch die unbegrenzte Veriabilität über-schätzen.
Die Bildung des Rechtsstatus des Ministers ist also nicht nur mit dem rechtstechnischen Problem, entsprechende Rechtsbestimmungen zu Komplettieren, verknüpft, Obwohl das auch sehr wichtig ist, sondern sie muß von einer A nalyse der bestehenden wissenschaftlichen und publizistischen Konzeptionen betreffs des Ministers als Voraussetzung begleitet werden. Der Gesetzgeber sollte diese Konzeptionen vom Stand-punkt ihres gesellschaftlichen W ertes aus einschätzen, d.h. hinsichtlich ihrer Nützlichkeit für die Bedürfnisse des gesellschaftlichen und w irt-schaftlichen Lebens des Staates und ihrer Übereinstimmung mit den politisch-rechtlichen Traditionen der gegebenen Gesellschaft und des
gegebenen Staates, sowie auch der A rt und W eise der W ahl dieser Konzeptionen und deren Akzeptanz seitens der Gesellschaft.
2. Auf dem Boden der dargesAellten Grundsätze taucht das Problem der Einschätzung der vorhandenen rechtlichen Regelungen auf, die den Status des Ministers in der Volksrepublik Polen bestimmen. Die pol-nische Gesetzgebung besitzt im Gegensatz zu manchen anderen soziali-stischen Ländern keinen kodifizierten Rechtsakt, der den rechtlichen Status des Ministers bestimmen w ürde1.
Dieser Status ist in Rechtsakten verschiedenen Ranges und v er-schiedenen Inhalts bestimmt. Die Rechtsbestimmungen, die die Minister betreffen, enthalten folgende Rechtsakte: 1) die Verfassung der Volks-republik Polen, 2) die Gesetze, die das Ministeramt konstituieren, 3) die V erordnungen des Ministerrates, die den detaillierten W irkungsbereich der einzelnen Minister festlegen, 4) die Statuten der Ministerien, die vom M inisterrat festgesetzt werden, 5) die Rechtsakte des M inisterra-tes, die die innere Struktur und die Grundsätze der Funktionsw eise des M inisterrates konstituieren, 6) die Gesetze und deren Vollzugsakte, die die einzelnen Gebiete des gesellschaftlichen und w irtschaftlichen Le-bens des Staates gegenständlich regeln.
Die genannten Gruppen von Rechtsakten berücksichtigen in ver-schiedenem Ausmaß die rechtliche Regelung des Status des Ministers. Es sind Akte, die aus verschiedenen Zeitperioden stammen, wobei die Zeitabstände zwischen ihnen manchmal erheblich sind. Ein Teil von diesen Akten gilt seit langem oder wird nicht oft novelliert. Dies be-trifft vor allem die in Punkten 1, 2, 4, 5 genannten Rechtsakte. Die übrigen, etw a im Punkt 3 erw ähnten Akte w erden relativ selten mo-difiziert, oder aber auch relativ häufig, wie die im Punkt 6 genannten Akte.
Aus dem obengenannten Sachverhalt ergeben sich folgende Fragen bzw. Zweifel: 1) ob und welche von den erw ähnten A kten a) die v e r-fassungsrechtliche, b) die organisations- und leitungsbezogene, c) die ökonomisch-politische Konzeption des Status des Ministers zum A us-druck bringen, und 2) ob das in der Volksrepublik Polen angenommene Modell des Status der Ministers richtig ist, d.h. ob es mit dem polni-schen politisch-rechtlichen System und seinen T raditionen im Einklang steht und den gesellschaftlichen Anforderungen, die mit dem
Funktio-1 In Bulgarien und in der UdSSR sind es speziell« R echtsakte über die Ministerien; in deir DDR und in Rumänien regeln den Status des M inisters g eson -derte G esetze über den Ministerrat. In der CSSR regelt den Status der Bundes-m inisterien auch ein gesondertes Gesetz,- vgl. M. G r z y b o w s k i , Rząd w p ań -s t w ie -s o cja li-s ty c z ny m (Regierung im -soziali-sti-schen Staat), W ar-szawa 1980, S. 187—
nieren des Staates und der W irtschaft Zusammenhängen, Rechnung trägt. Die A ntw ort auf diese Fragen ermöglicht uns nicht nur die polnische Gesetzgebung im Hinblick auf den Status des Ministers zu beurteilen, sondern auch festzustellen, iin welchem Umfang und auf welche W eise Schritte zur Rationalisierung des te s teilenden Rechtszustands unter-nommen w erden sollten.
3. Die Verfassung der Volksrepublik Polen2 enthält nur sehr wenige Bestimmungen bezüglich der Minister. Sie beschränken sich auf die Feststellung, daß 1) die Minister verpflichtet sind, die von den Abge-ordneten eingebrachban Interpellationen zu beantw orten (Art. 27); 2) der M inisterrat und seine einzelnen Mitglieder vom Sejm berufen und abberufem w erden (Art. 37); 3) die Minister den M inisterrat bilden (Art. 39); 4) der M inisterrat die Tätigkeit der M inisterien und anderer ihm untergeordneten O rgane koordiniert und die Richtlinien ihrer A r-beit bestimmt (Art. 41); 5) die Minister bestimmte A bteilungen der Staatsverw altung leiten (Art. 42, Abs. 1); 6) das M inisteramt per setz gebildet wird (Art. 42, Abs. 1); 7) die Minister aufgrund der Ge-setze und zwecks deren Vollzugs V erordnungen und Anordnungen erlassen (Art. 42, Abs. 2); 8) der Mimisterrat die vom Minister erlasse-nen V erordnungen und A nordnungen aufheben kann (Art. 42, Abs. 3). Die Verfassumgsregeluing des rechtlichen Status des Ministers be-schränkt sich also nur auf die Bestimmung gewisser Elemente der recht-lichen Position der Minister gegenüber dem Sejm (die Bildung des / т а tos des Ministers, die Berufung und Abberufung der Minister, die Pflichten der Minister gegenüber den Abgeordneten). Manche Elemente der recht-lichen Position der Minister gegenüber dem Sejm w erden in der Par- lamentsordnung näher erlä utert3. Trotzdem bilden sie keinen ausreichen-den Katolog der Rechte und Pflichten der Minister gegenüber dem Sejm und des Sejms gegenüber den Ministern. Es fehlt in der V erfas-sung der VR Polen vor allem die frühere Bestimmung des A rtikels 33, Absatz 1 der Verfassung der VR Polen, kraft deren der Sejm per Ge-setz den W irkungsbereich der Minister bestimmte. Gegenwärtig kann sich der Sejm nur auf die gesetzliche Konstituierung des Amtes des jeweiligen Ministers beschränken, obwohl er von dieser Möglichkeit
2 „Dziennik Ustaw" („Gesetzblatt", w eiter Dz.U.) 1976, Nr. 7, Pos. 36 (einheitli-cher Text); N ovellen: Dz.U. 1980, Nr. 22, Pos. 81; 1982, Nr. 11, Pos. 83; 1983, Nr. 39, Pos. 175.
3 Der Boschluß de® Sejms der VR Polen vom 1.03.1957 (Geschäftsordnung des Sejm s der VR Polen), „Monitor Polski" („Amtsblatt der VRP", w eiter MP) 1980, Nr. 29, Pos. 104 (einheitl. Text); N ov ellen : MP 1981, Nr. 26, Pos. 224; 1982, Nr. 17, Pos. 134; der Beschluß des Sejms der VR Polen vom 17.07.1986 — Regulamin Sejmu
keimen Gebrauch macht und auch den W irkungsbereich des Ministers bestimmt.
Die Verfassung der VR Polen bestimmt auch nicht die rechtliche Stellung des Ministers gegenüber dem Staaterat, der O bersten Kontroll- kammer, den Volksräten, der Staatsanwaltschaft und den Justizorganen. Erst in den 80er Jahren tauchten im der Verfassung der VR Polen Re-gelungen bezüglich der rechtlichen und politischen V erantw ortlichkeit der M inister4 auf.
W esentlich breiter ist der Bereich der Verfassungsbestimmungen, die die rechtliche Lage der Minister gegenüber dem Mrnisterra<t regeln. Dies resultiert jedoch aus der Tatsache, daß die Verfassung der VR Polen eine bestimmte Konzeption bezüglich der Regierungsform ange-nommen hat, deren Konsequenz auch die Position der Minister ist. In der verfassungsrechtlichen Literatur wird erw ähnt5, daß ,,diese Kon-zeption bedeutet, daß die Regierung aufhört, eine Versammlung der Minister zur Koordinierung ihrer individuellen Tätigkeit zu sein, und daß die Minister die Handlungsselbsitändigkeit in den ihnen anvertrau-ten V erwaltungsbereichen verlieren”. Aufgrund dessen wird gemeint, daß die Minister in doppelter Funktion auftreten«. Vom Standpunkt seiner Position im Prozeß der Ausübung der Staatsgewalt aus ist der Minister ein O rgan des M inisterrates und eine A rt V ollstreckungsor-gan „zweiten Grades" der Staatsgewalt. W enn man dagegen vom Cha-rakter der Kompetenzen ausgeht, so ist der Minister als oberstes O r-gan der Staatsverw altung anzusehen; und dieser A spekt des Status des Ministers wird nicht mehr von einer besonderen
Verfassungsrege-lung erfaßt.
Abgesehen von der Bewertung der in der Verfassung enthaltenen, systembezogenen rechtlichen Konzeption des Status des Ministers muß festgestellt werden, daß die Praxis, die sich in Polen anf der Grundlage der Verfassung von 1952 im Bereich der O rganisation und des
Funktio-4 Das G esetz vom 26.03.1982 über die N ov ellier ung der Verfassung der VR
Po-len, Dz.U. Nr. 11, Pos.' 33; Das G ese tz vo m 26.03.1982 übe r da s Staatstribunal, Dz.U.
Nr. 11, Pos. 84; siohe auch; Try bunaI Stanu w PRL (Staałslribunal in der VR Po-len), red. Z. Swida-Ł agiewska, W arszaw a 1983.
5 W. Z a k r z e w s k i , Sy s te m org an ów w ł a d z y i administracji p a ń s tw o w e j w e
-dług pr ojektu k on sty tu cji PRL (Das System der Staats- und V erw altungsorgane nach
dem Entwurf der V erfassung der VR Polen), „Państw o i Prawo" („Staat und Recht" w eiter PP) 1952, H. 7, S. 25.
6 J. N o w a k , R. P o l c z a r , U str ój nacz el ny ch org anów administracji pań-s tw o w e j w ed łu g K o npań-s ty tuc ji PRL i p r a k ty ki (Die Struktur der Hauptorgane der
Staatsverw altung in der V erfassung der VR Polen und in der Praxis), [in:]
Kon-s tytuc ja PRL po 30 latach je j o b ow ią z yw an ia (Die V erfaKon-sKon-sung der VR Polon nach
30 Jahren ihrer Gültigkeit), red. K. Działocha, „Acta U niversitatis V ratislaviensis" 1983, 688, Prawo CXVI, S 210.
mierens der staatlichen O rgane (darunter auch der Minister) entwickelt hat, gegenüber den VerfassiungSbestimmungen variabel war. Diese Pra-xis äußerte sich im der Realisierung verschiedenartiger V arianten sy-stembezogener Lösungen, die außerhalb der Verfassung geschaffen w or-den sind. Ein Teil dieser Lösungen hat sich gefestigt und funktioniert weiterhin, indem er im Endeffekt ein vom dem Verfassungsmodell abweichendes Modell bildet.
Ln bezug auf die Minister hat sich diese Praxis u.a. in folgenden Lösungen geäußert. Es wurde vor allem die Kategorie der Minister, von denen die Verfassung spricht, erw eitert. Neben den bestimmte A btei-lungen der Staatsverw altung leitenden Ministern sind die Institutionen der Minister im Kollegium des M inisterrates und der Minister als Lei-ter der ZentralämLei-ter7 entstanden. Mit Ausnahme der letztgenannten üiben die übrigem ihre Funktionen nicht im Rahmen des per Gesetz be-rufenen Ministeramtes aus; sie w irken in der Situation, in der die für sie in der Rechtsordnung formulierten gesetzlichen Kompetenzen feh-len. In diesem Zusammenhang wird in der Fachliteratur behauptet, daß man einer solchen Kategorie von Ministern keine Befugnisse zum Erlaß von V erordnungen und A nordnungen erteilen kamm8.
Die verfassungsrechtliche Praxis hat auch ein Modell der Beziehun-gen ausgearbeitet, die den M inister mit einzelnen Organen des sterrates verbinden9. A ußerhalb des Verfassungsrahmens hat der Mini-sterrat bei der Bestimmung seiner inneren Struktur und seines Funk-tionsmodus10 auch ein Modell der Abhängigkeit der Minister geschaf-fen, und zwar vom M inisterpräsidenten als dem Vorsitzenden der Re-gierung, von den stellvertretenden Ministerpräsidenten, deren Zahl sich in gew issen Perioden im V erhältnis zur Zahl der am tierenden Mi-nister wie 1 :4 gestaltete, vom Regierungspräsidium, dessen Konzep-tion mehrmals geändert wurde, von anderen, beim M inisterrat w irken-den O rganen (Komitees, Ausschüssen) und insbesondere von irken-denjenigen, an deren Spitze ein stellvertretender M inisterpräsident steht.
Unter diesen Lösungen müssen schließlich auch diejenigen erw ähnt
7 J. B o ć , T. K u t a , Pr aw o a dminis trac yjne (V erw altungsrecht), W arszawa 1984, S. 65.
8 Ebenda, S. 65.
8 V gl. E. O c h e n d o w s k i , Centralne or gany administracji (Zentrale V erw al-tungsorgane), [in:] Sy s te m pra w a adm inistra cyj nego, K ollektivarbeit unter der Re-daktion von J. Jendrośka, Bd. II, W rocław 1977, S. 24 If.
10 Siehe Den Benschluß des Ministerrates Nr. 113, v o m 30.06.1969 übe r die W ir
-ku ng sw eis e des Ministerrates und des Regierungspräsidiums, (MP Nr. 30, Pos. 223)
mit späteren N ov ellieru nge n und in sbesondere mit der N ovellierung, die aus Dem
Beschluß des Ministerrates Nr. 93 v o m 2.98.1983 über die Arb eitsord nun g des Mini- sterra te s und des Regierungspräsidiums und übe r den Ausarbeitung, A b stim m ung s-und V e r kün dungsm od us v on normativen R echtsakten resultiert, MP Nr, 27, Pos, 152.
werden, die sich im Rahmen der Beziehungen zwischen den M inistern herausgebildet haben. Es w erden hier vorwiegend zwei Relationen ge-meint: die Beziehungen der Minister mit den sog. Stabsorganen der Re-gierung (darunter mit Funktionsministern, deren W irkungsbereich über tlen des Ressorts hinausgeht)11 und die Beziehungen, die aus den Koor- dinationskompetenzen des Ministers resultieren12 (interministerielle Koordination).
Aufgrund der vom M inisterrat und dessen O rganen (Ministerpräsi-dent und Regierungspräsidium) erlassenen Rechtsbestimmungen gestal-tete sich auch das Modell der Legislations,tätigkeit des M inisters13. Angesichts des Mangels an Verfassungsbestknmungen in diesem Be-reich und des fehlenden Gesetzes über Recht&schaffung war das eine wesentliche Ausfüllung der Verfasungslücke in dieser Hinsicht.
A ufgrund der Rechtsvorschriften hinsichtlich der Kontrolle, die in der Regel auch vom M inisterrat erlassen w erden14, entstand das Mo-dell der K ontrolitätigkeiten des M inisters1*". Auf der Grundlage der Rechtsbestimmungen über regionale Staats- und V erw altungsorgane hat
11 ln den Jahren 1969— 83 galt zB . Der Beschluß d es Minis'.errates Nr. 115 vom
30.06.1969 über das Zusamm enw irken d er Haupt- und Zentralorgane der S ta a tsv e r-w altung in Planungs angelegenheiten , MP Nr. 30, Pos. 225.
12 ln den Jahren 1969— 1976 galt Der B eschluß des Ministerrates Nr. 114 vom
30.06.1969 über die zw is chen m imst er ielle Koordinierung, MP Nr. 30, Pos. 224; in den
Jahren 1976—82 galt dagegen Der Beschluß d es Ministe rrates Nr. 121 v om 11.06.1976
über zw ischen ministerielle K oo rdinierung und K oordinierung der wirtschaf tlichen
Branchen'ätigkeit, MP Nr. 28, Pos. 124 und N o ve lle 1980, Nr. 25, Pos. 136.
ls In den Jahren 1957—83 galt eine R eihe vo*n R echtsakten, die aul der Grund-lage Des Beschlusses de s Ministe rrates Nr. 282 v o m 31.07.1957 übe r die A usa rb
ei-tung, A bstim m ung und V er kü nd ung vo n norm ativen A kte n, der nicht veröffentlicht
wurde, erlassen wurden; seit 1983 dagegen gilt Der B eschluß de s Ministerrates Nr.
93 vo m 2.08.1983 übe r die A rbeitsor dnu ng des Ministerrates und des Regierungspräsidium s s ow ie auch über de n Ausarbeitungs , A bs timm ungs und V er kü nd un gs -modus von norm ativen Rechtsakte n, MP Nr. 27, Pos. 152; dazu siehe auch: J. B -af ia , Zasa dy tw orz en ia pra w a (Grundsätze der R echtsschaffung), W arszaw a 1984.
14 In den Jahren 1971—83 galt Der Beschluß des Ministerrates Nr. 191 über die
R essor tkontr olle der wirtschaftlichen Tätigke it staatlicher Wirts cha fts einheiten, MP
Nr. 36, Pos. 185 (einheitl. Text); seit 1983 dagegen gilt Der Beschluß des Ministerr
a-tes Nr. 57 v o m 23.05.1983 über die Durchführung der Ko ntrolle durch die S ta ats ve r-w altungs orga ne (MP Nr. 22, Pos. 124).
15 V gl. S. J ę d r z e j e w s k i , Kontrola administracji p a ń s tw o w e j (Kontrolle der Staatsverw altung), Toruń 1972; J. H o m p l e w i c z , Kontrola adm inistracji (Kontroll-
tätigkeit der V erw altung), Kraków 1974; Zagadnienia kontr oli finansowo -gospodar
cz e j prz ed sięb iors tw i zje dno cz eń (Probleme finanzieller und w irtschaftlicher
Kon-trolle der Betriebe und B etriebsvereinigungen), K ollektivarbeit unter der Redaktion von N . Gajl, W rocław 1973; Kontrola administracji w p ań stw ac h so cjalistyc z nyc h (K ontrolltätigkeit der V erw altung in den sozialistischen Staaten), K ollektivarbeit un-ter der R edaktion von J. łę t o w s k i, W arszaw a 1983.
sich eine bestimmte Praxis der Rechtsverhältnisse zwischen dem Mini-ster und den regionalen Organen herausgebildet1*. Aufgrund der Rechts-bestimmungen, die die w irtschaftliche und FinanztäUgkeit regeln, ent-standen schließlich verschiedene Modelle der Funktionen der Minister im System der W irtschaftsführung und der Verwaltung der V olksw irt-schaft17.
Infolge einer langjährigen, wenn auch veränderlichen und nicht im-mer konsequenten Praxis entstand ein Rechtsmodell des Ministers, das zwar auf der Grundlage der Verfassungsbestimmungen fußt, dessen Inhalt jedoch durch verfassungsexterne Bestimmungen, die in der Re-gel vom M inisterrat und dessen Organen stammen, determ iniert ist. Die bestehende V erfassungsregelung erlaubt nicht, die wirkliche Rolle und den Charakter der Institution zu erm itteln18.
Die im der Verfassung angenommene verfassungsrechtliche Konzep-tion des Ministers wurde zwar von der Praxis nicht gänzlich abgelehnt, doch hat diese Praxis gleichzeitig zu einer „Verwässerung" der Institu-tion des Ministers geführt. Dies wurde auch durch die politische Praxis begünstigt, die keine klaren, das V erhältnis der PVAP zu dem V erw al-tungsapparat bestimmenden Regeln festgelegt hat19. Aus diesem Grunde unterliegen die Position, der Rang und die Bedeutung des Ministers periodischen Schwankungen, die durch nacheinanderfolgende gesell-schaftlich-politische Krisen hervorgerufen werden. Im Lichte der obigen kritischen Einschätzungen unterliegt die N otwendigkeit einer neuen und moderneren Regelung der rechtlichen Position des Ministers in der V er-fassung keinem Zweifel, es sei denn, daß wir den Zustand w eiterhin dulden werden, daß die verfassungsrechtliche Konzeption des Status des Ministers von der Regierung stammen wird.
4. Die zweite Gruppe von Rechtsakten, die den Rechtsstatus des Ministers festlegen, bilden die Akte, die das Ministeramt konstituieren und seinen Tätigkeitsbereich allgemein bestimmen (Gesetze), die die
16 Die genannten R echtsverhältnisse gestalteten sich in den Jahren 1958—83 auf der Grundlage Des G e se tz e s v om 21.01.1958 über die V olksr äte, Dz.U. 1975, Nr. 26, Pos. 139 (cinheitl. Text) mit späteren N o velle n, seit 1984 dagegen auf der Grundlage Des G es e tz e s v o m 20.07.1983 übe r das S y ste m der V olks r äte und de r territorialen
Se lbs tv erw altung, Dz.U. Nr. 41, Pos. 185; dazu sieh e auch: T. B o c h e ń s k i , S. G e
b e r t , J. S ł u ż e w s k i , R a dy naro do w e i ter en ow e organ y adm inistracji pa ń s tw o
-w e j (V olksräte und territoriale Staatsver-w altungsorganc), W arsza-wa 1977, S. 281 ff.
17 Siehe: C. K o s i k o w s k i , Pr aw o zarządzania gos podar ką nar odo w ą (Das
V erw altungsrecht d e T V olksw irtschaft), Łódź 1984, S. 158 ff. 18 N o w a k , P e l c z a r , op. cit., S. 210— 211.
10 M. R y b i c k i , Poz yc ja ust ro jo w a rządu w s ys te m ie p o lity c z n ym PRL w latach
1970—80 (Di3 verfassungsrechtliche Position der R egierung im politischen System der
bestimmten Personen zur Ausübung des M inisteramtes berufen und sie abberufen (Parlamentsbeschlüsse), die den detaillierten Tätigkeits-bereich des Ministers bestimmen (Verordnungen des Ministerrates), und die den einzelnen M inisterien oder Zentralämtern, die von Ministern geleitet werden, das Statut verleihen (Beschlüsse des Minister rates). Es sind Pechtsakte, die einen organisatorischen Charakter haben20 und die erst in ihrer Gesamtheit die bestimmte O rganisation des M inister-amtes bilden.
Die Gesetze, die das gegebene Ministeramt konstituieren, sind in der Pegel / k t e von einem bescheidenen Inhalt, der sich darauf be-schränkt: 1) das gegründete Amt zu benennen, 2) die A ngelegenheiten, die zum Tätigkeitsbereich des Ministers gehören, allgemein oder detaill-iert aufzuzählen, 3) die Aufgaben des Ministers allgemein zu formu-lieren, 4) die einzelnen H andlungen des Ministers, die zur Realisierung seiner Aufgaben dienen, aufzuzählen und 5) dem M inisterrat die Voll-macht zum Erlaß von Bestimmungen auf dem V erordnungsw ege — nach Einholung der Meinung entsprechender Sejmausschüsse — im detaillier-ten Tätigkeitsbereich des Ministers zu erteilen. Relativ seldetaillier-tener w erden in den des Ministeramt konstituierenden Gesetzen folgende Faktoren bestimmt: 1) der verfassungsrechtliche Charakter des Ministers, 2) die Kompetenzen des Ministers, 3) die Pflicht des Zusammenwirkens mit an-deren O rganen und Institutionen, 4) die Liste der dem M inister unter-stellten und von ihm beaufsichtigten Institutionen, sowie ihre Aufga-ben, W irkungsbereich und Organisation, 5) der Umfang der V erände-rungen bezüglich der Aufgaben und Kompetenzen anderer Organe, die aus der Bildung und Bestimmung des W irkungsbereichs des gegebenen Ministeramtes resultieren.
Die Gesetze, die die gegenw ärtig in der VR Polen bestehenden nisteräm ter konstituieren, stammen aus verschiedenen Jahren. Drei Mi-nisteräm ter funktionieren auf der Grundlage von in den Jahren 1944—• —1945 erlassenen Gesetzen. Es sind dies: der Verteidigungsminister, der Justizminister und der Minister für Gesundheitsw esen und Soziale Pflege. Trotz einer gewissen Aktualisierung dieser Gesetze in den folgenden Jahren kann man kaum sagen, daß ihnen irgendeine verfas-sungsrechtliche oder organisatorische Konzeption zugrunde liegt, zumal sie sich nicht einmal auf Verfassungsbestimmungen stützen. Vier Ministerämter funktionieren auf der Grundlage von Rechtsakten aus den Jahren 1955—57, die in den folgenden Jahren novelliert wurden.
20 Vgl. H. H a l b e r , Po ds ta w y pr a w n e działania m in is ters tw a (Rechtsgrundlagen der T ätigkeit des M inisteriums), [in:] Zagadnienia p ra w n e k ie r ow an ia gos podar ką
narodow ą, hrsg. vom Institut für O rganisation und Leitung der Polnischen A kadem ie
der W issenschaften und des Ministeriums für W issenschaft, H och schulw esen und Technik, W arszaw a 1975.
Es sind dies: der Minister für Post und Fernmeldewesen, der Minister für Forstwirtschaft und Holzverarbeitende Industrie, der Verkehrsmini- ster, der Minister für Bauwesen und Baumaterialindustrie. Acht Mini-steräm ter (darunter auch Zentralämter) funktionieren auf der Grundlage der Rechtsakte aus den Jahren 1972—78. Es sind: der Minister für Arbeit. Löhne und Soziales, der Minister für Bildung und Erziehung, de* Mi-nister für W issenschaft, Hochschulwesen und Technik, der MiMi-nister für Binnenhandel und Dienstleistungen, das Ministeramt für Kriegs-veteranen, der Minister für A usw ärtige Angelegenheiten, das M inister-am t für Rohstoff- und Materialw irtschaft, das Hauiptkomitée für Kör-perkultur und Sport. Vierzehn Ministerämter und Zentralämter wirken dagegen auf der Grundlage der Rechtsakte aus den Jahren 1981—84. Es sind: der Minister für Bergbau und Energiewirtschaft, der Minister für H üttenwesen und Maschinenindustrie, der Minister für Chemie und Leichtindustrie, der Minister für Landwirtschaft und Nahrungsm ittel-wirtschaft, der Minister für Außenhandel, Ministeramt für Seeittel-wirtschaft, die Staatliche Agentur für Atomforschung und -Verwendung, der Mi-nister für Preise, der MiMi-nister für Kultur und Kunst, FinanzmiMi-nister, der Minister für Innere Angelegenheiten, der Minister für Verwaltung und Raumwirtschaft, das Ministeramt für Umweltschutz und W asser-wirtschaft, der Planungsausschluß beim Ministerrat.
Aus der obigen Übersicht geht hervor, daß die Versuche, die gesetz-lichen Regelungen, die den Status des Ministers bestimmen, zu ordnen, che Regelungen, die den Status des Ministers bestimmen, zu ordnen, ausschließlich im Zusammenhang mit der Durchführung grundsätzlicher gesellschaftlich-wirtschaftlicher Reformen im Staat21 unternommen w or-den sind, wobei manche M inisterämter gegenüber diesen Reformen ziemlich resistent sind. Diese Feststellung betrifft aber nicht nur w irt-schaftsexterne Ministerien. Charakteristisch ist dabei auch, daß im Rahmen der zur Zeit in Polen realiserten Wirtschafitsreform, die in ihren Voraussetzungen eiinen sehr großen W ert auf die V eränderungen des subjektsbezogenen Systems der V erw altungsorgsne der V olksw irt-schaft (darunter auch der Minister)22 qelegt hat, die Mahrheit (aber nicht alle) der Ämter der Minister, die wirtschaftliche Ressorts leiten, diesen V eränderungen unterzogen wurde. Gleichzeitig sind neue recht-liche Regelungen aufqetaucht, die nur manche Ministerämter mit über- ministeriellen Funktionen (Preise, Finanzern, Banken, Planung) be-treffen.
Vgl. 1. G r u s z e c k i , Ew olucja re sortow a układu zarządzania w Polsce w la-tach 1918 80 (R essortevolution des V erw altun gssystem s in Polen in den Jahren
1918— 80), „Gospodarka Planowa" („Planwirtschaft", w eiter GP) 1984, Nr. 2.
n V gl, C. K o s i k o w s k i , Po dmioty zar ządzania gosp odarką narod ow ą w ś w i e -tle m lo r m y gosp odar czej (Subjekte der V erw altung der V olksw irtschaft im Lichte
Bei den W irtschaftsm kiisterien wurde der Rechtsstatus des Amtes des Ministers für Post und Fernmeldewesen, für V erkehr, für Forst-wirtschaft und H olzverarbeitende Industrie, für Bauwesen und Bau- materialmdustrie, für Binnenhandel und Dienstleistungen und für Roh-stoff- und M aterialw irtschaft nicht geändert. Von den funktionalen Mi-nisterien haben dagegen ihren Rechtsstatus, d.h. ihren W irkungsbereich, ihre Aufgaben und Kompetenzen, in unveränderter Form die Ämter der Minister für Arbeit, Löhne und Soziales, für A ußenhandel und der Justiz beibehalten.
Diese Tatsachen bestärken uns in der Überzeugung, daß die rechtli-che O rganisation des Funiktionsmodus der MinisterämLer eher von dem politischen K onjunkturalismus oder gar von der Zufälligkeit begleitet wird als von dem Bewußtsein der bestehenden Bedürfnisse, das auf eine eingehende Analyse des Problems und eine klare Konzeption des W esens und der Folgen der vorgenommenen V eränderungen gestützt worden wäre.
Die Analyse der die Ministerämter konstituierenden und ihren W ir-kungsbereich bestimmenden Gesetze führt zu der Schlußfolgerung,
daß die in diesen Akten verw endeten Bestimmungen bezüglich der Aufgaben und Realisierungsformen dieser Aufgaben auffallend mit-einander übereinstimmen, obwohl die genannten Rechtsakte aus verschiedenen, manchmal sehr weit auseinander liegenden Jahren stam -men. Sie sind einheitlich konzipiert sowohl in den die W irtschaftsm ini-sterien konstituierenden Gesetzen als auch in den Gesetzen, die son-stige Ministerämter gründen (eus der nichtproduktiven Sphäre oder in bezug auf Minister mit überministeriellem Tätigkeitsbereich).
Zur Bestimmung der Aufgaben des Ministers bedienen sich die Ge-setze meistens der Formulierung:
die A ufgabe des M inisters besteht darin, den im Art... genannten W irtschafts-zw eigen ein e bestim m te H andlungsrichtung den g esellscha itliche n und w irtschaftli-chen Bedürlnissen gem äß und im Einklang mit der Politik des Staates zu geben.
Zu Beschreibung der Tätigkeiten (Funktionen), die die Aufgaben des Ministers realisieren sollen, bedienen sich die Gesetze folgender For-mulierung:
die se A ufgabe realisiert der Minister im Einzelnen durch das Prognostizieren und Programmieren der Entwicklung dieser W irtschaftszw eige, durch eine kom plexe A na-ly se und B ewertung der T ätigkeit der ihm unterstellten Industriebetriebe und anderer untergeordneter Organisât ionseanheiłen, durch die Koordinierung dieser T ätigkeit, durch die M itwirkung an der G estaltung der ökonom ischen System e der Industrie-betriebe und anderer ihm unterstehender O rganisationseinheilen, durch die Führung einer angem essenen K aderpolitik und durch die H ilfeleistung bei der A usbildung des Kaders dieser Betriebe und Einheiten.
A ndere Formulierungen, die im Zusammenhang mit der Bestim-mung der Aufgaben und deren Realisierungsformen durch den Mini-ster stehen (z.B. im Gesetz über das Amt des FinanzminiMini-sters), gehören zu den Ausnahmen.
Die A nalyse der V erordnungen des Minisberrates bezüglich der de-taillierten Bestimmung des W irkungsbereichs des gegebenen
Ministe-ramtes weist jedoch darauf hin, daß diese Akte eine W iederholung der im Gesetz verw endeten Formulierungen enthalten, die lediglich nur dort gew issermaßen erw eitert werden, wo es sich um die
Konkretisie-rung der RealisieKonkretisie-rungsformen der Aufgaben des Ministers handelt. Ein Teil der V erordnungen enthält auch die Aufzählung der dem Minister unterstellten oder unter seiner Aufsicht stehenden Einheiten. Es ist außer-dem die Regel, daß die hier genannten V erordnungen die Funktion eines Rechtsaktes übernehmen, mit dessen Hilfe die gesetzlichen Be-stimmungen aktualisiert werden, die das gegebene M inisteramt kon-stituieren und seinen Tätigkeitsbereich festlegen. Das bedeutet also, daß keine Novelle des Gesetzes beschlossen wird, sondern die vorge-nommenen Ä nderungen sich in einer Verordnung widerspiegeln, die den detaillierten Tätigkeitsbereich des Ministers modifiziert. Die Ille-galität dieser Maßnahme bedarf keines Kommentars.
Der nächste Rechtsakt, der die Tätigkeit des Ministeramtes regelt, ist das Statut, das vom M inisterrat dem Ministerium (dem Zentralamt, dem Ausschuß, dem Kommitee) verliehen wird, an dessen Spitze ein Minister steht. Der M inisterrat verleiht solche Statuten jedem Mini-sterium oder Zentralamt getrennt, was durch die Notwendigkeit be-gründet ist, in der O rganisation des Ministeriums die Aufgabenspezifik des gegebenen Amtes zu berücksichtigen. Die Analyse der Statuten einzelner Ministerien ergibt jedoch, daß sich diese Akte praktisch von-einander kaum unterscheiden, und wenn schon, dann haben die Un-terschiede einen rein formalen Charakter (z.B. verschiedene Benennugen der M inisterien oder der von ihnen beaufsichtigten oder ihnen u n-terstehenden Einheiten, unterschiedliche Benennung der inneren Orga- nisationseinheiten der Ministerien etc.). Die die einzelnen Ministerien betreffenden Statuten haben als Rechtsakte fast identischen formalen Charakter und sachlichen Inhalt.
W as noch schlimmer ist: die Stichprobenanalyse einiger organisa-torischer Regelungen der Ministerien (die bekanntermaßen von den M inistern stammen) hat erwiesen, daß auch diese O rganisationsakte mehr identische oder ähnliche a h unterschiedliche Beschlüsse enthal-ten. Es kann aber auch nicht anders sein, denn sie stützen sich auf ähnliche Formulierungen, die in den die Ministerämter konstituieren-den Gesetzen, in konstituieren-den konstituieren-den Tätigkeitsbereich der Minister detailliert
re-g eln den V erord nu n re-g en und schließlich in den die ein ze ln e n M inisterien betreffen den Statu ten v e rw en d et w erden.
5. Aus der durchgeführten Analyse der Rechtsakte, die die Tätigkeit der Minister begründen und organisieren, ergeben sich gewisse Schluß-folgerungen. Erstens bringen sie eine vom W ert her fragwürdige Kon-zeption der Funktion des Ministers ((Prognostizieren und Programmie-ren, A nalysieren und Bewerten, Koordinierung, Kaderpolitik) zum A us-druck. Diese Konzeption entspricht keiner der früher oder gegenwärtig präsentierten wissenschaftlichen Theorien der O rganisation und Lei-tung23. Sie weist vor allem nicht auf die Aufgaben hin, die der Mini-ster im Prozeß der G estaltung der V oraussetzungen der gesellschaft-lich-wirtschaftlichen Politik des Staates, der Rechtsschaffung, der Pla-nung, der O rganisation der Realisierung von Aufgaben im Rahmen des Ministeriums (die Bildung der O rganisationseinheiten, deren Aufsicht und Leitung, Koordinierung der Tätigkeit dieser Einheiten) und schließ-lich auch im Prozeß der Kontrolle hat24. Anders gesagt, erlaubt die in den obengenannten Gesetzen angenommene Konzeption der Aufgaben und Funktionen des Ministers nicht, festzustellen, auf welche W eise und aufgrund w elcher K riterien die Aufgabenverteilung zwischen den Macht- und V erw altungsorganen und zwischen den einzelnen V erw al-tungsorganen erfolgt ist. Bei dieser Auf gaben Verteilung sollten dem Minister nur solche Aufgaben zufallen, die mit seinem verfassungsrecht-lichen Status im Einklang stehen.
Zweitens erscheint es als zweifelhaft, ob das gegenw ärtige System rechtlicher Regelungen, das den Status des Ministers festlegt, innerlich kohärent und nicht kontradiktorisch ist, w enn die Gründung der Minis-terämter sich auf unterschiedliche K riterien und unterschiedliche ökono- misch-politische Konzeptionen stützt, die aus verschiedenen Entwick- lungsetappen unseres Staates stammen. Ein Teil der Ministerämter w ur-de nach ur-den K riterien und Konzeptionen aus ur-den 40er Jahren gegrün-det, ein anderer nach den Konzeptionen aus den Jahren 1955—57, aus den 70er und aus den 80er Jahren. Es ist dabei auffallend, daß auch die in der letzten Zeit erlassenen Rechtsakte, die z.B. die W irtschafts-ministerien leitende M inister betreffen, das w irtschaftliche und rechtli-che System nicht berücksichtigen, das infolge der W irtschaftsreform
23 Vgl. Socjalistyczna teoria organizacji. K once pcje i kie runki (Sozialistische
T heorie drr Organisation. K onzeptionen und Richtungen), K ollektivarbeit unter der Redaktion von S. K ow alew ski, W arszaw a 1977, S. 196 ff.
24 Vgl. C. K o s i k o w s k i , Regulacja praw na naczelnych organów zarządzania
gospo da rką narodową. K on ce pc ja metodologic zna (Die G esetzlich e R egelung der
H auptverw altungsorgane der V olksw irtschaft. M ethodologische Konzeption), PP 1982, H. 9, S. 77 fl.
entstanden ist. Es muß also festgestellt werden, daß zwischen den ver-kündeten ökonomisch-politischen Konzeptionen des Status des Mini- sters--' und den Rechtsakten, die diesen Status bestimmen, seit langem eine Diskrepanz besteht, die auch nicht im Rahmen der gegenw ärtig realisierten w irtschaftlichen Reform beseitigt worden ist. Das betrifft nur wenige Fälle der neuen rechtlichen Regelungen nicht (z.B. bezüg-lich des Finanzministers, der Planungskommission beim Ministerrat, des Ministers für Preise und für A dministration und Raumwirtschaft).
Drittens weist die A rt und Weise, wie man die rechtliche Regelung des Statuis des Ministers vornimmt, euf wesentliche V erfehlungen in diesem Bereich hin, aber sie zeigt auch gleichzeitig die Richtung, in der die künftigen Änderungen dieses Zustainds gehen sollten. V orausge-setzt, daß die vollständige Konstruktion des verfassungsrechtlichen Mo-dells des Ministers ihren Legislationsausdruck in den Bestimmungen der künftigem oder modifiziertem Verfassung findet, kann man postu-lieren, daß die präzisierte Entwicklung dieser K onstruktion und die Bestimmung der A,ufgaben des Ministers als H auptorgan der Staatsver-waltung eine einheitliche Regelung im Gesetz über den M inisterrat und seine O rgane erfährt26. Dieses Modell sollte dabei die Differenzen im Bereich der Aufgaben der Minister, die w irtschaftliche umd außerw irt-schaftliche Ressorts leiten, und der Minister, deren Tätigkeitsbereich einen überministeriellen Charakter hat, berücksichtigen. Es sollte auch eine Differenzierung der Position des Ministeramtes und des Leiters e:mes Zentralam tes (eines Ausschusses, eines Komitees), auch w enn an dessen Spitze ein Minister steht, vorgenommen werden.
Im Gesetz über den Mimisterrat ist Platz dafür, die Rolle des Mini-sters eindeutig zu bestimmen, und zwar im Prozeß der Bildung der V or-aussetzungen der gesellschaftlich-w irtschaftlichen Politik des Staates sowie: V oraussetzungen der Rechtsschaffung, Planung, O rganisation, Realisierung und Kontrolle. Das Ge~etz über den M inisterrat sollte auch die Regelung der Grundprinzipien der inneren Struktur des Mi-nisteriums enthalten27, ^mgemommem, daß die Verfassung das
verfas-25 Vgl. T hesen verfas-25— 27 K ie run kó w r elo rm y go spod ar cze j (Richtlinien der Wirt- «chaitsreform), W arszaw a 1981.
26 Der V orschlag zum Erlaß eines solchen G esetzes taucht in der Zeit der Ein- iührung der Grundsätze der neuen W irtschaftsreform auf und w ird in der Fachlitera-tur diskutiert,- vgl. R y b i c k i , op. cit.; W. Z a k r z e w s k i , Pr oblem y regulacji
p ra w n ej p o z yc ji us tr ojo w e j rządu (Probl-me der gesetzlichen R egelung der
ver-fassungsrechtlichen Position der Regierung), PP 1984, H. 6.
27 Vgl. M. W y n i m k o , Wewnę> rzne struktur y organizacji m in is ters tw (Innere
Strukturen der Organisation von M inisterien), „Organizacja — Metody — Technika'' („Organisation — Methoden- — Technik", w eiter OMT) 1983, Nr. 8— 9,- H. S k u p s k i ,
sungsrechtliche Element des Stetus des Ministers in vollem Umfang 'bestimmen würde, und daß das Gesetz über den M inisterrat ein
an-deres, relativ konstantes Element dieses Status, d.h. die Funktionen des Ministers im Sinne der Theorie der O rganisation und Leitung sowie auch das O rganisieren ihrer Verwirklichung ausdrücken würde, be-dürften noch folgende Probleme einer Lösung:
1) die Schaffung des gegebenen Ministeramtes und gleichzeitig die Festlegung seines Tätigkeitsbereiches und die Bestimmung der Organi- sationseinheiten, die dem Minister unterstehen bzw. van ihm beauf-sichtigt werden;
2) die Bestimmung der Kompetenzen des Ministers und eventuell der Pechtsformem ihrer Realisierung.
Das erste Problem sollte im Gesetz, das das gegebene M inisteramt konstituiert, geregelt werden, wobei dieses Gesetz keine Exekutiv-verordnung des M inisterrates erfordern sollte. Das zweite Problem als größte V ariable in der rechtlichen K onstruktion des Status des Mini-sters w ürde dann die Domäne der Gesetze sein, die der Regelung ver-schiedenartiger gesellschaftlicher, w irtschaftlicher und finanzieller An- celegemheiten gew idm et wären. Diese Regelungen würden nicht nur den Inhalt einzelner Funktionen des Ministers bestimmen, sondern auch die A ktualisierung und Stratifikation dieser Funktionen vollziehen. Die genannten Regelungen sollten nämlich suf der W ahl einer bestimmten ökonomisch-politischen Konzeption des Ministers basieren, die der
Ent-w icklungsetappe des Staates und d e r W irtschaft, sowie auch den Zielen,
die der Staat und die W irtschaft anstreben, entspricht. Die Tätigkeit des Ministers, die ihrem C harakter gemäß der G esellschaft dienen sollte, darf ihrem Charakter nicht w idersprechen und sich nicht auf w illkür-lich gew ählte'bzw . lancierte Konzeptionen stützen.
6. Zur Bestätigung der Richtigkeit der dargelegten Konzeption einer normativen Regelung des Status des Ministers genügt es, darauf hinzu-weisen, daß die in den Jahren 1981—84 erlassenen, die einzelnen Berei-che unseres gesellschaftliBerei-chen und w irtschaftliBerei-chen Lebens regelnden Gesetze wesentliche Ä nderungen in den Konzeptionen und Rechtsformen der Tätigkeit der Minister vollzogen haben, wodurch die bis dahin so-wieso nicht ganz klare Konstruktion der verfassungsrechtlichen Position des Ministers und seiner Funktionen noch mehr kompliziert wurde.
M inisterien ’.ind Z entraläm tem), OMT 1978, Nr. 8-^9; A. K o n w e r s k i , T eo re ty cz -ne a s p e k ty p ro ble m aty ki organu kole gial-ne go (T heoretische A spek te der
Das Gesetz über gesellschaftlich-w irtschaftliche Planung28 hat zum ersten Mal in Polen eindeutig die Rolle des Ministers in der Gestaltung der V oraussetzungen der gesellschaftlich-w irtschaftlichen Politik und der Planung bestimmt. Das Gesetz ü'ber staatliche Betriebe29 und andere Gesetze, die die W irtschaftseinheiten30 betreffen, haben die Minister in einer ganz anderen Rolle gegenüber den W irtschaftseinheiten als frü-her erscheinen lassen. Es wurden nämlich in den genannten Gesetzen die Formen und Grenzen der Einwirkung der Minister auf die W irt-schaftseinheiten und die Mittel des Rechtsschutzes, die diesen Einhei-ten gegenüber den staatlichen Organen zustehen, festgelegt. Das Ge-setz über das System der Volksräte und der territorialen Selbstverw al-tung31 hat die Minister in eine ganz andere Position gegenüber den territorialen Verwaltungs- und W irtschaftseinheiten gebracht.
Es w urde auch die bisherige Liste der Kompetenzen des Ministers im finanziellen Bereich revidiert. Es handelt sich hier um das H aus-haltsrecht, Devisenrecht, Steuerrecht, Bankrecht, Versicherungsrecht, Zollrecht, Preisrecht etc.32 Unabhängig von den Bereichen, die die ein-zelnen Minister leiten, sind neue Kompetenzen im Bereich der Raum-planung33, der staatlichen Statistik34, des A ußenhandels35, des P
atent-28 Das G es etz v o m 26.02.1982 über die gesellsc haftlich- wirtschaftliche Planung, Dz.U. Nr. 7, Po«. 51.
29 Das G es etz vom 25.09.1981 über staatliche Industrieb etrieb e, Dz.U. Nr. 24, Pos. 122 mit späteren Ä nderungen.
30 Das G e se tz v o m 16.09.1982 üb er Ge no ssenschaf tsrecht, Dz.U. Nr. 30, Pos. 210 mit späteren Ä nderungen; Das G es etz v o m 6.07.1982 üb er die Führung w irtschaf
tli-cher Tätigkeit auf dem Territorium der V olk sr ep ublik Polen durch ausländische na-türliche und juristische Personen im Bereich des K le ing ew er be s, Dz.U. Nr. 19„ Pos. 146
mit späteren Ä nderungen; Das G es etz v om 29.06.1983 über V er be ss er ung der W i r
t-schaft de s staatlichen Betriebes und über dessen Zahlungsunfähigkeit, Dz.U. Nr. 36.
Pos. 165.
S1 Das G es etz vom 30.07.1983 über das S ys tem der V olks r äte und der terr
itoria-len Selb stverw altu ng , Dz.U. Nr. 41, Pos. 185.
32 Das G es etz v om 26.02.1982 über die Preise, Dz.U. Nr. 7, Pos. 52; Das Gesetz
vo m 26.02.1982 über Finanzwirtschaft der sta atlichen Industriebetriebe, Dz.U. 1984, Nr.
16, Pos. 74 (einheitl. Text); Das G es etz v om 26.02.1982 über V er steu eru ng der Volks-
Wirtschaftseinheiten, Dz. U. 1934, Nr. 16, Po«. 75 (einheitl. Text); Das G es etz vom 26.02.1982 über Bankrecht, Dz.U. Nr. 7, Pos. 56; Das G es e tz vo m 22.09.1983 übe r D e-vise nre cht, Dz.U. Nr. 63, Pos. 288; Das G ese tz v o m 20.09.1984 über V erm öge ns - und Personenver sic her ung, Dz.U. Nr. 45, Pos. 241; Das G e se tz vo m 3.12.1984 übe r das Haushaltsrecht, Dz.U. Nr 56, Pos. 282; Das G esetz vo m 26.03.1975 über das Zollrecht.
Dz.U. 1984, Nr. 57, Pos. 290 (einheitl. Text).
33 Das G es etz vo m 12.07.1984 üb er die Raumplanung, Dz.U. Nr. 35, Pos. 185. 31 Das G e s etz v om 26.02.1982 über die staatliche Statistik, Dz.U. Nr. 7, Pos. 58.
35 Das G ese tz v om 26.02.1982 über das Recht zur Führung des A ußenhande ls,
w esens38, der Lohnsysteme37, der Popularisierung der Kultur38, der Entwicklung der Körperkultur und des Sports39 etc. hiinzugekommen.
Die in diesen Akten enthaltenen Beschlüsse zeigen das tatsächliche Bild der gegenw ärtigen Funktionen und der Rolle der Minister. In der Regel entsprechen sie jedoch nicht den Beschlüssen, die in den den Sta.tus der einzelnen Minister bestimmenden A kten enthalten sind, und manchmal stehen sie sogar mit ihnen im W iderspruch. Im Endeffekt hat sich trotz kritischer Stimmen eine faktische Änderung der rechtli-chen Position des Ministers vollzogen.
7. W enn man die These von der N otw endigkeit und den O rientie-rungen der künftigen rechtlichen Regelung des Status des M inisters in der VR Polen für begründet hält, muß man noch das früher schon an-gedeutete Problem erw ähnen und die Frage stellen, ob der polnische Gesetzgeber über das entsprechende M aterial verfügt, um eine kom-plexe rechtliche Regelung des Status des M inisters durchzuführen. Die Antw ort auf diese Frage erfordert eine A nalyse und Einschätzung theoretischer Konzeptionen, die die verfassungsrechtliche Konzeption des M inisters, die Konzeption der Leitungsfunktionen des M inisters und die dam it verbundene Konzeption der O rganisation der Tätigkeit des Ministers (Kompetenzen und Rechtsformen der Tätigkeit des Mi-nisters) betreffen. Die Präsentierung einer komplexen Einschätzung in diesem Bereich geht über den Rahmen des vorliegenden Beitrags hin-aus. Deshalb beschränken wir uns lediglich darauf, auf die G rundele-mente einer solchen Einschätzung in gekürzter Form hinzuweisen.
Es scheint, daß die theoretischen Grundlagen bezüglich der ve r-fassungsrechtlichen Konzeption des Ministers am bescheidensten sind. In der V erfassungsrechtslehre fehlen nicht nur monographische A rbei-ten, die der Institution des Ministers gewidmet sind, sondern auch wis-senschaftliche Diskussionen zu diesem Thema. Das hat zur Folge, daß die verfassungsrechtliche Problematik bezüglich des Status des Mini-sters nur eine bescheidene W iderspiegelung in Lehrbüchern40 und gar
«« Das G es etz vo m 28.06.1972 über da<s Erlindungsw es en, Dz.U. 1984, Nr. 33, Роч. 177 (einhe.itl. Text).
« Das G ese tz vo m 26.01.1984 über die Grundsätze der Bildung des betrieblichen
Lohnsystems, Dz.U. Nr. 5, Pois. 25.
s» Das G es etz v om 26.04.1984 über die Popularisierung der K ultur und übe r die
Rechte und Pflichten der auf dem Gebiet der Popularisierung der Kultur tätigen A nge stellte n, Dz.U. Nr. 26, Pos. 129.
S9 Das G es etz v om 3.07.1984 über die Körperkultur, Dz.U. Nr. 34, Pos. 181.
40 Vgl. A. B u r d a , R. K l i m o w i e c k i , Prawo pa ń stw ow e (Das Staatsrecht),
W arszawa 1959, S. 371— 381: A. B u r d a , Polskie pra w o p a ń s tw o w e (Das polnische
Staatsrecht), W arszawa 1978, S. 314— 319; Z. J a r o s z , S. Z a w a d z k a , Pr aw o ko
o-eine nur fragmentarische in w issenschaftlichen A rtikeln (z.B. akademi-schen Diskussionen zum Begriff des Ressorts und des Ministeriums, Dis-kussionen darüber, wer als O rgan betrachtet w erden kann: der M inister oder das Ministerium; Diskussionen über Rechtsgrundlagen der rechts-schaffenden 1 ätigkeit des Ministers) findet. Die V erfassungsrechtslehre konzentriert sich vor allem auf die O rgane der Staatsmacht und auf Regelungen, die diese O rgane mit dem M inisterrat in Verbindung brin-gen. Daher wird die Problematik der Minister nur gelegentlich berührt. Sie wird dagegen zum O bjekt des Interesses seitens des V erw altungs-rechts41 und des Finanzrechts42. Unseres Erachtens ist dieser Zustand dem Gesetzgeber bei der Bildung der verfassungsrechtlichen K
onstruk-tion des Status des Ministers kaum behilflich.
Etwas günstiger präsentiert sich der theoretische Ertrag auf dem Gebiet der Wissenschaftsdisziplinen, die sich mit’ der O rganisation der Leitung befassen. Zwar konzentrieren sich diese W
issenschaftsdiszipli-nen auf die A nalyse der Leitungsfunktioissenschaftsdiszipli-nen im allgemeiissenschaftsdiszipli-nen oder über-wiegend in bezug auf die Leiter der w irtschaftlichen Einheiten, doch wird auch ein Teil dieser Überlegungen den Problemen der Kriterien zur Bildung des Ressorts43, der inneren O rganisation des Ministeriums und der Leitungsfunktionen der Minister (insbesondere der sog. w irt-schaftlichen Ressorts)44 gewidmet. Die genannten A rbeiten haben vor-nehmlich den C harakter von Beiträgen, nichtsdestow eniger kann man auf ihrer Grundlage gewisse V erallgemeinerungen vornehmen, die einer
p a t k a , M. R y b i c k i , W. S k r z y d ł o , Ustrój p olity c z n y Polskiej R z ec z y po s p o -litej L ud ow e j (Die politische Ordnung der VR Polen), W arszaw a 1981, S. 178__182.
41 V gl. W. D a w i d o w i с z, Zagadnienia ustroju administracji p a ń s tw ow e у
w Polsce (Probleme dor Struktur dor Staatsverw altung in Polen), W arszawa 1970; O c h e n d o w s k i , op. cit.
48 C. K o s i k o w s k i , Rola ministra lin ansó w w s ys te m ie zar ządzania finansa-mi w pa ństw ach soc jalisty cz ny ch (Die Rollo des Finanzfinansa-ministers im System der Fi-
nanzvesrwaltung in den sozialistisch en Staaten), Łódź 1976.
V gl. z.B. die A rbeiten von S. K o w a l e w s k i : Te ore ty c zne p o d s t a w y t w o -rzenia organ ów naczelnych i centra lnych (T heoretische Grundlagen der Bildung von
Haupt- und Zentralorganen), GP 1972, Nr. 6; K ry te r ia pod ziału zadań m ię d z y orga ny
ko m pe te nc ji og ólnej a org an y k om p ete nc ji sp ec ja lnej (Kriterien der A
ufgabenver-teilung an die Organe mit allgem einen Kom petenzen und Organe mit Sonderkompe-tenzen), GP 1973, Nr. 6; Teoria s tru ktur y administracji p a ń s tw o w e j (T heorie der Struktur der Staatsverw altung), W arszawa 1973, S. 383 ff. O kry terium branż owo ści
ja ko po dstavjie w y od ręb nie nia minis te rs tw pr z e m y s łow y c h (Über das B
ranchenkrite-rium bei der A ussonderung der fndustriem inisterien), OMT 1974, Nr. 10.
44 V gl. S. K o w a l e w s k i , Uwa gi o p o z y c ji k ie r ow nik a resortu go sp od ar cze go
(B emerkungen zur Position des Leiters eines W irtschaftsressorts), OMT 1974, Nr. 11; T. R a b s k a , Pr aw o adm inistracy jn e sto su nk ó w go spod ar cz yc h (Das V erw
altungsrecht der w irtschaftlichen B eziehungen), W arszaw a—.Poznań 1977, S. 118 ff; Z. J a ś -k i e w i c z , Zarządzanie gosp odarką narodow ą (Die V erw altung der V olksw irtschaft),
bestimm,ten, ausschließlich den Minister betreffenden Theorie zugrun-deliegen könnten. Das Postulat der Bildung einer solchen Theorie ist immer inoch aktuell.
Q uantitativ am häufigsten sind die M onographien vertreten, die die Konzeptionen der Rolle des Ministers in einem bestimmten (postulier-ten oder öfters bereits realisier(postulier-ten) ökonomisch-politischen System be-treffen4". D erartige A bhandlungen erscheinen meistens bei Gelegenheit der Durchführung einer größeren Reform im Staat. In der Regel e n t-wickeln diese A rbeiten eine gewisse politische Konzeption, auf die sich die V oraussetzungen der gegebenen Reform stützen. Der V orteil dieser A rbeiten beruht vor allem auf der Lancierumg der Idee der Reform48. Ihr Nachteil ist dagegen, daß sie den Minister von dem gesamten poli-tisch-rechtlichen System loslösen, keine juristische Präzision enthalten und keine möglichen Folgen der vorgeschlagenen Änderungen für das gesamte Rechtssystem berücksichtigen.
45 V gl. K. G o l i n o w s ki , Rola i lu nkcja m in is ter s tw w n o w y m s ys te m ie pla-now ania i zarządzania (Roilc und Funktionen der M inisterien im neuen System der
Planung und Leitung), OMT 1973, Nr. 12,- J. G o s i e w s k i , Glos w dy s k us ji о по
w e j roli i lunkc jach m in isters tw go spod ar c zych (D iskussionsbeitrag bezüglich der
neuen R olle und Funktionen der W ixt sc ha f tsrni n i ster i en), OMT 1974, Nr. 4; Z. S z o -n e r t , Działa-nia mi-nis trów w ś w ie tle zmia-n r es orto w eg o s ys te m u zarządza-nia (Tätig-keit der Minister angesichts der Ä nderungen des m inisteriellen V erw altungssystem s), OMT 1975, Nr. 8— 9,- H. W a l t z , Rola ministra bra nżo w ego w zarządzaniu go s po -dar ką narodow ą (Rolle des Branchenministers in der Leitung der V olkswirtschaft),
OMT 1979, Nr. 2 : K. G o l i n o w s k i , Pr zebudo w a S t r u k t u r o rga niza cyjnyc h i lunk- cji centr alnego aparatu administr acji go spod ar cz ej (N eugestaltung der O
rganisations-strukturen und Funktionen des zentralen W irtschaftsvexw altungsapparats), „Przegląd Organizacji" („Organisationsrundschau") 1981, Nr. 8 und 10; J. B a j g u z, Rola mi-nis terstw ga łę z iow y ch w kierowaniu gospodar ką (Rolle der Z weigm imi-nisterien in del
Leitung der W irtschaft), OMT 1981, Nr. 6; A. J a r o s z y ń s k i , A dm inistracja c en -tralna w ś w ie tle zało że ń reform y go spod ar c zej (Zentrale V erw altung im Lichte der
V oraussetzungen der W irtschaftsreform ), OMT 1981, Nr. 5; K. G o l i n o w s k i ,
Funk-cje i stru ktu r y organ izac yjne centr alnego aparatu zarządz ania gosp oda r ką narodową
(Funktionen und Organisationsstrukturen des zentralen V erwaltungsapparats der V olksw irtschaft), OMT 1981, Nr. 4; d e r s., Rola i funkcje minis te rs tw dz ia ło w o- ga
łę-z io w y c h (Rolle und Funktionen der Branchen- und Zw eigm inisterien), GP 1982, Nr. 1,-
B. G l i ń s k i , Funkcje centralnej administracji p a ń s tw o w e j w kier ow aniu gospod ar -ką w war unkach re form y go sp od ar cz ej (Die Funktionen der zentralen Staatsverw
al-tung in der Leial-tung der W irtschaft unter den Bedingungen der W irtschaftsreform), GP 1983, Nr. 7—8; S. K u z i ń s k i , Reforma a funkcjonow anie p ań s tw ow y c h orga-nów gospodark i (Die Reform und das Funktionieren staatlicher W irtschaftsorgane).
GP 1983, Nr. 7— 8; d e r s., Zmiany w roli i funkcji centr um w gospo da rc e naro do w ej (Ä nderungen in der R olle und Funktion des Zentrums in der V olksw irtschaft), GP 1984, Nr. 7—8.
46 V gl. zahlreiche, oft divergente V orschläge, die in der Arbeit: Ref orma gosp
o-darcza. Propoz ycje, ten den cje, kier unki d ys ku s ji (W irtschaftsreform. V orschläge,
Es scheint, daß für dcm G esetzgeber eben der Mangel an juristi-schen A rbeiten bezüglich des M inisters am lästigsten ist und nicht der Mangel am politisch-ökonomischen Konzeptionen, die in diesem Be-reich von der W issenschaft präsentiert werden. Dies betrifft sowohl die verfassungsrechtliche Konzeptio.ii des Ministers als auch die gesetz-liche Bestimmung seiner Aufgaben, Funktionen, Kompetenzen und
Rechtsformen ihrer Realisierung. Auf die genannten Mängel w eist scho-nungslos die Lektüre der Rechtsakte hin, die sich immer wieder der Ausdrücke der Minister wacht, steuert, verknüpft etc. bedient.
Als nachteilig erw eist sich auch der Mangel an juristischen Mono-graphien, die auf gemeinsame Merkmale aller Minister, sowie auch auf Eigenschaften, die die Rolle der Minister in A bhängigkeit von dem Be-reich, den die einzelnen Minister leiten, spezifizieren und voneinander unterscheiden, hinw eisen würden. Es fehlen ferner gesonderte A bhand-lungen, die die Rolle des M inisters in einzelnen Phasen der Leitungs-und V erwaltungaprozesse (Gestaltung politischer Voraussetzungen, Rechtsbildung, Planung, O rganisation der Ausführung der Aufgaben und Kontrolle) bestimmen würden. Die Rechtswissenschaft w ertet in ihren Abhandlungen zu bescheiden die Ergehnisse und V erallgemeine-rungen aus, die die W issenschaft über O rganisation und Leitung47 be-reits formuliert hat.
Deshalb müssen w ir zusammenfassend feststellen, daß die Forderung nach einer neuen, vollständigen rechtlichen Regelung des Status des Ministers, die an den Gesetzgeber gerichte wird, richtig ist. Dieser For-derung muß jedoch eine andere, an die Rechtswissenschaft und die W is-senschaft über O rganisation und Leitung gerichtete Forderung voran-gehen, nämlich: dem Gesetzgeber entsprechendes M aterial zur Bildung einer normativen Regelung zu liefern.
W enn man auf den A nachronismus der gesetzlichen Regelung des Status des M inisters in der VR Polen hinweist, darf man eben nicht- überschen, wie bescheiden der einschlägige w issenschaftliche Ertrag ist. Ohne Beseitigung dieses ungünstigen Zustands kann eine radikale V eränderung hinsichtlich der gesetzlichen Regelung des Status des Mi-nisters kaum erw artet werden.
Übersetzt von Tomasz Giiwiński 47 V gl. A. B. M i г e с к >i, Pr aks eologiczne i pr aw ne a s p e k ty kierowa nia w z a-rządzaniu gos podarką narodową (Pragmatische und rechtliche A spekte der Leitung
in der V erw altung dor V olksw irtschaft), „Ruch Prawniczy, E konomiczny i S ocjo lo-giczny" („Juristische, ök on om isch e und Soz iologische Bewegung") 1981, Nr. 2; d e r s.,
Prawna k onc ep cja kiero wania na tle ro z w oju r e so r to w e g o s y s te m u zarz ądz ania p r z e m y -słem w PRL (Rechtliche K onzeption der Leitung angesichts der E ntwicklung des m
iniste-riellen V erw altungssystem s der Industrie in der VR Polen), „Studia Prawnicze" („Rechtswissem schaftliche Studien”) 1983, H. 2.
C e za ry K o s ik o w s ki
PROBLEMY REGULACJI PRAWNEJ STATUSU MINISTRA W PRL
Status prawny ministra obejm uje trzy elem enty: ustrojow o-praw ny (określający położenie prawne ministra w system ie organów państw ow ych), organizacyjny (ok re-ślający funkcje kierow nicze ministra) i ekonom iczno-polityczny (okrere-ślający zadania ministra w danym system ie gospodarow ania i zarządzania oraz zw iązane z tymi za-daniami kom petencje prawne ministra).
Stw orzenie logicznego, spójnego i zam kniętego systemu praw nego określającego status ministra w ymaga zachow ania bezw zględnej zgodności w szystkich trzech e le -m entów określających ten status. T worząc taki syste-m , ustaw odaw ca pow inien d y-sponow ać odpowiednim i koncepcjam i teoretyczn ym i modelu ministra w sferze ustro- jow o-prawnej, w sferze organizacji i zarządzania oraz w sferze ekonom iczno-poli- tycznej. Zadaniem ustaw odaw cy jest dobór tych koncepcji pod w zględom m eryto-rycznym i formalnym.
A nalizując stan praw odaw stw a polskiego ok reślającego status ministra, autor dow odzi, iż stan ten nie tw orzy logicznego i spójnego systemu. Konstytucja PRL ni,e określa bowiem w sposób pełny koncepcji ustrojowo-praw nej ministra. Praktyka polityczno-praw na oraz akty Rady M inistrów stw orzyły m odel odbiegający od kon-stytu cyjnego modelu ministra, inne akty prawne, w tym usta w y tw orzące urzędy ministra i określające zakresy ich działania, a także inne akty (rozporządzenia Rady M inistrów określające szczeg ółow e zakresy działania urzędów m inistrów, sta-tu ty m inisterstw oraz ich regulam iny organizacyjne) pochodzą z różnych lat (naj-starsze — z roku 1944, najnow sze — z 1984), nie różnicują zadań ministrów, nie określają ich funkcji kierow niczych, są nieadekw atne do obow iązujących system ów ekonom iczno-politycznych.
Autor krytycznie ocenia rów nież dorobek teoretyczny nauk praw nych oraz nauki organizacji i zarządzania w zakresie problem atyki ministra. N a tej podstaw ie tw ier-dzi też, że nie można dom agać się od ustaw odaw cy klarow nej koncepcji statusu prawnego ministra, poniew aż ustaw odaw ca nie dysponuje odpow iednim tw orzyw em teoretycznym .
Autor pToponuje nie tylko szersze niż dotychczas podjęcie prac naukow o-ba- daw czych nad problematyką ministra, lecz jedn ocześn ie w ysu w a sugestię dotyczącą hierarchii aktów określających status praw ny ministra. K onstytucja pow inna ślać pozycję ustrojowo-praw ną ministra. Ustawa o Radzie M inistrów pow inna okre-ślać funkcje kierow nicze ministra i organizację działalności m inisterstw . Ustawy tw orzące urzędy poszczególnych m inisterstw pow inny określać zakres działania mi-nistrów oraz w ykaz jednostek podporządkow anych lub nadzorow anych przez mini-stra. N atomiast zadania i kom petencje m inistrów w danym system ie ekonom iczno- -politycznym , ze w zględu na sw oją zm ienność, pow inny w ynikać z innych aktów prawnych, regulujących w danym czasie określone zagadnienia społeczno i gospo-darcze.
