Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego • Wrocław 2012 Lidia Klat-Wertelecka Uniwersytet Wrocławski wertelecka@poczta.fm
Niewykonalność obowiązku
administracyjnoprawnego
1. Pojęcie obowiązku administracyjnoprawnego
Obowiązek prawny jest pojęciem administracyjnego prawa materialnego, mającym istotne znaczenie dla prawa procesowego. W nauce wypowiedzi na temat pojęcia
obowiązku można znaleźć zarówno w literaturze obcej1, jak i krajowej2.
Przedstawi-ciele niemieckiej nauki prawa administracyjnego dla określenia pojęcia obowiązku korzystali z koncepcji stosunku prawnego, podkreślając, że stosunek prawny po-wstaje w wyniku tych aktów prawnych, które pomiędzy określonymi podmiotami
stwarzają pewien kompleks praw i obowiązków3. Podobnie w polskiej nauce na
kryterium stosunku prawnego zwracał uwagę J. Starościak, stwierdzając, że charak-ter stosunku przesądza o drodze egzekwowania wykonania obowiązków wynikają-cych z tego stosunku. Podstawę powstania obowiązków administracyjnoprawnych, tj. obowiązków wynikających ze stosunku administracyjnoprawnego, stanowi norma
administracyjnoprawna4.
1 O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Leipzig 1895, s. 105–109; L. Adamovich, Handbuch des
österreichischen Verwaltungsrechts, Wien 1954, s. 77; A.N. Mironov, Administratiwnoje prawo, Moskwa 2008, s. 35.
2 Szerzej zob. L. Klat-Wertelecka, Przedawnienie obowiązku administracyjnoprawnego, Opolskie
Studia Administracyjno-Prawne, pod red. W. Kaczorowskiego i S.L. Stadniczeńki, z. VII, Opole 2010, s. 15–26.
3 J. Filipek, Stosunek administracyjnoprawny, Kraków 1968, s. 35–36.
4 J. Starościak, Podstawowe zagadnienia postępowania egzekucyjnego w administracji. Dodatek do
Obowiązek prawny powstaje, gdy norma stwarza w pewnych warunkach dla
podmiotu działania tylko jedną możliwość czynu5. Z. Leoński podkreślił, że
obo-wiązek może pojawić się tam, gdzie organ lub instytucja państwowa działa władczo (z mocy „imperium”), wydając akty administracyjne. Według autora — obowiązek może zostać nałożony w wyniku podejmowanej w formach publicznoprawnych działalności wszystkich organów i instytucji państwowych bez względu na to, czy są to organy administracyjne sensu stricto czy też zakłady lub inne podmioty (np.
or-gany organizacji społecznych)6. J. Lang słusznie zauważył, że obowiązek prawny istnieje
wówczas, gdy teksty ustaw zawierają przepisy, które z jednej strony przewidują określone zachowanie się adresatów tych przepisów, a z drugiej w razie ich niedotrzymania, przewi-dują określone sankcje. O tym, kiedy istnieje obowiązek, decyduje treść przepisu prawa. Przewidziane zachowanie jest obowiązkowe, jeżeli jego niewykonanie będzie zagrożone
przymusem państwowym7.
Wielu autorów przyjmuje kryterium pojęcia obowiązku prawnego dla wyznacze-nia przedmiotu egzekucji administracyjnej. E. Bojanowski podkreślił, że przedmio-tem postępowania egzekucyjnego w administracji są obowiązki prawne wyznaczone
przez odwołanie się do pojęcia administracji publicznej8. Przedmiotem egzekucji
ad-ministracyjnej są co do zasady obowiązki o charakterze publicznoprawnym, tj. obo-wiązki wynikające ze stosunków administracyjnoprawnych, pozostające w zakresie rzeczowej właściwości organów administracji rządowej i organów samorządu tery-torialnego9.
W nauce o postępowaniu administracyjnym pojęcie obowiązku definiowane jest najczęściej w związku z pojęciem strony i jej interesu prawnego lub obowiązku. Według J. Borkowskiego obowiązek, tak samo jak interes prawny, jest stanowiony przepisem prawa materialnego. Obowiązek może być wymierny, co daje podstawy do określenia jego rozmiaru ściśle w przedziale wielkości albo tylko z wyznaczeniem wielkości maksymalnej, albo też może on być niewymierny, nakazujący lub zakazu-jący pewnych typów czy rodzajów zachowań. Obowiązek ten powinien być indy-widualny, konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny, wsparty okolicznościami
faktycznymi, będącymi przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego10.
P. Przybysz podkreśla, że obowiązek administracyjny jest nakazem określonego zachowania, wynikającym z polecenia organu państwowego (organu władzy lub or-ganu administracji publicznej), wydanym w zakresie jego kompetencji i we właściwej
5 T. Bigo, Związki publiczno-prawne w świetle ustawodawstwa polskiego, Warszawa 1928, s. 41–42. 6 Z. Leoński, Przepisy o postępowaniu przymusowym w administracji. Teksty i objaśnienia,
Warszawa 1958, s. 11–12.
7 J. Lang, Zakres postępowania egzekucyjnego w administracji, AUWr Nr 87, Prawo XXIII,
Wrocław 1969, s. 9.
8 E. Bojanowski, Wykonanie zastępcze w egzekucji administracyjnej, Warszawa 1975, s. 30–31. 9 T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne postępowanie egzekucyjne, Toruń
2002, s. 31.
10 B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006,
formie, skierowanym do obywatela (jednostki organizacyjnej). Pole cenie to dotyczy sprawy regulowanej normami prawa administracyjnego. Jedynym źródłem obo-wiązku prawnego jako wiążącej dyrektywy postępowania jest powszechnie
obowią-zująca norma prawna11. Podobnie zdefiniował obowiązek prawny W. Jakimowicz,
łącząc pojęcie i istotę obowiązku prawnego z kategorią sytuacji prawnej rozumianej jako sytuacja wyznaczona przez obowiązujące normy prawne, w których w sposób jednoznaczny i bezpośredni nakazuje się pewnym rodzajowo określonym
podmio-tom, aby w opisanych okolicznościach zrealizowały określone zachowanie12. J. Boć
zauważył, że ze względu na to, iż organ administracji publicznej nie jest odbiorcą zachowania się obywatela, lecz jedynie podmiotem wyznaczającym, weryfikującym bądź wymuszającym to właśnie zachowanie, obywatel zazwyczaj nie realizuje obo-wiązku bądź prawa względem organu administracyjnego, ale tylko pod jego kon-trolą13.
Należy zauważyć, że pojęcie obowiązku administracyjnego nie jest jednolite, ponieważ charakter stosunków administracyjnoprawnych, z których wynikają te obowiązki, jest zróżnicowany. Pojęcie obo wiązku administracyjnego dotyczy tylko obowiązków nakładanych na podmioty administrowane, a nie na podmioty admi-nistrujące. Powinności spoczywające na organach adminis tracji publicznej określa się mianem „zadań i kompetencji”.
Określając naturę obowiązku administracyjnoprawnego, należy wskazać jego istotne elementy. Obowiązek administracyjnoprawny jest nakazem lub zakazem określonego zachowania się podmiotu administrowanego, mającym podstawę prawną — co do zasady — w przepisach materialnego prawa administracyjnego lub — rzadziej — w przepisach procesowego prawa administracyjnego, nakładanym i realizowanym w celu ochrony interesu społecznego lub publicznego, mieszczącym się w zakresie kompetencji organu administracji publicznej, zagrożonym zastoso-waniem sankcji prawnej w przypadku jego niewykonania. Na treść obowiązku ad-ministracyjnego składają się trzy elementy: określenie podmiotu, na którym ciąży konieczność określonego zachowania się, wskazanie rodzaju zachowania oraz czasu jego realizacji.
Zakres pojęcia obowiązku administracyjnoprawnego można wyznaczyć na pod-stawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym
w admini-stracji14, zawierającej przepisy o administracyjnym postępowaniu wykonawczym dla
obowiązków wynikających z norm prawa administracyjnego. Zakres przedmiotowy obowiązywania ustawy rozciąga się na postępowanie egzekucyjne oraz postępowanie
11 P. Przybysz, Obowiązek administracyjny — pojęcie, rodzaje, konkretyzacja, „Organizacja —
Metody —Technika” 1990, nr 8–9, s. 14.
12 W. Jakimowicz, Obowiązek administracyjny w egzekucji administracyjnej, [w:] System egzekucji
administracyjnej, pod red. J. Niczyporuka, S. Fundowicza, J. Radwanowicz, Warszawa 2004, s. 129–131.
13 J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2005, s. 460. 14 Tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., zwana dalej: u.p.e.a.
zabezpieczające15, dotyczące obowiązków administracyjnych. Klauzulę generalną,
określającą zasięg stosowania ustawy egzekucyjnej, w której występuje kryterium podmiotowe i przedmiotowe, stanowi art. 1 u.p.e.a. Artykuł 1 pkt 2 u.p.e.a. określa przedmiot postępowania egzekucyjnego, stanowiąc, że ustawa normuje prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu słu-żące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2 u.p.e.a. Zgodnie z art. 2 u.p.e.a. przedmiotem egzekucji administracyjnej mogą być obowiązki o charakterze zarówno pieniężnym, jak i nie-pieniężnym. Podstawowe kryterium rozróżnienia pieniężnych i niepieniężnych obowiązków administracyjnych stanowi sposób zachowania się podmiotu zobo-wiązanego. Obowiązek pieniężny oznacza nakaz zapłaty jakiejś kwoty pieniężnej — należności, natomiast obowiązek niepieniężny to nakaz określonego zachowania się (obowiązek dokonania czynności lub zaniechania działań albo znoszenia sytuacji). W literaturze obszerną grupę należności pieniężnych dzieli się na podgrupy poprzez wskazanie dodatkowych kryteriów, takich jak: formy danin publicznych, grzywny, kary pieniężne oraz pozostałe należności pieniężne, które podlegają egzekucji ad-ministracyjnej z mocy przepisu szczególnego. Egzekucji adad-ministracyjnej zostały także poddane należności wynikające z obcych tytułów (tzn. tytułów pochodzących z innych państw) oraz należności pieniężne przekazane do egzekucji administra-cyjnej na podstawie ratyfikowanych umów międzynarodowych, których stroną jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 § 1 pkt 9 u.p.e.a.).
Obowiązkami o charakterze niepieniężnym, podlegającymi przymusowemu wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej, są obowiązki pozostające we wła-ściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego oraz obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładane w dro-dze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy (art. 2 § 1 pkt 10 i 11 u.p.e.a.). W przypadku obowiązków o charakterze niepieniężnym z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. wynika, że są to obowiązki „pozostające we właściwości organów administracji rzą-dowej i samorządu terytorialnego”. Są to zatem wszystkie obowiązki znajdujące się w zakresie właściwości tych organów. Z konfrontacji treści tego przepisu z treścią art. 3 u.p.e.a. wynika, że wyłączone są obowiązki cywilnoprawne (chyba że przepis
szczególny przekazywałby do egzekucji administracyjnej tego typu obowiązki)16
.
Z treści art. 2 u.p.e.a. wynika, że są to — co do zasady — obowiązki publiczno-prawne. Pojęcie „publicznoprawny” należy rozumieć jako władczą działalność or-ganów administrujących — jednostronne objawy woli oror-ganów, zmierzające do
wy-15 B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa
2008, s. 502.
16 Z. Leoński w: R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji.
wołania określonych w przepisach skutków prawnych17. Urzędową definicję pojęcia
„należności z tytułów publicznoprawnych” zawierał okólnik Ministra Finansów z dnia
8 stycznia 1952 r.18, który stwierdzał, że: „W przypadkach wątpliwych przyjąć należy,
że publicznoprawny charakter należności istnieje, gdy należność wynika z realizacji praw i obowiązków władz i organów państwowych wobec obywateli, jak również gdy świadczenie powstaje w związku z wykonywaniem przez wierzyciela zadań w interesie dobra społecznego”. Wynika z tego, że pojęcie obowiązku należy powiązać z admini-stracyjnym trybem jego nakładania.
Obowiązki publicznoprawne to takie nakazy lub zakazy, które wynikają z wład-czych rozstrzygnięć organów administracji publicznej lub bezpośrednio z przepisów prawa i pozostają „w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu teryto-rialnego” (art. 3 u.p.e.a.). Nakazane zachowanie może polegać na działaniu,
zanie-chaniu lub znoszeniu19. Obowiązki publicznoprawne są dość często nakładane jako
sankcje związane z naruszeniem określonych norm publicznoprawnych. O istnieniu obowiązku decyduje treść przepisu prawa. Przewidziane zachowanie jest obowiązkowe, jeżeli jego niewykonanie jest zagrożone przymusem państwowym. Publicznoprawny
charakter obowiązku determinuje administracyjny tryb jego egzekucji20. Jeśli
obo-wiązek ma charakter publicznoprawny, przepisy szczególne nie muszą stwierdzać, że
podlega on egzekucji administracyjnej, choć niekiedy na to wskazują21.
Należy zauważyć, że w nauce oraz w orzecznictwie sądowym22 zamiennie stosuje
się dwa pojęcia na określenie zasadniczej grupy obowiązków wykonywanych w dro-dze egzekucji administracyjnej: pojęcie obowiązku publicznoprawnego oraz pojęcie obowiązku administracyjnoprawnego. Pojęcie obowiązku publicznoprawnego jest niewątpliwie pojęciem szerszym od pojęcia obowiązku administracyjnoprawnego. Należy ono do sfery prawa administracyjnego oraz do innych gałęzi prawa stoso-wanych przez organy administracji publicznej (prawa podatkowego, finansowego, prawa pracy).
2. Wykonanie obowiązku a jego wykonalność
Pojęcie „wykonanie” nie jest jednoznaczne. W języku potocznym wykonanie oznacza spełnienie jakiejś czynności, wprowadzenie czegoś w czyn, zrealizowanie,
urzeczywistnienie23. „W nauce prawa administracyjnego pojęciem tym określamy
17 Z. Leoński, Przepisy…, s. 10. 18 Dz.Urz. Min.Fin. nr 1, poz. 3.
19 R. Hauser, Z. Leoński, Egzekucja administracyjna. Komentarz do ustawy o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji, Warszawa 1995, s. 9.
20 Wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2001 r., III SA 317/00, ONSA 2002, nr 2, poz. 88. 21 Z. Leoński w: R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne…, s. 19. 22 Zob. wyrok NSA z 23 maja 1994 r., IV SA 791/1993, OSP 1996, nr 7–8, poz. 130. 23 Nowy słownik języka polskiego PWN, pod red. E. Sobol, Warszawa 2002, s. 1169.
pewien tryb postępowania przy realizacji aktu administracyjnego (w znaczeniu
wykonywania w trybie dobrowolnym lub przymusowym)”24. Pojęcie „wykonanie
aktu administracyjnego” zdefiniował J. Jendrośka, stwierdzając, że przez wyko-nanie aktu należy rozumieć „sprowadzenie takiego stanu w rzeczywistości
spo-łecznej, który jest zgodny z treścią aktu administracyjnego”25. Skutkiem prawnym
aktu administracyjnego może być powstanie, zmiana lub wygaśnięcie konkretnego stosunku prawnego. Treścią tego stosunku prawnego jest zazwyczaj jakieś upraw-nienie lub jakiś obowiązek. Określenie „wykonanie aktu administracyjnego” jest „pewnego rodzaju skrótem myślowym, w rzeczywistości bowiem mamy tu na
my-śli wykonanie treści danego aktu”26, a zatem wykonanie obowiązku, jeśli taki jest
przedmiot rozstrzygnięcia. Skutki prawne wywołuje nie tylko akt administracyjny, ale również wykonanie aktu, i to zarówno w zakresie prawa administracyjnego, jak i prawa cywilnego czy finansowego.
Zasadnicza różnica między aktem a wykonaniem polega na tym, że wykonanie aktu wywołuje skutki prawne przez fakt, a nie przez tworzenie nowej treści
obowią-zującego porządku prawnego27. Wykonanie aktu jest czynnością
materialno-tech-niczną lub faktyczną28. Wyróżniając wśród form działania administracji czynności
administracyjnoprawne (takie, na podstawie których z mocy autorytetu państwa zo-stają ustanowione powinności lub uprawnienia) oraz fakty administracyjnoprawne (które mają na celu przygotowanie lub wykonanie tych powinności lub uprawnień), J. Jendrośka stwierdził, że „wykonanie aktu administracyjnego jest nie tylko zja-wiskiem faktycznym, lecz również zjazja-wiskiem prawnym o złożonej problematyce. Prawny charakter tego zjawiska widzimy w tym, że jest ono przewidziane przez
prawo, nieraz szczegółowo uregulowane prawem oraz wywołuje skutki prawne”29.
Wykonanie aktu administracyjnego to nie tylko czynność organu administracyj-nego (egzekucja), ale przede wszystkim czynność podmiotu zobowiązaadministracyj-nego. Jest to nie tylko zagadnienie postępowania administracyjnego, ale przede wszystkim części
ogólnej prawa administracyjnego30. Skutkiem prawnym wykonania każdego aktu
zobowiązującego jest przede wszystkim wygaśnięcie stosunku
administracyjnopraw-nego, powstałego na mocy aktu31. Należy zatem uznać, że „wykonanie obowiązku
polega na podjęciu wszelkich zgodnych z prawem działań, które zmierzają do pod-porządkowania stanu faktycznego normie prawa materialnego w zakresie
określo-nym w tytule wykonawczym”32.
24 J. Jendrośka, Zagadnienia prawne wykonania aktu administracyjnego, Wrocław 1963, s. 22. 25 Ibidem.
26 Ibidem, s. 21.
27 J. Starościak, Prawne formy działania administracji, Warszawa 1959, s. 7. 28 S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, Poznań 1946, s. 96.
29 J. Jendrośka, Zagadnienia prawne wykonania… , s. 39. 30 Ibidem, s. 40.
31 Ibidem, s. 35.
32 K. Korzan, Wykonanie orzeczeń w sprawach o roszczenia pracowników ze stosunku pracy,
Wykonanie obowiązku jest zasadniczą przesłanką do jego wygaśnięcia. Jest to
wygaśnięcie efektywne33. W zależności od rodzaju obowiązku wyróżnia się różne
tryby jego wykonania w fazie przedegzekucyjnej. W przypadku należności pienięż-nej obowiązek jej zapłaty może być wykonany na dwa sposoby: poprzez dobrowolną wpłatę tej należności lub poprzez dokonanie innych czynności prowadzących do jej zaliczenia, przewidzianych w przepisach prawnych. Te dwa sposoby stosowane są do
należności, które podlegają przepisom Ordynacji podatkowej34, natomiast
w przy-padku innych obowiązków pieniężnych wykonanie przedegzekucyjne następuje tylko poprzez dobrowolne uiszczenie należności. Można zatem wyróżnić następu-jące sposoby dobrowolnego wykonania obowiązku:
1. wykonanie poprzez zapłatę należności lub wykonanie obowiązku niepienięż-nego poprzez dokonanie czynności (zaniechanie lub znoszenie),
2. dokonanie innych czynności prowadzących do wykonania obowiązku pie-niężnego (takich jak: pobranie podatku przez płatnika lub inkasenta, potrącenie, zaliczenie nadpłaty lub zaliczenie zwrotu podatku, przeniesienie własności rzeczy lub praw majątkowych).
Należy podkreślić, że pojęcie „wykonanie” ma szerokie znaczenie, obejmuje bo-wiem zarówno egzekucję, jak i pozaegzekucyjne tryby realizacji obowiązku stwier-dzonego tytułem egzekucyjnym (np. uzyskanie należności od państwowej jednostki budżetowej w trybie art. 69 u.p.e.a.).
Przesłanka wykonania obowiązku dotyczy przede wszystkim sytuacji dobrowol-nego wykonania obowiązku. Dobrowolne wykonanie obowiązku jest fragmentem tej całości zjawisk, która składa się na przestrzeganie prawa. Wykonanie przepisów prawnych zależy od postawy zobowiązanego. Aby ten cel osiągnąć, należy przede
wszystkim nakłaniać obywateli do przestrzegania prawa35. Służy temu zasada
prze-konywania wyrażona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą: „organy administracji publicz-nej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy za-łatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania
przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu”36. Stosowanie tej
zasady pozwala wpływać na osiągnięcie stanu zgodności rzeczywistości z treścią aktu administracyjnego poprzez dobrowolne działanie samego zobowiązanego.
33 R. Mastalski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa
— komentarz 2005, Wrocław 2005, s. 286. NSA stwierdził, że: „Wykonanie obowiązku przez zobowiązanego polega na jego zaspokojeniu w taki sposób, że zobowiązanie wygasa”; wyrok NSA z dnia 26 października 2000 r., I SA/Wr 965/99, niepubl.
34 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. — Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r.
Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) w art. 59 § 1 wymienia zapłatę należności oraz inne sposoby wygasania zobowiązań podatkowych, takie jak: pobranie podatku przez płatnika lub inkasenta, potrącenie, zaliczenia nadpłaty lub zaliczenia zwrotu podatku, zaniechania poboru, przeniesienia własności rzeczy lub praw majątkowych, przejęcia własności nieruchomości lub prawa majątkowego w postępowaniu egzekucyjnym, umorzenia zaległości, przedawnienia.
35 J. Jendrośka, Zagadnienia prawne wykonania… , s. 41. 36 Taka sama zasada została sformułowana w art. 124 o.p.
Przedmiotem wykonania — dobrowolnego lub egzekucyjnego — jest obowiązek, który musi być wykonalny. Określenie obowiązku nie zawiera samo w sobie żadnego po-lecenia upoważniającego do przymusowego urzeczywistnienia tego obowiązku w dro-dze postępowania egzekucyjnego. Przymusowe urzeczywistnienie stanu prawnego nie jest jego skutkiem właściwym, lecz skutkiem przyznanym mu specjalnym przepisem prawa. Powstanie tych skutków zależy od zaistnienia przesłanek specjalnych. Skutki te
określamy mianem wykonalności37. Nie każde orzeczenie może być wykonane, może
nim być tylko orzeczenie, stwierdzające obowiązek pewnego zachowania się.
Wykonalność aktu, oznaczająca możliwość i nakaz jego realizacji, jest poję-ciem obowiązującym w całym systemie prawa administracyjnego, pojawiającym się zarówno w przepisach prawa procesowego, jak i materialnego, a mającym pod-stawowe znaczenie dla egzekucji administracyjnej. Termin: „wykonalność” nie jest
jednoznaczny38. Przez wykonalność rozumie się w literaturze zdatność orzeczenia
lub innego aktu do wykonania39. Nauka prawa administracyjnego rozróżnia pojęcie
wykonalności w znaczeniu materialnym i formalnym. T. Barnat podkreśla, że wy-konalność i wymagalność decyzji wiążą się z możliwością jej realizacji i stworzenia nowego stanu faktycznego. Wykonalność w znaczeniu materialnym oznacza fak-tyczną wykonalność decyzji, czyli rzeczywistą możliwość zrealizowania uprawnień lub obowiązków zawartych w rozstrzygnięciu decyzji. Wykonalność w znaczeniu formalnym jest wyrazem tego, że decyzję można wykonywać bez względu na to,
czy faktycznie nadaje się do wykonania40. Zgadzając się z wyróżnieniem w pojęciu
wykonalności aktu — wykonalności formalnej i wykonalności materialnej, należy uznać, że wykonalność materialna oznacza treść aktu nadającą się do urzeczywist-nienia. Według M. Święckiego wykonalność jest konstrukcją teoretycznoprawną, utworzoną w oparciu o analizę obowiązujących przepisów. Wzajemny stosunek wykonalności i wykonania jest stosunkiem uwarunkowania, tzn. wykonalność wa-runkuje wykonanie. Obowiązek może być więc wykonany tylko wtedy, gdy jest wy-konalny. Sama więc wykonalność nie przesądza jeszcze o wykonaniu, które może stanowić jej następstwo, ale nie musi41.
Wykonalność obowiązku oznacza, że nadaje się on do wykonania, a równocze-śnie, że może i powinien być wykonany. Przez wykonalność rozumie się zdolność aktu do tego, aby być podstawą egzekucji. Zgodnie z tym założeniem akt wykonalny to takie orzeczenie, które ze względu na treść nadaje się do wykonania w drodze
37 M. Waligórski, Proces cywilny. Funkcja i struktura, Warszawa 1947, s. 89.
38 Wykonalność oznacza realizację uprawnień lub obowiązków wynikających ze stosunków
prawnych powstałych na mocy rozstrzygnięcia administracyjnego; J. Jendrośka, Postępowanie administracyjne w kodyfikacjach europejskich państw socjalistycznych, Warszawa 1970, s. 149.
39 M. Allerhand, Kilka uwag o wyrokach konstytutywnych, PPC 1936, s. 293; K. Korzan, Orzeczenia
konstytutywne w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1972, s. 117.
40 T. Barnat, Ostateczność i prawomocność decyzji administracyjnych a ich wykonalność, PiP 1984,
nr 9, s. 81–82.
41 M. Święcki, Wykonalność decyzji nieostatecznej według kodeksu postępowania administracyjnego,
egzekucji. Ocena wykonalności obowiązku należy do organu prowadzącego postę-powanie: administracyjne orzekające w trybie zwykłym (odwoławczym) lub w trybie
nadzwyczajnym42 albo administracyjne postępowanie wykonawcze (egzekucyjne).
Pojęcie wykonalności obowiązku wkracza w jego sferę merytoryczną, dotyczy bowiem problemu możliwości wykonania obowiązku. Jest ono nieodłącznie zwią-zane z innymi pojęciami charakteryzującymi obowiązek, ponieważ możliwość reali-zacji obowiązku i stworzenia nowego stanu faktycznego uwarunkowana jest również jego wymagalnością. Zgadzając się z wyróżnieniem w pojęciu wykonalności aktu — wykonalności formalnej (wymagalności) i wykonalności materialnej, należy uznać, iż formalna wykonalność oznacza moment, od którego akt może i (lub) powinien być wykonany, natomiast wykonalność materialna oznacza treść aktu nadającą się do zrealizowania. Wykonalność w znaczeniu materialnym oznacza faktyczną wy-konalność obowiązku, czyli rzeczywistą możliwość zrealizowania uprawnień lub
obowiązków zawartych w akcie43.
Wymagalność obowiązku zależy od aktu, z którego wynika. Akt administracyjny indywidualny, np. decyzja administracyjna, może wskazywać określony termin, w którym organ będzie oczekiwał na wykonanie obowiązku. Dopiero z upływem
tego terminu obowiązek jest wymagalny44. Jeśli przedmiotem egzekucji jest
orzecze-nie sądu, jego „wykonalność” wynika z klauzuli wykonalności. Jeśli zaś przedmiotem egzekucji jest obowiązek wynikający wprost z przepisu prawa, jego wymagalność zależy od daty wejścia w życie przepisu, chyba że stanowi on inaczej. Niewymagalny jest zatem obowiązek wynikający z decyzji nieostatecznej (chyba że nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności albo jest wykonalna z mocy prawa) albo obowiązek wynikający z przepisu, który jeszcze nie obowiązuje.
3. Niewykonalność decyzji administracyjnej i obowiązku
o charakterze niepieniężnym
Warunkiem dobrowolnego lub przymusowego wykonania obowiązku jest istnienie wykonalnego obowiązku administracyjnoprawnego, który mógłby stanowić przed-miot egzekucji administracyjnej. Obowiązek ten jest nieodłącznie związany z aktem, który go ustanawia, dlatego problematykę wykonalności należy rozpatrywać łącznie dla dwóch przesłanek: istnienia obowiązku o charakterze publicznoprawnym (lub
42 Zob. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, Warszawa 2011, s. 635.
43 Szerzej: L. Klat-Wertelecka, Wykonalność aktu administracyjnego, [w:] Koncepcja systemu
prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego i Postępowania Administracyjnego — Zakopane 24–27 września 2006 r., pod red. J. Zimmermanna, Warszawa-Kraków 2007, s. 543–556.
44 Z. Leoński, R. Hauser, Egzekucja administracyjna świadczeń niepieniężnych, Warszawa 1968,
innego przekazanego na drogę egzekucji administracyjnej na mocy przepisów
szcze-gólnych) i istnienia aktu, z którego on wynika45.
Niewykonalność obowiązku oznacza rzeczywisty brak możliwości jego zreali-zowania — dobrowolnego lub w drodze egzekucji administracyjnej — z powodu wystąpienia określonych okoliczności. Niemożność wykonania decyzji i obowiązku z niej wynikającego jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji
administra-cyjnej (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.46, art. 247 § 6 o.p.), podstawą wniesienia zarzutu
w postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 33 pkt 5 u.p.e.a.) oraz podstawą umorzenia postępowania egzekucyjnego w administracji (art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a.). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określone w kodeksie i w ordynacji podatkowej mają charakter szerszy niż przesłanka umorzenia z ustawy egzekucyjnej, stwarzają bowiem możliwość wyeliminowania decyzji ostatecznej, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Przesłanka z ustawy egzekucyjnej wskazuje wyłącznie na niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Obowiązek o charakterze niepieniężnym jest obowiązkiem polegającym na spełnieniu świadczenia innego niż pieniężne lub
na podjęciu określonej czynności bądź określonego zachowania47.
Niewykonalność obowiązku może wystąpić już przy wydaniu decyzji, a jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Okoliczności powodujące niemoż-ność wykonania obowiązku mogą powstać też dopiero po skierowaniu sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Z. Leoński ujął pojęcie niewykonalności sze-roko, stwierdzając, że niewykonalność obowiązku może mieć charakter trwały lub czasowy (gdy wystąpiła przeszkoda przemijająca). Czasowa niewykonalność obo-wiązku prowadzi do odroczenia terminu wykonania oboobo-wiązku, natomiast trwała — ujawniona w toku postępowania egzekucyjnego — przesądza o niedopuszczal-ności postępowania egzekucyjnego, prowadzącej do umorzenia tego postępowania. W praktyce mogą wystąpić wątpliwości, czy w danym przypadku rzeczywiście mamy
do czynienia z niewykonalnością obowiązku48.
Najwięcej miejsca poświęca się w literaturze pojęciu niewykonalności decyzji administracyjnej, poza zakresem zainteresowań pozostawiając niewykonalność obo-wiązku określonego w innym akcie. Można jednak uznać, że istota niewykonalności obowiązku pozostaje taka sama bez względu na rodzaj aktu zawierającego obowiązek — indywidualny czy generalny. Jeżeli obowiązek wynika z decyzji administracyjnej, to jego niewykonalność może zaistnieć zarówno przed wydaniem decyzji, jak i po jej wydaniu i doręczeniu. Niewykonalność decyzji po jej wydaniu oznacza, iż decyzja jest bezprzedmiotowa, co stanowi — zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. — przesłankę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Niewykonalność decyzji o charakterze trwałym,
45 L. Klat-Wertelecka, Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, Wrocław 2009, s. 179. 46 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz.U.
z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.
47 E. Bojanowski, J. Lang, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1999, s. 139. 48 Z. Leoński, Egzekucja…, s. 162.
istniejąca w dniu jej wydania, jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Wada ta może zostać ujawniona w toku postępowania od-woławczego i spowodować uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W literaturze prezentowane są dwa poglądy na temat rodzaju niewykonalności decyzji z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Według A. Wróbla art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. obejmuje
tylko przypadki niewykonalności faktycznej49. J. Borkowski słusznie zauważył, że
chodzi tu zarówno o niewykonalność faktyczną, jak i prawną50. Niewykonalność
decyzji i postanowienia ma postać przeszkody w wykonaniu tych aktów o charak-terze prawnym, a więc wynikającej z treści określonego przepisu prawa, który nie dopuszcza do ich wykonania, lub też jest to przeszkoda faktyczna, której źródłem będzie stan wiedzy technicznej lub w innej dziedzinie życia, wykluczający określone działanie51.
Należy uznać, że niewykonalność obowiązku może mieć charakter niewyko-nalności prawnej lub niewykoniewyko-nalności faktycznej. P. Przybysz podkreśla, że dzia-łania obiektywnie niemożliwe nie mogą być treścią obowiązku. Należy zgodzić się z autorem, że przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku powinny istnieć niezależnie od podmiotu zobowiązanego oraz mieć trwały charakter. Obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji lub jeśli różnego rodzaju okoliczności dotyczące osoby zobowiązanej (np. choroba) wykluczają jego realizację. Decyzja jest niewykonalna z przyczyn prawnych, jeżeli istniejący stan prawny wyklucza możliwość nakazanego działania, będącego bądź czynem zabronionym pod groźbą kary (np. przestępstwem, wykroczeniem), bądź
czy-nem niedozwolonym według przepisów prawa cywilnego52. Szczególny przypadek
prawnej niewykonalności decyzji i obowiązku z niej wynikającego stanowi prze-słanka określająca sytuację, gdy decyzja „w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą”, będąca podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 6 k.p.a. „Z treści przepisu wynika, że już samo podjęcie wykonania decyzji miałoby
znamiona czynu zagrożonego sankcją karną”53.
W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że „Niewykonalność decyzji […] obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność de-cyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania dede-cyzji istnieje prze-szkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie […]. Niewykonalność prawna pojawia się wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub
obowiąz-49 K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, Kraków 1998, s. 165. 50 B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks…, s. 635.
51 Wyrok NSA z 8 lutego 1985 r., I SA 1090/84, niepubl.; J. Borkowski, Nieważność decyzji
administracyjnej, Łódź-Zielona Góra 1997, s. 119–121.
52 P. Przybysz, Obowiązek administracyjny…, s. 14. 53 B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks…, s. 636.
ków ustanowionych w decyzji”54. Sąd administracyjny podkreślił, że: „trwała
nie-wykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są
niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze”55.
W wyroku z 15 czerwca 1999 roku NSA stwierdził, że: „wykonanie nałożonego decy-zją obowiązku rozbiórki samowolnie wzniesionych fundamentów punktowych pod budynek letniskowy w sytuacji, gdy przed wydaniem decyzji nakazującej likwidację fundamentów — na fundamentach tych wzniesiony został budynek, co do którego nie orzeczono dotychczas rozbiórki, jest niewykonalne. Bez podjęcia przez organ działań w celu wszczęcia postępowania w sprawie nakazania rozbiórki budynku wzniesionego na działce, niemożliwe będzie — w znaczeniu prawnym —
doprowa-dzenie do likwidacji samowolnie wzniesionego na działce obiektu budowlanego”56.
Nie stanowią przyczyny niewykonalności obowiązku przeszkody ekonomiczne ani trudności techniczne. NSA w wyroku z 20 grudnia 1984 roku orzekł, że: „Względy ekonomiczne i finansowe, utrudniające wykonanie decyzji nakazującej doprowadze-nie natężenia hałasu na stanowiskach pracy do stanu zgodnego z prawem, doprowadze-nie mogą
być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji”57. Również trudności, choćby
nawet poważne w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające z negatywnego stanowiska osób uczestniczących w postępowaniu, nie stanowią o niewykonalności decyzji58.
4. Wnioski
Z przedstawionych rozważań wynika, że niewykonalność obowiązku o charakte-rze niepieniężnym stanowi przykład obiektywnej niemożności jego zrealizowania. Obiektywny charakter niewykonalności oznacza, że w świetle aktualnego stanu wiedzy i techniki nikt nie może wykonać obowiązku. Obowiązek niewykonalny to taki obowiązek, którego adresat jest trwale pozbawiony możliwości wykonania pew-nych czynności albo zaniechania określopew-nych działań. Brak wykonalnego obowiązku może być spowodowany przyczynami zarówno faktycznymi, jak i prawnymi. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowym, że „obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód
o cha-rakterze nieusuwalnym”59. Od faktycznej lub prawnej niewykonalności obowiązku
54 Wyrok WSA z 2 lutego 2010 r., II SA/Łd 873/09, LEX nr 602402.
55 Wyrok NSA z 13 lutego 1986 r., III SA 1146/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 12, s. 73–74. 56 IV SA 505/96, niepubl.
57 I SA 804/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 123.
58 Wyrok NSA z 7 września 2006 r., II OSK 1112/05 LEX nr 501167. 59 Wyrok NSA z dnia 13 listopada 2008 r., II OSK 1365/07, LEX nr 532603.
o charakterze obiektywnym należy odróżnić subiektywną niemożność wykonania obowiązku, gdy adresat obowiązku nie może go zrealizować z przyczyn leżących po jego stronie — finansowych lub gospodarczych.
Niewykonalność obowiązku administracyjnoprawnego jest przeszkodą po-wodującą wystąpienie sytuacji, w której wykonanie obowiązku — dobrowolne lub przymusowe — nie jest możliwe. Niewykonalność obowiązku jest przesłanką o cha-rakterze materialnym, powodującą niedopuszczalność egzekucji administracyjnej ze względu na brak jej przedmiotu.
Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego • Wrocław 2012 Лідія Клят-Вертелецка Вроцлавський університет wertelecka@poczta.fm
Невиконуваність адміністративно-правового
обов’язку
1. Поняття адміністративно-правового обов’язку
Юридичний обов’язок — це поняття матеріального адміністративного права, що має важливе значення для процесуального права. У науці висловлювання на тему поняття обов’язку можна знайти і в іноземній1, і в польській2 лі-тературі. Представники німецької науки адміністративного права для ви-значення поняття обов’язку дотримувалися концепції правових відносин, підкреслюючи, що правові відносини виникають на основі тих правових актів, які утворюють певний комплекс прав та обов’язків між визначеними суб’єктами3. Аналогічно в польській науці на критерій правових відносин звертав увагу Й. Старосцяк, стверджуючи, що характер відносин визначає спосіб виконання обов’язків, що випливають із цих відносин. Основою для виникнення адміністративно-правових обов’язків, тобто обов’язків,що ви-1 O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Leipzig 1895, с. 105–109. L. Adamovich, Handbuch
des österreichischen Verwaltungsrechts, Wien 1954, с. 77. А. Миронов, Административное право, Москва 2008, с. 35.
2 Ширше див. L. Klat-Wertelecka, Przedawnienie obowiązku administracyjnoprawnego,
Opolskie Studia Administracyjno-Prawne, pед. W. Kaczorowski, S.L. Stadniczeńko, з. VII, Opole 2010, с. 15–26.
никають із адміністративно-правових відносин, є адміністративно-правова норма4. Юридичний обов’язок виникає тоді, коли норма створює за певних умов для суб’єкта діяльності тільки одну можливість дії5. З. Леонський підкреслив, що обов’язок може з’явитися там, де орган чи державна інституція діє владно (правом примусу), видаючи адміністративні акти. На думку автора, обов’язок може бути покладений у результаті публічно-правових форм діяльності всіх державних органів та інституцій, незалежно від того, чи це адміністративні органи sensu stricto, чи заклади або інші суб’єкти (напр., органи громадських організацій)6. Дж. Ланг слушно зауважив, що юридичний обов’язок існує тоді, коли статутні тексти містять положення, які, з одного боку, передбачають чітке їх дотримання тими, для кого вони призначені, а з іншого, у випадку їх недотримання, — передбачають певні визначені санкції. Про те, коли існує обов’язок, вирішує зміст законодавчих положень. Належна поведінка є обов’язковою, її дотримання буде забезпечене під ризиком державного примусу7. Багато авторів приймають критерій поняття юридичного обов’язку для визначення предмету адміністративного виконання. Е. Бояновсь-кий підкреслив, що предметом виконавчого провадження в адміністрації є юридичні обов’язки, визначені посиланням на поняття громадського управління8. Предметом адміністративного провадження є, як правило, обов’язки публічно-правового характеру, тобто обов’язки, які виникають із адміністративно-правових стосунків і залишаються у компетенції органів урядової адміністрації та органів територіального самоврядування9. У науці про адміністративне провадження поняття обов’язку найчастіше визначається у зв’язку з поняттям сторони та її правового інтересу чи обов’язку. За Дж. Борковським, обов’язок, так само, як і правовий інтерес, визначається положенням матеріального права. Обов’язок може мати виміри, що дає підстави чітко визначити його розмір, у діапазоні величин або лише з визначенням максимальної величини, або ж він може не мати вимірів, ви-магати або забороняти певні типи чи види поведінки. Цей обов’язок пови-нен бути індивідуальним, конкретним, актуальним, піддаватися об’єктивній
4 J. Starościak, Podstawowe zagadnienia postępowania egzekucyjnego w administracji. Додаток дo
№ 7–8 GAT 1966, с. 25.
5 T. Bigo, Związki publiczno-prawne w świetle ustawodawstwa polskiego, Warszawa 1928,
с. 41–42.
6 Z. Leoński, Przepisy o postępowaniu przymusowym w administracji. Teksty i objaśnienia,
Warszawa 1958, с. 11–12.
7 J. Lang, Zakres postępowania egzekucyjnego w administracji, AUWr Nr 87. Prawo XXIII, Wrocław
1969, с. 9.
8 E. Bojanowski, Wykonanie zastępcze w egzekucji administracyjnej, Warszawa 1975, с. 30–31. 9 T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne postępowanie egzekucyjne, Toruń
перевірці, підтримуватися фактичними обставинами, які є передумовами за-стосування положення матеріального права10. П. Пшибиш наголошує, що адміністративний обов’язок — це вимога певної поведінки, що виникає за розпорядженням державного органу (ор-гану влади чи ор(ор-гану громадського управління), висунута в межах його компетенції та у відповідній формі спрямована на громадянина (організаційну одиницю). Це розпорядження стосується справи, регульованої нормами адміністративного права. Єдиним джерелом юридичного обов’язку як сполучної директиви провадження є загальнообов’язкова норма закону11. Схоже визначення дав юридичному обов’язкові В. Якимович, поєднуючи по-няття і суть юридичного обов’язку з категорією правової ситуації, яку слід розуміти як ситуацію, визначену обов’язковими правовими нормами, в яких рівнозначним і безпосереднім чином наказано певним загальновизначе-ним суб’єктам дотримуватися в описаних обставинах певної поведінки12. Й. Боць зауважив, що, зважаючи на те, що орган громадського управління не сприймає поведінки громадянина, а лише визначає, перевіряє або ж змушує саме до такої поведінки, громадянин зазвичай не виконує обов’язку чи права як адміністративний орган, а тільки під його контролем13. Зауважмо, що поняття адміністративного обов’язку не є єдиним, оскільки характер адміністративно-правових відносин, з яких виникають ці обов’язки, — різний. Поняття адміністративного обов’язку стосується лише обов’язків, накладених на суб’єкти адміністрування, а не на адміністративні суб’єкти. Обов’язки, покладені на органи державного управління, називаються «за-вдання і повноваження». Окреслюючи природу адміністративно-правового обов’язку, слід указати на його важливі елементи. Адміністративно-правовий обов’язок є спонукан-ням або забороною певної поведінки суб’єкта адміністрування, який має пра-вову основу — як правило — у положеннях матеріального адміністративного права або — рідше — у положеннях процесуального адміністративного права, що накладається та реалізовується з метою захисту громадських чи суспільних інтересів, які належать до сфери компетенції органу публічної адміністрації, що перебуває під загрозою юридичних санкцій у разі його невиконання. Зміст адміністративного обов’язку становлять три елементи: визначення суб’єкта, якого стосується необхідність дотримання певної поведінки, визначення спо-собу поведінки та часу її виконання.
10 B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006,
с. 225–226.
11 P. Przybysz, Obowiązek administracyjny — pojęcie, rodzaje, konkretyzacja, „Organizacja —
Metody — Technika” 1990, № 8–9, с. 14.
12 W. Jakimowicz, Obowiązek administracyjny w egzekucji administracyjnej, [в:] System egzekucji
administracyjnej, pед. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004, с. 129–131.
Обсяг поняття адміністративно-правового обов’язку можна встановити на основі закону від 17 червня 1966 р. про виконавче провадження в адмі-ністрації14, у якому вміщено положення про адміністративне виконавче провадження щодо обов’язків, передбачених нормами адміністративного права. Сфера застосування закону поширюється на виконавче провадження та здійснення забезпечення позовних вимог15, що стосуються адміністра-тивних обов’язків. Головну умову, що окреслює сферу застосування цього закону, в якому використовується суб’єктивний і об’єктивний критерій, ви-кладено в ст. 1 закону про виконавче провадження в адміністрації. У статті 1 п. 2 цього закону окреслено об’єкт виконавчого провадження, визначаючи, що закон нормує виконавче провадження, який ведуть виконавчі органи, та засоби примусу, які вони використовують з метою доведення до виконання обов’язків або гарантування виконання обов’язків, про які йдеться в ст. 2 за-кону про виконавче провадження в адміністрації. Відповідно до ст. 2 цього закону об’єктом адміністративного виконання можуть бути рівною мірою як обов’язки грошового характеру, так і обов’язки негрошового характеру. Основним критерієм розрізнення грошових і негрошових адміністративних обов’язків є спосіб поведінки зобов’язаного суб’єкта. Грошовий обов’язок означає наказ про сплату якоїсь грошової суми — належної плати, натомість негрошовий обов’язок — це наказ визначеної поведінки (обов’язок вчинити дію чи припинити діяльність або ліквідувати ситуацію). У літературі велику групу грошових обов’язків поділяють на підгрупи за такими критеріями, як: форми публічних стягнень, пеня, штрафи, а також інші грошові борги, що під-лягають адміністративному виконанню силою особливого положення. Адміні-стративному виконанню підлягають також борги чужого походження (тобто з інших держав) і грошові борги, призначені для адміністративного виконання на підставі ратифікованих міжнародних угод, стороною яких є Республіка Польща (ст. 2 § 1 п. 9 закону про виконавче провадження в адміністрації). Негрошовими боргами, які підлягають примусовому виконанню шляхом адміністративного стягнення, є борги, які залишаються у власності органів урядової адміністрації та територіального самоуправління або які передані до адміністративного виконання на підставі особливого положення, а також борги зі сфери безпеки та гігієни праці та виплати зарплат і інших грошових виплат працівникам, призначені рішеннями органів Державної інспекції праці (ст. 2 § 1 п. 10 і 11 закону про виконавче провадження в адміністрації). Сто-совно негрошових боргів, зі ст. 2 § 1 п. 10 закону про виконавче провадження в адміністрації виникає, що це борги, які «залишаються у власності органів урядової адміністрації та територіального самоуправління». Отже, це всі борги, які належать до сфери компетенції цих органів. Із суперечності цього 14 Текст зведений. Збірник законів за 2005 р., № 229, позиція 1954 зі змінами.
15 B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa
положення зі змістом ст. 3 закону про виконавче провадження в адміністрації випливає, що цивільно-правові борги сюди не входять (хіба що особливе по-ложення відсилало б до адміністративного виконання боргів цього типу)16. Зі змісту ст. 2 закону про виконавче провадження в адміністрації виникає, що це, в основному, — суспільно-правові обов’язки. Поняття «суспільно-правовий» слід розуміти як владну діяльність адміністративних органів — односторонні прояви волі органів, спрямовані на те, щоб викликати визначені в положеннях правові наслідки17. Офіційне визначення поняття «борги суспільно-правового походження» вміщував циркуляр міністра фінансів від 8 січня 1952 р.18, який стверджував, що «У сумнівних випадках потрібно ке-руватися тим, що суспільно-правовий характер боргу існує тоді, коли борг походить із реалізації прав і обов’язків державних органів щодо громадян, так само, як виплата виникає у зв’язку з виконанням кредитором завдань в інтересах суспільного добра». З цього випливає, що поняття обов’язку треба пов’язувати з адміністративним способом його накладання. Суспільно-правові обов’язки — це такі накази чи заборони, які виника-ють із владних рішень органів громадського управління або безпосередньо із положень закону та залишаються «у компетенції державного управління і одиниць територіального самоврядування» (ст. 3 закону про виконавче провадження в адміністрації). Наказана поведінка може полягати у діях, занедбанні чи відмові19. Суспільно-правові зобов’язання доволі часто накла-даються як санкції, пов’язані з порушенням визначених суспільно-правових норм. Про існування зобов’язання вирішує зміст положення закону. Перед-бачена поведінка є обов’язковою в тому випадку, якщо її недотримання буде під загрозою державного примусу. Суспільно-правовий характер обов’язку детермінує адміністративний порядок його виконання20. Якщо зобов’язання носить суспільно-правовий характер, то особливі положення не обов’язково повинні підтверджувати, що він підлягає адміністративному виконанню, хоча інколи вони на це вказують21. Треба зауважити, що в науці й у судовій практиці22 використовують два взаємозамінні поняття для визначення основної групи обов’язків, які виконують шляхом адміністративного виконання: поняття суспільно-правового обов’язку та поняття адміністративно-суспільно-правового обов’язку.
16 Z. Leoński, [в:] R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji.
Komentarz, Warszawa 2005, с. 20.
17 Z. Leoński, Przepisy…, с. 10.
18 Biсник законів Міністерства фінансів № 1, позиція 3.
19 R. Hauser, Z. Leoński, Egzekucja administracyjna. Komentarz do ustawy o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji, Warszawa 1995, с. 9.
20 Вирок НАС від 11.04.2001 р., III SA 317/00, ONSA 2002, № 2, позиція 88.
21 Z. Leoński, [в:] R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji…,
с. 19.
Поняття суспільно-правового обов’язку, безумовно, є ширшим, ніж по-няття адміністративно-правового обов’язку. Воно належить до сфери адміністративного права та до інших галузей права, що використовуються органами громадського управління (податкового, фінансового, трудового права).
2. Виконання обов’язку та його викональність
Поняття «виконання» не однозначне. У повсякденній мові виконання означає виконання якоїсь дії, задіяння чогось, здійснення, реалізацію23. Визначення «виконання адміністративної дії» є свого роду мисленнєвим скороченням, бо насправді ми думаємо про виконання змісту цієї дії. «У навчанні адміністративного права цим поняттям ми окреслюємо пев-ний спосіб дій під час здійснення адміністративної дії (у значенні виконання добровільне або примусове)»24. Поняття «виконання адміністративної дії» визначила Й. Єндроська, стверджуючи, що під виконанням дії слід розуміти «викликання такого стану в суспільній дійсності, який відповідає змістові адміністративної дії»25. Юридичним наслідком адміністративної дії може бути виникнення, зміна чи припинення конкретних правових відносин. Змістом цих правових відносин зазвичай є якесь право або якийсь обов’язок. Визна-чення «виконання адміністративної дії» є «свого роду мисленнєвим скоро-ченням, бо насправді ми думаємо про виконання змісту цієї дії»26, а отже — про виконання обов’язку, якщо є такий предмет вирішення. Правові наслідки викликає не лише адміністративна дія, але також і виконання дії, як у сфері адміністративного права, так і в сфері цивільного чи фінансового права. Принципова різниця між актом і виконанням полягає в тому, що вико-нання акту викликає юридичні наслідки через факт, а не через створення нового змісту обов’язкового юридичного порядку27. Виконання акту — це матеріально-технічна чи фактична дія28. Виокремлюючи з-посеред форм управлінських дій адміністративно-правові дії (такі, на підставі яких у силу авторитету країни буде встановлено обов’язки або права) й адміністративно-правові факти (що мають на меті підготовку або виконання цих обов’язків чи прав), Й. Єндроська констатувала, що «виконання адміністративно-правового акту — це не лише фактичне, а й юридичне явище зі складною проблематикою. Правовий характер цього явища видно в тому, що вонопе-23 Nowy słownik języka polskiego PWN, pед. E. Sobol, Warszawa 2002, с. 1169.
24 J. Jendrośka, Zagadnienia prawne wykonania aktu administracyjnego, Wrocław 1963, с. 22. 25 Там само.
26 Там само, с. 21.
27 J. Starościak, Prawne formy działania administracji, Warszawa 1959, c. 7. 28 S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, Poznań 1946, c. 96.
редбачене законом, нерідко детально врегульоване законом, а також викликає правові наслідки»29. Виконання адміністративно-правового акту є не лише функцією адміністративного органу (виконання), але насамперед — функцією зобов’язаного суб’єкта. Це проблема не тільки адміністративного порядку, але передусім — загальної частини адміністративного права30. Юридичним наслідком виконання кожного обов’язкового акту насамперед є припинення адміністративно-правових відносин, що виникли з акту31. Таким чином, треба визнати, що «виконання обов’язку полягає у діяльності, що не суперечить за-кону і спрямована на підпорядкування фактичного стану нормі матеріального права в межах, визначених виконавчим листом»32. Виконання обов’язку є головною передумовою для його припинення. Це ефективне припинення33. Залежно від виду обов’язку виокремлюють різні способи його виконання на передвиконавчій стадії. У випадку грошової заборгованості обов’язок її виплати може бути виконаний двома способами: шляхом добровільної сплати цієї заборгованості або шляхом виконання інших передбачених законом дій, спрямованих на її зарахування. Ці два способи за-стосовують до заборгованостей, які підпорядковуються положенням про по-датки34, натомість для інших фінансових зобов’язань передвиконавча стадія настає лише шляхом добровільної виплати заборгованості. Отже, можна вио-кремити такі способи добровільного дотримання зобов’язання: 1. дотримання шляхом виплати заборгованості або дотримання нефінансового зобов’язання шляхом виконання дій (занедбання або вилу-чення), 2. виконання інших дій, спрямованих на дотримання фінансового зобов’язання (таких, як: стягнення податку платником або колектором, відрахування, зарахування переплати чи зарахування повернення податку, передача права власності або майнових прав).
29 J. Jendrośka, Zagadnienia prawne…, с. 39. 30 Там само, с. 40.
31 Там само, с. 35.
32 K. Korzan, Wykonanie orzeczeń w sprawach o roszczenia pracowników ze stosunku pracy,
Katowice 1985, с. 31.
33 R. Mastalski, [в:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa
— komentarz 2005, Wrocław 2005, с. 286. НАС прийшов до висновку, що: «Виконання обов’язку зобов’язаною особою полягає в тому, що його задоволено таким чином, що зобов’язання закінчується»; Вирок НАС від 26 жовтня 2000 р., I SA/Wr 965/99, неопубл. 34 Закон від 29 серпня 1997 р. — Ordynacja podatkowa (текст зведений Збірник законів за 2005 р., № 8, позиція 60 з подальшими змінами) у ст. 59 § 1 подано виплату належної суми та інші способи закінчення податкових зобов’язань, такі як: отримання податку платником або збирачем податків, відрахування, зарахування переплати або зарахування повернення податку, відмова від стягнення, передання права власності або майнових прав, прийняття власності нерухомості або майнового права у виконавчому провадженні, погашення заборгованості, прострочення.
